Os cursos jurídicos no Brasil: sua estrutura curricular, a proliferação e as idiosincrasias nos processos de avaliação

por Christiano Menegatti e Daniela Costa

Revista Jus Vigilantibus, Quarta-feira, 11 de junho de 2008

 

1. Introdução. 2. A Almejada formação acadêmica. 3. Do sistema de avaliação das Instituições de Ensino Superior pelo MEC. 4. Do sistema de avaliação das Instituições de Ensino Superior pela OAB. 5. Uma crítica ao sistema de avaliação levado a efeito pela oab: a ausência de competência para avaliar os cursos jurídicos. 6 Conclusão.

1. Introdução.

No meio acadêmico, mas especificamente nas letras jurídicas, já há algum tempo, as discussões tem versado sobre a proliferação dos cursos jurídicos no Brasil e da conseqüente necessidade da busca de novos critérios de avaliação, permitindo uma análise mais aprofundada dos cursos já existentes e tendente a vedação de criação de novos cursos jurídicos no país.

De fato, não parece razoável a existência na atualidade de mais de 1.200 cursos de ensino jurídico no país. Todavia, a solução utilizada para avaliação dos cursos jurídicos promovida pelo MEC – Ministério da Educação concomitantemente a proposta adotada pela OAB – Ordem dos Advogados do Brasil de instituir o selo denominado “OAB Recomenda” tem gerado situações paradoxais.

Apenas a título ilustrativo verificamos que apesar de algumas centenas de cursos jurídicos atenderem aos parâmetros de funcionamento ditados pelo MEC, temos, de outro lado, segundo avaliação da OAB, apenas 87 cursos que atendem aos parâmetros de qualidade, aos quais foram concedidos a certificação OAB recomenda.

De outro lado, entendemos que este paradoxo nos remete ao desvirtuamento do ensino jurídico nos moldes almejados, onde o espírito crítico é desvalorizado em prol de um ensino dogmático, onde se privilegia e proliferam os relatos descritivos do direito positivo.

Dentro deste panorama, buscamos fazer uma análise da situação vigente evidenciado a suas contradições e a necessidade da busca de outros parâmetros para avaliação dos cursos jurídicos no Brasil.

2. A almejada formação acadêmica.

Não obstante à ampliação das grades curriculares das instituições de ensino superior, seja no tocante às disciplinas teóricas, seja em relação às disciplinas de prática jurídica, tal modelo não tem se mostrado como ideal à formação plena do indivíduo.

Isto porque, não basta à formação profissional o conhecimento científico. Como bem ressalta Libâneo, cabe aos professores e, por conseqüência, às instituições de ensino, em colaboração com a sociedade, “...preparar os alunos para se tornarem cidadãos ativos e participantes na família, no trabalho, nas associações de classe, na vida cultural e política” (LIBÂNEO, 2004).

Tal objetivo nos faz lançar os olhos sobre o processo educativo a partir do prisma da corrente progressista, distinguindo as expressões “ensino” e “aprendizagem”, apurando o conhecimento que pode ser apreendido também através da dimensão extra-escolar, dando ao mesmo uma dimensão política.

O fim almejado é aquele descrito na sempre valiosa lição trazida por PAULO FREIRE: que salienta que quando “o homem compreende sua realidade pode levantar hipóteses sobre o desafio dessa realidade e procurar soluções. Assim pode transformá-la e com seu trabalho criar mundo próprio: seu eu e suas circunstâncias” (FREIRE, 1979).

Não menos importante é o fato de que a formação da cidadania é esperada pela sociedade como um todo, credenciando a escola e a família para munir o indivíduo dos referenciais necessários à sua formação intelectual e ética.

O próprio texto constitucional enfatiza o papel dos atores no processo de formação do individuo, conforme se infere no artigo 205, verbis:

Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

O caminho a ser trilhado rumo a este objetivo se faz por meio do estudo do Direito com imbricamento social e antropológico, mediante o repensar dos referenciais existentes, não se limitando à analise de conceitos elaborados e estáticos, onde a tônica predominante é a técnica processual e a ênfase ao direito material mas, pelo contrário, baseando-se na proposição de novas idéias, oportunizando espaço aos pensadores do Direito em contraposição à corrente denominação adotada em relação aos profissionais das letras jurídicas: operadores do direito.

