Autor: Vander
Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Brasília, setembro de 2004.
Desde
seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma série de regras
com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal
finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou princípios receberam grande ênfase na fase
que os orçamentos possuíam grande conotação jurídica, chegando alguns
incorporados na corrente legislação: basicamente na Constituição, na Lei
4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs).
Os princípios orçamentários são premissas a serem observadas na concepção
da proposta orçamentária.
O
orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um orçamento para dado
exercício financeiro. Dessa forma integrado, é possível obter eficazmente um
retrato geral das finanças públicas e, o mais importante, permite-se ao Poder
Legislativo o controle racional e direto das operações financeiras de
responsabilidade do Executivo.
São evidências do cumprimento deste princípio, o fato de
que apenas um único orçamento é examinado, aprovado e homologado. Além disso,
tem-se um caixa único e uma única contabilidade.
O
princípio da unidade é respaldado legalmente por meio do Art. 2º da Lei
4.320/64 e pelo § 5º do art. 165 da CF 88.
Mas
mesmo assim, o princípio clássico da unidade não estava, na verdade, sendo
observado. As dificuldades começaram antes da Constituição de 88 em razão da
própria evolução do sistema orçamentário brasileiro. Na década de 80, havia um
convívio simultâneo com três orçamentos distintos &mdash
o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o orçamento das estatais. Não
ocorria nenhuma consolidação entre os mesmos.
Na
verdade, o art.62, da Constituição de 1967, emendada, limitava o alcance de sua
aplicação, ao excluir expressamente do orçamento anual as entidades que não
recebessem subvenções ou transferências à conta do orçamento (exemplo: Banco do
Brasil - exceto se houver integralização de capital pela União).
No seu §
1º, estabelecia que a inclusão, no orçamento anual, da despesa e da receita dos
órgãos da administração indireta será feita em dotações globais e não lhes
prejudicará a autonomia na gestão legal dos seus recursos.
O
orçamento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O
orçamento monetário e o das Empresas Estatais eram deficitários e sem controle
e, além do mais, não eram votados. Ora, como o déficit público e os subsídios
mais importantes estavam no orçamento monetário, o Legislativo encontrava-se,
praticamente, alijado das decisões mais relevantes em relação à política fiscal
e monetária da Nação.
Coube à
doutrina tratar de reconceituar o princípio da
unidade de forma que abrangesse as novas situações. Surgiu, então, o princípio
da totalidade, que possibilitava a coexistência de múltiplos orçamentos que,
entretanto, devem sofrer consolidação, de forma a permitir uma visão geral do
conjunto das finanças públicas.
A
Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a
composição do orçamento anual que passará a ser integrado pelas seguintes
partes: a) orçamento fiscal; b) orçamento da seguridade social e c) orçamento
de investimentos das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princípio
da totalidade.
Princípio
pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do
Estado. Indispensável para o controle parlamentar, pois possibilita :
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia
autorização para respectiva arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e de
despesa sem prévia autorização Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim
de autorizar a cobrança de tributos estritamente necessários para atendê-las.
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:
A Emenda
Constitucional n.º 1/69 consagra essa regra de forma
peculiar: "O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as
despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos, fundos, tanto
da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que
não recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento.
Observa-se,
claramente, que houve um mal entendimento entre a
condição de auto-suficiência ou não da entidade com a questão, que é
fundamental, da utilização ou não de recursos públicos.
Somente
a partir de 1988 as operações de crédito foram incluídas no orçamento. Além
disso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as agências oficiais
de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amazônia, BNB) e os Fundos Constitucionais
(FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) não têm a obrigatoriedade de integrar suas
despesas e receitas operacionais ao orçamento público. Esses orçamentos são
organizados e acompanhados com a participação do Ministério do Planejamento
(MPO), ou seja, não são apreciados pelo Legislativo. A inclusão de seus
investimentos no Orçamento da União é justificada na medida
que tais aplicações contam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo
da seguridade.
O
orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo,
geralmente um ano. A exceção se dá nos créditos especiais e
extraordinário autorizados nos últimos quatro meses do exercício,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício subsequente.
