REFLEXÕES DESABUSADAS SOBRE O ABUSO
DO PODER POLÍTICO
Fábio Konder
Comparato
Doutor
honoris causa da Universidade de Coimbra, Doutor em Direito da
Universidade de Paris, Professor Titular da Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo.
Em
penosa conversa mantida, recentemente, com o Professor Celso Antônio Bandeira
de Mello, manifestamos ambos uma profunda desilusão com o panorama político
nacional. Os homens e os partidos, após crescerem moralmente na oposição pela
contínua denúncia dos desmandos governamentais, assim que chegam ao poder
reproduzem integralmente, ou quase, o comportamento de seus antigos
adversários, embora protestando, com a mão na Bíblia, sua firme intenção de
doravante tudo mudar no trato da coisa pública. Concluímos o nosso desalentado
colóquio, reconhecendo a urgente necessidade de uma reflexão menos episódica e
emocional sobre a essência e os mecanismos de exercício do poder político.
Em
homenagem à pessoa do mestre e amigo, venho agora cumprir a minha parte,
apresentando as reflexões que se seguem. Elas obedecem ao método ternário, cuja
boa qualidade tem sido largamente demonstrada na análise dos problemas sociais:
ver, julgar e agir. Apresento, assim, numa primeira parte, o que se poderia
denominar a fenomenologia do poder político, para lembrar, em seguida, os
princípios ético-jurídicos fundamentais da política, e concluir com uma
proposta de programa de ação.
I
Não há realidade mais proteiforme que o poder. Hobbes, em passagem famosa do Leviatã
(Parte I, capítulo 10), apontou algumas de suas várias manifestações:
“Reputação de
poder é poder; pois ela atrai a adesão daqueles que precisam de proteção. Assim
é a reputação que alguém tenha de ser amado pelos seus conterrâneos (a chamada
popularidade), pela mesma razão. O mesmo acontece com a qualidade que faz com
que um homem seja amado ou temido por muitos; pois ela implica obter a
assistência e o serviço de muitos.
Bom sucesso é
poder; ele cria a reputação de sabedoria, ou de sorte; a qual suscita o temor
ou a confiança dos outros.
A afabilidade
dos homens que já estão no poder o reforça, porque suscita a estima dos
governados.
Reputação de
prudência na condução da paz ou da guerra é poder; pois aos homens prudentes
costumamos confiar o governo de nós mesmos, mais facilmente do que a outros.
Nobreza é poder,
não em todos os países, mas naqueles em que ela confere privilégios; porque o
poder consiste justamente em tais privilégios.
Eloqüência é
poder; porque dá a impressão de prudência.
Forma (isto é,
beleza) é poder; porque, sendo uma promessa do Bem, provoca a simpatia das
mulheres e dos estrangeiros”.
Nem todas essas formas de poder, contudo, apresentam a mesma importância no
plano político. Examinemos, portanto, com mais cuidado, algumas de suas
principais manifestações.
Poder de mando e autoridade moral (“potestas”
e “auctoritas”)
Essa distinção foi feita em Roma, para distinguir, de um lado, a posição política
dos cônsules e outros magistrados, que podiam impor suas decisões ao povo (potestas
ou imperium), e, de outro, a posição do senado, cujas decisões eram
respeitadas unicamente em razão do prestígio moral ligado à instituição
(composta dos descendentes presumidos dos fundadores de Roma), mesmo não tendo
o senado poder algum para impor suas decisões ao povo. A constituição da
república romana, como salientou Políbio no Livro VI de sua História,
era um misto de monarquia, oligarquia e democracia, o que dificultava em muito,
na prática, o abuso de poder. Os cônsules exerciam funções de natureza
monárquica; o senado organizava-se como instituição oligárquica, enquanto ao
povo eram reservados certos poderes propriamente democráticos, como o de
aprovar as leis propostas pelos cônsules e não vetadas pelo senado.
Nas instituições modernas, essa antiga distinção não foi oficialmente mantida,
salvo em algumas monarquias, como a espanhola. Mas tudo depende, na prática, do
efetivo prestígio moral dos agentes políticos, sejam eles ocupantes de cargo
oficial ou não. Por exemplo, após a independência da Índia, Gandhi, embora não
ocupasse nenhum cargo oficial, gozou até a sua morte de uma autoridade moral
incontestável. Nenhuma grande decisão governamental era tomada sem o acordo
prévio do Mahatma.
O Datafolha,
departamento de pesquisa do jornal Folha de S.Paulo, publicou
recentemente[1] os resultados de
uma pesquisa de opinião realizada em todo o Brasil, para avaliar o que chamou
“poder de influência” e “prestígio” de várias instituições nacionais. Apurou-se
que, no tocante ao “poder de influência”, as três primeiras instituições eram,
em ordem decrescente, a imprensa (provavelmente, o conjunto dos meios de
comunicação de massa), a Presidência da República e as instituições
financeiras; e as três últimas, os partidos políticos, as empresas estatais e
os sindicatos de trabalhadores. Quanto ao “prestígio”, as instituições que mais
se destacaram foram a imprensa, os clubes de futebol e a Igreja Católica; e as
de menor prestígio, as empresas estatais, a seguir o Congresso Nacional e os
sindicatos de trabalhadores (no mesmo nível) e, finalmente, os partidos políticos.
Algumas conclusões podem ser tiradas dessa pesquisa.
Vê-se, assim, que o fato de dispor de poder oficial no plano político não
significa, necessariamente, gozar de prestígio ou respeito junto à opinião
pública. Vou mais além: o político enlouquecido pela paixão do poder, da qual
trato mais abaixo, acaba preferindo manter as posições de mando já
conquistadas, mesmo ao preço de enxovalhar para sempre a sua reputação pessoal.
De qualquer
modo, em matéria política o prestígio (isto é, auctoritas) constitui uma
forma especial de poder. É o que explica o fato de os governantes brasileiros
sempre respeitarem e temerem a Igreja Católica.
No
campo político, toda posição de força, derivada de qualquer causa – as armas ou
a riqueza, por exemplo – é instável enquanto não legalizada, ou seja, não
oficialmente reconhecida pelo sistema jurídico. “O mais forte”, advertiu
Rousseau no Contrato Social, “não é nunca bastante forte para permanecer
sempre no poder (pour être toujours le maître), se ele não transforma a
sua força em direito e a obediência em dever”.
