PLANO DE AULA No. 4 – FORMAS DE ESTADO.

 

1.      Formas de Estado, Formas de Governo, Sistemas de Governo, Regimes Políticos – oportunidade de sua diferenciação.

2.      Classificação – critérios (Queiroz Lima) : 1- quanto à extensão da soberania – exposição e crítica; 2- quanto à estrutura : Estado unitário. Federalismo – latitude. Kelsen, Georges Scelle.

3.      Uniões de Estados – G. Scelle, características, exemplos históricos.

4.      Estado Federal:

a)     Processo histórico – Julian Barraquero, G. Scelle. Exemplos – Suíça, Estados Unidos (ver anexos)

b)    Caráter jurídico – as duas leis de G. Scelle. Exemplificar com o Brasil.

c)     Valor essencial do federalismo. Scelle- exemplificar com o Brasil.

d)    Partilha ou distribuição de competência. Critérios. Conflitos e sua dirimência – solução política e solução jurídica

5.      Confederação (Staatenbund) e Federação (Bundesstaat) – três critérios distintivos. Exemplos históricos. Le Fur (V. bibl.)

6.      Nulificação – conceito. Exemplo norte-americano – (Carolina do Sul)

7.      Secessão – conceito. Exemplo norte-americano.

8.      BIBLIOGRAFIA dos Planos 3 e 4 – Queiroz Lima- Teoria do Estado; A. Machado Paupério – Teoria Geral do Estado; Aderson Menezes – idem; Pinto Ferreira – idem; Marcelo Caetano – Curso de Ciência Política e Direito Constitucional, I vol; Louis le Fur – État Federal et Confederations d’États (1.896); G. Jellinek – L’État Moderne et son Droit, II; Hans Kelsen – General Theory of Law and State (1.945); Georges Scelle – Cours de Droit International Public; Claude Joseph Gignoux – La Suisse, na coleção “Comment ils sont Gouvernés”, dirigida por Georges Burdeau; John A. Krout – United States ..to 1.865.

 

   A N E X O S

 

I – Suiça.

1.        Pacto de 1º de agosto de 1.291 (original em Latim), v. tradução italiana in Nicola Jaeger – Il Diritto Svizzero (1.951), pp. 173-174.

2.        Cantões, na ordem de sua entrada para a Confederação (Eidgennossenschaft –corporação, comunidade baseada sobre o juramento) : a) no século 13 (1.291): Uri, Schwytz (de onde, provavelmente, o nome da Suíça, em alemão moderno die Schweiz); Unterwald (superior e inferior).

                                       b) no século 14 : Lucerna (1.332); Zurich (1.351); Zeug (1.352); Glaris (idem); Berna (1.353).

                                        c) no século 15 : Friburgo (1.481); Solevre (idem).

                                     d) no século 16 : Basiléia (cidade e campo), 1.501; Schaffhouse (1.501); Appenzell (os dois Rhodes – 1.513).

          Assim até a Revolução Francesa.

                                      e) no século 19 (1.803) Saint Gall, Grisões, Argovia, Thurgovia, Tessino, Vaud.

                                        f) Idem em 1.815: Neuchatel; Genebra.

e)     No século 20 (1.915): Valais.

 

3.        Observações do prof. Chris. Hughes (The Federal Constitution of Switzerland, with German Text, Oxford, 1.954, p.2) : política e constitucionalmente, os cantões são 22, geograficamente, 25.

4.        Distribuição percentual das quatro línguas : alemão 75%; francês 20%; italiano 4%: romanche, oficial desde 1.938 – 1%.

 

II  - ESTADOS UNIDOS.

As treze colônias em 1.776, na ordem de sua fundação, sendo R (colônias reais), PR (de proprietários) e CH ( de cartas) :

1.      Virginia – 1.607 ( R );

2.      Nova York – 1.623 ( R );

3.      Massachussets – 1.630 ( R ); em 1.636, criação do Colégio de Harvard;

4.      Delaware – 1.638 ( PR );

5.      Maryland – 1.634 ( PR );

6.      Nova Hampshire – 1.635 ( R );

7.       Connecticut – 1.662 ( CH );

8.      Rhode Island – 1.663 ( CH );

9.      Nova Jersey – 1.663 ( R );

10. Carolina do Norte – 1.663 ( R );

11. Idem do Sul, idem ( R );

12. Pennsilvania – 1.682 ( PR );

13. Georgia – 1.732 ( R ).

 

 

 

 

1.          FORMAS DE ESTADO, FORMAS DE GOVERNO, SISTEMAS DE GOVERNO, REGIMES POLÍTICOS – OPORTUNIDADE DE SUA DIFERENCIAÇÃO.