Este
princípio tem origem na questão surgida na Idade Média sobre a anualidade do
imposto. E aí se encontra a principal conseqüência positiva em relação a este
princípio, pois dessa forma exige-se autorização periódica do Parlamento. No
Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, como sói acontecer na
maioria dos países. Mas isso não é regra geral. Na Itália e na Suécia o
exercício financeiro começa em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japão e
na Alemanha o exercício financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos começa
em 1/10, prolongando-se até 30/9.
O § 5º
do art. 165 da CF 88 dá respaldo legal a este princípio quando dispõe que:
"A lei orçamentária anual compreenderá:"
O
cumprimento deste princípio torna-se evidente nas ementas das Leis
Orçamentárias, como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita e
fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2004."
Observe-se,
finalmente, que a programação financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal
nos Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os órgãos empenhar
despesas, não mais ao montante das dotações anuais, pode ser entendido
como um abandono parcial do princípio da anualidade.
A lei
orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária ou financeira. Ou seja,
dela deve ser excluído qualquer dispositivo estranha à estimativa de receita e
à fixação de despesa. O objetivo deste princípio é evitar a presença de
"caldas e rabilongos"
Não se
inclui na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
Este
princípio encontra-se expresso no art. 165, § 8º da CF de 88: "A lei
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa ..."
As
receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma
que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos
recursos e sua aplicação. Como regra clássica tinha o objetivo de facilitar a
função de acompanhamento e controle do gasto público, pois inibe a concessão de
autorizações genéricas (comumente chamadas de emendas curinga ou
"rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbítrio ao
Poder Executivo, dando mais segurança ao contribuinte e ao Legislativo.
A
Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio no seu art. 5º:
"A Lei de Orçamento não consignará dotações globais para atender
indiferentemente as despesas...., "
O art.
15 da referida Lei exige também um nível mínimo de detalhamento: "...a
discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos".
Como
evidência de cumprimento deste princípio pode-se citar a Atividade 4775, cujo
título é "Capacitação de agentes atuantes nas culturas de
oleaginosas". Mas, também, existem vários exemplos do não cumprimento
como, por exemplo, a Ação 0620 "Apoio a projetos
municipais de infra-estrutura e serviços em agricultura familiar’, ou o
subtítulo "Ações de Saneamento Básico em pequenas cidades da Região
Sul"
Nenhuma
parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a
certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não pode ter
vinculações. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o
planejamento de longo, médio e curto prazos.
Este
princípio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88,
mas aplica-se somente às receitas de impostos.
"São vedados "a vinculação de receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos
impostos a que se referem os arts., 158 e
As
evidências de receitas afetadas são abundantes:
Observe-se
ainda que as vinculações foram eliminadas no governo Figueiredo, mas,
infelizmente, ressuscitadas na Constituição de 1988. O ministro Palocci recoloca essa idéia na ordem do dia.
Este
princípio clássico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo
objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento
em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.
A
intenção é a de impedir a inclusão de valores líquidos ou de saldos resultantes
do confronto entre receitas e as despesas de determinado serviço público.
Lei
4.320/64 consagra este princípio em seu art. 6º: "Todas as receitas e
despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer
deduções. Reforçando este princípio, o § 1º do mesmo artigo estabelece o
mecanismo de transferência entre unidades governamentais
"
Dessa
forma, as cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade
obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadação do Imposto
Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no orçamento da União
para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhões. No mesmo orçamento, fixa-se uma
despesa relativa à Transferência para Municípios (UO 73108-Transferências
Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhões.
Ou seja,
se o Orçamento registrasse apenas uma entrada líquida para a União de apenas R$
154,7 milhões, parte da história estaria perdida.
Princípio
clássico que tem merecido maior atenção, mesmo fora do âmbito específico do
orçamento, pautado nos ideais liberais dos economistas clássicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a
partir dos anos 30) tornou-se uma contraposição ao princípio do orçamento
equilibrado, justificando a intervenção do governo nos períodos de recessão.
