VOTO SECRETO

Fernando Machado da Silva Lima

22.05.2001

 

PRELIMINARES

 

O noticiário político recente deixou a nítida impressão de que a utilização do voto secreto, nos órgãos legiferantes, seja algo espúrio, ou de certa forma menos digno, que se preste apenas para a concretização de manobras excusas, de enriquecimentos ilícitos e de ilegalidades diversas. Todos parecem acreditar que o voto secreto seja necessariamente uma imoralidade, porque o povo tem o direito de saber como votam os seus representantes.

 

Não há dúvida de que o eleitor tem o direito e até mesmo o dever de acompanhar a atuação dos seus representantes. Dizia Ruy Barbosa, quando senador, que:

“Dever é, logo, do membro do Congresso Nacional responder à nação pelo modo como exerce as funções legislativas. Para isso exerce ela a sua fiscalização contínua sobre os atos dos seus representantes, acompanha as deliberações parlamentares, sobre as quais deve atuar constantemente, a opinião pública, no seu papel de guia, juiz, freio e propulsor.”

 

 

A VIOLAÇÃO DO PAINEL ELETRÔNICO

 

  Muitos anos se passaram, desde que essas palavras foram pronunciadas, mas há poucos dias, a imprensa noticiou a opinião de um outro senador, o líder do Governo, José Roberto Arruda, envolvido no escândalo da violação do painel eletrônico do Senado:

 

“Que esse episódio nos leve ao fim do voto secreto, essa excrescência que originou tudo. Nós, os escolhidos, temos que votar aberto, para que a sociedade possa acompanhar nossos trabalhos. Quem tem que votar secreto é o eleitor que nos elege”.

 

Essa afirmativa, no meu entendimento, é inteiramente absurda, porque é evidente que não foi o voto secreto que originou a grave crise relacionada com a violação do painel eletrônico. A obrigação dos senadores seria, em primeiro lugar, respeitar a Constituição, as leis, o regimento interno; enfim, respeitar as regras estabelecidas, sem pretender alcançar seus objetivos secundários através desses expedientes indignos, com o objetivo de influenciar, ou de alterar os resultados das deliberações do Congresso.

 

Afirmar agora, depois que foram descobertos, que a culpa é do voto secreto, seria o mesmo que dizer o ladrão, apanhado em flagrante, que a culpa era do cadeado, que não deveria ter sido colocado naquela porta, para não lhe causar problemas.

 

Mas os jornais também estão divulgando agora um texto assinado pelo Senador José Roberto Arruda, sob o título “A pena justa e a guilhotina”, no qual ele defende a tese de que a sua falta não foi assim tão grave, para justificar a pena máxima, da perda do mandato. Diz ele que “não matou, não roubou, não lesou os cofres públicos, não cometeu crime”, e que por essa razão não lhe pode ser aplicada a pena máxima. “Seria como decretar a pena máxima para quem comete uma infração de trânsito”, diz o Senador, em sua defesa. Afirma ele ainda que a execração pública e o exagero da pena interessam:

 

 aos que têm medo da lista, pelos códigos da hipocrisia política que ela possa conter, e a quem quer usar esse episódio para expiar toda a culpa nacional acumulada, como uma grande catarse concentrada numa falha menor para lançar as maiores ao esquecimento.”

 

Em outras palavras, ao menos na minha interpretação, o senador afirma que todos sabiam que o voto secreto não era respeitado no Congresso, e que afinal de contas, se o voto secreto não serve para nada, sua falha foi muito pequena e sem importância, para justificar pena tão severa. Além disso, segundo o senador, muitos outros cometeram erros muito piores, e não foram punidos. Conclui sua defesa o senador dizendo que tem “a convicção de que não pode ser condenado à pena capital por um erro banal.”

 

Sinceramente, eu gostaria de saber se o senador realmente acredita que o seu erro foi apenas um erro banal, uma simples falha, menos grave, nada assim tão importante; um erro comparável a uma simples infração de trânsito. De acordo com as explicações do senador Arruda, não merece uma pena tão drástica a simples violação do sigilo das deliberações do Senado Federal, por mera curiosidade, obviamente sem qualquer intenção secundária, de pressionar os parlamentares a que votassem desta ou daquela maneira, e sem nenhum intuito de possibilitar a liberação ou o corte de verbas para os senadores, dependendo de seu voto. De acordo com o entendimento do senador Arruda, a mídia e a opinião pública estão superdimensionando o episódio do painel de votação. Mais, ainda: de acordo com a sua opinião, deve ser urgentemente extinto o voto secreto, em todas as deliberações do Congresso, porque o voto secreto é uma excrescência, e porque foi ele a causa de toda essa crise.

 

Como diria Ruy Barbosa:

 

“Pedimos licença, para divergir em absoluto dos gabos, com que vemos acolher tão singular originalidade. Parece-nos o expediente um desses, que o mesmo é expor que refutar.”

