PLANO DE AULA No. 6 –
SISTEMAS DE GOVERNO E REGIMES POLÍTICOS. SISTEMA PARLAMENTAR DE GOVERNO – SEU
CONCEITO E ELABORAÇÃO HISTÓRICA. SISTEMA PARLAMENTAR DE GOVERNO – EXPERIÊNCIAS
ESTRANGEIRAS E EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS. SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOVERNO – CONCEITO,
ELABORAÇÃO HISTÓRICA E COTEJO COM O SISTEMA PARLAMENTAR DE GOVERNO. SISTEMA
PRESIDENCIAL DE GOVERNO – A EXPERIÊNCIA NORTE-AMERICANA E A EXPERIÊNCIA
BRASILEIRA.
1.
Sistemas de governo e interpretação da teoria da
separação de poderes.
2.
SISTEMA PARLAMENTAR DE GOVERNO :
a)
dificuldade de tipificação. Indução histórica –
dogmatização.
b)
Constantes irredutíveis.
c)
Igualdade entre
os poderes executivo e legislativo :
equilíbrio tenso; poderes independentes, opinião pública, partidos
políticos (Kelsen); chefe de estado: processo de investidura, eminência de sua
posição no sistema, irresponsabilidade política, referenda de seus atos.
d)
Colaboração entre
os poderes : seu caráter (Bagehot); órgão executivo: suas designações, sua missão,
composição; chefe de governo: processo de investidura, dimensões de seu poder,
legitimação, posição no sistema; Ministros de Estado: seu duplo caráter,
incompatibilidades, ministérios, ministros sem pasta, responsabilidade
política; Processo legislativo – caráter especial no sistema parlamentar,
legislação delegada. Instrumentalidade para realização do programa de governo.
e)
Frenação
recíproca (interação) : seus graus no sistema parlamentar e no presidencial;
função inspectiva do legislativo sobre o executivo; câmaras atuantes, graus,
técnicas maiores e menores, tratamento moderno das expressões de confiança e
desconfiança, oposição e seu caráter; responsabilidade coletiva e individual;
dissolubilidade antecipada dos corpos legislativos, seu caráter (Debré),
tratamento correto, fórmula de equilíbrio.
f)
Desenvolvimento
histórico do sistema parlamentar de governo : na Inglaterra, desde a
Idade Média, até depois da reforma eleitoral de 1.832; no Continente Europeu:
art. 16 da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, constitucionalismo e
sua repercussão européia e americana; o parlamentarismo francês da Constituição
de 1.814 à de 1.946; governo de assembléia; racionalização do parlamentarismo
posteriormente à Primeira Guerra Mundial.
g)
Experiências
parlamentares estrangeiras – Concentração da matéria.
h)
Súmula do governo
de gabinete inglês.
i)
Visão conjunta
dos sistemas parlamentares posteriores à Segunda Guerra Mundial na Itália, na Alemanha Ocidental e na França.
Pontos comuns.
j)
Parlamentarismo
italiano, conforme a Constituição de 27.12.47.
k)
O parlamentarismo
alemão ocidental, segundo a Lei Fundamental de Bonn (BGG), de 23.05.49.
l)
O parlamentarismo
francês, segundo a Constituição de 05.10.58.
m)
O parlamentarismo
no Império do Brasil : disposições
da Constituição de 25.03.24 propícias ao florescimento de um sistema
parlamentar de governo : arts. 3º, 29, 30, 99, 101 § 5º,
102, 132, 133, 135; idem, infensas : arts. 101 § 6º e 126; comportamento histórico das
instituições até 15.11.89; partidos políticos, controle do parlamento, decreto
no. 523, de 20.07.47 (Presidência do Conselho de Ministros), poder pessoal de
Pedro II (Pimenta Bueno e Nabuco), o costume constitucional; Gabinetes no
Império : o rotativismo, o último gabinete liberal e a dissolução da Câmara, em
17.06.89; debate conclusivo sobre a existência do parlamentarismo no Império.
n)
O sistema
parlamentar de governo instituído em 02.09.61: histórico da emenda
parlamentarista de 46 a 61, particularmente emendas no.s IV-b (1.948), XV-a
(1.954) e XVI, de 06.07.61; crescimento acentuado do sentimento parlamentarista
– dados concretos; a crise institucional de agosto de 1.961 e a elaboração da
emenda constitucional no. IV, de 02.09.61; provimentos históricos fundamentais
: lei complementar no. 1 ao Ato Adicional, de 17.07.62; idem no. 2, de 16.09.62
(Capanema-Valadares), Emenda Constitucional no. 6, de 23.01.63 e seu alcance,
após o referendum de 06.01.63.
o)
Estudo particular
do sistema parlamentar de governo, conforme a emenda no. 4, de 02.09.61 :
tipicidade do parlamentarismo brasileiro republicano; o chefe de estado : sua
investidura, competência, responsabilidade e irresponsabilidade, posição no
sistema; o chefe do governo – sua posição, investidura, legitimidade,
competência, responsabilidade; o conselho de ministros : constituição,
programa, ação das câmaras, responsabilidade coletiva e individual dos
ministros de estado; confiança e desconfiança : técnicas maiores e menores;
dissolubilidade antecipada da Câmara dos Deputados – tipicidade da solução
brasileira e sua complementação na Lei no. 1, de 17.07.62.
3.
SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOVERNO:
a)
sua distinção doutrinária do sistema parlamentar;
b)
diferença histórica de desenvolvimento entre os dois
sistemas : a influência americana –Constituição de 1.787 e suas emendas;
c)
relações entre os poderes legislativo, executivo e
judiciário, graus da função inspectiva, freios e contrapesos, responsabilidade
ministerial e presidencial;
d)
evolução do sistema nos Estados Unidos : concepção
da presidência de Theodore Roosevelt,
Taft e Franklin Delano Roosevelt - Papel da Suprema Corte.
e)
O presidencialismo no Brasil e sua evolução, de 91 a
46 – a emenda no. VI, de 23.01.63 e seu alcance;
f)
Cotejo entre o sistema presidencial norte-americano
e o brasileiro. Papel do poder judiciário.
4.
BIBLIOGRAFIA :
Queiroz Lima- Teoria do
Estado; Aderson Menezes- idem; A. Machado Paupério- idem; Pinto Ferreira- idem;
A. Machado Paupério- Presidencialismo, Parlamentarismo e Governo Colegiado;
Marcelo Caetano- Curso de Ciência Política e Direito Constitucional, vol. 1;
Georges Burdeau- Droit Constitutionel et Institutions Politiques; Boris
M.Guetzevitch- As Novas Tendências do Direito Constitucional; Idem- Les
Constitutions de l’Europe Nouvelle, II vols., partic. Introdução; Idem- Les
Constitutions Européenes, II vols., atentar introdução; Rocco J. Tresolini-
Constitutional Law; Comentários à Constituição Brasileira de 1.946- Carlos
Maximiliano, Pontes de Miranda, Temístocles Cavalcanti; A. Freire- Do Poder
Executivo na República Brasileira; W. Ivor Jennings- Cabinet Government. OBS.:
complementar a bibliografia em aula.
1. SISTEMAS DE GOVERNO E INTERPRETAÇÃO DA TEORIA DA
SEPARAÇÃO DE PODERES.
Desde
que Montesquieu sistematizou
definitivamente a doutrina da separação de poderes no Espírito das Leis, em 1.748, e desde o art. 16 da Declaração de
Direitos do Homem e do Cidadão, e tomou a separação de poderes e a assecuração
dos direitos fundamentais como critérios para o conceito de constituição, tem
havido, politicamente, duas interpretações da teoria da separação de poderes.
Há
uma interpretação mecânica, mais rígida, e há uma interpretação orgânica, mais
flexível. A interpretação mecânica significa que os poderes sejam rigorosamente
independentes, embora harmônicos, e as várias peças do mecanismo estatal têm
entre si apenas atritos, contatos de atrição como o mecanismo de um relógio,
todo ele harmônico, no sentido de um certo fim, porém havendo apenas atrição
entre as suas peças.
A
concepção flexível, orgânica, da separação de poderes, é no sentido de se
considerar não um mecanismo do estado, mas uma espécie de organismo do estado e
nesse organismo fluindo, ou correndo, uma seiva comum.
Então,
há uma interdependência muito maior entre as partes desse organismo, do que as
simples peças de um mecanismo em que haja atrição.
Essas
duas concepções, ou essas duas interpretações da teoria da separação de
poderes, a concepção mecânica, rígida, e a concepção orgânica, flexível,
conduziram a dois regimes políticos (que nós chamaremos sistemas de governo,
porque daremos à expressão regime político um sentido valorado, como veremos
depois, com o professor Marcelo Caetano),
conduziram ao sistema presidencial de governo e ao sistema parlamentar de
governo, ou historicamente como se diz, ao presidencialismo e ao
parlamentarismo.
A
concepção mecânica, rígida, os poderes devendo estar separados entre si, embora
harmônicos, conduz ao sistema presidencial.
A
concepção flexível, em que há uma intimidade maior dos poderes, como veremos
nesta aula, conduz ao sistema parlamentar.
2.
SISTEMA PARLAMENTAR DE GOVERNO :
a) dificuldade de tipificação. Indução histórica – dogmatização.
No entanto, deve-se ressaltar que não existe um
presidencialismo típico, ortodoxo, e não existe um parlamentarismo típico,
ortodoxo. Portanto, não se pode falar em desvios ou em heresias. Tão corretas
serão as formas pretensamente heréticas como aquelas pretensamente ortodoxas,
porque o sistema parlamentar de governo, ou o sistema presidencial, terão que
refletir as condições sub-estruturais de cada povo.
Estamos apenas introduzindo a matéria e dizendo que o sistema
parlamentar de governo se explicaria por uma interpretação orgânica, flexível,
da separação de poderes, como se fosse um organismo em que há um metabolismo,
uma vida, enquanto o sistema presidencial resultaria da aplicação de uma
exegese mecânica, ou rígida, porque haveria apenas atrição entre as várias
peças do mesmo mecanismo.
Concentremo-nos no sistema parlamentar, para estudar depois o
sistema presidencial.
Nós vamos nos limitar hoje a conceituar o sistema parlamentar,
para depois dar o histórico da sua elaboração e as experiências nacionais e
estrangeiras do sistema.
Deve-se logo salientar (eu já avancei um pouco no primeiro
item) que o sistema parlamentar de governo originou-se historicamente na
Inglaterra e cresceu de maneira indutiva, quer dizer, fatores, os mais diversos
e aparentemente, mesmo, os mais contraditórios, uniram-se através de séculos,
parcelas que se foram sedimentando e estratificando, até um dia aparecer
formado nas suas peças essenciais (porque a sua evolução não cessa), o sistema
parlamentar de governo.