 

 

Queiroz Lima, na sua Teoria do Estado, classifica as Formas de Estado quanto à extensão de sua soberania e quanto à sua estrutura.

 

   Do ponto de vista da extensão de sua soberania, os Estados se dividem em soberanos e semi-soberanos.

 

   Estado soberano é aquele a que é reconhecida plena autonomia política, jurídica, administrativa e econômica, tanto na sua atividade interna, quanto nas relações com os outros Estados.

 

   Estado semi-soberano é aquele que, por este ou aquele conjunto de circunstâncias, não é inteiramente livre de dispor de sua própria autoridade, ou por outros termos, é aquele cuja capacidade política depende, dentro de certa medida, da assistência de um outro Estado. Distinguem-se usualmente duas categorias de Estados semi-soberanos: os Estados vassalos e os Estados protegidos. O primeiro é uma antiga província em demanda da liberdade e o segundo é um antigo Estado autônomo decaído, em caminho da sujeição completa.

 

   Do ponto de vista de sua estrutura, de sua conformação, os Estados se dividem em simples e compostos.

 

   Estado simples é aquele em que o poder público tem uma única expressão, reveste um único aspecto: o governo nacional.

 

   Estado composto é aquele em que se apresentam duas esferas de poder de governo, dois campos de autoridade do Estado, equilibrando-se e harmonizando-se de acordo com um regime de direito mais ou menos complexo, variável de caso a caso.

 

   Os tipos mais característicos de Estado Composto são: união pessoal, união real, união incorporada, confederação de estados, estado federal.

 

   A discriminação das formas de governo se faz tendo-se em vista as diferenças de composição dos órgãos incumbidos do exercício das funções de mando.

 

Assim, teremos:

 

governo de fato e governo de direito;

governo despótico e governo legal;

governo absoluto e governo constitucional;

monarquia, aristocracia e democracia.

 

 

2.          CLASSIFICAÇÃO – CRITÉRIOS (QUEIROZ LIMA) : 1 – QUANTO À EXTENSÃO DA SOBERANIA – EXPOSIÇÃO E CRÍTICA. 2 – QUANTO À ESTRUTURA : ESTADO UNITÁRIO. FEDERALISMO – LATITUDE. KELSEN, GEORGES SCELLE.

 

 

Vamos partir, para maior comodidade metodológica, dos dois critérios que adota Queiroz Lima, classificando as formas de estado segundo a extensão de sua soberania e segundo a sua estrutura.

 

   Quando nós enumeramos e estudamos os elementos do Estado, dissemos que o governo, ou o poder político (num sentido mais lato e certo) é elemento fundamental do Estado.

 

Porém, só haverá Estado se havendo o elemento humano e o elemento físico, este poder político for constituído por autoridade própria, não for delegado nem recebido.

 

   Coerente, portanto, com essa conceituação, devemos dizer que não é própria, ou correta, a distinção entre Estados soberanos e não soberanos. Ou a entidade é Estado, porque reuniu os pressupostos conceituais, ou não é Estado.

 

   Estado não soberano não é Estado, ou é uma entidade que está, como veremos pela própria caracterização do autor, numa situação de vassalagem, ou de protetorado, numa situação melhor do que a de uma simples colônia, porém não é um Estado, no sentido técnico-jurídico, como nós entendemos.

 

   Feita esta ressalva, digamos o que entende o saudoso professor Queiroz Lima, cujo trabalho ainda é de notável atualidade, como Estados semi-soberanos, porque o Estado soberano seria aquilo que nós chamamos “o Estado”, dentro da sua conceituação técnico-jurídica, já dada anteriormente, o Estado que reúne a plenitude dos seus elementos e é reconhecido como tal pela ordem jurídica internacional.

 

   Os Estados semi-soberanos seriam Estados vassalos ou Estados protegidos, Estados de protetorado. Os Estados vassalos seriam uma categoria especial, com a tendência ascensional para a independência completa.

 

   Seriam Estados vassalos, segundo Queiroz Lima (e isto é uma situação especial na História, que será referida), aqueles que estivessem numa  tendência de subir, numa tendência ascensional, para se constituírem em Estados independentes, numa fase de estágio, ou estádio.