Daí a tendência universal de todos os mentores de golpes de Estado, ou líderes
revolucionários, de procurar legalizar, desde logo, a posição de mando que
conquistaram. Na América Latina, todo pronunciamiento sempre foi
consagrado por uma imediata mudança constitucional.
Muitas vezes, porém, não basta ao governante ser titular de um poder
constitucional ou legal para ser respeitado e obedecido. O desgaste pronunciado
dos governantes junto ao povo enfraquece a sua posição de mando e pode conduzir
à sua não-reeleição, ou, no limite, à sua destituição, pelos meios legais (impeachment,
por exemplo).
Essa distinção (pouvoir de statuer, pouvoir d’empêcher) foi feita por
Montesquieu, ao analisar, no capítulo 6º do Livro XI do Espírito das Leis,
a questão do abuso de poder, e ao propor a separação institucional dos órgãos
do poder estatal. O exemplo por ele dado de poder impediente foi o dos
tribunos, na Roma republicana. Ao contrário dos cônsules, eles não tinham
competência para tomar decisões obrigatórias para o povo, mas podiam vetá-las,
o que representava eficaz prevenção à tentativa de abuso.
Em
nosso sistema constitucional de governo, o poder impediente é atribuído, tanto
ao Presidente da República, para vetar as leis aprovadas pelo órgão
legislativo, quanto a este, para autorizar, por exemplo, a nomeação de membros dos
altos tribunais do país, do presidente do Banco Central, dos embaixadores e
outros altos funcionários. Quanto ao Poder Judiciário, a sua função política
precípua é a de exercer um poder impediente, pelo juízo de constitucionalidade
e legalidade dos atos dos demais órgãos do Estado.
Cuida-se, agora, de institucionalizar, no quadro da democracia participativa,
mecanismos de exercício do poder impediente pelo próprio povo.
Karl Marx salientou em vários escritos que, no Estado moderno, os governantes
não passam de mandatários da burguesia, encarregados de gerir os negócios
públicos de modo a favorecer os interesses dela, como classe dominante.
Marx teve o grande mérito de mostrar, pela primeira vez, o forte
entrelaçamento, na sociedade moderna, do poder político oficial com o poder
econômico privado. Mas as suas idéias, nessa matéria, representaram uma
generalização da realidade política que ele conheceu na Europa Ocidental de
meados do século XIX, na qual, efetivamente, pelo mecanismo do voto censitário,
os homens de posses formavam a maioria do eleitorado. A partir da segunda
metade do século XX, na generalidade dos países onde foi consagrado o sufrágio
universal e onde as eleições não são dirigidas pelo aparelho estatal, os ricos
e, em especial, os grandes empresários, constituem uma minoria ínfima do
eleitorado. As eleições são, portanto, decididas pelo voto popular. Daí todo o
empenho das classes dominantes em controlar os instrumentos de formação da opinião
pública, notadamente os meios de comunicação de massa. Elas possuem, pois, uma influência
preponderante, mas não um controle direto (no sentido forte do termo control
em inglês) sobre o processo eleitoral. Esta é, pois, uma fraqueza do poder
econômico privado, que deve ser aproveitada pelo povo.
Além disso, não se pode desconsiderar o fato de que alguns órgãos do Estado
moderno, concentrados no Poder impropriamente dito Executivo, possuem um feixe
de prerrogativas próprias (e não simplesmente delegadas) – como o poder de
tributar, o de nomear ou contratar funcionários públicos, o de autorizar o
exercício de certas atividades empresariais, o de comandar as forças armadas e
as forças policiais, o de controlar as instituições oficiais de crédito –
poderes esses suscetíveis de serem usados com sucesso contra as classes
dominantes, durante um tempo mais ou menos longo, dependendo do grau de apoio
popular de que disponha o Chefe de Estado, da coesão ou divisão existente entre
as classes dominantes e da capacidade de intervenção de potências estrangeiras.
O caso de Hugo Chávez, na Venezuela, representa uma boa ilustração do que acaba
de ser dito.
As
doenças próprias do poder político são, na verdade, comuns às demais formas de
poder. Lembremos as principais.
Ao
contrário da energia física, sujeita à segunda lei da termodinâmica (entropia),
ou seja, submetida a uma necessária e constante degradação em calor, o poder
político tende sempre, pela sua própria natureza, à concentração, tanto sob o
aspecto subjetivo, quanto objetivo. “É uma experiência eterna”, frisou
Montesquieu, “que todo homem que detém poder é levado a dele abusar; ele vai
até onde encontra limites. Quem diria! Até a virtude tem necessidade de
limites”.[2] Os atuais
Estados fundamentalistas, aliás, são uma perfeita ilustração dos perigos dessa
idolatria sem limites da virtude.
A
experiência eterna, de que nos fala Montesquieu, mostra que, de um lado, todo
titular de uma posição de poder procura afastar os rivais, ou neutralizar os
que detêm prerrogativas de controle (no sentido francês de fiscalização) sobre
si, a fim de se tornar cada vez mais independente e poderoso. Nenhum político
abre mão de uma milésima parte de sua competência, legal ou costumeira, a não
ser quando coagido. É, portanto, inútil esperar que um órgão do Estado proponha
alguma redução, ainda que em escala muito modesta, dos poderes que a
Constituição lhe atribui.
De
outro lado, todo aquele que tem poder em determinada área porfia sempre em
estendê-lo a setores vizinhos, e a outros mais distantes, e assim
indefinidamente. É muito raro que alguém no governo reconheça concentrar em
suas mãos poderes demasiados. Mas, a todo momento, os Chefes de Executivo
costumam se queixar, de público, de que outros órgãos do Estado (as Casas
Legislativas, o Ministério Público, os juízes de primeira instância...)
prejudicam a governabilidade, impedindo-os de exercer plenamente e com eficácia
inerentes à sua competência constitucional. Há, por vezes, uma reclamação
pessoal contra o excesso de trabalho. Mas esse problema, quando realmente
existe, resolve-se, em geral, pela delegação de atribuições executivas a
auxiliares imediatos, reservando-se, sempre, o governante o poder de retomá-las
para si a qualquer momento.