Então, tendo-se originado na Inglaterra, como se vai
historiar longamente, o sistema parlamentar cresceu indutivamente, não foi
estabelecido a priori. Vários fatores
foram se unindo, sobretudo, diz Maurois,
o tempo, o acaso, o compromisso, o bom senso, e esses fatores foram sedimentando, estratificando, as várias
parcelas que mais tarde formariam um todo nos fins do século XVIII e até o
meado do século XIX, que é o sistema parlamentar de governo, que os ingleses
chama cabinet system, sistema de
gabinete, ou melhor, governo de gabinete, cabinet
government.
Depois que o sistema parlamentar se formou na Inglaterra,
tendo-se julgado que esse sistema era excelente, para o exercício do poder
político (não se trata aqui da estrutura do poder, trata-se do seu exercício
cotidiano), outros povos o emprestaram, como emprestaram outros institutos
britânicos (o juri, o habeas corpus, que nós instituímos desde
o Império), e nesse empréstimo de instituições, racionalizou-se, dogmatizou-se
o sistema parlamentar.
Enquanto na Inglaterra ele foi crescendo e aumentando, até o
final do século XVIII e meado do século passado, depois que o sistema se
formou, outros povos continentais, como a França, etc., o adotaram e o
dogmatizaram, estabeleceram os seus princípios, as suas bases, e daí então
nessa adoção nós temos o processo inverso : já se deduziram de uma base a priori adotada historicamente as
razões, os princípios fundamentais do sistema.
Ele cresceu por indução, depois dogmatizou-se,
racionalizaram-se os seus princípios, e adotado por outros povos já se disse :
parlamentarismo é isto, e começaram-se a deduzir os seus princípios, negando
que fosse parlamentarismo (o que é falso) aquilo que discordasse daquele acervo
fundamental originário.
Então, isso traz uma dificuldade de tipificação, de
tipificar, de caracterizar tipicamente o sistema parlamentar.
Então, dizíamos : não há um sistema parlamentar ortodoxo, de
modo que, se um certo estado se chamar parlamentarista, e não praticar
exatamente na mesma linha como praticou o estado modelo, dizer-se que aquilo
não é parlamentarismo, ou que é parlamentarismo híbrido, e outras tolices. Não
é nada disso. Assim como não há um sistema federal único, não há um sistema parlamentar
único.
A República Helvética e os Estados Unidos têm um federalismo
bidimensional, nós temos um federalismo tridimensional. Dizer que nós não somos
federalistas porque temos três dimensões é um contra-senso. A história dos
Estados Unidos e da Suíça produziu aquele tipo federal, a nossa produziu outro
tipo federal.
O nosso município é a terceira entidade, a terceira esfera de
jurisdição competente no nosso federalismo, e tira sua competência diretamente
da Constituição, o que não ocorre na América do Norte, ou na Confederação
Helvética. Isto não interessa. Da mesma forma o sistema presidencial.
O nosso presidencialismo desde 91 já diferia do
presidencialismo norte-americano. Não importa. Nós temos uma infra-estrutura
que produziu uma supra-estrutura diferente, e os Estados Unidos mantêm o seu
presidencialismo quase que intacto até hoje, com algumas alterações no costume,
e nós o mitigamos profundamente logo em 34, com a segunda constituição
republicana, sem ter chegado ao sistema parlamentar.
Então, com o sistema parlamentar ocorre isto. Tendo crescido
ele indutivamente, por uma sedimentação ou estratificação histórica na
Inglaterra, ele é atípico, por assim dizer. Então, não é fácil tipificá-lo,
dizer ortodoxamente que isto é parlamentarismo, e aquilo não é. Tem-se que
admitir uma forma flexível, e considerar que cada Estado, por suas condições
peculiares, pode ter uma forma federal, uma forma de governo, uma forma de
regime distinta daquelas que outros estados têm.
b) Constantes irredutíveis.
É claro que nós teremos constantes irredutíveis, porque se
não tivéssemos um mínimo que caracteriza, irredutivelmente, o sistema
parlamentar, não havia porque distinguí-lo do sistema presidencial.
Existe um mínimo irredutível, que nós vamos dar nesta aula,
mas devemos salientar que a heterodoxia, as diversificações no sistema
parlamentar são corretas. Tudo é parlamentarismo, dependendo das condições
peculiares do jogo de forças econômicas, ou políticas, ou sociais em cada
sociedade política.
Vamos então tentar agora explicar essas constantes
irredutíveis do sistema parlamentar. Vamos adotar, como temos feito, o esquema
de Georges Burdeau.
Vamos dizer que o sistema parlamentar caracteriza-se por três
constantes, todas elas deduzidas das relações entre o legislativo e o executivo
(como se dá no sistema presidencial também). O jogo de relações entre o
executivo e o legislativo é que produzirá o sistema presidencial ou o sistema
parlamentar.
Nós veremos depois qual é o papel do judiciário, em outras
aulas.
Então, diz Georges
Burdeau que nós podemos caracterizar o sistema parlamentar por três
constantes irredutíveis entre o legislativo e o executivo : igualdade entre os poderes, colaboração entre os poderes e
interação, frenações recíprocas
entre esses poderes.
Nós poderemos dizer que isso tudo se encontra também no
sistema presidencial. Então, esta é a oportunidade para mostrar um ponto
sensível nesta matéria. A diferença entre o sistema presidencial e o sistema
parlamentar é uma diferença de graus. O que se encontra num, pode se encontrar
no outro, mas os graus é que divergem.
Colaboração entre os poderes, tem que haver no sistema
presidencial, porque não se pode conceber três poderes antagônicos, seria um
absurdo, e como é que se compreenderia que o estado pudesse ser governado, a
máquina do estado andasse, se uma peça andasse contra a outra ? Tem que haver
colaboração.
A inspeção recíproca existe. Nós vamos ver na nossa
Constituição o poder inspectivo do Congresso (e a Constituição é
presidencialista). E a igualdade dos poderes, de certo modo, também existe no
sistema presidencial. Mas tudo isto, no sistema parlamentar, é em grau
diferente.
A colaboração existe no sistema presidencial, mas veremos
hoje que no sistema parlamentar ela é tão íntima, que autores falam em uma
fusão de poderes, como se legislativo e executivo estivessem fundidos num só (o
que é falso, vai-se refutar também).
A inspeção existe no sistema presidencial, porém ela é tão
forte no sistema parlamentar, que o legislativo pode destruir o executivo e
vice-versa.
No sistema presidencial, o indivíduo é eleito deputado ou
senador, e não perderá o seu mandato (salvo cassação), até expirar naturalmente
a legislatura. No sistema parlamentar, pode surgir uma crise e o corpo
legislativo ser dissolvido.
No sistema
presidencial, os ministros são dependentes da confiança do presidente da
república. No sistema parlamentar, o poder legislativo poderá derrubá-los e
eles serem obrigados a se demitir. Então, a inspeção aqui é muito maior, porque
tem conseqüências mais drásticas, podendo um poder chegar a destruir o outro, o
que não se admite no sistema presidencial, como nós vamos ver já, dando cada
sub-ítem do que respeita à igualdade.
Então, feita essa ressalva a que nós
voltaremos quando estudarmos o sistema presidencial, de que se trata de uma
distinção de graus (isto é importantíssimo, e é sutil), nós vamos penetrar no
estudo das três constantes, subdividindo a matéria para cada uma.
C) Igualdade entre os poderes executivo e legislativo
: equilíbrio tenso; poderes
independentes, opinião pública, partidos políticos (Kelsen); chefe de estado:
processo de investidura, eminência de sua posição no sistema,
irresponsabilidade política, referenda de seus atos.
Então, partindo deste equilíbrio tenso entre os poderes,
diz-se que há uma igualdade entre eles. Ambos têm a sua investidura no povo,
mas é normal no sistema parlamentar, a prudência política tem demonstrado, que
é normal que o chefe de estado seja eleito pelos corpos legislativos, em vez de
o ser diretamente pelo eleitorado.
Na Constituição de Weimer,
o professor Hugo Preuss inovou um
artigo, mandando que o Presidente do Reich
(reichspraesident) fosse eleito
diretamente pelo povo (como foi Hindenburgo).
Isso fortaleceu de maneira extraordinária o poder executivo, e na República de Weimer, viu-se o Presidente despedir
chanceleres, embora eles tivessem apoio na maioria parlamentar e Hitler foi chamado ao poder regularmente,
por Hindenburgo, para assumir a
chancelaria, e depois da morte de Hindenburgo,
no mesmo ano, em 1.933, é que ele assumiu plenos poderes, que lhe deu o Reichstag, que era preponderantemente
nazista.
Então, chamou-se a isso na doutrina “a loucura de Preuss” , diz o professor Hermann Finner (Preuss’s foly), porque foi um desastre dar este poder enorme ao
presidente, quando o normal seria, pelo equilíbrio dos poderes, que ele fosse
eleito pelo corpo legislativo, segundo se faz nos sistemas parlamentares em que
há também a forma de governo republicana.
Mas nós vemos recentemente em França travar-se uma batalha e
o referendum dar a faculdade da
eleição direta, também, do presidente da república, em uma república
parlamentarista, embora, digamos assim, muito desviada do padrão clássico, como
vamos ver no estudo histórico do parlamentarismo francês.
Há igualdade portanto entre os poderes, diante da sua
investidura popular, mas o normal é que o executivo seja eleito pelo
legislativo.
Quando se diz que o sistema parlamentar é o sistema da
opinião, está-se dizendo que a opinião exerce
uma presença, uma pressão, muito mais contínua no sistema parlamentar do
que no presidencial.
No sistema presidencial, onde não há, por exemplo, os
institutos do governo semi-direto, onde não há iniciativa popular, nem referendum, nem recall, etc., no tipo representativo puro, como é o nosso, o
eleitorado manifesta-se periodicamente e não terá mais nenhuma influência,
salvo muito indireta, através da imprensa, ou das manifestações populares,
sobre os corpos legislativos.
No sistema parlamentar, um deputado, ou um senador, como na
Itália (o que é raro, ser dissolúvel a segunda câmara), sabe que a qualquer
momento pode perder o seu mandato, se a sua câmara for objeto de uma dissolução
por parte do executivo. Há uma pressão da opinião pública muito mais premente e
direta, mais contínua, e uma pressão também sobre o executivo, que pode a
qualquer momento também ser destruído, ter que demitir-se, diante do binômio do
equilíbrio entre o legislativo e o executivo.
Por isso disse Joaquim
Nabuco (e os parlamentaristas o repetem sempre), num famoso estudo sobre Balmaceda, Presidente do Chile, que
suicidou-se, disse Joaquim Nabuco que
no sistema parlamentar a opinião é como que um relógio, que controla as horas e
os minutos, em vez de espaços periódicos, como ocorre com o sistema
presidencial. Mas a opinião terá de ser arregimentada, e nessa arregimentação
vem o papel eminente dos partidos políticos.