 

No meu entendimento, não será também pelo simples fato de que o painel eletrônico possa ser facilmente violado, como afirmaram os senadores envolvidos no escândalo, José Roberto Arruda e Antonio Carlos Magalhães, que deva ser totalmente abolido o voto secreto. Se essa afirmação absurda fosse verdadeira, seria também necessário proibir toda e qualquer eleição, federal, estadual ou municipal, todas elas sujeitas a fraudes de diversos tipos. A solução, evidentemente, não seria a medida radical e extremamente irracional da extinção, pura e simples, do voto secreto, mas sim a punição rigorosa dos responsáveis por esse tipo de atitudes e o seu afastamento, em definitivo, da vida política, sem ao menos a possibilidade da renúncia, destinada a evitar a inelegibilidade. Afinal de contas, não parece existir qualquer razão plausível para esse privilégio dos parlamentares, que fere os princípios constitucionais da razoabilidade e da moralidade, porque qualquer funcionário público, quando responde a processo que possa resultar em demissão, fica impedido de pedir exoneração, exatamente para que não possa voltar ao serviço público, se for condenado. Com muito maior razão, portanto, pela importância das funções que desempenham e em defesa do interesse público, não deveria ser admitida qualquer possibilidade de renúncia.

 

Mas depois que surgiu essa idéia pretensamente salvadora da moralidade de nossas casas legislativas, de abolir o voto secreto, ela imediatamente se alastrou, do Congresso às Assembléias Estaduais e às Câmaras Municipais.

 

Talvez se Ruy Barbosa ainda estivesse no Senado, diria a respeito as seguintes palavras:

 

“Só nos admira a facilidade, com que brotam entre nós essas extravagâncias, e encontram imediatamente eco aprovador. Sempre o nosso infortúnio de pretender corrigir o mal com um mal pior, substituir um erro por um erro mais grave, deixando-nos embelecar à mais superficial aparência de uma sombra de vantagem, sem a cotejar com as desvantagens, que a neutralizem.”

 

A EXTINÇÃO DO VOTO SECRETO

 

E é exatamente isso que já está acontecendo, em alguns legislativos estaduais e até mesmo em algumas câmaras municipais, que acreditaram ou pretendem fazer de conta que acreditam que o voto secreto é o grande vilão. No Rio de Janeiro, foram aprovadas duas Emendas Constitucionais, que extinguem o voto secreto para as deliberações a respeito dos vetos do Poder Executivo e da cassação de mandato dos parlamentares. Em Pernambuco, a maioria dos deputados é favorável à adoção do voto aberto para todas as deliberações. A matéria também está sendo discutida em São Paulo, e já foi aprovada em 1o turno. Além disso, a imprensa também noticiou que deverá ser constituída uma comissão de parlamentares paulistas, com o intuito de encadear movimento junto a outras assembléias estaduais, para que sejam feitas as alterações necessárias na Constituição Federal, de modo a banir definitivamente o instituto do voto secreto. O mesmo estão fazendo algumas câmaras municipais, como as de Americana e Campinas (SP), e São João do Meriti (RJ).

 

A imprensa também noticiou que no Congresso o assunto já está sendo discutido, em conseqüência da péssima repercussão das últimas votações secretas, nas quais os parlamentares federais aprovaram a auto-anistia das multas eleitorais e os vereadores paulistanos derrubaram o processo de “impeachment” do prefeito Celso Pitta. A respeito do assunto, o Presidente da Câmara, Michel Temer, conhecido constitucionalista, disse que

 

“não se pode acabar de vez com todas as sessões e votações secretas, mas não tenho dúvidas de que o voto pode ser aberto na apreciação de vetos”.

 

 Em abono de sua tese, ele lembrou que a anistia eleitoral foi obtida com a derrubada de um veto presidencial. No entanto, disse ele, o assunto é tão polêmico que existem argumentos fortes e consistentes, tanto para defender como para condenar o voto secreto, em determinadas circunstâncias. Em relação ao julgamento de processos que possam implicar em perda de mandato, opinou pelo cabimento do voto secreto, tendo em vista que “É preciso depurar o voto, seja da pressão popular ou da pressão corporativa”.

 

No entanto, de acordo com o líder do Governo na Câmara, Arnaldo Madeira, o voto secreto acaba sempre servindo de escudo para proteger o parlamentar em situações delicadas.

 

Ele lembrou que o voto secreto, previsto na Lei Orgânica do Município de São Paulo, embora se destinasse a preservar a Câmara de eventuais pressões indevidas da Prefeitura, foi utilizado por Celso Pitta para escapar do “impeachment”.

 

O deputado José Genoíno, por sua vez, entende que o voto secreto não faz sentido numa democracia, mas reconhece que em casos especiais, que envolvam questões de Estado, os debates poderão ser protegidos por sessão secreta, porém o voto nunca deverá ser secreto.