Por certo a utilização da expressão se faz com base na forma com que o ensino jurídico encontra-se estruturado, formando, tão somente, operadores do direito. Quem opera realiza uma ação mecanicamente, executa determinada tarefa por meio previamente estabelecidos, sem levar em conta suas origens ou as conseqüências que extrapolam o universo jurídico

É neste sentido que se afirma o pensamento de Sérgio Ferraz ao ponderar que:

...deve o curso de Direito observar um método de ensino que envolva uma abordagem crítica e questionadora dos institutos jurídicos, abordagem essa voltada para a realidade brasileira, com o objetivo de formar profissionais capazes de enclausurar reformulações sociais e jurídicas. (FERRAZ, 1981)

Da mesma maneira, não refoge à análise que ora se propõe o enfoque histórico. O direito e a reprodução dele por meio do formato posto se presta, desde as priscas eras, à manutenção da hegemonia de uma determinada classe.

Enfim, não há como como admitir que a formação de um profissional Ciências Jurídicas não saiba problematizar. É inconcebível. Estes questionamentos são formulados por PAULO FREIRE em sua obre de maior relevo:

Porque não estabelecer uma “intimidade” entre os saberes curriculares fundamentais aos alunos e a experiência individual que eles tem como indivíduos? Por que não discutir as implicações políticas e ideológicas de um tal descaso dos dominantes sobre os pobres da cidade? A ética de classe embutida neste estado? (FREIRE, 1996)

Pelo mesmo enfoque, a questão é abordada por GABRIEL Chalita:

Valorização da experiência extra-escolar. Não se pode mais conceber o currículo engessado com uma grade formal e antiquada. O saber não é exclusividade dos mestres e dos livros didáticos. O aluno não é um depósito de informações de teorias do conhecimento. A experiência extra-escolar pode ser muito rica, por isso deve-se estimular convívio entre os familiares os alunos, a troca de experiências com a comunidade, a curiosidade pelas muitas e diferentes histórias de vida.

Vinculação entre trabalho e as práticas sociais. Novamente o conceito do aprender a aprender: o processo de aprendizagem nunca cessa. Se o aluno for apenas um recebedor de conhecimento não desenvolverá as habilidades fundamentais para a vida profissional e social. (CHALITA, 2001)

Tal preocupação foi também evidenciada pelos participantes do X Seminário de Ensino Jurídico, promovido pela Comissão Nacional de Ensino Jurídico, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. O evento realizado na sede do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, nos dias 26 e 27 de novembro de 2007, teve como tema "A Docência Jurídica no Contexto do Ensino Superior na Contemporaneidade". O documento sumular do evento denominado Carta de Brasília estabelece as diretrizes a serem observadas na melhoria no ensino Jurídico, dentre as quais, destacam-se os seguintes:

4. Valorização humanística da educação jurídica, reconhecida a relevância das matérias propedêuticas, estimulando o espírito critico/filosófico dos discentes no estudo da história das instituições políticas, jurídicas e sociais, aplicando esses conteúdos nas matérias do currículo pleno, visando a busca de solução para as situações da realidade, incluindo-os, também, nos Exames de Ordem, com formulações de questões que permitam a interpretação contextualizada.

...

9. Continuidade de debates conceituais a respeito dos efeitos pedagógicos da substituição da expressão ensino jurídico por educação jurídica, as posturas pedagógicas do professor-gestor para uma liderança produtiva e a competência pedagógica para o desempenho docente de práticas inovadoras.1

Em última análise, não se pode deixar de lado que a proposta é de dar efetividade plena à Lei de Diretrizes e Bases de Educação, fazendo com que seus nobre propósitos não se transformem em letra morta.

Disciplina a Lei:

CAPÍTULO IV

Da Educação Superior

Art. 43. A educação superior tem por finalidade:

...