As constituições posteriores à Primeira Guerra salientaram o
papel dos partidos políticos e Hans
Kelsen, em sua obra Valor e Essência da Democracia (Von Wesen und Wert der
Demokratie), disse : constitui hipocrisia abstrair o grande papel dos
partidos políticos nas democracias modernas. Eles são o instrumento da captação
do sufrágio. Eles têm o monopólio, mesmo, da captação do sufrágio, e o próprio
acesso aos cargos eletivos só se permite através dos partidos políticos, como
veremos, quando estudarmos, depois, o regime eleitoral.
É preciso, então, combinar opinião, partidos, o povo, para
este suporte do sistema parlamentar o distinguir do sistema presidencial.
O chefe de
estado, como dizíamos há pouco, normalmente deve ser investido pelo corpo
legislativo. Nos sistemas parlamentares, há bicefalia, há o chefe de estado e
há o chefe de governo.
Como o sistema
parlamentar pode se exercitar em uma monarquia ou em uma república, o chefe de
estado pode ser um rei, um imperador, um monarca, ou pode ser um presidente de
república. Mas é falsa a imagem tradicional do chefe de estado no sistema
parlamentar, como sendo meramente decorativa. O próprio Rei da Inglaterra, ou a
Rainha, que por sua irresponsabilidade tradicional, inviolabilidade,
sacralidade, poderiam ser tomados como, realmente, modelo para essa concepção
clássica, assim não é.
Os autores ingleses salientam que,
embora a Rainha não tenha a responsabilidade que terá um presidente da
república, no sistema parlamentar (França, Alemanha,etc.), ela tem a sua
responsabilidade. Diz então o professor Jennings
que ela não está ao leme, quem está ao leme é o chefe do governo, o
primeiro ministro, mas é sua grande responsabilidade por um timoneiro no leme,
escolher um timoneiro, aquele que vai guiar o barco do estado. Embora ela não
guie o barco do estado, mas a sua responsabilidade está em saber escolher o
timoneiro para pô-lo no barco do estado.
A concepção de que, no sistema
parlamentar, o chefe de estado é meramente ornamental é uma concepção falsa.
Mesmo na Inglaterra, quando se trata de
matéria de dissolução, há um grande poder, em certo termo, de que se reveste a
figura do chefe de estado, e nas repúblicas parlamentares (França, Inglaterra,
Alemanha), o chefe de estado não é apenas ornamental. Ele não tem a plenitude
da responsabilidade política que tem o chefe do governo, que nós examinaremos
noutro item, porém essas constituições todas prevêem a sua responsabilidade, e
um rito próprio de responsabilização.
Então, diz-se que
o chefe de estado tem uma magistratura
de influência e de persuasão. Na Inglaterra, as peculiaridades do
parlamentarismo tradicional distinguem-se do continental, e nós as estudaremos,
mas na França, na Alemanha, na Itália, o Presidente da República tem um poder
efetivo na escolha do primeiro ministro.
Embora o chanceler alemão seja eleito pelo Bundestag, pela Dieta, que é a câmara baixa, há uma alternativa em
que o presidente federal pode recusar-se à nomeação e preferir a dissolução do
corpo legislativo, como veremos depois.
Então, o chefe de
estado tem uma magistratura de influência e de persuasão. Ele tem uma
eminência, porque ele representa a continuidade do estado (durante o seu
mandato, não pode ser afastado, salvo por crime de responsabilidade), diante da
descontinuidade dos governos. As eleições gerais trazem este ou aquele partido
majoritário, os gabinetes mudam, mas o chefe de estado representa a
continuidade do estado, por sua alta posição e eminência.
É claro que sendo irresponsável o chefe
de estado, salvo as exceções que as constituições fazem para certos crimes fundamentais,
há necessidade da referenda.
A referenda (que
não tem nada a ver com o referendum, embora a raiz seja a mesma, de aprovar,
referendar) é a subscrição, por parte do ministro de estado, do ato do chefe de
estado, para que a responsabilidade seja do ministro.
Na Inglaterra,
desde cedo, criou-se o princípio : The
king can do no wrong (o Rei não pode
errar). The king cannot act alone (o Rei não pode agir
só). Quem subscreve os seus atos
é que é responsável.
Em 1.679, uma famosa decisão assentou
que, ainda que o ministro aja a conselho do soberano, nem por isso está isento
de responsabilidade, e está sujeito a impeachment
pelo corpo legislativo, pode ser impedido, não é unimpeachble, não é inimpedível, porque tenha agido a conselho do
soberano.
Essa é a posição
do chefe de estado, e a posição de equilíbrio dos poderes, sob o princípio da
igualdade.
d) Colaboração entre os poderes : seu caráter
(Bagehot); órgão executivo: suas designações, sua missão, composição; chefe de
governo: processo de investidura, dimensões de seu poder, legitimação, posição
no sistema; Ministros de Estado: seu duplo caráter, incompatibilidades,
ministérios, ministros sem pasta, responsabilidade política; Processo
legislativo – caráter especial no sistema parlamentar, legislação delegada.
Instrumentalidade para realização do programa de governo.
Estamos penetrando cada vez mais na intimidade do sistema.
A
colaboração entre o executivo e o legislativo no sistema parlamentar é muito
mais íntima do que no sistema presidencial.
Walter Bagehot, que em 1.867
tentou teorizar o sistema de gabinete, que já existia há duzentos anos, mas os
ingleses são tradicionais e Bagehot
então diz : Por esta nova palavra
(por esta nova palavra, que já existia há duzentos anos, mas não existia na
lei, isso vai aparecer na lei em 1.917)...by
this new word, cabinet, gabinete,
significava-se uma comissão (comitee) do corpo legislativo, extraída do corpo legislativo, para ser o corpo
executivo.
Então,
disse Bagehot que havia fusão de
poderes. Não há fusão de poderes, mas o termo realça bem a intimidade que há
entre os poderes, ao ponto de Bagehot
achar que havia fusão de poderes. Não há fusão de poderes por uma razão muito
simples : se houvesse fusão de poderes, como seria possível o legislativo
controlar o executivo, provocando a queda do gabinete, ou o executivo provocar
a dissolução do legislativo, provocando sua morte ? Tem que haver alteridade :
um e outro. Não há fusão, porém há uma intimidade absoluta entre eles, como
veremos desdobrando este item.
Então,
havendo essa intimidade maior no sistema parlamentar, o organismo que
representa essa intimidade é o gabinete. A expressão gabinete não é universal.
O corpo executivo, aquele pequeno colégio que é o poder executivo, na
Inglaterra chama-se gabinete (cabinet).
Depois do histórico nós veremos por que. Porém as designações variam. No
Império do Brasil, na nossa Emenda no. 4, recentemente abolida, na Itália,
chama-se conselho de ministros, como se chamava também em França, sob a
terceira e a quarta repúblicas.
Na
Alemanha, chama-se puramente governo (regierung),
e pode-se chamar também ministério, se bem que ministério traz confusão com ministério
departamento administrativo : ministério da guerra, da marinha, da aeronáutica,
da fazenda, etc.). Diz-se : nós tivemos 36 ministérios, 36 gabinetes, 36
conselhos de ministros (o último de Ouro
Preto, como sabemos.
Então, essas designações todas são para o corpo executivo. Este corpo executivo está ligado diretamente ao corpo legislativo e é normal que seja extraído de lá, mas não há vedação, mesmo na Inglaterra, de que ministros sejam estranhos ao corpo legislativo (embora normalmente o primeiro ministro deva ser da câmara baixa, e depois explicaremos por que.
Então,
compete ao gabinete (tomemos essa designação para maior comodidade) realizar a
política doméstica e internacional, que foi proposta no programa do partido
vencedor na eleição geral. Quem dá a instrumentalidade para que o gabinete
(corpo executivo) realize a sua política doméstica e internacional conforme
planejada no seu programa, essa instrumentalidade quem dá é o legislativo,
através das leis.
Então,
no final deste item veremos como o processo legislativo é diferente no sistema
parlamentar e no sistema presidencial.
O
gabinete então existe para realizar a política doméstica e internacional que
foi programada durante a campanha e que o governo considera um ponto de honra
realizar efetivamente e a instrumentalidade terá que lhe ser dada pelo corpo
legislativo, e já voltaremos a este ponto.
Então,
o gabinete tem uma cabeça. Essa cabeça é o chefe do governo. Há o chefe do
estado, que tem a titularidade nominal, a auctoritas,
e há o chefe do governo, que tem efetivamente o poder, a potestas, e essa bicefalia é normal nos sistemas parlamentares.
Então o chefe do gabinete, também, a sua designação varia. Na Inglaterra, ele é
o primeiro ministro, como atualmente em França. Em França, na terceira e quarta
repúblicas, ele era o presidente do conselho, como entre nós no Império desde
1.847 e sob a emenda no. 4, e na Itália ainda hoje. Na Alemanha o chefe do
governo é o chanceler (kanzler),
durante o segundo e o terceiro reichs, o reichskanzler
(chanceler do reich), e agora, na
federação instituída com a Lei Fundamental de Bonn, o bundeskanzler (o chanceler federal), que tem um poder
extraordinário, maior do que os seus colegas ingleses, franceses, italianos,
etc...
As
repúblicas africanas, que estão se constituindo autônomas no nosso tempo, têm
dado nomes simbólicos para os seus primeiros ministros, ou chefes de governo. Nkrumah, por exemplo, de Ghana, tem um título que significa o
libertador, agsaievo, se não me
engano, na língua nativa. Então isso, naturalmente, tem uma certa razão
política, ou mística, ou carismática, não interessa. O chefe do governo tem,
portanto, o poder efetivo, enquanto o chefe do estado tem a titularidade
nominal. O poder do chefe do governo é extraordinário, é quase tirânico.
Disse
Laski, referindo-se ao primeiro
ministro inglês, que em torno da sua figura giram a formação, a vida e a morte
do gabinete. Embora os ingleses sejam um povo altamente democrático, eles dão
ao primeiro ministro um poder extraordinário. A matéria de dissolução, por
exemplo, de que pode resultar a morte do gabinete, é decidida pelo primeiro
ministro, tradicionalmente, sem consulta ao gabinete, tão eminente é a sua
posição.
Então,
o chefe do governo deve ser comparado como chefe do estado. Há o problema da
investidura do chefe do governo, para que ele seja legítimo. Nós vamos estudar
os vários sistemas, embora perfunctoriamente.
Na
Alemanha, a Dieta, a Câmara baixa, elege o Chanceler. Ele terá de ser proposto,
e é eleito, mas há as alternativas que nós veremos depois. A sua legitimidade,
então, vem da eleição originária pelo congresso.