 

Em São Paulo, o movimento político favorável à extinção do voto secreto é também antigo, porque resultou dos episódios acontecidos na Câmara Municipal, quando era apreciado o pedido de cassação do mandato do prefeito Celso Pitta. Muitos políticos, em conseqüência, passaram a defender a tese de que o voto secreto é “uma excrescência ditatorial que não pode mais permanecer incrustada numa casa legislativa da democracia”.

 

 Transcrevo, a seguir, o projeto de Emenda à Lei Orgânica, já aprovado em 1o turno pela Câmara paulista:

 

PROJETO DE EMENDA À LEI ORGÂNICA 
04-0004/2001, da Mesa Diretora.

"Altera a redação do art. 35 da Lei Orgânica do Município de São Paulo"

 

Artigo 1º - O artigo 35 da Lei Orgânica do Município de São Paulo passa a ter a seguinte redação:

“Art. 35 – As deliberações da Câmara Municipal de São Paulo e das suas Comissões se darão sempre por voto aberto.”

Artigo 2º - Esta emenda à Lei Orgânica do Município entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

   
JUSTIFICATIVA - O presente projeto de Emenda à Lei Orgânica promove alterações na Lei Orgânica do Município, no sentido de tornar transparentes as votações na Câmara Municipal de São Paulo. A Lei Orgânica prevê três possibilidades de votação secreta:  1 . Julgamento político do Prefeito ou do Vereador, possibilidade esta que está prejudicada pois recente Ação Direta de Inconstitucionalidade considerou inconstitucional o voto secreto;  2 . Eleição dos membros da Mesa e de seus substitutos. Na prática os atuais Vereadores derrubaram esta previsão, votando em aberto na última eleição da Mesa;  3 . Aprovação de Conselheiro do Tribunal de Contas.

 Não há sentido no voto secreto dentro do Parlamento. Isto se justifica na época da ditadura quando mandatos eram cassados sob o menor pretexto. Os representantes do povo devem prestar contas de todos os seus atos aos eleitores e à opinião pública, e o voto em aberto garante esta prestação.

 

  JULGAMENTO POLÍTICO DE PREFEITO E VEREADOR

 

  No que tange ao nº 1 da justificativa acima transcrita, a norma da Lei Orgânica do Município de São Paulo era realmente inconstitucional, no entendimento de Adilson Abreu Dallari (Voto Aberto no Julgamento do Chefe do Executivo, publicado no Jus Navigandi, no endereço: http://www.jus.com.br/doutrina/index.html):

“ O voto secreto é uma garantia fundamental da democracia. Por meio do voto secreto fica assegurada a manifestação livre da vontade do eleitor, que não deve sofrer qualquer constrangimento, e, ao mesmo tempo, fica afastada a possibilidade de compra do voto. Entretanto, é um pressuposto do voto secreto a absoluta liberdade de quem vota. Por essa razão, na Constituição Federal, art. 14, essa garantia é conferida ao cidadão, para o livre exercício de seus direitos políticos.

          Essa plena liberdade de manifestação da vontade não existe nas votações parlamentares, motivo pelo qual não tem sentido algum estender a garantia do voto secreto aos mandatários políticos além daquilo que está expressamente previsto na Constituição Federal.

   A responsabilidade política do Chefe do Poder Executivo, está efetivamente prevista no texto da Constituição Federal de 1988, arts. 85 e 86, nos quais está previsto que a tipificação dos crimes de responsabilidade e o seu processo serão definidos em lei especial, mas não há previsão alguma de que o julgamento seja feito mediante voto secreto. Isto não é uma simples omissão; não significa outorga de liberdade ao legislador ordinário para decidir. Trata-se, isto sim, do chamado silêncio eloqüente: a Constituição implicitamente proíbe o voto secreto nessa situação, pois quando o voto deve ser secreto ela assim estipula expressamente.Registre-se, apenas, que a Lei nº 1.079, de 24/03/50, atualmente em vigor, em seu art. 31, estabelece que no julgamento do Presidente da República, a votação será nominal, o que significa, aberta, conforme efetivamente foi feito no julgamento do Presidente Fernando Collor. Da mesma forma, o Decreto-lei nº 201/67, que trata da responsabilidade dos Prefeitos, no art. 5º, VI, também determina a votação nominal.  Mais importante, porém, é salientar que a regra geral, na Constituição Federal, é a da votação em aberto, em consonância com o princípio da publicidade, previsto no art. 37, que é aplicável a todos os Poderes, em todos os níveis de governo. Até mesmo o Poder Judiciário, neutro, isento, soberano em suas decisões, nos termos do art. 93, IX e X, está sujeito às regras da publicidade de todos os julgamentos e da motivação (explicitação dos motivos) de todas as decisões. Quanto ao Poder Legislativo, no art. 53, está prevista a inviolabilidade de Deputados e Senadores por seus votos. Evidentemente isso não seria necessário se, por estipulação regimental, o voto pudesse ser sempre secreto. Quando, para preservar a liberdade de atuação se faz necessário garantir o sigilo, a Constituição expressamente afirma que o voto será secreto, como é o caso das decisões do júri (art. 5º, XXXVIII, b). Poderá, excepcionalmente, haver sigilo, quando indispensável para preservar a intimidade, a vida privada e a imagem das pessoas (art. 5º, X).  Há, sim, expressa previsão de voto secreto para o julgamento, por seus pares, de Deputados e Senadores, em alguns casos, conforme previsto no § 2º, do art. 55. Somente nestes casos, para evitar constrangimentos e assegurar a livre manifestação de vontade é que, expressamente, taxativamente, se estipula o voto secreto. Onde não houver previsão expressa, deverá ser observada a regra geral da publicidade”.