VI - estimular o conhecimento dos problemas ddo mundo presente, em particular os nacionais e regionais, presta

VII - promover a extensão, aberta à participaçção da população, visando à difusão das conquistas e benefícios resultantes da criação cultural e da pesquisa científica e tecnológica geradas na instituição.r serviços especializados à comunidade e estabelecer com esta uma relação de reciprocidade;

....

Desta forma, resta claro que a formação acadêmica não se limita aos conteúdos dogmáticos como ditam os expoentes do ensino, não podendo se perder este referencial quando se busca a formação acadêmica e cidadã do indivíduo que, de certa forma, são partes de um todo indissociável.

3. O sistema de avaliação das Instituições de ensino superior pelo MEC.

A educação é um direito social (artigo 6º da CF/88) garantido a todos. É dever do Estado promovê-la e tem por escopo, dentre outros, a qualificação da pessoa para o trabalho como prevê o adrede citado artigo 205 da Constituição Federal e o artigo 2º da Lei 9.394/96, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional).

O Estado, para atender o disposto nos artigos supracitados, delega o ensino à iniciativa privada desde que atendidas algumas condições, dentre elas a autorização de funcionamento e a avaliação de qualidade pelo Poder Público, a teor do artigo 209 da Carta Magna e do artigo 7º da Lei 9.394/96, in verbis: “Art. 209. O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I - cumprimento das normas gerais da educação nacional; II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público.”

Essa avaliação é de competência da União, conforme se verifica no artigo 9º da Lei 9.394/96, e realizada pelo Ministério da Educação (MEC). A avaliação da educação superior fica a cargo do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), que é o instrumento de avaliação superior do MEC, e a responsabilidade pela operacionalização será do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) (artigo 7º, inciso III e caput do artigo 59 do Decreto 5.773 de 09 de maio de 2006 e artigo 8º da Lei 10.861 de 14 de abril de 2004) sempre visando a melhoria da qualidade do ensino. Os procedimentos avaliativos realizados pelo SINAES serão coordenados e supervisionados pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) (artigo 8º do Decreto 5.773/06).

A avaliação é realizada em três âmbitos: o da avaliação interna e externa das instituições de educação superior, o dos cursos de graduação e o do desempenho acadêmico dos estudantes desses cursos. A avaliação das instituições de ensino superior visam identificar o perfil e o significado da atuação destas por meio das atividades, cursos, programas, e projetos por elas ministrados. Essa avaliação engloba a auto-avaliação e a avaliação externa in loco.

A auto-avaliação é coordenada pela Comissão Própria de Avaliação (CPA) de cada instituição e será acompanhada pelo CONAES. Após a auto-avaliação serão realizadas as avaliações externas in loco pelas Comissões Externas de Avaliação que são designadas pelo INEP e examinarão, conforme dispõe o artigo 15 da Portaria MEC 2.051, de 09 de julho de 2004, in verbis:

Art. 15. As Comissões Externas de Avaliação das Instituições examinarão as seguintes informações e documentos:

I - O Plano de Desenvolvimento Institucionall (PDI);

II - relatórios parciais e finais do processoo de auto-avaliação, produzidos pela IES segundo as orientações gerais disponibilizadas pelo INEP;

III - dados gerais e específicos da IES constaantes do Censo da Educação Superior e do Cadastro de Instituições de Educação Superior;

IV - dados sobre o desempenho dos estudantes da IES no ENADE, disponíveis no momento da avaliação;

V - relatórios de avaliação dos cursos de grraduação da IES produzidos pelas Comissões Externas de Avaliação de Curso, disponíveis no momento da avaliação;

VI - dados do Questionário Socioeconômico doss estudantes, coletados na aplicação do ENADE;

VII - relatório da Comissão de Acompanhamento do Protocolo de Compromisso, quando for o caso;

IX - relatórios e conceitos da CAPES para os cursos de Pós-Graduação da IES, quando houver;

X - documentos sobre o credenciamento e o úlltimo recredenciamento da IES;

XI - outros documentos julgados pertinentes.<

A avaliação dos cursos de graduação tem a finalidade de analisar as condições de ensino prestadas aos estudantes pelas instituições e será realizada pelas Comissões Externa de Avaliação de Cursos que são compostas por especialistas de determinada área de conhecimento, nomeados pelo INEP. Para a análise serão considerados, dentre outros, os seguintes aspectos: perfil do corpo docente, as condições das instalações físicas, a organização didático-pedagógica e o desempenho dos estudantes no Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes – ENADE (artigo 20 da Portaria MEC 2.051/04).