Na
Itália, o Presidente do Conselho é nomeado pelo Presidente da República e
receberá, então, a confiança das duas Casas.
Na
França, essa confiança é tácita, não há obrigatoriedade de comparecimento com o
seu programa, imediatamente, ao corpo legislativo.
Mas,
qualquer que seja o processo da investidura, o fato é que o chefe do governo e
o gabinete todo dependem da confiança parlamentar. Ele será legítimo ou na sua
investidura ou no exercício do poder enquanto mantiver essa confiança
parlamentar. Nós veremos, na terceira parte, a técnica da confiança e da
desconfiança.
MINISTROS:
O
gabinete, então, tem uma cabeça, mas tem o seu corpo. O seu corpo, então, são
os ministros. Varia a composição do conselho, do gabinete, para cada estado. Na
Inglaterra, não são todos os ministros que são membros do gabinete. Há mais de
trinta ministérios na Inglaterra (no nosso conceito), mas é o presidente do
conselho, é o primeiro ministro (premier)
que diz quem é membro do gabinete.
Há
certos cargos que são tradicionais : o ministro do exterior (foreign office), do interior, não se
discute que eles devem normalmente ser membros do gabinete, o chanceler o
erário, etc.
Na
Inglaterra, quando um partido vence a eleição geral, a Rainha chama o líder
incontestável desse partido e o convida
para formar o governo. Se ele aceita o convite para formar o governo, ela o
nomeia primeiro lord do tesouro (first
lord of the treasury). Por força do Ato dos Ministros da Coroa, de 1.937,
ele sendo primeiro lord do tesouro e membro do Conselho Privado (Privy Council), será o primeiro ministro
também, mas não é nomeado primeiro ministro. Aceitando o convite da Rainha,
beijará a mão da Rainha, como fazem os embaixadores, e isto sela a sua
investidura.
Então,
a Gazeta da Corte, que não é um órgão oficial, não é um diário oficial, é um
órgão social, dirá que foi chamado fulano, etc., eleito deputado, membro dos
comuns, para constituir o governo e graciosamente aceitou o convite de Sua
Majestade. No Continente, a coisa é muito mais complicada, mas não dá mais
certo do que na Inglaterra.
Então,
é o chefe do governo que diz quem será membro ou não do gabinete.
Os
ministros têm duas expressões : uma expressão política, e uma administrativa.
Na expressão política, eles pertencem a um partido que lutou pelo poder e o
alcançou e eles têm o interesse político de se manter no poder e manter aquele
equilíbrio.
Eles,
porém, têm também uma expressão administrativa, porque normalmente são cabeças
de um departamento. Nos sistemas presidenciais, o ministro tem mais expressão
administrativa do que política. No sistema parlamentar, é o contrário : o
ministro tem mais expressão política do que administrativa, porque a
administração propriamente do seu departamento ficará a cargo daqueles antigos
funcionários, que não dependem de
nenhuma facção partidária.
Era
o grande segredo da França, com a sua instabilidade ministerial e política
fantástica, tinha uma administração absolutamente segura, que vem desde as
bases que lançou Napoleão, quando era
Primeiro Cônsul, com a criação do Conselho de Estado, etc.
Mas,
em todos os sistemas parlamentares, há aquela figura do ministro sem pasta, o
ministro que não tem um departamento próprio, porque o sistema parlamentar,
tendo uma tonalidade política muito mais acentuada do que o presidencial,
precisa sempre de homens aptos para missões delicadas, para missões
extraordinárias (ou domésticas, ou internacionais, não importa).
Então,
o ministro sem pasta é alguém que tem esta afinação e que talvez não tivesse a
capacidade normal, de rotina, para encabeçar um departamento administrativo.
Então, dá-se-lhe uma missão delicada, em que ele brilhará, mas poderia
fracassar numa missão comum, pode não ter aquelas qualidades cotidianas
necessárias em grau médio (não digo mediocridade, mas em grau mediano), para
uma função mais normal.
Então,
há os ministros sem pasta que não têm um departamento, porém recebem missões
especiais, como nós mesmo tivemos, na nossa organização recente, e como é muito
comum na Inglaterra. Anthony Eden foi incumbido de uma missão
de observação junto à Liga das Nações, em 1.932, e mais recentemente, Ted Hist incumbido de estudar a
possibilidade da entrada da Inglaterra no Mercado Comum Europeu (que foi
vetado, como sabemos, pelo General De
Gaulle. São os ministros sem pasta, que existem em todos os sistemas
parlamentares, ou expressa, ou tacitamente.
Finalmente,
o processo legislativo denuncia muito bem essa intimidade maior dos dois
poderes no sistema parlamentar. O gabinete tem de realizar o programa que
prometeu e a instrumentalidade quem lhe vai dar é o corpo legislativo.
Então,
no sistema parlamentar, se nós tomarmos como exemplo a Inglaterra, quem legisla
é o governo. A oposição, na Inglaterra, praticamente não tem chance nem de
apresentar um projeto de lei, quanto mais de legislar. Os bills, os projetos, vêm do governo, e se a Câmara dos Comuns (a
Câmara dos Lords tem papel inexpressivo
aí) negar-se a transformar em lei o projeto que vem do governo, isso implica
recusa de confiança, porque ela não está dando a instrumentalidade ao governo
para ele executar o seu programa. Isso gerará uma crise, de que pode vir,
alternativamente, ou a queda do gabinete, ou a dissolução do corpo legislativo.
Então,
o processo legislativo é mais flagrantemente característico do sistema
parlamentar, do ponto de vista dessa intimidade dos poderes, porque nele é que
se vê como realmente a administração é que legisla, porque se o legislativo
negar a instrumentalidade ao poder executivo, abre-se uma crise, porque a
lógica do próprio sistema está comprometida.
Nós
voltaremos a isso também posteriormente, quando estudarmos o sistema
presidencial.
e) Frenação recíproca (interação): seus graus no sistema parlamentar e no presidencial;
função inspectiva do legislativo sobre o executivo; câmaras atuantes, graus,
técnicas maiores e menores, tratamento moderno das expressões de confiança e
desconfiança, oposição e seu caráter; responsabilidade coletiva e individual;
dissolubilidade antecipada dos corpos legislativos, seu caráter (Debré),
tratamento correto, fórmula de equilíbrio.
Terceira constante: que são já aqui os arcanos do sistema,
propriamente. O coração do sistema está aqui, na inspeção recíproca, na
interação, nas frenações recíprocas entre o legislativo e o executivo. Isso
existe no sistema presidencial, mas eu disse há pouco : no sistema
presidencial, um poder não destrói o outro. Pode, no sistema presidencial, o
legislativo impedir o presidente da república, mas o processo do impeachment, que é um processo
estrepitoso, não tem demonstrado na História que seja um processo eficiente
para afastar um chefe de estado que é chefe de governo, também, no sistema
presidencial e, portanto, não se raciocina com ele.
No sistema parlamentar, o legislativo pode destruir o executivo, forçar a demissão do gabinete, e numa alternativa que faz parte da lógica do sistema, que repousa no equilíbrio dos poderes, o executivo pode forçar a dissolução do corpo legislativo, e haverá então aí a morte do legislativo, provocada pelo executivo.
No
sistema presidencial, um deputado ou senador sabe que até a exaustão do seu
mandato, ele está no seu direito, e só uma cassação regular do mandato pode
tirá-lo dali.
No
sistema parlamentar, eleita uma câmara, daqui a um mês pode ser dissolvida, e
haverá o risco de ter que pleitear a sua reeleição.
Vejamos
então o terceiro item, mais sumariamente, para caracterizar o sistema
parlamentar. Dissemos que isso era uma questão de grau, como se viu na colaboração.
Aqui também vai-se ver que o grau da inspeção, do poder de fiscalizar o
executivo que tem o legislativo, e vice-versa, é muito maior aqui do que no
sistema presidencial. Mas isso exige uma instituição característica também do
sistema parlamentar, a oposição. Não pode haver inspeção sem oposição. A
oposição é o partido minoritário, ou os partidos minoritários, que não chegaram
ao poder. Na Inglaterra, diz-se que o líder da oposição é um primeiro ministro
alternativo, e se diz que há sempre um gabinete na sombra (a shadow cabinet).
Numa eleição geral, um partido é majoritário. Geralmente são sempre dois, porque o terceiro é sempre inexpressivo, como agora está o partido liberal, diante da eminência do partido trabalhista. Outrora, o partido trabalhista é que não tinha essa expressão, porque o jogo era entre o liberal e o conservador. O líder daquele partido majoritário numa eleição geral é chamado pela Rainha e constituirá o governo, será o primeiro ministro e estará na situação. O líder do partido minoritário vai dirigir a oposição ao gabinete. Quem é o líder do partido minoritário ? Pode haver muitas figuras expressivas politicamente no partido minoritário. Então, o Ato dos Ministros da Coroa, de 1.937, diz que o líder da oposição é aquele que assim for reconhecido pelo speaker.
O speaker é o presidente da Câmara dos Comuns. Depois veremos por que esse nome de speaker. Na América do Norte, também se chama speaker. Os deputados só se dirigem a ele quando falam. É o pequeno tirano que existe na Inglaterra. Antigamente, o speaker botava até os deputados de pé, olhando para a parede, como se faz com as crianças. A coisa mais horrorosa para o deputado, na Câmara dos Comuns, é o speaker chamá-lo pelo nome. O speaker só faz isso, se for uma coisa de morte, se tiver que punir, porque isso é uma sanção, o indivíduo ser chamado pelo nome, todo o mundo olhar para ele, é um horror. É a sanção mais drástica que tem o speaker, salvo a expulsão, porque aí não tem mais remédio.
Então, o Ato dos Ministros da Coroa, de 1.937, diz que o líder da oposição é aquele que assim for reconhecido pelo speaker.
Que importância tem isso, para que uma lei tivesse dito o processo do reconhecimento regular do speaker ?
É porque o líder da oposição, assim reconhecido pelo speaker, ganha do governo três mil libras anuais para fazer oposição ( 2.000 libras até 1.957, desde 1.937), porque se considera a oposição integrante do sistema.
Mas a oposição é leal. Os debates se fazem de comum acordo. A oposição combina com o gabinete : vamos abrir um debate sobre tal assunto, e todo se preparam. Em matéria financeira, então, o poder da oposição é extraordinário, é quase igual ao poder da situação.
Então, há um gabinete na sombra. Pode haver uma reviravolta a qualquer momento, e haver uma eleição geral, e o povo eleger majoritariamente aquele partido que agora é minoritário, e o antigo líder minoritário tornar-se-á líder majoritário e será chamado para formar o governo. Há uma inversão, e aquele gabinete que estava na sombra passa para o poder.