 

 

VOTO ABERTO E VOTO SECRETO

 

 

De acordo com a nossa tradição constitucional, no Império e na República, a regra geral nas deliberações parlamentares é o voto aberto, em sessões públicas, mas o Congresso costuma deliberar em sessão secreta, sempre que julgar conveniente, a critério da maioria. Da mesma forma, nas sessões secretas, o voto poderá ser secreto, ou seja, poderá ser utilizado qualquer sistema que impeça que os parlamentares saibam como votaram seus colegas. Exatamente como seria o do painel eletrônico do Senado, se não tivesse sido violado. Na prática, os regimentos dos corpos legislativos federais, estaduais e municipais têm sempre inovado, estabelecendo muitas outras hipóteses de votação secreta, além das previstas nos textos constitucionais...

 

A Constituição do Império estabelecia, em seu art. 24:

 

“Art. 24 – As sessões de cada uma das câmaras serão públicas, à exceção dos casos em que o bem do Estado exigir que sejam secretas.”

 

A Constituição de 1.934, em seu art. 38, estabelecia que:

 

“Art. 38 – O voto será secreto nas eleições e nas deliberações sobre vetos e contas do Presidente da República.”

 

De acordo com a Constituição Federal vigente, o voto será obrigatoriamente secreto nas hipóteses dos artigos 52, III (aprovação prévia, pelo Senado Federal, da esolha de magistrados, Ministros do Tribunal de Contas da União, Governador de Território, presidente e diretores do banco Central, Procurador-Geral da República, e titulares de outros cargos que a lei determinar); 52, XI (aprovação da exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República, antes do término de seu mandato); art. 53 § 3o (deliberação a respeito de flagrante de crime inafiançável, praticado por deputados ou senadores); art. 55 § 2o (perda de mandato de deputado ou senador); e art. 66 § 4o (rejeição do veto presidencial). Essas hipóteses tem sido, evidentemente, ampliadas através de disposições regimentais.

 

A vigente Constituição do Estado do Pará dispõe expressamente, no parágrafo único do art. 88, que:

 

“O voto do deputado será público, ressalvados os casos previstos nesta Constituição e no regimento interno da Assembléia Legislativa.”

 

Sob a vigência da Constituição de 1.946, o voto seria obrigatoriamente secreto nas hipóteses previstas em seu art. 43, verbis:

 

“Art. 43 – O voto será secreto nas eleições e nos casos estabelecidos nos arts. 45 §  2o, 63, no I, 66, no VIII, 70 § 3o, 211 e 213.”

 

Em face desse dispositivo, o voto deveria ser secreto para todas as eleições internas de cada Casa do Congresso, e ainda nos casos de licença para procedimento criminal, para a aprovação da escolha de magistrados, do Procurador Geral da República, dos Ministros do Tribunal de Contas, do Prefeito do Distrito Federal, dos membros do Conselho Nacional de Economia, dos chefes de missões diplomáticas permanentes, e também para o julgamento das contas do Presidente da República, para a votação sobre o veto presidencial, para a deliberação sobre o decreto de estado de sítio, e para a suspensão das imunidades parlamentares.

 

 

O DEBATE NA CÂMARA DOS DEPUTADOS

 

Surgiu então um debate, na Câmara dos Deputados, a respeito da correta interpretação dessa norma. Seria essa uma enumeração taxativa, ou poderiam os dispositivos regimentais estabelecer outras hipóteses em que as deliberações parlamentares fossem também obrigatoriamente secretas?

 

Segundo o deputado Gustavo Capanema, que suscitou a questão,

 

“no processo parlamentar, o voto público constitui o procedimento usual, sendo de natureza excepcional os casos de voto secreto; e que é preceito de direito que as exceções são de estrita aplicação: exceptiones sunt strictissimae interpretationis – quer me parecer que a Câmara dos Deputados não pode adotar o voto secreto senão nos casos taxativamente indicados no art. 43 da Constituição e que são os referidos no inciso I do art. 137 do Regimento Interno.”

 

No entanto, a decisão final desse debate foi pela constitucionalidade das ampliações regimentais dos casos estabelecidos pelo art. 43 da Constituição (Diário do Congresso Nacional, seção I, de 23.08.52, pp. 8421 – 8426). Ninguém pensaria, evidentemente, na época, em proibir o voto secreto, mas ao contrário, em permitir que o Congresso ampliasse a enumeração constante do art. 43 da Constituição Federal.