Admitia-se o déficit (dívida) e seu financiamento. Economicamente haveria
compensação, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego, mais
renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua
rota de crescimento.
No Brasil, as últimas Constituições têm tratado essa questão ora de maneira
explícita ora de forma indireta. A Constituição de 1967 dispunha que : "O
montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser
superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período."
Observa-se
a existência de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princípio,
principalmente em fases de crescimento da economia, pois as despesas públicas
normalmente crescem mais que as receitas públicas quando há crescimento da
renda interna .
De
qualquer forma, ex-ante,
o equilíbrio orçamentário é respeitado, conforme pode ser verificado nos Arts. 2º e 3º da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total é
estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total é fixada em R$
1.469.087.336,00.
Entretanto,
nas cifras acima encontra-se um tremendo déficit,
devidamente financiado por empréstimos. O déficit aparece embutido nas chamadas
Operações de Crédito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo
contratados para obras, as operações de curto prazo de recomposição de caixa e
que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a
colocação de títulos e obrigações emitidas pelo Tesouro.
A CF 88 adotou uma postura mais realista. Propôs o
equilíbrio entre operações de crédito e as despesas de capital. O art. 167,
inciso III, veda: "a realização de operações de créditos que excedam
o montante das despesas de capital ....";
Qual a
mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o
endividamento só pode ser admitido para a realização de investimento ou
abatimento da dívida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para
gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de
capital (o déficit aqui é permitido ). Essa é uma
norma lógica e de grande importância para as finanças públicas do País. Na
verdade, é a Regra de Ouro reforçada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF,
art. 12, § 2º): "O montante previsto para as receitas de operações de
crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do
projeto de lei orçamentária."
Essa
Regra também significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as
despesas correntes (não pode haver déficit corrente). A Regra de
Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos últimos orçamentos, exceto nos dois
últimos (2003 e 2004). Para o exercício de 2004, o valor das operações de
crédito dos orçamentos fiscal e da seguridade é de R$ 629,7 bilhões. Se somado
a esse, o valor corresponde ao Orçamento de Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhões) chega-se ao total de R$ 635,6
milhões.
Já as
despesas de capital dos orçamentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7
milhões. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 636,5 milhões. Ou seja, só
se cumpre a regra de ouro se se
considera na contabilização os dados relativos ao Orçamento das Estatais.
Ainda com
relação ao princípio do equilíbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei
de Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado
Equilíbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilíbrio, exige-se um
superávit (fiscal), ou seja, a receita (primária) deve superar a despesa
(primária) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do serviço
da dívida pública.
Essa
variação do princípio do equilíbrio faz parte das orientações orçamentárias
constantes das leis de diretrizes orçamentárias. O art. 15 da Lei nº 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispõe, por
exemplo, que: "Art.
Historicamente,
sempre se procurou dar um cunho jurídico ao orçamento, ou seja, para ser legal,
tanto as receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Orçamentária
Anual, ou seja, a aprovação do orçamento deve observar processo legislativo
porque trata-se de um dispositivo de grande interesse
da sociedade.
O
respaldo a este princípio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O
Art. 166 dispõe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual
e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum."
A
evidência de seu cumprimento encontra-se na própria ementa das leis
orçamentárias, como por exemplo, a da Lei nº
10.837/2003: "O Presidente da República Faço saber que o Congresso
Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:"
O
conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) nos veículos oficiais de
comunicação para conhecimento do público e para eficácia de sua validade. Este
princípio é consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
..."
O
orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas pessoas que, por força do ofício ou interesse,
precisam manipulá-lo. Difícil de ser empregado em razão da facilidade de a
burocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o
título da ação nº 0373 do orçamento para 2004:
"Equalização de Juros e Bônus de Adimplência no Alongamento de Dívidas
Originárias do Crédito Rural".
De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão exatas quanto
possível, de forma a garantir à peça orçamentária um mínimo de consistência para que possa ser empregada como instrumento de
programação, gerência e controle. Indiretamente, os autores especializados em
matéria orçamentária apontam os arts. 7º e 16 do
Decreto-lei nº 200/67 como respaldo ao mesmo.