E, enfim, há a avaliação do desempenho dos estudantes que é promovido pelo INEP sob orientação da CONAES e executada por meio do ENADE. Essa avaliação objetiva, principalmente, acompanhar o processo de aprendizagem e o desempenho dos alunos. Contudo, deve-se ressalvar que ela poderá ser feita por amostragem, isto é, não serão todos os estudantes impelidos a fazerem esse exame. Somente os estudantes selecionados serão submetidos ao ENADE que são selecionados entre ingressantes e formandos. Considera-se como ingressantes, aqueles que tiverem cumprido o percentual entre 7% e 20% da carga-horária total do curso, e formandos, aqueles que já tiverem cumprido mais de 80% da carga-horária do curso.

A aplicação do exame é anual e não engloba todos os cursos, isto porque cabe ao Ministro do Estado da Educação definir, a cada ano, as áreas e os cursos que participarão do ENADE (artigo 26 da Portaria MEC 2.051/04). A inscrição dos estudantes que estiverem habilitados a realizarem o exame é de responsabilidade do dirigente da instituição de ensino superior e deverá ser feita junto ao INEP.

Deve-se ressaltar, ainda, que, conforme se verifica no artigo 28 da Portaria MEC 2.051/04, in verbis: “Art. 28. O ENADE é componente curricular obrigatório dos cursos de graduação, sendo o registro de participação condição indispensável para a emissão do histórico escolar [...]”. E que, aos estudantes que obtiverem desempenho de destaque serão agraciados, como forma de estímulo, com bolsa de estudos ou auxílio específico pelo Ministério da Educação.

A todas as avaliações, ou seja, à avaliação das instituições, à avaliação dos cursos e à avaliação dos estudantes serão atribuídos conceitos ordenados em uma escala de cinco níveis a cada dimensão e ao conjunto delas, em relação às duas primeiras avaliações, e no caso da última, baseado nos padrões mínimos estabelecidos pelos os especialistas de cada área do conhecimento.

Essa estrutura de avaliação é a realizada pelo Ministério da Educação e pelos órgãos a ele ligados.

4. O sistema de avaliação das Instituições de ensino superior pela OAB.

Em dezembro de 1999, foi estabelecido pelo Conselho Federal da OAB que seria atribuído um selo de qualidade aos cursos de Direito que se destacassem de acordo com os critérios estabelecidos pela própria OAB.

Caberia, então, à Comissão de Ensino Jurídico decidir, conforme os critérios que lhe aprouvessem, quais instituições receberiam tais certificados. Assim fora criado “[...] o programa OAB RECOMENDA, cujo escopo seria o de atuar como um indutor de qualidade do ensino do direito, na medida em que fosse capaz de despertar nas instituições que o ministram interesse em obter o selo que dele resulta.” (TIMM, 2007, p-8, [grifo nosso]).

Foram mais além, traçando diretrizes no sentido de classificar esse programa como sendo uma premiação e não um julgamento, que não seria estabelecido um ranking dos cursos e nem seria uma forma de desaconselhá-los, que a premiação servirá de referência dos cursos de direito para a sociedade, limitado a cada estado da federação, não sendo uma classificação de âmbito nacional, que será utilizado como critério a regularidade de desempenho, e que, com vistas a conferir o conceito dos cursos já reconhecidos pelo MEC e em funcionamento há, pelo menos, alguns anos, a avaliação a ser desempenhada pudesse levar em consideração o percurso da regularidade de seu ensino, podendo justificar, assim, a conceituação atribuída.