 

 Nessa mesma edição do Diário do Congresso Nacional, foi publicado o voto do deputado Nestor Duarte, em defesa do voto secreto:

 

“É certo que quase tudo que o Congresso delibera ou vote seja feito sob as vistas do público. A lei assim deve nascer. Não há, pois, projetos de lei ou deliberações que devam ser públicos e projetos de lei e deliberações que possam deixar de ser públicos.

O voto secreto, entretanto, é um voto circunstancial. Está a depender das condições do momento e dos fatores deliberantes que possam ditar ou desautorizar o sem emprego. Oportunidades há em que a condição da livre decisão está na publicidade do voto. Ocasiões existem em que essa condição só se efetiva sob o amparo do segredo.

A opinião pública e a dos seus elementos não se formam, apenas, pela escolha individual de cada agente. O pensamento, sobretudo a vontade coletiva está sujeita às pressões e às correntes do meio, e a força com que esses fatores atuam é, afinal, o que propulsiona, informa e dirige essa opinião.

Ainda não se quis fazer o estudo dos grupos de pressão que mais relevo assumem na direção e formação das manifestações de opiniões públicas, entre nós. No meio político, no Congresso, em derredor do Executivo, há grupos típicos dessa pressão, a atuarem conforme a índole do ambiente e do poder político junto aos quais se apresentam e agem.

Não escapam as vontades à pressão desses grupos. Sob certos aspectos, a vontade individual e a coletiva só se concretizam como resultantes dessa pressão. Deve haver porém um limite a essa ‘vis compulsoria’, como é indispensável subtrair a vontade qualificada de certos órgãos e poderes públicos da influência de grupos e correntes de forças que possam desviar ou turbar a liberdade jurídica, condição de uma ‘soberania’ que é outro conceito jurídico da realidade política.

A votação secreta em tal caso é um processo, como tantos outros, de técnica jurídica, que se não afasta da noção de ‘garantia’ que é o lenho e o suporte da norma de direito. Nunca, por isso mesmo, o direito revela tão bem, como nessas oportunidades, o sentido de condição de existência de certas realidades ou ‘ficções’ do mundo social e político.”

 

 

A OPINIÃO DE PONTES DE MIRANDA

 

Para Pontes de Miranda (Comentários à Constituição de 1967, Tomo II, pp. 577 e seguintes):

 

“... O sigilo nas votações, se por um lado atende à liberdade de não emitir o pensamento, a despeito da ‘emissão para efeito de contagem’, por outro lado evita que temperamentos menos corajosos se abstenham de votar, ou temperamentos exibicionistas tomem atitudes escandalosas ou insinceras. No regime pluripartidário, em Constituição que mandou atender-se à representação dos partidos nas comissões e adotou outras medidas de responsabilização, seria difícil explicar-se o receio da votação aberta. O eleitor é que deve votar secretamente (há razões de técnica para isso); não, o eleito.

As votações secretas, sob a Constituição de 1946, eram nulas: e o controle judicial era permitido, para decretação da inconstitucionalidade. Procurou-se interpretar o art. 43 da Constituição de 1946 como se ele apenas exigisse que, nos casos apontados, o voto fosse secreto, deixando-se à elaboração de regras jurídicas regimentais o estabelecerem outras espécies em que podia ser secreta a deliberação de qualquer das câmaras. Segundo tal opinião, portanto, os regimentos poderiam ser acordes em fazer secretas as suas respectivas votações, ou um as fazer e outro não, ou em deixarem, ou um só deixar, que se pudesse pedir, em cada caso, que a votação fosse secreta. Tal interpretação desatendia à tradição brasileira, que é a da publicidade das votações em qualquer das câmaras. Outrossim, se não existisse, no sistema jurídico constitucional brasileiro, regra jurídica, implícita, que diz: “As votações de qualquer das câmaras serão públicas”, poderiam os regimentos ou um deles estatuir que todas as votações fossem secretas. Ora, o absurdo ressaltava. É certo que os regimentos poderiam ser observados, a despeito da inconstitucionalidade, e teríamos as votações das leis sem a incidência do princípio da publicidade das votações, mas seria de esperar-se que a apreciação judiciária repeliria tal prática e tal regra jurídica regimental.

O voto secreto sob a Constituição de 1946 era excepcional. Nenhum dos corpos legislativos podia deliberar que a votação fosse secreta: podia, no entanto, fazer secreta a apresentação e discussão dos projetos, em resolução ‘in casu’”.