Aliás, no sistema presidencial de governo, a tendência incoercível é de o
Presidente da República se atribuir pessoalmente os êxitos alcançados pela ação
dos seus Ministros, e de descarregar sobre eles, ou pelo menos sobre os mais
fracos deles, a responsabilidade por todos os insucessos ocorridos ou os desmandos
praticados, mesmo quando, nesta última hipótese, os Ministros tenham obedecido
estritamente às ordens do Presidente.
Tudo isso alimenta, naturalmente, a incessante busca de uma posição de
monárquica irresponsabilidade[3] pelos Chefes de
Governo, ou de irrestrita imunidade penal por parte dos parlamentares. Eles se
dizem escandalizados com o fato de que, havendo se decidido, segundo proclamam,
a se consagrar integralmente ao bem público, ainda podem ser arrastados à barra
dos tribunais como malfeitores vulgares. Em nenhuma de suas cabeças entrou,
jamais, o princípio elementar do regime republicano de que quanto maior o
poder, maior a responsabilidade.
Tendência ao
isolamento dos governantes em relação aos governados
As
estruturas políticas e burocráticas do Estado cercam e prendem os governantes
num círculo quase hermético, que os isola do povo. Sem embargo de suas
qualidades pessoais que, reconheça-se, não são raras, as pessoas no governo, do
primeiro ao último escalão, acabam se tornando cegas e surdas (mas raramente
mudas...), diante das efetivas exigências e necessidades do povo.
Além disso, submetidos à constante lisonja por parte dos seus auxiliares
imediatos, os quais buscam deles se servir para seu exclusivo proveito pessoal
(lembremo-nos do verso final da fábula de Lafontaine do corvo e a raposa: “tout flatteur vit au dépens de celui qui l’écoute”); fascinados
pela eficácia das técnicas mais modernas de propaganda política, que seriam
capazes, segundo se apregoa, de manipular com êxito a opinião pública em
qualquer conjuntura política; mantidos, pela própria organização burocrática de
suas funções, na ignorância das dificuldades e dos erros cometidos no exercício
do governo – por força de todos esses fatores, os chefes do Poder Executivo
acabam freqüentemente por se convencer de que são, de fato, superiores ao
conjunto dos demais políticos, senão ao comum dos mortais; de que são,
portanto, pessoas indispensáveis no cargo, porque as únicas capazes de resolver
com sabedoria as questões de interesse público.
Ora, a essa convicção de auto-excelência, que costuma assoberbar os
governantes, corresponde (e isto é fatal para o funcionamento do regime
democrático), o sentimento de que o povo é uma massa fraca, inconstante e
inepta; e, por conseguinte, perpetuamente carente de tutela, como um menor
impúbere. Convém meditar, a esse propósito, sobre a lição contida na parábola
do Grande Inquisidor,
Dostoievski
imagina o confronto entre o cardeal Grande Inquisidor da Espanha e Jesus
Cristo, que aparecera de repente em Sevilha, no século XVI, na manhã seguinte a
um gigantesco auto-de-fé, em que foram queimados vivos cem hereges. O doce rabi
da Galiléia insinuara-se mansamente na grande praça, e, apesar disso, o povo o
reconhecera de imediato, sem que ele proferisse uma só palavra. Atendendo às
súplicas da multidão, Jesus voltou a fazer os milagres que o celebrizaram na
Palestina, quinze séculos antes: restituiu a visão a um cego e ressuscitou uma
menina que era levada ao cemitério.
O Grande Inquisidor, que vira toda a cena de longe, ordenou a imediata prisão
do “desordeiro”. À noite, no calabouço escuro onde fora jogado o Salvador do
mundo, o cardeal nonagenário vem se explicar com o prisioneiro. Ele o censura
amargamente pelo fato de haver recusado, quando da tentação no deserto (Mateus
4, 1-11; Lucas 4, 1-13), a dar aos homens aquilo que eles sempre almejaram do
fundo do coração: o pão que mata a fome, a segurança da riqueza que dispensa o
trabalho quotidiano e o governo de um príncipe todo poderoso, que tudo decide
pelos seus súditos, e em quem estes podem depositar, cegamente, as suas
esperanças.
O Grande Inquisidor reconhece que Jesus tomou essa decisão superior, digna de
um deus, porque queria preservar a sagrada liberdade de escolha do gênero
humano entre o bem e o mal. Mas isto foi um erro funesto, diz o prelado. Os
homens, que não são deuses, mas, ao contrário, seres viciosos pela sua própria
natureza, sempre consideraram a liberdade, em todos os tempos e lugares, um
fardo excessivamente pesado para as suas débeis forças. A sua mais lancinante
preocupação é de saber como, quando e em mãos de quem eles poderão, enfim,
alienar sua liberdade, em troca daqueles bens que Jesus imprudentemente recusou
ao tentador no deserto.
Na
verdade, no mundo da política só se respeita quem detém alguma espécie de poder
(oficial ou não, sob a forma de prestígio público ou de poder efetivo de mando;
como atribuição de mandar ou de impedir). É conhecida a pergunta irônica de
Stalin a Churchill e a Roosevelt na Conferência de Ialta, ao final da Segunda
Guerra Mundial: “De quantas divisões dispõe, afinal, o Papa?”
Acontece que, no limite – e essa é a verdadeira tragédia –, todo governante
corre o risco de ser dominado pelas estruturas de poder, e de passar,
objetivamente, da condição de senhor à de escravo, ou seja, de alguém que já não
se pertence e vive submetido, servilmente, às estruturas do poder cuja
conquista tanto almejou.