Muitas vezes, até se sabe : se o partido trabalhista venceu a eleição geral, é provável que fulano seja chanceler do erário, aquele seja ministro dos transportes, aquele por suas aptidões seja ministro do exterior, etc.
Como que há um gabinete pronto, já, e a qualquer momento a oposição está pronta para governar. Não há deputados que só sabem fazer oposição. A oposição é construtiva, prevendo sempre a possibilidade de ser responsável e ter que governar.
Pimenta Bueno, no Império, estudando o nosso sistema, dizia que há a oposição constitucional e a oposição sistemática. Chamava constitucional Pimenta Bueno a oposição construtiva, a oposição que é necessária no sistema parlamentar, e sistemática era a oposição pelo simples prazer negativo de destruir, o que não é portanto correto, e tem sido remediado em nossos dias, como veremos.
O problema, portanto, da confiança ou da desconfiança entra aqui neste terceiro item, da frenação recíproca. O gabinete só se mantém no poder enquanto mantiver a confiança do corpo legislativo (ambas as casas). O normal é o bicameralismo, ou só a câmara baixa, normalmente é a câmara baixa, mas na Itália a confiança tem de ser das duas casas, e o Senado pode ser dissolvido também, não só a câmara dos deputados.
Nos nossos dias, as constituições continentais aperfeiçoaram a técnica da confiança e da desconfiança. Para evitar surpresas, ou aquilo que um deputado italiano chamou a casca de limão em que podia o gabinete escorregar inadvertidamente, ou o assalto à diligência, como disse outro autor, Calamandrei, para evitar as surpresas, as constituições continentais elaboraram uma técnica complicada da desconfiança, que estudaremos depois.
Então exige-se um certo mínimo de deputados para propor a moção de desconfiança, um certo prazo para o debate, para não haver surpresas, e um outro quorum fundamental para que seja passada a moção de desconfiança, havendo os processos menores da desconfiança. (as questões orais, ou escritas, as interrogações, as interpelações, a recusa ou delegação de confiança, os votos de censura, tudo isso distinto da moção de desconfiança, que é o máximo do ponto de vista da inspecção, e se verá isso calmamente depois)
Então, existe a técnica da confiança e da desconfiança porque quando o gabinete perder a confiança do corpo legislativo (uma ou duas casas), abre-se uma alternativa. Pode, com a manifestação da desconfiança, haver a morte do gabinete. (destrói-se o poder executivo, o gabinete demite-se)
O soberano, ou o presidente da república, chefe do estado, aceita essa demissão, ou pode o chefe do governo preferir aconselhar o chefe do estado a dissolver o corpo legislativo. É a alternativa. Se não existisse a alternativa, não haveria o equilíbrio fundamental do sistema parlamentar.
Mas a dissolubilidade antecipada dos corpos legislativos só se explica porque vai-se fazer um apelo ao povo. Nós estamos dizendo dissolubilidade, para marcar bem o aspecto potencial : possibilidade de ser dissolvido. E dizemos possibilidade antecipada de dissolução, ou dissolubilidade antecipada.
Por que é preciso dizer assim ? No sistema presidencial, os corpos legislativos também se dissolvem, mas se dissolvem no seu termo próprio, depois da exaustão. Entre nós, um deputaado, depois de quatro anos, não é mais deputado, terá que se reeleger, para continuar a ser. (um senador, oito anos)
Depois da exaustão normal da legislatura, há uma dissolução do corpo legislativo. Não pode, porém, no sistema presidencial, haver a dissolução antecipada do corpo legislativo. Não pode, normalmente. Nada impede que se faça uma reforma constitucional para isso.
Mas no sistema parlamentar, é integrante do sistema a dissolubilidade antecipada do corpo legislativo. Na Inglaterra, um parlamento deve durar cinco anos. Não dura nunca. Nem que não haja uma crise, com quatro anos e meio dissolve-se um parlamento, porque já é um período bastante longo e a opinião já mudou, é preciso fazer uma nova eleição, mas com um mês ou dois que o indivíduo esteja eleito deputado, no sistema parlamentar, pode deixar de sê-lo, se houver a dissolução do corpo legislativo, de onde o contacto mais direto com a opinião.
Então, a dissolubilidade antecipada do corpo legislativo é uma alternativa natural para a queda do gabinete. (destruição do executivo, ou destruição do legislativo)
Mas só se compreende a dissolubilidade antecipada dos corpos legislativos para fazer uma auscultação popular, porque aí se devolve, se transfere para o eleitorado a palavra final decisiva. O eleitorado então é que vai dizer, pela manifestação das urnas, quem tinha razão. Se o partido vencedor na eleição geral que se vai travar é o partido que estava na situação, o gabinete continua. Se for vencedor o partido minoritário, que passa a majoritário, é iremediável, o gabinete não pode provocar a dissolução de uma nova câmara, demite-se, e o poder passará para a outra facção. O árbitro final é o povo, o corpo eleitoral.
Por isso disse Michel Debret, o teórico da Constituição Francesa de 1.958, com De Gaulle, que a dissolução enseja um diálogo do chefe de estado (porque a dissolução é prerrogativa do chefe de estado, não do chefe de governo, o chefe de governo é parte aí), um diálogo entre o chefe do estado e a sociedade política, e o corpo eleitoral, para que ela se manifeste definitivamente, sobre a crise que se abriu.
É preciso então equacionar a dissolubilidade antecipada dos corpos legislativos com esse fim, ela é dissolvida para isso, a câmara, ou as duas câmaras são dissolvidas, para que se faça uma nova eleição e se ausculte o eleitorado, que vai ser o árbitro supremo, e dizer a palavra definitiva.
A responsabilidade, no sistema parlamentar, normalmente é coletiva, mas nada impede que certas constituições estabeleçam a responsabilidade individual.
Na Itália, existe o voto de censura, que é distinto da moção de desconfiança. O voto de censura é individual para o ministro, como nós tínhamos também a moção de censura, na emenda no. 4, que era individual. Mas o normal é que a responsabilidade seja coletiva, como na Inglaterra e na Alemanha.
Encara-se com muita seriedade hoje esse problema.
Na Lei Fundamental de Bonn, há uma inovação. As constituições continentais revestiram o problema da confiança de muita complexidade. Há o voto de desconfiança construtiva (konstruktiv mistrauen vote).
f) Desenvolvimento histórico do sistema parlamentar de
governo : na Inglaterra, desde a Idade Média, até depois da reforma eleitoral
de 1.832; no Continente Europeu: art. 16 da Declaração de Direitos do Homem e
do Cidadão, constitucionalismo e sua repercussão européia e americana; o
parlamentarismo francês da Constituição de 1.814 à de 1.946; governo de
assembléia; racionalização do parlamentarismo posteriormente à Primeira Guerra
Mundial.
Vamos dar apenas o surgimento do sistema parlamentar de governo na Inglaterra.
Disse Andre
Maurois, na sua História da Inglaterra, com muita sagacidade, que quatro
ingredientes foram responsáveis pela formação do governo de gabinete inglês.
(os ingleses dizem governo de gabinete – cabinet
government - , raramente usam sistema, ou a expressão
parlamentarismo, que é uma expressão continental)
Esses quatro fatores, segundo Andre Maurois, seriam : o tempo,
o acaso, o compromisso e o bom senso.
O desenvolvimento da aula vai mostrar a correção destes
quatro elementos como formativos do sistema parlamentar de governo da
Inglaterra.
Compromisso nós sabemos o que é : é a vontade de transigir,
de ceder, que é muito característica do povo inglês. Os seus trabalhos de comitees, de comissões, são trabalhos de
compromisso, em que não se toma um voto por maioria, em que procura-se
convencer a totalidade do comitee,
para se chegar sempre a uma decisão unânime. Os autores assinalam (à frente
deles, um inglês, William ... e um
americano, ...Burton Adams)que, na
história constitucional inglesa, desde as origens, encontramos o monarca
assessorado por órgãos colegiados, isto é, órgãos coletivos.
Este assessoramento do
monarca por seus súditos era, diz o professor Adams, uma característica do próprio feudalismo, em que ao suzerano
o vassalo devia todo auxílio, e é significativo que os primeiros tributos
criados na Inglaterra se chamem aids,
auxílios, (do francês aide – ajuda) ,
e a expressão aid ainda se usa hoje
no direito anglo-americano, para significar subvenção, como são, por exemplo,
os grants in aid, as subvenções federais,
que se dão na América do Norte.
Então, desde a Idade Média,
antes da conquista normanda, mesmo sendo caótica a organização do reino inglês,
nós acharemos essa constante : o soberano sendo assessorado nos negócios de
estado por órgãos colegiados, colégios, e antes da conquista normanda, que é do
ano 1.066, um organismo bastante complexo e de estruturação muito
indiferenciada existia : era o W.I.T.A.N.
O Witan era um corpo indiferenciado, sem secções certas, e que tinha
atribuições genéricas para assessorar o soberano. Como o soberano era a
concentração de todos os poderes, daquilo que nós hoje diferenciamos em
legislativo, executivo e judiciário, o Witan
o assessorava no exercício de todas essas faculdades : em administrar justiça,
em legiferar, baixar as normas para o reino, e em administrar propriamente, do
ponto de vista executivo. Tudo isso eram atribuições do Witan.
Com a invasão normanda, em 1.066, a Inglaterra vai sofrer uma
racionalização administrativa extraordinária. Sabemos como a Inglaterra foi
tantas vezes invadida, antes mesmo de Guilherme,
o Conquistador, e dos normandos, no início do século XI, e o que se chama
hoje o povo inglês é um amálgama de um grande número de povos, sobretudo de
povos nórdicos que se fundiram, resultando na nacionalidade atual.
Então, em 1.066, Guilherme,
o Conquistador, que tinha pretensões à Coroa Britânica (não interessa isto
aqui), invadiu com êxito a Inglaterra, e os normandos passaram a ser a classe
dirigente.
Quando se emprega a expressão anglo-saxão, ela deve ser
reservada ao período da Inglaterra anterior à conquista, como anglo-normando é
o período posterior à conquista. Constitui erro crasso (lamentavelmente
generalizado), chamar anglo-saxão ao sistema jurídico anglo-americano, ou dizer
: os povos anglo-saxônicos, querendo significar a Inglaterra e a América do
Norte. Isso está errado. Nós podemos dizer anglo-americanos, os povos de língua
inglesa (como disse Churchill, ao
escrever a História dos Povos de Língua Inglesa), mas não dizer anglo-saxão.
Anglo-saxônicas são as instituições anteriores à conquista normanda (inglêses, anglos, que vieram do Continente, e
saxônicos, saxões – a saxônia ainda é hoje uma região da Alemanha, como
sabemos). Anglo-normandos (normandos, que vieram do Continente, também, do
Norte da França, depois do ano 1.066).