 

 

 

  A SITUAÇÃO ATUAL        

 

  Hoje as coisas mudaram drasticamente, porque muitos de nossos legisladores pretendem seguir o conselho do senador José Roberto Arruda, envolvido na violação do painel eletrônico do Senado Federal. Diversas assembléias estaduais e câmaras municipais já estão providenciando a extinção do voto secreto, através de normas a meu ver inconstitucionais, porque vulneram o princípio da unidade ou homogeneidade do direito federal. A Constituição Federal é o Estatuto da Federação, e existe um conjunto de princípios mínimos que devem ser observados pelas unidades federadas, e que limitam a sua autonomia. Dentre esses princípios, estão os pertinentes ao processo de elaboração legislativa estabelecido na Constituição Federal, que são obrigatórios para os Estados e para os Municípios.

 

 

  UM EXEMPLO DO AUTORITARISMO DO GOVERNO MILITAR

 

  A Constituição de 1.967, com a redação da Emenda Constitucional no1, de 17.10.69, que foi outorgada pelo Governo Militar, estabelecia expressamente que:

 

  “Art. 13- Os Estados organizar-se-ão e reger-se-ão pelas Constituições e leis que adotarem, respeitados, dentre outros princípios estabelecidos nesta Constituição, os seguintes:

..........................................

III- o processo legislativo....”

 

O processo legislativo, ao qual essa norma se referia, estava representado pelos arts. 46 a 59, pertencentes à Seção V (Do Processo Legislativo) do Capítulo VI (Do Poder Legislativo). Para ilustrar a importância do voto secreto, vou citar apenas uma norma, constante do § 3o do art. 59 dessa Constituição:

 

“§ 3o - Comunicado o veto ao Presidente do Senado Federal, este convocará as duas Câmaras para, em sessão conjunta, dele conhecerem, considerando-se aprovado o projeto que, dentro de quarenta e cinco dias, em votação pública (grifei), obtiver o voto de dois terços dos membros de cada uma das Casas. Nesse caso, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.” 

 

Evidentemente, essa norma, outorgada pela Revolução, impondo a votação pública nas deliberações do Congresso Nacional a respeito do veto presidencial, se destinava a impedir que o Poder Legislativo exercesse a sua competência de rejeitar o veto presidencial, que seria normal em um regime democrático, caracterizado pela independência e harmonia dos poderes, e pelo sistema de freios e contrapesos. Sendo a votação pública, nenhum congressista se atreveria a rejeitar um veto do General-Presidente.

 

Hoje, quando não temos um General-Presidente, mas temos um Presidente que legisla muito mais do que o próprio Congresso Nacional, através de uma enxurrada de medidas provisórias, freqüentemente inconstitucionais, causando um verdadeiro desequilíbrio entre os Poderes Constituídos, o mais absurdo é que são os próprios legisladores que pretendem abdicar do pouco, ou do resto, de independência que talvez ainda possuam, extinguindo o voto secreto, conforme preconizado pelo senador Arruda.

 

 

A GARANTIA DO VOTO SECRETO

 

É claro, portanto, que em certos casos, embora contrariando a opinião de Michel Temer, o voto secreto é uma garantia de independência do órgão legislativo, como nessa hipótese que acabei de citar, referente às deliberações do Congresso Nacional sobre o veto do Presidente da República, matéria hoje disciplinada no § 4o do art. 66, verbis:

 

“§ 4o - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto.” (grifamos)

 

Se a Constituição de 1988 impõe o voto secreto, para as deliberações do Congresso Nacional a respeito do veto presidencial, ao contrário do que ocorria sob a vigência das normas autoritárias do regime de 1964, isso ocorre exatamente para garantir que os congressistas poderão decidir de acordo com sua consciência, sem temer represálias por parte do Executivo. Essa norma existe, portanto, como uma forma de garantir o funcionamento do sistema de freios e contrapesos, indispensável para o equilíbrio entre os Poderes. A supressão desse dispositivo poderá anular a “independência e harmonia” dos Poderes Constituídos e assim prejudicar irremediavelmente o funcionamento do regime democrático.

 

 

A INCONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA ESTADUAL

 

Ora, uma das Emendas Constitucionais acima referidas, aprovadas pela Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro, extinguiu exatamente o voto secreto para as deliberações a respeito do veto do Executivo. Da mesma forma como ocorre no processo legislativo federal, o projeto de lei, aprovado pela Assembléia, depende da sanção (aprovação) do Governador. Se este não concordar com o projeto, poderá veta-lo, total ou parcialmente e neste caso, o projeto será devolvido à Assembléia, que poderá aprova-lo, por maioria qualificada. O voto, para que a Assembléia decida a respeito do veto do Governador, seria secreto, conforme acontece, também, no Congresso Nacional, em relação à rejeição do veto do Presidente da República (art. 66, § 4o, acima transcrito).

 

A experiência mostra que, se o voto for aberto, nessa hipótese, o Governador poderá pressionar os deputados, através das lideranças, através do partido político, para que não rejeitem o seu veto, sob a ameaça, por exemplo, do corte de verbas, ou de que não serão liberados os recursos para os deputados que votarem contra a sua vontade. Em conseqüência, com a extinção do voto secreto, será inevitável um fortalecimento ainda maior dos poderes do Executivo, e os parlamentos serão órgãos meramente decorativos, “para inglês ver”, e pensar que nós temos um regime democrático. Essa extinção servirá apenas para agravar mais um pouco os problemas crônicos de nossa democracia meramente formal.