 

   Os Estados de protetorado seriam aqueles que estivessem numa tendência descensional (o que vai ser desmentido pelos próprios exemplos que o autor dá), numa tendência para a decadência completa, a perda absoluta de seu antigo “status”, ou prerrogativa, de Estado soberano.

 

   Então, os exemplos de Estados vassalos que são dados referem-se a parcelas do antigo Império Otomano, cuja composição heterogênea foi um permanente sobressalto, sobretudo no que diz respeito à Península Balcânica. Várias parcelas do Império Otomano, do Império Turco (que como sabemos se uniu ao Império Austro-Húngaro e à Alemanha, durante a Primeira Guerra), obtiveram um estatuto intermediário no Congresso de Berlim, em 1.878 (que pôs fim, como sabemos, à Guerra da Criméia).

 

   No Congresso de Berlim, em 1.878, a Valáquia e a Moldávia foram reconhecidas como província vassala, província semi-independente, ainda sob a suzerania do Império Otomano, e três anos depois, em 1.881, constituíram-se essas antigas províncias no Estado independente da Rumânia, que como sabemos, possui uma língua neo-latina.

 

   Pode-se citar o exemplo do Montenegro, também reconhecido nessa situação pelo Congresso de Berlim e que, em 1.910, erigiu-se em Estado autônomo soberano, como a Bulgária, em 1.908, tendo sido admitida no mesmo estatuto em 1.878, e outros exemplos poderiam dar-se.

 

   Seriam Estados que estariam em um estágio, ou estádio intermediário, numa subida para a sua independência total.

 

   Sabemos que, depois da Primeira Guerra, não só se desmembrou o Império Otomano, como se desmembrou o Império Áustro-Húngaro e a Turquia moderna (que se deve a um grego, Mustafá Kemal Pacha) não é o antigo Império Otomano, tendo-se feito inclusive uma profunda revolução cultural, não apenas uma revolução político-militar. Do Império Áustro-Húngaro, resultou a Áustria, com as suas limitações modernas, resultaram Estados independentes, como por exemplo a Hungria, e parcelamento, também, de áreas territoriais.

 

   Esses Estados vassalos, portanto, seriam um episódio histórico francamente sobrepujado.

 

   Os Estados de protetorado são exemplos mais modernos, e cita-se sobretudo a situação em que ficaram também parcelas do antigo Império Otomano, como o Líbano, a Síria e a Palestina sob um mandato da Liga das Nações.

 

   A Palestina propriamente não existe nesse caráter hoje (sabemos as remanipulações territoriais que houve). Mas ficou a Palestina sob o mandato da Inglaterra, e ficaram a Síria e o Líbano sob o mandato francês.

 

   Diz Queiroz Lima que os Estados de protetorado estão em um estágio, sob uma tendência descensional, uma tendência para a perda absoluta da antiga situação de independência, quando aqui se deu exatamente o contrário. Esse mandato extinguiu-se e esses Estados tornaram-se independentes, depois da Segunda Guerra Mundial, quanto à Palestina tendo havido redivisões territoriais. Essa situação é uma situação de tutela. O Estado tutor, que recebeu o mandato, como ocorreu com a Liga das Nações, exerce sobre o Estado tutelado, ou protegido, uma tutela interna e internacional. Internamente fiscaliza a própria criação das normas e sua aplicação, e o exercício do poder político e administrativo. Internacionalmente, o protege contra quaisquer agressões de outros Estados.

 

   Essa situação portanto é uma situação incômoda, evidentemente transitória, e os exemplos mostram que essas situações todas citadas para exemplificar os Estados vassalos, ou para exemplificar os Estados de protetorado, foram situações todas superadas porque o caminho normal, clássico, eterno, é sempre para a liberdade. Isso é uma constante da História, e constitui até um lugar-comum repetir.

 

   Interessa mais estudar as formas de estado do ponto de vista das modificações estruturais, que é o segundo critério.

 

   Vamos estudar então as formas de estado do ponto de vista das alterações na sua estrutura. Diz-se então aqui que os Estados são simples ou compostos.

 

   O Estado simples é o Estado Unitário por excelência, ou pode-se dizer que o Estado clássico é o Estado Unitário.

 

   Quando os franceses diziam, como um dogma, que a soberania era una e indivisível, e imprescritível, eles tomavam o Estado Unitário como teatro do exercício da soberania com essas prerrogativas clássicas, e se há um exemplo de Estado Unitário típico, é a França, até os nossos dias.