Guilherme, o Conquistador, mandou fazer um tombamento, um
inventário, completo, da terra e da gente. Nós temos hoje esse inventário. É um
dos documentos mais preciosos da História Constitucional Inglesa. Tão minucioso
foi esse inventário que os agentes do Rei fizeram, querendo saber quem era o
dono de cada pedaço de terra, que criações tinha, quantos porcos, ovelhas,
cabras, etc., de que plantações dispunha, etc., que o povo inglês, com seu
humor, chamou a isso, ao resultado desse inventário, desse levantamento, chamou
a isso o “livro do juízo final” (the doomsday book), onde todos seriam
julgados, etc.
Então, o doomsday book
é o resultado desse tombamento a que procedeu Guilherme o Conquistador e
Guilherme então fez a administração racional e muito inteligentemente os
normandos aproveitaram as instituições anteriores à conquista. O Witan, aquele grande órgão colegiado que
assessorava o soberano, foi adaptado muito habilmente, e com assento nas
tradições do Witan organizou-se o
Grande Conselho do Reino (magnum
consilium regni). As designações são em Latim, porque o Latim era a língua
oficial, até o século XV ou XVI.
O Magnum Consilium
Regni (observem bem, porque daí é que vai partir a história para se chegar
ao gabinete), adaptado inteligentemente sobre o Witan saxônico, era um grande órgão, também, composto de altos
dignitários, ou eclesiásticos, pessoas de confiança direta da Coroa, com grande
número de atribuições, atribuições indiferenciadas, como tinha o Witan, e que nós hoje enquadraríamos no
departamento legislativo, ou administrativo, ou judiciário, porque essas
funções todas eram do soberano, que se fazia auxiliar por este grande número de
assessores.
Observem com cuidado, daqui por diante, um processo de particularização,
que vai sofrer este grande órgão, e outros que surgirão dele, até se chegar a
esta entidade francamente consuetudinária, que é o gabinete (cabinet), que dirige a política
doméstica e internacional da Inglaterra.
Como o Magnum Consilium
Regni só se reunia periodicamente (e
as suas reuniões eram difíceis e embaraçosas) e o Soberano precisava mover-se
dentro do seu Reino, para administrar justiça e prover os negócios do Estado,
criou-se bem cedo, depois da conquista normanda, um órgão menor, que passou a
se chamar “a Corte do Rei” (Corte no sentido judiciário), a curia regis.
A curia regis era
um número limitado de membros do Conselho, e sendo esse número muito menor,
tinha muito mais mobilidade, facilidade de locomoção, e facilidade de assessoramento
direto ao soberano, antes que se reunisse, periodicamente, e não continuamente como era a curia regis, o órgão patrial maior, o
Grande Conselho do Reino.
A Magna Carta, que é do início do século XIII, de 1.215, fala
expressamente no Grande Conselho do Reino, Magnum
Consilium Regni, cuja evolução nós estamos dando. Então, nós já estamos
vendo o início daquele processo de particularização que denunciamos. Já se
formou um organismo menor, de maior mobilidade, e de maior facilidade de
assessoramento, do soberano, porque era contínuo, era permanente e o
acompanhava para toda parte (o próprio Reino não tinha ainda uma sede própria).
A curia regis foi
moldada na base da chamada curia ducis, corte do duque, do Duque da
Normandia, no Continente Europeu. Assim como havia a curia ducis (isso se encontrava também em França, nos pequenos
reinos, depois é que veio a unificação), nós temos a curia regis, Corte do Rei, organizada na ilha.
A Corte do Rei, por um processo semelhante ao do Magnum Consilium, também vai crescer.
Vai crescer de tal forma que no século XIII nós vamos ver a curia regis sofrer um processo
semelhante ao que sofrera o Magnum Consilium Regni. Então aqui, veremos já
se diferenciarem as diferentes funções, saindo daquela homogeneidade incoerente
e confusa. Nós já vamos ver uma heterogeneidade diferenciada (isso não tem nada
com a lei de Spencer).
Portanto, no século XIII, sobretudo com Eduardo I, do meado do século XIII para o fim, as funções
judiciárias da curia regis vão
sobressair. Então, nós veremos emergirem da curia
regis, no século XIII, três tribunais da common law : the common law
courts (os tribunais do direito comum do reino), um tribunal da equity, da equidade (está mal traduzido,
já diremos alguma coisa sobre isso) e a chancelaria (chancery), porque estava afeta ao chanceler.
Esta sala é a pior que existe, não é ? Nós temos que sair
daqui, não é possível. Atenção.
As funções da Corte do Rei vão se diferenciar a partir do
século XIII, como a Corte do Rei já se extraiu do Magnum Consilum Regni.
Três cortes judiciárias da common law se organizam no século XIII : 1. a Corte do Banco do Rei, the
court of the king’s bench. Bench em inglês se opõe ao bar. Bar
é a advocacia, simbolizada pelas barras dos tribunais, os cancelos, e o bench é o poder judiciário, são os
bancos em que os juízes sentam para julgar.
2.
A corte
de reclamações comuns (the court of
common pleads).
3.
A corte do erário, do tesouro (the court of exchequer – exchequer
vem do francês échiquier, que quer
dizer xadrez, porque a princípio recolhiam-se os tributos e dividia-se a renda,
separando-a, conforme as moedas, numa grande toalha de xadrez, digamos assim,
ou numa grande mesa, para se poder fazer a contabilidade. Ainda hoje, o
Ministro da Fazenda na Inglaterra é o Chancellor
of the Exchequer, o chanceler do
erário, distinto do Primeiro Lord do Tesouro, que é uma espécie de ministro da
fazenda nominal, apenas nominal, acumulando com o primeiro ministro
normalmente.
Então,
essas três cortes da common law (the common law courts) surgiram no século XIII. Foi a função judiciária que se
desvencilhou da curia regis, e é
curioso que até o século passado, até os Atos de Judicatura (judicature acts), de 1.873 e 1.875,
sendo Gladstone Primeiro Ministro,
até os Atos de Judicatura do século passado, essas três Cortes da Common Law, com pequenas diferenças
estruturais, mantiveram-se praticamente as mesmas, atravessando do século XIII
até o século XIX, e os remédios que se usavam desde a Idade Média, os writs, em Latim brevia, eram praticamente os mesmos também, tendo sofrido
transformação radical o processo e a organização judiciária a partir de 1.873 e
1.875, com os Atos da Judicatura.
Então,
vemos que essa organização durou praticamente cinco séculos, e só se fez uma
reforma radical no século passado.
Mas destacou-se também, no século XIII,
junto com as cortes da common law, a chancery, que nós poderemos traduzir
grosseiramente a chancelaria.
Por que chancery ?
Porque o chanceler (chancellor), em nome do Soberano, aplicava um direito mais benigno,
não correspondente à equidade romana. A equity
anglo-americana (que também há tribunais da equity
nos Estados Unidos) , a equity
anglo-americana é um complexo jurídico, não é apenas a faculdade que tem o juiz
ou qualquer autoridade de mitigar a rudeza do direito escrito. Não é isso. A equity é um sistema jurídico paralelo.
Há apenas uma diferença fundamental : enquanto na common law as obrigações
se resolvem em ressarcir, do ledente ao lesado, se resolvem em ressarcir,
normalmente na equity as obrigações
se resolvem em fazer (como estudaremos, possivelmente, em Direito Civil,
depois).
Então,
nós estamos vendo no século XIII a função jurisdicional distinguir-se bem.
Então nós temos aí duas funções jurisdicionais : as cortes da common law e a equity.
A equity, ficava sempre mais próxima do
soberano, de quem o chanceler é uma criatura, e as cortes da common law logo pretenderam conquistar a sua independência, e é
interessante que, embora a common law
e a equity tenham sido rivais, no século XVII, sendo Lord Coke a maior figura da common
law e Lord Ellsmir chanceler na equity, essaas duas jurisdições chegaram
a um entendimento, de que a justiça real fora delegada exaustivamente às
cortes.
Quer
dizer : embora o Rei fosse a fonte da justiça, ele delegara esse poder aos
tribunais, e no século XVII, as três cortes da common law e a própria equity
acharam que essa delegação tinha se exaurido, e que o Rei não poderia mais
julgar, como Jaime I teimava em sentar nos tribunais para dar
sentença. Nesse ponto as duas jurisdições se harmonizaram, embora elas tivessem
sido rivais e tivesse havido uma grande luta, de que Sir Edward Coke foi o grande protagonista.
Estamos
vendo surgir da Curia Regis a
justiça, com duas jurisdições : a jurisdição da common law (com as três cortes clássicas) e a jurisdição da equity, do chanceler.
O
chanceler é uma das grandes figuras do Direito Inglês, hoje : the Lord High Chancellor of England, and
Keeper of the Great Seal (o alto lord
chanceler da Inglaterra e guardião do grande selo).
Ele é o Presidente da Câmara dos Lords, que é o mais alto tribunal judiciário inglês. Ele é membro do Gabinete, obrigatoriamente. Ele é cabeça da justiça, e ele é a consciência da Rainha. Essa é a concepção jurídica do chanceler, de tal forma que sendo a Rainha a cabeça da Igreja Anglicana, desde o ato de supremacia de Henrique VIII, não pode o chanceler ser de uma confissão religiosa distinta. Não pode, por exemplo, o chanceler ser católico. Terá de ser da religião oficial anglicana, porque ele é considerado juridicamente a consciência da Rainha. Muito bem. São esquisitices do direito inglês.
Mas
observem bem, que da curia regis
tendo surgido as quatro cortes (três cortes da common law e a corte da chancery,
da equidade), para corporificar a justiça, ficou um resíduo na curia regis. Aquele pessoal da curia regis que tinha atribuições
administrativas e executivas passou a constituir um conselho (council), conselho privado (privy council). Este conselho, que é o resíduo que ficou da curia regis, depois da formação das cortes judiciárias, este conselho
passará a agir mais proximamente do Soberano e se chamou assim conselho
privado, porque era um conselho da confiança direta do Rei. É o privy council, que alguns autores chamam
também permanent council (conselho
permanente).
Nós
vamos voltar ao conselho privado, que existe ainda até hoje, e vamos mostrar
que depois de ter surgido a curia regis, e de esta se ter transformado, o
resíduo que por sua vez ficou do primeiro órgão, máximo, do magnum consilium regni, vem a ser com o tempo, as duas casas do parlamento
inglês.
Mesmo
quando já existia historicamente o parlamento (do francês parler – lugar onde se falava, se debatia : parliament. Sessenta por cento das palavras da língua inglesa são
de origem francesa, através do normando, e as fórmulas oficiais de veto, ou de
sanção real, hoje são em francês sempre. Chama-se francês normando, e no escudo
da Rainha está uma frase francesa : Dieu
et mon droit)...