 

A Emenda Constitucional do Estado do Rio de Janeiro é assim no meu entendimento perfeitamente inconstitucional, e não apenas porque atenta contra a unidade do direito federal, mas porque a extinção do voto secreto vulnera também outros dos princípios básicos de nosso ordenamento constitucional, como o da independência e harmonia dos poderes constituídos e o princípio democrático. Na minha opinião, nem mesmo o Congresso Nacional poderia extinguir o voto secreto, em relação à deliberação sobre o veto presidencial (art. 66, § 4o, da Constituição Federal), porque estaria atentando contra uma das cláusulas pétreas enumeradas no § 4o do art. 60 da Constituição Federal, segundo a qual nenhuma proposta de emenda constitucional poderia abolir, nem poderia ser, ao menos, tendente a abolir, a separação dos Poderes. Em meu entendimento, a extinção do voto secreto, especialmente na hipótese sob comento, seria na verdade tendente a abolir a separação dos Poderes, porque conforme já demonstrado, seria de grande valia para que o Executivo assumisse, de uma vez por todas, o controle das deliberações do Legislativo.

 

Nem se diga, também, que a possibilidade aventada, de que o Executivo se valha da circunstância de ser o guardião da chave do cofre, para atentar contra a independência do Legislativo, é assim tão remota, porque O Liberal de hoje (19 de maio) noticiou que o Presidente FHC está sendo acusado da prática de crime de responsabilidade, em decorrência da liberação de verbas orçamentárias, para evitar a instalação da CPI da Corrupção no Congresso. Ou seja: o Presidente teria conseguido, mediante a oferta de vantagens patrimoniais, que vinte deputados retirassem suas assinaturas no requerimento da CPI. Isso não poderia acontecer, é claro, em questões semelhantes, em qualquer deliberação do Congresso, com o voto secreto, a não ser que houvesse a violação do painel, mais uma vez.

 

 

LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DECORRENTE

 

De qualquer maneira, a Emenda Constitucional do Rio de Janeiro, que tomei como paradigma para a defesa de minha tese, é inconstitucional, porque o poder constituinte decorrente, do Estado-membro, ou seja, o poder de reformar a Constituição Estadual, é um poder limitado, exatamente porque está sujeito a limites jurídicos, impostos pela Constituição Federal. Os Estados-membros são autônomos, mas não podem contrariar a Constituição Federal. De acordo com a norma da Constituição alemã, o direito federal rompe, ou prevalece sobre o direito estadual: “Bundesrecht brichts Landesrecht”

 

Na lúcida lição de Ana Cândida da Cunha Ferraz (Poder Constituinte do Estado-membro):

“Esse controle da ação do Poder Constituinte estadual é da essência do regime federativo. A Federação é um sistema de coexistência. De fato, tudo podem os Estados-membros, contanto que não infrinjam os princípios que limitam sua autonomia, e tudo pode a União, desde que respeite os direitos dos Estados. Essa coexistência é afirmada e garantida na Constituição Federal; o Estado Federal é um Estado constitucionalmente descentralizado, isto é, um Estado onde há divisão entre poderes central e locais.”

 

  Mais adiante, a respeito do princípio da supremacia constitucional, leciona a mesma autora:

 

“O fenômeno jurídico do controle da constitucionalidade, existente em qualquer tipo de Estado, repousa essencialmente na idéia de que a Constituição – obra de um Poder Constituinte Originário – é uma Lei Superior, fonte do direito interno, à qual conseqüentemente, hão de adequar-se todos os atos jurídicos praticados no âmbito do Estado; repousa, pois, na idéia da supremacia das regras constitucionais. Daí Manoel Gonçalves Ferreira Filho ensinar que o controle de constitucionalidade é a ‘verificação da adequação de um ato jurídico à Constituição’.

 

Ponto importante desse controle, no Estado Federal, é a supremacia da Constituição Federal – obra do Poder Constituinte Originário – sobre todo o sistema jurídico interno do Estado Federal, inclusive, pois, sobre as Constituições Estaduais dadas pelo Poder Constituinte Decorrente.” (grifamos)

 

 

OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA UNIÃO

 

Nossa primeira Constituição Republicana (e federativa), a Constituição de 1.891, já previa, em seu art. 63, que cada Estado seria regido pela Constituição e pelas leis que adotasse, “respeitados os princípios constitucionais da União”.

 

Na vigente Constituição, a matéria consta do art. 25, verbis:

 

“Art. 25 – Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.”