 

Após definirem a instauração do programa e suas diretrizes, foi elaborado o primeiro certificado de qualidade em janeiro de 2001, na primeira edição do OAB Recomenda, indicando 52 cursos. A periodicidade da avaliação ficara determinada para que houvesse a divulgação das instituições recomendadas de, aproximadamente, três em três anos. Desse modo, o seguinte foi divulgado em janeiro de 2003, recomendando 60 cursos. E o mais recente, a terceira edição desse programa, editado em dezembro de 2006, qualificou 87 Cursos de Direito.

Para chegar a esse resultado na última edição do programa, qual seja, à lista das instituições de graduação em direito que foram recomendadas, a comissão avaliativa se utilizou de 322 cursos dos 1017 regularmente existentes até então. E para que o curso pudesse ser considerado habilitado a entrar no rol daqueles que seriam referenciados pela OAB com o selo de qualidade, ele deveria apresentar as seguintes condições: ser reconhecido pelo MEC, os bacharéis deveriam ter prestado Exame de Ordem e realizado pelo menos um Exame Nacional de Cursos, o antigo provão, atual ENADE.

Observando a quantidade de cursos avaliados em relação ao total dos cursos existentes e autorizados pelo MEC, nota-se que a análise feita pela OAB é muito restrita, abrangendo somente 31,66% dos cursos atualmente autorizados e registrados pelo MEC.

Para o que o programa pudesse ser realizado, era necessário o auxílio de um órgão especializado. Para tanto, a OAB contratou o Centro de Seleção e de Promoção de Eventos (CESPE) para auxiliá-los na análise dos critérios a serem avaliados, sendo este especializado na área de avaliação de sistemas educacionais. Desse modo, a OAB contou com a colaboração e o assessoramento deste órgão para:

[...] examinar a idoneidade dos critérios de aferição imaginados, proceder ao levantamento dos dados necessários e estabelecer o indispensável cruzamento entre eles, além de discutir com a Comissão de Ensino Jurídico os elementos que fossem sendo apurados, segundo a orientação traçada por esse órgão.(TIMM, 2007)

5. uma crítica ao sistema de avaliação levado a efeito pela OAB: A ausência de COMPETÊNCIA PARA AVALIAR os cursos jurídicos.

A competência para avaliar as instituições, os cursos e o desempenho dos estudantes é da União por força da Lei 9.394/96, que é exercida pelo Ministério da Educação - MEC, órgão vinculado àquela, por meio do Sistema Nacional de Avaliação da Educação superior (SINAES). Essa competência pode ser delegada pela União apenas aos Estados e ao Distrito Federal, não podendo, nem mesmo, ser exercida pelos Municípios. É o que se depreende do artigo 9 da Lei 9.394/96, in verbis:

Art. 9º A União incumbir-se-á de:

...

VIII - assegurar processo nacional de avaliaçãoo das instituições de educação superior, com a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino;

IX - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino.

...

§ 3º As atribuições constantes do inciso IX poderão ser delegadas aos Estados e ao Distrito Federal, desde que mantenham instituições de educação superior.

A OAB tem como função, a promoção do aperfeiçoamento das instituições jurídicas, e não das instituições de ensino superior na área de Direito. O mais próximo que ela consegue chegar em relação aos cursos jurídicos é na competência delegada ao Conselho Federal, trazida pelo inciso XV do artigo 54 do Estatuto da OAB, para colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos e dar pareceres ao MEC quando houver pedido de criação, reconhecimento ou credenciamento desses cursos. Vejamos o teor desse artigo, in verbis:

Art. 54. Compete ao Conselho Federal:

...

XV - colaborar com o aperfeiçoamento dos curssos jurídicos, e opinar, previamente, nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para criação, reconhecimento ou credenciamento desses cursos;

...

Desse modo, verifica-se que a Ordem dos Advogados do Brasil vem usurpando a competência avaliativa da União. Nem mesmo a proliferação de cursos jurídicos justifica tal medida, mormente quando estes tem seu funcionamento autorizado pelo MEC e, em alguns casos, já havendo sido reconhecidos e credenciados.