E
efetivamente, raros são os homens públicos que não se deixam escravizar pela
“glória de mandar e a vã cobiça”, como denunciou o velho da praia do Restelo.[4]
É,
seguramente, a maior de todas as paixões, mais potente que a paixão erótica,
religiosa, ou argentária. É uma força capaz de superar as limitações biológicas
e, até mesmo, de suplantar o amor materno, como o gênio de Shakespeare bem
intuiu. Advertida pelo marido da profecia lançada pelas três feiticeiras de que
ele seria rei, e sentindo que o temperamento do consorte é todo feito de
ternura (“I fear thy nature; it is too full o’ the milk of human kindness),
Lady Macbeth invoca os espíritos infernais para que eles mudem o seu sexo
frágil, enchendo-a, da cabeça aos pés, da mais terrível crueldade: “unsex me
here, and fill me, from the crown to the toe, top-full of direst cruelty”.[5] E a fim de
sacudir os últimos escrúpulos de consciência do marido, ela lhe lança em rosto
uma estupenda bravata: seria capaz de esmigalhar a cabeça do filho que
amamenta, se isto fosse indispensável para cumprir o seu desígnio.[6]
Aliás, de acordo com as observações de alguns antropólogos, a atração
avassaladora pelo poder é algo que partilhamos com os outros primatas
superiores. E a razão é biológica. As relações de poder e submissão são
comandadas pela parte mais primitiva do cérebro humano, a chamada zona límbica,
que se encontra até mesmo nos répteis. Eis porque as relações sociais que
envolvem comando e obediência tendem a escapar, por vezes, ao controle da
razão.
O
exercício do poder é, de fato, um tremendo desafio à nossa capacidade de
autocontrole. Na peça Cynna de Corneille, o grande auto-elogio posto na
boca de Augusto, imperador romano, é o declarar-se ele senhor do mundo e de si
mesmo, em pé de igualdade. O dramaturgo tinha toda razão: ninguém é capaz de
exercer grande poder sobre os outros, se não souber controlar ou racionalizar a
sua paixão de mando.
É
preciso atentar para o fato de que objeto da paixão é a posse, uso e gozo da
posição de poder; não o “resultado do poder”, isto é, as obras ou
transformações suscetíveis de serem realizadas pelo seu exercício. O fato de se
conseguir dobrar as vontades alheias, e de suscitar o respeito, senão a
veneração do povo, como se este se encontrasse diante de um ídolo religioso,
provoca um gozo intenso e durável. Aliás, um dos mais importantes recursos de
poder consiste em manter os governados em estado permanente de temor e
adoração, dois sentimentos, como se sabe, característicos da submissão
religiosa.
Como já foi repetidas vezes observado, a paixão pelo poder é intrinsecamente
corruptora. Ela tende a corromper, tanto os que exercem o poder, quanto os que
deles se aproximam. Há, sem dúvida, a corrupção mais vulgar, daquele que compra
a consciência alheia, ou vende a sua. Mas há também uma forma muito mais
elaborada, que frisa à loucura moral. É aquele orgulho ou insolência que os
gregos denominavam hybris, sempre pronto a provocar audácias proibidas e
a engendrar desastres, como adverte o coro na tragédia Agamenon, de
Ésquilo. O indivíduo escravo dessa paixão tende a se servir, para alcançar seus
fins, de todos os sentimentos altruístas que encontra disponíveis diante de si:
o amor, a compaixão, a generosidade, a lealdade, o espírito de serviço, a
solidariedade. Com desoladora freqüência, velhos amigos e grandes admiradores
do governante, ou então pessoas respeitáveis na sociedade pela sua correção e
sabedoria, são tentativamente usados em proveito próprio pelo homem no poder,
sem nenhum escrúpulo. Como se diz com freqüência entre nós, em política a única
coisa feia é perder a eleição.
O
mais curioso é que essa loucura moral vem sempre acompanhada de uma sensação de
euforia. “Tudo se passa”, observou Aristóteles,[7] “como se o
poder conservasse sempre em boa saúde os seus detentores”. E, efetivamente, é
quase impossível encontrar um político que sofra de depressão no exercício do
poder.
Daí porque raros são os moralmente preparados para assumir posições de mando
político. “O poder revela o homem”, sentenciou sinteticamente Aristóteles, na Ética
a Nicômaco (
Rousseau bem advertira: a inclinação natural de todo aquele que detém o poder
executivo por delegação popular é de se apropriar desse poder, cujo exercício
lhe foi confiado. Não hesita em afirmar que, em todos os países, o governo age
e conspira contra a soberania popular, da mesma forma que a vontade particular
age e conspira incessantemente contra a volonté générale.[8]
Dificilmente encontraremos melhor exemplo de aplicação dessa regra geral do que
em nosso país.
Com efeito, desde que iniciamos a nossa vida de nação independente, há um dado
que permanece constante na realidade política, indiferente às sucessivas formas
de organização constitucional que adotamos no correr dos tempos: todo poder
estatal tende a concentrar-se no cargo de chefe de governo. Raymundo Faoro, em
estudo já clássico,[9] enxerga nas
origens do reino de Portugal, forjado que fora pelo rei, muito mais um chefe
político do que um senhor feudal, a raiz primeira desse traço típico de nosso ethos
político.
No longo panegírico que dedicou à memória do pai, Joaquim Nabuco apenas uma vez
permitiu-se censurá-lo. Foi a propósito de uma Circular, pela qual Nabuco pai,
então Ministro da Justiça, ditou regras de julgamento aos magistrados:
“É o traço
saliente do nosso sistema político essa onipotência do Executivo, de fato o
Poder único do regímen. Nabuco, apesar de todo o antagonismo de muitas de suas
idéias com esse sistema, principalmente em matéria de garantias individuais, e
apesar da guerra que moveu à invasão francesa do contencioso administrativo,
foi um dos fundadores da onipotência do governo, convertido em última instância
dos poderes públicos”.[10]
De qualquer forma, no império, a centralização e personalização do mando
encontravam uma certa justificativa no chamado Poder Moderador, que a
Constituição de 1824 instituiu, sob a inspiração de Benjamin Constant.[11] Mas os
redatores daquela Carta Política, assim como os seus mais insignes comentadores
e intérpretes, não reproduziram com fidelidade a idéia original do pensador
franco-suíço. Enquanto este sustentava que a chave de toda organização política
é a distinção entre o poder ministerial e o poder do rei, a nossa
Constituição imperial preferiu declarar, sutilmente, que “o Poder Moderador é a
chave de toda a organização Política”, sem acentuar a sua necessária separação
do Poder Executivo, exercido pelos ministros de Estado (art. 102). Para
Benjamin Constant, o poder do chefe de Estado é neutro, isto é, simplesmente
arbitral ou mediador, enquanto o dos ministros é ativo, no sentido de que eles
não atuam como meros agentes delegados do chefe de Estado. Daí a diferença
essencial, como ele frisou, entre a responsabilidade ministerial e a
inviolabilidade do rei.