 

As Constituições e leis estaduais devem portanto concretizar o ordenamento constitucional da Federação, somente podendo diversificar após a observância daquele conjunto de princípios mínimos, obrigatórios para todas as unidades federativas, e que limitam a sua autonomia. A inobservância desses princípios poderá acarretar, conforme a hipótese, a possibilidade da decretação da intervenção federal no Estado (art. 34, inciso VII), ou mesmo a simples inconstitucionalidade da norma estadual, em relação à inobservância de outros princípios constitucionais, e a sua conseqüente retirada da ordem jurídica, para que a Constituição Federal, como Estatuto da Federação, possa atuar como o padrão, ou o estalão, da homogeneidade de nosso ordenamento jurídico.

 

Se o Estado-membro vulnerar, em sua organização, um dos princípios constitucionais enumerados no inciso VII do art. 34 da Constituição Federal, poderá sofrer a sanção drástica da intervenção federal. Evidentemente, o Presidente da República somente poderá decretar a intervenção nas hipóteses taxativamente enumeradas no art. 34, mas concretizando-se uma dessas hipóteses, a decretação da intervenção não será obrigatória nem automática, se houver possibilidade de que se restaure a normalidade federativa sem o recurso a esse remédio drástico.

 

Esses princípios, cuja inobservância pelas unidades federadas enseja a decretação da intervenção federal, podem ser considerados o Eixo da Federação Brasileira, porque foram erigidos, pelo Constituinte, na mais alta das posições hierárquicas. São eles a forma republicana, o sistema representativo e o regime democrático (art. 34, VII, ‘a’); os direitos da pessoa humana (art. 34, VII, ‘b’); a autonomia municipal (art. 34, VII, ‘c’); a prestação de contas da administração pública, direta e indireta (art. 34, VII, ‘d’); e a aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 34, VII, ‘e’).

 

Mas o art. 25 da Constituição Federal, acima transcrito, dispõe que os Estados-membros deverão “observar os princípios desta Constituição”, e não apenas os enumerados no inciso VII do art. 34, cuja inobservância enseja a decretação da intervenção federal. Dentre esses princípios, estão os referentes ao processo de elaboração legislativa, e assim o Estado-membro não poderá extinguir o voto secreto, nem muito menos o Município poderá fazê-lo, porque caberá ao Poder Judiciário a decretação da inconstitucionalidade dessa norma, tendo em vista as limitações pertinentes ao exercício do Poder Constituinte Decorrente. A Constituição Federal é suprema, é o Estatuto da Federação, e deverá portanto prevalecer sobre todo o sistema jurídico interno do Estado Federal, conforme já dito anteriormente, limitando através de seus princípios fundamentais toda a normatividade federal, estadual e municipal.

 

 

CONCLUSÕES

 

Em regra, as deliberações das Casas legislativas, federais, estaduais ou municipais, devem ser abertas, exatamente para que o eleitorado possa acompanhar a atuação de seus mandatários, e para que possa, legitimamente, exercer a pressão necessária para o correto funcionamento do regime democrático, que deve expressar a vontade da maioria.

 

Em certos casos, no entanto, é impossível prescindir do voto secreto, como forma de evitar outros tipos de pressão, espúria, sobre a atuação dos parlamentos.

 

A Constituição Federal estabelece diversas hipóteses, nas quais as deliberações do Congresso Nacional serão obrigatoriamente obtidas através de votação secreta.

 

Essa enumeração é taxativa, não podendo ser ampliada por qualquer norma infra-constitucional, tendo em vista a excepcionalidade das hipóteses de votação secreta e a aplicação do princípio constitucional da publicidade.

 

Admitir que essa enumeração pudesse ser livremente ampliada poderia levar ao absurdo da adoção generalizada do voto secreto nas deliberações de nossas casas legislativas.

 

Evidentemente, também, essa enumeração não poderá ser alterada através de disposições infra-constitucionais, para que seja suprimida alguma das hipóteses permissivas de votação secreta. Com maior razão, também não poderá ser extinto o voto secreto, conforme se pretende.

 

Somente o Poder Constituinte Derivado, ou Poder Reformador, poderá alterar, no âmbito federal,  as normas constitucionais pertinentes às hipóteses em que o voto deverá ser secreto. Através de uma Emenda Constitucional, o Congresso poderá acrescentar, alterar ou até mesmo suprimir algumas dessas hipóteses, previstas na Constituição Federal. Não poderá fazê-lo, contudo, se essa Emenda atentar contra as cláusulas pétreas, imutáveis, constantes do § 4o do art. 60 da Constituição Federal.

 

As normas constantes da Constituição Federal, referentes ao voto secreto, são obrigatórias para os Estados e para os Municípios. Não poderão ser portanto criadas outras hipóteses, quer através das Constituições e das Leis Orgânicas, quer através de disposições regimentais.

 

Conseqüentemente, serão também inconstitucionais quaisquer normas estaduais ou municipais, sejam elas de que nível forem, constitucionais, regimentais ou constantes das leis orgânicas municipais, que sejam de qualquer forma tendentes à abolição do voto secreto.

 

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