De tal fato conclui-se que a OAB entende que o MEC não está realizando sua função corretamente e por isso decidiu tomar a responsabilidade para si. Todavia, em razão do que disciplina à lei, o mais sensato seria que a OAB fizesse sugestões e recomendações ao MEC e não, como fez, criar um mecanismo em paralelo de avaliação dos Cursos de Direito, sobretudo quando tal possibilidade não se encontra dentro dos limites de suas funções intitucionais.

Portanto, temos que a solução adotada pela OAB é medida canhestra, avessa às atribuições conferidas exclusivamente ao MEC, consubstanciando-se em uma forma equivocada de sanar uma suposta debilidade do trabalho ministerial.

Deve-se chamar atenção ao fato de que a função do Conselho Federal é contribuir para que haja um aprimoramento dos cursos e não um julgamento. Em momento algum foi delegada essa competência à OAB e nem poderia, por um único motivo, qual seja: a lei atribui tal função especificamente a um ente, no caso, no MEC.

A avaliação levada a efeito pela OAB vem sendo realizada pela há seis anos e salta aos olhos o fato de que a entidade, ao assim proceder, usurpa a competência da União. Tal constatação é de extrema gravidade, sobretudo sob a égide do Estado Democrático de Direito, onde a OAB se coloca na condição de guardiã deste.

Essa sim é função institucional da OAB: a defesa da Constituição, do Estado Democrático de Direito e da boa aplicação das leis. Não importa a nomenclatura que se dá ao OAB Recomenda, selo de qualidade, premiação, etc. O que realmente está sendo feito é uma avaliação das instituições a partir do desempenho de seus formandos e divulgando ao final uma lista com as instituições de ensino superior que a ordem julga ser as melhores, as que têm qualidade, o que nos leva a crer que, conseqüentemente, as demais que não foram recomendadas pela entidade não oferecem bons cursos. Entretanto indaga-se: como chegar a essa conclusão se o MEC autorizou o funcionamento da instituição e periodicamente a avalia e renova seu credenciamento? E mais, algumas delas são bem conceituadas na avaliação ministerial.

Portanto, resta evidenciado com solar clareza que não se encontra dentro dos limites institucionais da OAB a avaliação dos cursos e nem podemos compactuar com a interferência desta na avaliação que cabe ao Ministério da Educação fazer. O que poderia ser feito, servindo como proposta, é a Ordem unir-se ao MEC, no sentido de colaboração, para que com o Exame de Ordem possa ter, ainda que um pouco restrita, visto que nem todos os graduandos prestam prova para o Exame de Ordem, uma melhor noção do ensino-aprendizagem que a instituição está oferecendo aos seus discentes.

6 Conclusão

Pelo que acima expomos, resta claro que o paralelismo criado pelas avaliações levadas a efeito pela OAB em nada colabora com o aprimoramento dos Cursos Jurídicos no Brasil, sobretudo quando não se tem expostos de forma clara os critérios utilizados em tais avaliações e, alguns deles, são de cunho eminentemente subjetivo.

Não menos relevante é a utilização dos índices de aprovação no exame de ordem para aferir os merecedores do selo “OAB recomenda”. Parecem muito mais razoáveis, principalmente quando se tem em mente a almejada formação jurídica dentro dos parâmetros expostos no primeiro capítulo, que seja usado como referência o índice de conhecimento agregado de que se utiliza o MEC.

De outro modo, este paradoxo criado desacredita e banaliza os critérios adotados pelo MEC, retirando do ente e, em especial, da Secretaria de Ensino Superior, as atribuições que lhe são conferidas por força de Lei Federal.

Não se pretende, como afirmado, colocar a metodologia utilizada pelo MEC a salvo de toda e qualquer crítica. O que não se pode admitir é que, diante de eventuais falhas em tais sistemas, crie-se um mecanismo paralelo, sem o rigor e impessoalidade que o sistema universalizante do MEC possui.

Admitir a situação é preconizar o ensino eminentemente dogmático que ao invés de estimular o aluno ao pensamento crítico se limita, diante de um espírito reducionista, a ensinar o aluno a assinalar a opção correta nos exames de ordem.

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NOTA DE RODAPÉ

1 Disponível em http://www.profpito.com/CARTAXSEMINARIODEENSINOJURIDICO.html (acesso em 05/05/08)