Entre nós, no entanto, o mais ilustre dos publicistas do império, José Antonio
Pimenta Bueno (Marquês de São Vicente), não hesitou em afirmar que a
prerrogativa conferida pelo art. 98 da Constituição de 1824 ao Imperador era “a
mais elevada força social, o órgão político mais ativo, o mais influente, de
todas as instituições fundamentais da nação”.[12] No mesmo
diapasão, o Visconde de Uruguai, o primeiro grande cultor do direito administrativo
entre nós, sustentou que “o Imperador não é o Poder Executivo, não constitui
por si só o Poder Executivo. É simplesmente (sic) o Chefe do Poder
Executivo”.[13] Analogamente, o
Poder Judicial “é uma mola da máquina administrativa, mas não é a máquina”[14] [tal seria!].
Em conclusão, “a máxima – o Rei reina e não governa – é completamente vazia de
sentido para nós, pela nossa Constituição”.[15] Ao que o
Marquês de Itaboraí (Rodrigues Torres) arrematou: “o Imperador reina, governa e
administra”.
Com isto, estava aberto o caminho à inevitável absorção das funções
governamentais pelo monarca, declarado constitucionalmente imune de toda
responsabilidade, com a inevitável conseqüência do avassalamento permanente dos
demais órgãos constitucionais.
O nosso parlamentarismo do século XIX, como todos reconhecem, sempre foi uma
ficção retórica. O velho Nabuco de Araújo, em famoso discurso pronunciado no
Senado em 17 de julho de 1868, logo após o Imperador despedir inopinadamente o
Gabinete Zacarias de Góis, desnudou-a sob a forma de um sorites, ou silogismo
encadeado:
“O Poder
Moderador pode chamar a quem quiser para organizar ministérios; esta pessoa faz
a eleição, porque há de fazê-la; esta eleição faz a maioria. Eis aí está o
sistema representativo do nosso país!”[16]
Instituído o regime republicano, essa concentração abusiva de poderes, de
direito e de fato, na pessoa do chefe de Estado não retrocedeu; pelo contrário.
Os primeiros governos presidenciais não passaram de ditaduras militares, sob a
justificativa ideológica do positivismo comteano. Imaginava-se que o sistema
federativo viesse quebrar, de algum modo, a onipotência do Presidente da
República. Mas a solerte “política dos Governadores”, instituída por Campos
Sales, afastou desde logo qualquer ilusão a esse respeito. Os Governadores – na
verdade, apenas dois, de São Paulo e Minas Gerais – faziam o Presidente, e este
os apoiava em retorno, na reprodução, em plano federal, do esquema coronelista
instituído em cada Estado.[17]
Discursando no Instituto dos Advogados, ao tomar posse no cargo de Presidente
desse sodalício em 19 de novembro de 1914, Rui Barbosa não usou meias palavras
para qualificar o sistema de governo instaurado com o regime republicano. “O
presidencialismo brasileiro”, disse ele, “não é senão a ditadura em estado
crônico, a irresponsabilidade geral, a irresponsabilidade consolidada, a
irresponsabilidade sistemática do Poder Executivo”.[18] Vinte anos
depois, um diplomata inglês, que aqui vivera durante um quarto de século,
corroborou essa análise sem concessões do nosso sistema de governo, ao publicar
um opúsculo com título sugestivo: “Sua Majestade o Presidente do Brasil”.[19] A ousadia
valeu-lhe a imediata expulsão do território nacional.
O fato é que, após os dois períodos de governo de exceção, chefiados por
Getúlio Vargas – antes e depois da Constituição de 1934 – e após os vinte anos
de regime militar, tínhamos ingenuamente a esperança de que, advindo a
reconstitucionalização do País, o nosso sistema político se encaminhasse,
afinal, para um estado de maior equilíbrio de poderes.
Pura ilusão! O mecanismo de representação popular criado pelo Código Eleitoral
de 1932 – sistema único no mundo, ao combinar eleição proporcional com voto uninominal
– revelou-se uma eficiente máquina de triturar partidos, para melhor
submetê-los à dominação governamental. Não havia nisto, aliás, nada de novo. A
atuação partidária sempre foi, em nossa história política, um teatro de
fantoches. Por ocasião da crise provocada no Partido Conservador de São Paulo,
em 1851, com a imposição palaciana da candidatura de Pimenta Bueno ao Senado,
contra a vontade unânime dos dirigentes partidários locais, o então Visconde de
Monte Alegre, Presidente do Conselho de Ministros, definiu de forma impecável a
realidade que perdura até hoje:
“Os partidos em
nossa terra não podem coisa alguma contra a vontade do governo, e só a fraqueza
do poder e a pouca vontade de os sujeitar à disciplina é que traz as derrotas,
quando as tem havido”.[20]
Que o digam os dissidentes do Partido dos Trabalhadores, no primeiro ano do
Governo Lula!
Além de apreciáveis poderes administrativos – de nomear ou contratar
funcionários, de liberar verbas orçamentárias, de usar as instituições
financeiras oficiais para direcionar o crédito estatal para as empresas ou
setores que bem entender – o Presidente da República detém, em suas mãos, o
poder legislativo, pela via das medidas provisórias, como, até mesmo, o poder
de reforma constitucional. Até fins de 2003, ou seja, em quinze anos de
vigência, a Constituição de 1988 foi remendada 46 (quarenta e seis) vezes – o
que dá uma apreciável média de mais de três mudanças por ano – sempre por
iniciativa direta, ou com o consentimento expresso, do chefe do Poder
Executivo.
A par disso, permanece a mesma subserviência do Congresso Nacional às
determinações do Presidente da República. A eleição dos presidentes das duas
Casas Legislativas é rigorosamente controlada por ele. Demais, continuamos a
assistir, impotentes, à mesma negociação indecorosa de liberação de verbas
orçamentárias, quando não ao suborno puro e simples de parlamentares, no
interesse privado do governo, como se tem visto com lamentável freqüência
ultimamente, ao se impedir a instalação de comissões parlamentares de inquérito
sobre atos de corrupção na esfera do Executivo.
Tudo isso, sem se falar na capacidade, ainda existente, dos Chefes de
Executivo, na União e nos Estados, para avassalar o Judiciário e o Ministério
Público.