Dos
resíduos do magnum consilium regni,
depois dessas transformações, o magnum
consilium continuou existindo oficialmente, e mesmo quando nós sabemos,
pelo documentos históricos, que já existia o parlamento moderno, ele ainda não
se chamava assim na linguagem oficial. Continuou sendo chamado grande conselho
do reino, mas já extraídos aqueles órgãos todos. Então, o grande conselho do
reino continuou a ter existência oficial, e os resíduos que dele ficaram vêm a
ser o parlamento, e bem cedo distinguiram-se as duas casas.
No
grande conselho do reino, originariamente, tinham assento apenas os barões, os
senhores feudais, que foram os que levaram João
sem Terra a aceitar (não a assinar, que não sabia) a Magna Carta, com o selo real, em 1.215.
Mas
em 1.265 ocorre um fato interessantíssimo. Simão
de Monfort, tendo vencido a
insurreição contra Henrique III, convocou um parlamento
(oficialmente, grande conselho do reino) para esse ano. Porém houve aí uma
inovação: foram convocações (summons)
para cada mandar dois representantes, cada burgo dois burgueses (two burgherses). Dois representantes de
cada cidade, dois burgueses de cada burgo, e dois representantes de cada
condado (shire – eram 21 condados).
Então,
em 1.265, nós já estamos vendo a burguesia, que se formara com a riqueza
mobiliária inglesa, o comércio com o Continente, sobretudo o comércio de lã,
etc., nós estamos vendo a burguesia entrar para o grande conselho do reino.
No
entanto, apesar dessa inovação de Simão
de Monfort, o que se considera na História da Inglaterra o parlamento
modelo (model parliament), é o convocado
por Eduardo I em 1.295 (trinta anos
depois), em que havia realmente também a convocação de dois burgueses de cada
burgo, dois representantes de cada condado, e dois representantes de cada
cidade, além dos barões tradicionais, dos lords,
e daí vai-se fazer a distinção nítida, porque havia também a distinção de
interesses entre as duas casas. O parlamento então está perfeito, com as
evoluções que sofrerá depois, com as suas duas casas, no fim do século XIII.
O
parlamento continuará sua evolução, embora oficialmente chamado grande conselho
do reino, mas no século XIII já se formara a curia regis e já haviam emergido da curia regis as três cortes clássicas da common law e a corte da chancery,
e o resíduo que ficara da curia regis
era o conselho privado.
Então,
voltemos ao conselho privado, porque daqui é que vai surgir o gabinete. Privy council, ou permanent council. Privy council, porque era um pequeno
conselho (que também vai crescer), mais próximo do soberano. No entanto, sendo
o privy council legítimo, porque era
legítima a investidura dos seus membros, as diferentes dinastias inglesas darão
maior ou menor importância a esse conselho, de onde maior ou menor simpatia
popular.
Os Tudors tiveram a grande habilidade de
governar com o parlamento, dada a eminência da Câmara dos Lords, e de governar
sempre assessorados pelo conselho privado (privy
council), tanto que se chama na História Constitucional Britânica counsellier
government (governo de conselho) ao
governo dos Tudors, porque eles
sempre procuraram a audiência do Conselho Privado para os grandes negócios do
Estado.
Então,
nós temos com os Tudors o counsellier government, a eminência que a própria realeza deu ao Parlamento e
deu ao Conselho Privado.
No
entanto, em 1.603, com a morte de Isabel,
assumindo o trono inglês Jaime I (que
era Jaime VI da Escócia), começa a
dinastia dos Stuarts, com Jaime I, Carlos I, Carlos II, e Jaime II, e nós vamos ver que os Stuarts tiveram a inabilidade de chamar
contra si a odiosidade popular e a odiosidade do Parlamento, porque pretenderam
fazer um governo autocrático.
Jaime I, que era muito
culto, chegou a escrever mesmo um tratado apologético, em grego, Do Direito Divino dos Reis, onde sustentava...----pág. 116..que era o
Conselho Privado,os Stuarts, a
começar por Jaime I, passaram a se
cercar de favoritos, a quem eles davam um poder de vizires orientais.
Então,
nós temos o Duque de Buckingham, com Jaime I, e que Carlos I também
manteve no poder, falecido em 1.628, o ano da Petição de Direito, assassinado, como sabem os que leram os
romances de Alexandre Dumas.
Dizia-se
que Ana d’Áustria tinha pelo Duque de Buckingham uma paixão crônica.
Então,
os Stuarts se cercavam de favoritos,
que não tinham a confiança do Parlamento, e que exercitavam o próprio poder
absoluto do Monarca, e isso então vai criar uma antipatia (isso é importante)
do Parlamento a quaisquer pequenos colégios diretamente assessores do soberano.
Prestem atenção, porque depois vai haver uma reviravolta, quando esses pequenos
colégios (futuro gabinete), forem da confiança do Parlamento, e não do Rei.
Em
1.641, nós temos um documento muito significativo : é a grande censura (grand remonstrance). Nós estamos em
plena fermentação política, e não demora que se abra a guerra civil, em 1.648 Carlos I será vencido e em janeiro de
1.649 será decapitado. Em 1.641 nós temos a grande
censura. Em 1.628 (treze anos antes)
já tivemos a petição de direito. Em 1.641, nós temos a grande censura, com mais de duzentas acusações. Não eram acusações,
eram queixas. Uma petição com mais de duzentas queixas dirigidas ao Soberano, a
que ele respondeu. No nosso plano, nós vamos mostrar as fontes onde isso se
pode achar, em inglês, traduzido para o inglês. Ou isso foi em inglês
originariamente?
Uma
das queixas da grande censura do
Parlamento, dirigida ao soberano é que ele não se cercasse, para o
assessoramento dos negócios do Estado, de pequenos conselhos, ou pequenos
grupos, que não eram membros do Conselho Privado, e que não tinham qualidade
legítima para tal. Isso, para significar Buckingham, ou Stratford, ou Locke,
que como sabemos, foram executados depois. Então, vemos aqui uma manifestação
do Parlamento (como mostrarei outras) contra a existência de pequenos grupos de
conselheiros (o que é o Gabinete ainda hoje), mas contra a existência disso,
porque esses grupos eram da confiança da Coroa, e não do Parlamento, e o
Parlamento não poderia ver isso com bons olhos. O órgão legítimo que deveria
assessorar o soberano era o Conselho Privado, que ainda hoje existe (já
mostraremos).
O
Rei respondeu, dizendo que aquilo não ocorria e que era injusta a acusação
genérica, sem especificar as pessoas. Num artigo que estou publicando na
Revista da Universidade, trato longamente disto. Em 1.641, temos a grande censura. Em 1.648, a Revolução
contra Carlos I, que é executado em
janeiro de 1.649. Vem o Protetorado de Crommwel,
em que é abolida a Monarquia, suprimida a Câmara dos Lords. Vem o Instrumento de Governo, em 1.653, mas em 1.660, depois que
falecera Crommwel, e lhe sucedera o
seu filho Ricardo, que não pudera com
as rédeas do Estado, em 1.660 faz-se a Restauração e assume o poder Carlos II, que viera da Corte de Luís XIV, onde estava asilado.
É o
período mais dissoluto da História Constitucional Inglêsa, o período de Carlos II, que vai até 1.685. Em 1.685,
falecendo Carlos II, assume o poder
seu irmão, Jaime II, já maduro, que
tinha filhos reinando, como Maria,
esposa de Guilherme de Nassau, Príncipe de Orange; Ana, casada com o
Príncipe Jorge, da Dinamarca, etc.
Guilherme de Nassau, genro de Jaime II e sua mulher Maria,
filha de Jaime II, convidados pelos
ingleses, vieram, com uma frota, assumindo o poder, não sendo Guilherme de Nassau príncipe consorte, e
sim co-soberano com sua mulher (William
and Mary – Guilherme e Maria, é o nome de um célebre colégio americano,
também, no século XVIII : William and
Mary College).
Então,
depois da vitória incontrastável do Parlamento, em 1.688, e do Bill de
Direitos, não foi mais possível a nenhum soberano reinar senão com a
colaboração do parlamento. Então, há aqui a efetivação daquele compromisso
histórico tácito de 1.660. A titularidade nominal do poder (meramente nominal)
passou a ser do soberano. Os ingleses respeitam muito isso. O Parlamento os
ingleses dizem que é o Rei no Parlamento, ou a Rainha. O Governo é a Rainha em
Conselho. A Marinha é de Sua Majestade. O Governo, a Oposição leal, são de Sua
Majestade. A titularidade nominal é do Soberano, mas o poder efetivo, o
exercício efetivo do poder, é do Parlamento. E aqui é que vai se precipitar o Governo de Gabinete.
Então,
Guilherme e Maria, e depois Guilherme,
quando enviuvou, tiveram que escolher ministros do seio do Parlamento, porque
senão não desfrutariam da confiança parlamentar.
Isto
era mero expediente, uma necessidade prática (a practical necessity), e
era natural que se escolhesse esses ministros na facção whigh.
Os
whighs é que tinham apoiado a
Revolução, os Thories eram contra
ela, e a predominância dos Whighs vai até os fins do século XVIII (a supremacia
do partido Whigh, que é o partido liberal hoje; os Thories são os
conservadores).
Então isso era apenas um expediente prático.
Não havia uma injunção legal de se escolherem os ministros na maioria
parlamentar, para haver a facilidade de entendimento com o Parlamento.
No
entanto, eu vou dar exemplo ainda aos senhores da antipatia que um possível
gabinete teria por parte do Parlamento.
Em
1.679, ainda sob Carlos II, este soberano constituiu um ministério de cinco
membros. O povo e o Parlamento chamaram “cabal” a este ministério, porque
cabala é bem significativo, é uma expressão pejorativa que o povo lançou sobre
estes homens, porque eles eram uma cabala secreta, digamos assim, com o
soberano. Cabal, formada das iniciais desses ministros: Clifford, Arllington,
Buckingham, Ashley e Lorderday.
Em
1.701, já reinando apenas Guilherme III (tendo falecido a Rainha Maria), o Parlamento
passou o ato do Estabelecimento (Act of Settlement) para prever a sucessão da
Coroa e deveria suceder a Guilherme a outra filha de Jaime II, a princesa Ana,
casada com o príncipe Jorge, da Dinamarca, que será, de 1.702 até 1.714, a
Rainha Ana (Queen Anne). Marca de Whisky, não é? Assim é que se estuda História
hoje. E o Ato do Estabelecimento tinha uma cláusula que mataria no nascedouro
qualquer pretensão a um governo de gabinete, proibia terminantemente que
qualquer membro do Parlamento aceitasse emprego remunerado da Coroa. Quer dizer
que o membro do Parlamento não poderia ser ministro (o que subverte totalmente
o sistema parlamentar, não é?). Mas o Ato do Estabelecimento, de 1.701, proibia
que membro do Parlamento aceitasse emprego remunerado sob a Coroa (under the
Crown). Em 1.707, este artigo foi revogado (e se não fosse, não poderia surgir
na Inglaterra o sistema de gabinete; vamos ver a precipitação, já, do sistema).