Perante essa situação de lamentável ruína dos mecanismos institucionais de
controle do poder entre nós, parece óbvia e urgente a necessidade de se
elaborar um programa de regeneração política. Para tanto, devemos nos fundar
nos princípios ético-jurídicos fundamentais, e combinar as instituições da
democracia participativa com uma ampliação do sistema de separação de poderes.
É o que procuro esboçar a seguir.
Devemos partir do postulado de que o poder é mero instrumento para a consecução
de determinadas finalidades, cuja determinação é matéria de ética e não de
técnica.
Ora, eticamente, o poder político é submetido, conjuntamente, aos princípios de
ordem republicana e democrática, os quais nada mais representam, na verdade, do
que uma especificação dos grandes princípios dos direitos humanos, todos eles
inscritos
Ela pode ser sintetizada na supremacia do bem comum sobre o interesse
particular.
O bem comum é aquele que pertence a todos, em igualdade de condições.
Comum, aí, opõe-se a próprio, assim como a comunhão opõe-se à propriedade. A
essência do bem comum é, portanto, a idéia de inclusão e partilha; ao passo que
a propriedade implica, necessariamente, a exclusão de todos os que não são
titulares dela. Nas comunidades, a relação que se estabelece é sempre de
natureza pessoal e igualitária: todos são companheiros, no sentido fraterno que
a palavra tem, sob o aspecto etimológico: cum panis. É a reunião dos que
partilham o mesmo pão. A relação de propriedade, ao contrário, tem por objeto
não pessoas, mas coisas, das quais o proprietário pode livremente usar, fruir e
dispor. Daí porque tomar a propriedade como fundamento da ordem social, como
faz a ideologia liberal-capitalista, redunda, não somente em exacerbar o
individualismo excludente (a supremacia do mais forte e do mais rico), como
também em estimular a utilização de pessoas como coisas, ou simples meios para
a satisfação dos interesses do proprietário. Na análise marxista da sociedade
capitalista, como sabido, tem grande importância o conceito de mercadoria: a
burguesia, à semelhança do lendário rei Midas, transforma em objetos sujeitos à
lei do mercado tudo aquilo em que toca.
De
onde se conclui, irrefutavelmente, que o sistema capitalista é de todo
incompatível com a observância da ética republicana, pois ele tende, pela sua
própria lógica, à exclusão social dos não-proprietários, bem como à
transformação dos trabalhadores e dos consumidores em mercadorias, que têm
preço, mas não dignidade.
Note-se a extrema abrangência da noção de bem comum. Ela diz respeito não só ao
povo, em relação aos indivíduos, grupos ou classes que o compõem, como também à
nação, enquanto entidade permanente, em relação aos interesses particulares do
povo atual, e, finalmente, à humanidade como um todo, em relação a cada nação
No
plano pessoal, a ética republicana exige que os governantes não transformem o
Estado no seu domínio particular, pela sobreposição dos seus sentimentos ao
interesse público, quer favorecendo indevidamente amigos e parentes, quer
prejudicando os inimigos, ou preterindo os desafetos, embora altamente
competentes, na ocupação dos cargos administrativos. Até hoje continua em
vigor, entre nós, a máxima cunhada no período da “República Velha”: “para os
amigos, tudo; para os inimigos, a lei”.
Ela se funda no princípio de que o poder político pertence ao povo, sendo os
governantes simples mandatários, sempre obrigados a prestar contas ao mandante
de seus atos e omissões, e sujeitos à responsabilidade pessoal pelos desmandos
que tenham praticado.
Nas democracias modernas de índole exclusivamente representativa, porém, os
governantes tendem a considerar o poder como um bem próprio, e transformam a
representação política em representação teatral: eles encenam, perante o povo,
a farsa da estrita obediência à vontade eleitoral. As eleições, aliás, mui
raramente exprimem a vontade popular por programas de governo. Elas constituem,
no mais das vezes, a consagração de personalismos. É, portanto, ridículo ouvir
governantes afirmarem, com toda a seriedade, que as políticas públicas por eles
implementadas foram aceitas previamente pelo povo que os elegeu.
Nessa linha de raciocínio, é preciso reconhecer que o capitalismo é também
incompatível com a ética democrática. A sua índole é essencialmente
oligárquica: é o governo da minoria que, concentrando o poder econômico sob a
forma de capital, dita o modo de vida de todos os outros agentes econômicos, de
acordo com a lógica da máxima lucratividade. Para a classe empresarial, seria
um desastre submeter as políticas econômicas de governo à vontade do povo, sem
poder negociar em particular com os seus representantes, no governo ou no
parlamento. O seu modelo de “democracia” é o funcionamento das sociedades por
ações, nas quais finge-se que o poder soberano pertence aos acionistas (o
povo), recebidos periodicamente na sede social para as festivas reuniões da
assembléia geral, sendo de notório conhecimento que todas as decisões desta já
foram previamente tomadas pelos controladores (a classe dominante), e que elas
serão em seguida implementadas pelos administradores (o governo), sob sua
imediata supervisão.
Eles formam a tríade sagrada da igualdade, da liberdade e da solidariedade, e
se concretizam nas determinações constantes dos sistemas nacional e
internacional de direitos humanos. Não existe superioridade de um desses
sistemas sobre o outro. Eles se harmonizam entre si, segundo o critério da
prevalência, na hipótese de conflito, da norma de maior proteção da dignidade
humana.
Toda a evolução histórica dos direitos humanos, desde as suas primeiras formas
embrionárias na democracia ateniense e na república romana, até os últimos
tratados internacionais, como o que criou em 1998 o Tribunal Penal
Internacional, segue uma linha diretriz bem marcada: a eliminação do abuso de
poder, tanto político, quanto econômico ou social.
A
plena realização dos direitos humanos no território nacional deveria, portanto,
ser o ponto mais importante do programa de qualquer governo.
À luz desse
mandamento supremo de ética política, é totalmente inadmissível sacrificar
direitos fundamentais (o direito ao trabalho, à educação, à saúde, ou à
previdência, por exemplo), para arrumar as finanças do Estado (“pôr a casa em
ordem”); o que significa, na prática, manter intocáveis os direitos dos
detentores do capital, ou dos títulos da dívida pública. A verdade é que,
Montesquieu ressaltou, com toda a razão, a íntima ligação entre os regimes
políticos e os sistemas de educação do povo. É que cada regime político
orienta-se por valores próprios, que representam o seu princípio de
funcionamento, valores esses que somente penetram fundo na consciência dos
cidadãos, por força do empenho educacional. Ele também insistiu em que é o
regime republicano, cujo princípio é a virtude política, isto é, a firme adesão
de todos ao respeito do bem comum, aquele no qual a educação pública é mais
necessária.[22]
Ora, entre nós, uma das carências mais sentidas e tradicionais do nosso sistema
de ensino diz respeito à formação do espírito cívico, ou seja, a educação para
o exercício da cidadania. Já o nosso primeiro historiador, Frei Vicente do
Salvador, advertia, no longínquo ano de 1627, que “nem um homem nesta terra é
republico, nem zela ou trata do bem comum, senão cada um do bem particular”.
A
Constituição Federal, em seu art. 39, § 2º, determinou que todas as unidades da
federação criassem Escolas de Governo, “para a formação e aperfeiçoamento dos
servidores públicos”. Mas o mandamento constitucional, mesmo com essa limitação
do seu escopo à administração pública, ainda é letra morta. Na verdade, esse
dispositivo constou da emenda constitucional nº 19 por proposta do então
Ministro da Reforma Administrativa, que se inspirou, para tanto, na experiência
das escolas de governo e cidadania, criadas, primeiro
Convém, aliás, salientar que não é de hoje, mas de sempre, a tendência
aparentemente incoercível dos homens, de se considerarem perfeitamente aptos a
exercer, sem a menor preparação, as mais diferentes responsabilidades no campo
político. Foi esse, como sabido, o leitmotiv da filosofia política de
Platão. No Alcibíades, por exemplo, Sócrates observa que, enquanto todos
são capazes de prontamente reconhecer a sua inabilidade no exercício de alguma
profissão técnica – construir navios, levantar fortificações, tocar algum
instrumento musical (são exemplos por ele dados) – quase ninguém se enxerga
ignorante na complexíssima arte de governar a polis, a qual exige não um
conhecimento técnico, mas eminentemente ético: saber distinguir o justo do
injusto. Ora, conclui ele, a pior ignorância, porque de extrema periculosidade
social, é a auto-ignorância em matéria política: a situação daquele que não
sabe que ignora os rudimentos da ciência prática de governo, e que, não
obstante, está sempre pleiteando cargos ou funções públicas.
De
qualquer maneira, porém, o exercício das prerrogativas inerentes à condição de
cidadão exige um mínimo de organização do povo, como titular da soberania. Sem
dúvida, aos partidos políticos, quando autênticos órgãos de representação
popular e não simples máquinas eleitorais, incumbe essa tarefa de organizar a
vontade política do povo. Mas não se deve nunca esquecer que os partidos são
agentes políticos, cuja vocação natural é o exercício do poder no Estado.
Em
ambiente de democracia direta e cidadania ativa, é indispensável criar outros
mecanismos coletivos de ação política do povo. Seria, assim, segundo penso, da
maior importância que lográssemos federar num consórcio de âmbito nacional
todas as organizações não governamentais já existentes, cujo objetivo é o
controle da atuação dos agentes públicos, em qualquer órgão do Estado. Isto
viria potencializar a sua capacidade de agir politicamente em defesa do
respeito aos objetivos e princípios fundamentais da República.
Devemos lutar pelo aperfeiçoamento dos mecanismos institucionais de controle do
poder. Por mais importante que seja a atuação educacional, ela não dispensa a
criação de freios objetivos às práticas abusivas dos governantes.
Ora, o controle (no sentido de fiscalização, impedimento e responsabilidade) do
poder político deve atuar, tanto no sentido horizontal (separação de Poderes),
quanto no vertical (relação entre governantes e governados).
A
matéria é vastíssima. Limitar-me-ei, portanto, a apresentar, sumariamente, uma
lista não exaustiva de sugestões para uma verdadeira e séria reforma política.
·
Submeter toda e qualquer emenda constitucional, uma vez aprovada no Congresso,
ao referendo popular. Como enfatizou Sieyès em obra famosa,[23] “em cada uma de
suas partes, a Constituição não é obra do poder constituído, mas do poder
constituinte. Nenhuma espécie de poder delegado pode mudar coisa alguma nas
condições de sua delegação”.
·
Suprimir da competência exclusiva do Congresso Nacional o poder de autorizar
referendo e convocar plebiscito (art. 49 – XV da Constituição Federal). A
autorização e a convocação devem ser feitas pela Justiça Eleitoral, uma vez
cumpridos os requisitos a serem fixados pela Constituição de maneira razoável,
a fim de facilitar e não dificultar essas manifestações da soberania popular
ativa.
·
Suprimir a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo
federal, criada pela emenda constitucional nº 3, de 17 de março de 1993.
Trata-se de manifesta no sistema tradicional de judicial control, criado
pelos norte-americanos. A ação em questão não é uma defesa da cidadania contra
o abuso governamental, mas, bem ao contrário, uma proteção antecipada do
governo contra as demandas que os cidadãos possam ajuizar para defesa de seus
direitos.
·
Tornar obrigatória a participação popular na elaboração do plano plurianual e
da lei de diretrizes orçamentárias, na União e nos Estados. Nos Municípios e no
Distrito Federal, essa participação ativa do povo deve estender-se também ao
orçamento anual.
·
Instituir o recall de Chefes de Executivo e a dissolução, pelo voto
popular, das Câmaras Legislativas, na segunda metade do mandato ou da
legislatura. No caso dos Chefes de Executivo, o início do processo por crime de
responsabilidade, no órgão legislativo, deveria ensejar a convocação do povo,
mesmo na primeira metade do mandato ou da legislatura, para exercer, se assim o
desejar, esse poder de destituição ou dissolução.
·
Dar legitimidade a associações civis e a fundações, para a propositura de ações
populares, inclusive de caráter penal,[24] e de ações de
improbidade administrativa contra os agentes públicos.
·
Instituir o financiamento público das campanhas eleitorais, com a cominação de
severas penas aos candidatos que receberem dinheiro de particulares, ou que
despenderem acima do limite máximo fixado em lei.