Em
1.714, falece a Rainha Ana. É chamado ao trono inglês o Eleitor Jorge, do
Hanover, porque assim dispunha o Ato do Estabelecimento: que depois seriam
chamados a Princesa Sofia, do Hanover, ou seus descendentes, contanto que
protestantes. Então, em 1.714, foi chamado ao trono inglês, Jorge, eleitor do
Hanover. Tinha 54 anos de idade, não falava uma palavra de inglês, só falava o
alemão e tendo assumido o trono inglês, não conhecendo a língua dos seus
súditos, só podia se entender com os seus
ministros em latim, o que trouxe grande dificuldade.
Então,
vejam aqui o fator acaso, como diz André Maurois. O acaso de um soberano não
saber falar a língua de seus súditos. Por sua formação geométrica de germânico,
ele não poderia compreender, também, a complicada rede, ou a trama, da
administração britânica, com aquelas estratificações desde a Idade Média.
Então, vai surgir um fato de grandes conseqüências políticas. Aquele corpo de
ministros, que não tinha a expressão homogênea de hoje, foi deixado a si mesmo,
foi largado a si mesmo. O soberano não entendia nada quando comparecia às reuniões.
Deixou de ir a elas. As reuniões se faziam em um gabinete, de onde vem a
expressão “governo de gabinete” atual (cabinet government). A Rainha Ana fazia
as reuniões aos domingos. Então, o soberano, Jorge I, deixou de comparecer a
essas reuniões. As reuniões não podiam ficar acéfalas. Então, surge a
necessidade de um líder e (conforme dissera Maquiavel) alguém com as
qualificações de um líder surge no momento oportuno da liderança. Esse alguém
vai ser Sir Robert Walpole.
Estamos
dizendo que a partir de 1.714 precipita-se a formação do governo de gabinete.
Jorge I deixou de comparecer às reuniões do Conselho. Alguém tinha que liderar
essas reuniões para chegar às conclusões e aconselhar (a técnica hoje ainda é a
mesma), aconselhar o soberano (advice) e aconselhando o soberano, neste ou
naquele sentido, receber dele o consentimento (consent), para resolver os
negócios do Estado.
“Advice”
e “consent”, como está na Constituição americana, em relação ao Senado.
Advice
and consent – é o título até de uma peça recente de teatro na América do Norte.
Conselho
ou aconselhamento e consentimento.
Mas
dissemos que nessa oportunidade surgiu um grande líder (que poderia faltar),
com muita felicidade política surgiu um grande líder, Sir Robert Walpole.
g) Experiências parlamentares estrangeiras.
Concentração da matéria.
Sr Robert Walpole, líder da facção Whigh no Parlamento, foi
membro do Parlamento de 1.721 a 1.742 e durante esses 21 anos liderou o partido
whigh, tendo antes disso prestado grandes serviços à administração.
Então, Sir Robert Walpole nesses 21 anos vai liderar o
partido whigh e vai liderar o Governo. Alguém da facção contrária chamou-o
pejorativamente, no Parlamento, “prime and sole minister”. Ele pretendia ser
primeiro e único ministro. A expressão Primeiro Ministro surgiu pejorativamente
e Sir Robert Walpole tinha horror a ela, porque os seus inimigos é que assim
lhe chamavam.
Ele foi efetivamente Primeiro Ministro de 1.721 a 1.742, mas
assim não queria se intitular. Gozava da confiança real e depois da confiança
de Jorge II também.
Mas em 1.742 ocorre um fato extraordinário. Em 1.742, 21 anos
que já estava Sir Robert Walpole na liderança do Governo (é o longo reinado de
Sir Robert Walpole, diz Walter Bagehot), em 1.742 Sir Robert perdeu a confiança
da Câmara dos Comuns.
Diante de uma política internacional desastrosa da
Inglaterra, uma ala whigh, liderada por Thomas Pitt, associada aos thories
(partido contrário) foi vencedora em uma moção de desconfiança contra Sir
Robert.
O processo tradicional para afastar um mau servidor da função
era (e é na Inglaterra, ainda hoje) o “impeachment”.
O último “impeachment” que houve na Inglaterra foi de 1.805,
de Lord Melville, que foi absolvido. Então, não há “impeachment” na Inglaterra
há mais de 150 anos. Ora, o processo tradicional para afastar o servidor da
função era o “impeachment” (que nós temos e os Estados Unidos também têm). O
“impeachment” é um processo estrepitoso, arriscado, que traz uma comoção
nacional. Acusação pela Câmara, julgamento pela Câmara alta (nos Estados Unidos
e Brasil, pelo Senado). Arma de dois gumes, que pode se voltar contra os
próprios acusadores. No entanto, Sir Robert, com esta moção de desconfiança, em
1.742, entregou o poder, retirou-se pacificamente, resignou à sua função, sem
estrépito de espécie alguma. Isto pareceu maravilhoso. O servidor se afastava
da função apenas por perder a confiança parlamentar e isso fez com que se
gerasse um precedente. São as duas coisas que os ingleses mais amam:
“comities”, comissões, para tudo, até em família, e os precedentes. Os ingleses
têm horror de novidades.
A Magna Carta eles disseram
que era apenas a repetição da Carta de Henrique I, do ano de 1.100. Os
tribunais, para julgar, querem sempre que tenha havido um precedente, um caso semelhante,
e na política também. Os políticos querem sempre um precedente, para dizer que
eles não estão criando nada de novo, porque o povo mesmo não gosta muito de
novidades. Então, eles adoram os precedentes, uma situação idêntica que servirá
de base para o futuro, na política, na justiça, etc.
Então, isso criou um
precedente. Mas é a resignação individual, não é a resignação coletiva, que se
vai ver depois. Em 1.742, então, Sir Robert resignou e Jorge II quis
agraciá-lo, deu-lhe o título de Duque de Oxford e quis presenteá-lo com uma
casa, na Rua Downing, n° 10.
Sir Robert Walpole declinou
da oferta, e preferiu que a casa se tornasse a residência oficial do Primeiro
Ministro, fosse ele de que partido fosse, e até hoje, Downing Street, n° 10 é a
residência oficial do Primeiro Ministro da Inglaterra.
Downing Street n° 11 é a
residência oficial do Chanceler do Erário (Chancellor of the Exchequer).
Então, nós estamos vendo se
formar o Governo de Gabinete, porque o Gabinete assim chamado já era da
confiança do Parlamento, não havia mais aquela antipatia contra ele.
Depois de Sir Robert
Walpole, o grande líder responsável pelo aprimoramento, até os fins do século
XVIII, do governo de gabinete inglês, é Pitt, o jovem (Pitt, the Young),
Primeiro Ministro, e assim se chamava, não oficialmente, que o título não
existia, e o reconhecia, e ufanava-se do título. Prime Minister, durante
dezoito anos, tendo coligado, como sabemos, por várias vezes, a Europa toda
contra Napoleão, e faleceu em janeiro de 1.806, desgostoso com a vitória de
Napoleão em Austerlitz, em 5 de dezembro de 1.805.
Então, nós temos duas grandes figuras, que pessoalmente (é o
elemento pessoal, que existe sempre) foram responsáveis pela formação do
Governo de Gabinete.
Com Lord North, já sob Jorge III, que assumiu o poder em
1.760, nós já vamos ter o governo pessoal do Monarca. Jorge III já nascera na
Inglaterra, ao contrário do Pai e do avô. Queria fazer um governo pessoal, de
certo modo conseguiu e seu Reino vai de 1.760 a 1.820, tendo enlouquecido porém
em 1.810. Deu-se a Revolução Francesa, durante o Reino de Jorge III, a ascenção
e queda de Napoleão e sua morte ainda, em 1.821. Perdão, aí o Rei já falecera,
em 1.820. Deram-se, na Inglaterra, a Revolução Industrial e a Revolução
Agrária, e essas transformações radicais todas foram no mesmo Reino de Jorge
III.
Lord North foi o Primeiro Ministro sob o qual se deu a perda
das colônias americanas e foi Lord North que pela primeira vez resignou com seu
gabinete todo, de onde a responsabilidade coletiva.
Em 1.830, dá-se a Revolução
contra Carlos X no Continente, com reflexos também sobre a Inglaterra e este
reflexo internacional, com as comoções internas sobretudo advindas da Revolução
Agrária, e da Revolução Industrial e da Revolução Comercial, provocaram uma
democratização do sufrágio. Então, em 1.832 nós temos o Reform Bill (Lei de
Reforma), que modificou radicalmente o sufrágio, que não se modificava desde
dois séculos antes, mas no entanto apenas começou em 1.832 a revolução do
sufrágio, que vai ser aperfeiçoada por Gladstone, Disraeli e Lord Gray no
século passado e só encontra a sua expressão completa nos nossos dias, em
1.948, com o governo de Atley, em que se deu a cada pessoa um voto. Até aí,
ainda existia o voto plural, que era o voto das universidades. One person, one
vote. Mas isso em 1.948, observem bem.
Então, a revolução do sufrágio levou todo este tempo, desde 1.832 até
1.948. Com a reforma do sufrágio a Câmara Baixa vai tomar uma posição eminente,
porque não podia mais a Câmara Alta manobrar as eleições e fabricar a Câmara
dos Comuns. No entanto, o Governo de Gabinete vai se desenvolvendo, mas só em
1.867 nós vemos uma obra referir-se ao Gabinete. É The English Constitution, de
Walter Bagehot. Walter Bagehot, em 1.867, disse: ..por esta nova palavra...(em
1.867, depois de cem anos), by this new Word, cabinet...
Só em 1.878 foi o título de
Primeiro Ministro usado, pela primeira vez, perante o Mundo: First Lord of the
Treasure and Her Majesty’s Prime Minister of England – foi o título com que
Disraeli se apresentou.
Desde 1.902, não há Primeiro
Ministro que seja da Câmara dos Lords. Isso seria impossível, porque o governo
quem o faz é a Câmara Baixa. Em 1.923, Jorge VI chamou um membro dos Comuns. Em
1.940, Jorge VI chamou para Primeiro Ministro Churchill, dos Comuns.
PARTIDOS POLÍTICOS- desde as
duas revoluções, houve os whighs e os thories. Dividiram o poder até as três
primeiras décadas deste século. De 1.920 para cá, organizou-se o Partido
Trabalhista.
g)
Súmula do
Governo de Gabinete inglês.
Nós ficamos de
estudar o parlamentarismo e ficamos de começar a parte