·
Rever a legislação concernente aos meios de comunicação de massa, de modo a
evitar que eles sejam utilizados contra o interesse nacional, ou em prejuízo do
direito fundamental do povo a ser corretamente informado sobre assuntos de
interesse público, e do direito de controlar o exercício do poder, sob todas as
suas formas. Nesse sentido, o primeiro passo é, sem dúvida, a revogação da
emenda constitucional nº 36, de 28 de maio de 2002, que abriu, pela primeira
vez entre nós, a possibilidade de estrangeiros controlarem órgãos de imprensa,
rádio e televisão. Dever-se-ia introduzir no Brasil o “direito de antena”, já
previsto nas Constituições espanhola e portuguesa: é o direito de quaisquer
entidades privadas a se servirem do rádio e da televisão para a transmissão de
suas mensagens ao público.
·
Separar em órgãos distintos, no Congresso Nacional, o poder de legislar do
poder de fiscalizar e autorizar. Com isto, eliminar-se-iam todos os obstáculos
institucionais ao exercício da competência fiscal do parlamento sobre os demais
Poderes. A maioria parlamentar perderia o poder de impedir a instalação de
Comissões Parlamentares de Inquérito.
·
Criar um órgão autônomo de planejamento, incumbido de elaborar os orçamentos-programas
e os planos plurianuais de investimento, a serem aprovados pelo órgão
legislativo, bem como de fiscalizar a sua execução. O objetivo é separar o
longo prazo do curto prazo, de modo a evitar que os grandes investimentos de
infra-estrutura e as políticas estruturais sejam sacrificadas ao interesse
conjuntural ou eleitoral dos governantes.
·
Alterar a disciplina dos orçamentos anuais. De um lado, tornar obrigatórias as
despesas públicas aprovadas, salvo autorização prévia dada ao Governo, em cada
caso, pela Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional. De outro lado,
limitar as emendas que os parlamentares façam à proposta orçamentária,
unicamente, à alteração de rubricas gerais, de modo a afastar as barganhas
individuais entre o Executivo e os parlamentares (liberação de verbas em troca
de votos).
·
Proibir toda e qualquer despesa pública com propaganda governamental, inclusive
as despesas com “publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas
dos órgãos públicos”, permitida pelo art. 37, § 1º da Constituição Federal,
quando tenham “caráter educativo, informativo ou de orientação social”. A
experiência tem demonstrado, fartamente, que essa norma constitucional é
fraudada por todos os governos, sem exceção.
·
Dar maior independência ao Judiciário e ao Ministério Público, em relação ao
Poder Executivo. As nomeações para cargos, nesses órgãos, não deveriam ser
feitas pelo Chefe de Governo. É preciso, também, dar-lhes maior autonomia
financeira: a fixação de limites de despesas orçamentárias no Judiciário e no
Ministério Público, feita pela mal denominada “Lei de Responsabilidade Fiscal”
(Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), atenta claramente contra o
princípio constitucional de separação de Poderes. Se o Judiciário e o
Ministério Público são, pela Constituição, criados como órgãos independentes,
não cabe ao legislador reduzir as suas prerrogativas.
·
Instituir mecanismos de controle público (não estatal) do Judiciário e do
Ministério Público.
·
Tornar os Tribunais de Contas órgãos do Poder Judiciário. Em recente reportagem
de imprensa,[25] apontou-se o
fato de que, dos 189 membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, 33 respondem a processos junto ao Superior Tribunal de Justiça, pela
prática de crimes de malversação dos dinheiros públicos.
Dixi et salvavi
animam meam.
Concluído
[1] Edição de 4 de
janeiro de 2004.
[2] Do Espírito
das Leis, Livre XI, capítulo 4º.
[3] O art. 99 da
nossa Constituição Política do Império, de 1824, assim dispunha: “A Pessoa do
Imperador é ínviolável, e Sagrada: Elle não está sujeito a responsabilidade
alguma”.
[4] Os Lusíadas,
canto IV, estrofe XCIV.
[5] Macbeth, ato
primeiro, cena 5.
[6] Idem, ato
primeiro, cena 7.
[7] Políica,
[8] Do Contrato
Social, livro terceiro, capítulo X.
[9] Os Donos do
Poder – Formação do Patronato Político Brasileiro, 2ª ed., t. 1, Editora
Globo/Editora da Universidade de São Paulo, capítulo 1º.
[10] Um Estadista
do Império, Rio de Janeiro, Editora Nova Aguilar, 1975, pág. 239.
[11] Cf. Principes
de Politique, capítulo II, in Oeuvres, Paris, Gallimard,
Bibliothèque de
[12] Direito
Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império, Ministério da
Justiça e Negócios Interiores, 1958, p. 201.
[13] Ensaio sobre
o Direito Administrativo, t. II, Rio de Janeiro, Typographia Nacional,
1862, p. 55.
[14] Mesma obra, p.
261.
[15] Ibidem, p. 157.
[16] JOAQUIM NABUCO,
op. cit., p. 663.
[17] O estudo de
VICTOR NUNES LEAL, Coronelismo, Enxada e Voto, cuja 1ª edição é de 1949,
ainda é a obra de maior autoridade sobre o assunto..
[18] Obras Completas,
Ministério da Cultura, Fundação Casa de Rui Barbosa, vol. XLI 1914, tomo IV, p.
233.
[19] ERNST HAMBLOCH,
Sua Majestade o Presidente do Brasil – Um Estudo do Brasil Constitucional
(1889–1934), Editora Universidade de Brasília.
[20] JOAQUIM NABUCO,
op. cit., p. 129.
[21] Procurei, há
alguns anos, num artigo composto em homenagem à memória do querido amigo,
Professor GERALDO ATALIBA, reagir contra isto. Mas não tive sucesso. Cf. Ensaio
sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas, Revista dos
Tribunais 737/11.
[22] Do Espírito
das Leis, livro IV, capítulo 5º.
[23] Qu’est-ce que le Tiers État?, capítulo V.
[24] A Carta
Política do Império admitia que “por suborno, peita, peculato e concussão”,
pudesse ser intentada contra os juízes ação popular, “pelo próprio queixoso, ou
por qualquer do Povo” (art. 157).
[25] CARTACAPITAL,
de 21 de janeiro de 2004.