 

   Durante a Revolução, lembramo-nos que os girondinos eram federalistas, mas os girondinos foram todos para a guilhotina, e a França até hoje é um Estado Unitário, onde há descentralizações administrativas, porém não há características nem intensivas nem tênues de Estado Federal no Estado Francês.

 

   O Estado Unitário, como se caracteriza ?

 

   Autores dizem: no Estado Unitário, só há uma autoridade, e no Estado composto (tomemos o Estado Federal como protótipo do Estado composto), há mais de uma autoridade. Não é pelo número de autoridades que se define um Estado unitário ou composto. Num Estado Unitário, como é a França, há os grandes Departamentos, há as divisões dos Departamentos em Prefeituras e há os prefect e os  maire.

 

   Então existe uma autoridade do poder central, mas existem autoridades locais. Não é a distinção portanto meramente da autoridade que faz com que o Estado seja Unitário ou Federal.

 

   Essas autoridades locais não criam normas, essas autoridades locais recebem normas do poder central. Elas exercem um poder meramente delegado, quando sabemos que isso não ocorre no Estado federal, como vamos contrastar daqui a pouco.

 

   O que se deve dizer é que no Estado Unitário só existe um poder criador da norma. Não é preciso fazer a identificação do Estado com o Direito, como diz Hans Kelsen, não é preciso dizer que o Estado é sinônimo da ordem jurídica, para se compreender bem essa distinção.

 

   Não é necessário chegar até lá, de identificar o Estado e a ordem jurídica, mas não se pode deixar de observar que está certo distinguir o Estado Unitário e o Estado Federal do ponto de vista da autonomia na criação da norma, porque nós todos só existimos, ou só coexistimos, na sociedade, porque obedecemos a normas. Nós apenas queremos que essas normas sejam legítimas, e embora variem as concepções, a nossa concepção democrática ocidental é que a norma é legítima quando é consentida, quando nós mesmos a elaboramos, através de alguém que consideramos nosso representante.

 

   É o princípio da autonomia característico dos regimes democráticos, a que Hans Kelsen opõe o princípio da heteronomia característico dos regimes autocráticos. Autonomia e heteronomia (autos – próprio; heteros- estranho).

   Então, o que caracteriza o Estado Unitário é só haver um poder capaz de criar a norma e impô-la a todas as entidades que compõem o Estado, sejam de caráter administrativo ou político.

 

   Normalmente, o Estado Unitário tem apenas divisões administrativas, mas pode haver divisões políticas, sem a autonomia que existe nos Estados Federais.

 

   No Estado composto há mais de um poder capaz de criar a norma.

 

   Nós estudaremos o Estado Federal longamente. Focalizaremos as peculiaridades do federalismo brasileiro, que é tridimensional e não bidimensional, onde nós temos três jurisdições (Estado, União e Município) e não apenas duas, como na União Helvética e nos Estados Unidos, e nós então insistiremos sobre este caráter : há mais de um poder competente para criar normas e sobre as mesmas pessoas no mesmo território incidirá mais de uma jurisdição. Como evitar os conflitos entre essas competências, estudaremos depois.

 

   Mas a distinção mais correta entre o Estado Unitário e o Estado composto (tomado o Estado Federal como típico do Estado composto) é a possibilidade ou não de haver só um poder ou mais de um poder criador da norma, que vai reger as condutas dos indivíduos sobre um determinado território.

 

   No Estado Unitário, só um poder cria a norma, e essa norma é delegada para autoridades inferiores, e essas autoridades inferiores recebem essa norma. A sua autoridade  portanto é recebida.

 

   No Estado Federal, o poder federal tem competência para criar normas e o poder local também tem competência para criar normas.

 

   Entre nós, nós temos três jurisdições. Cada um de nós é sujeito a três jurisdições simultâneamente, harmônicas, que convivem, sem atritos, uma jurisdição federal, uma estadual e uma municipal.

 

   Se nós tomarmos o campo mais sensível de incidência dessas jurisdições, que é o campo fiscal, nós veremos que nós pagamos tributos para a União, para o Estado e para o Município, contanto que não haja bitributação, como estudaremos depois, contanto que sobre a mesma pessoa, sobre o mesmo objeto, o mesmo ato imponível, não haja dois tributos.

 

   Então nós pagamos o imposto de renda para a União, nós pagamos o imposto de vendas e consignações para o Estado, nós pagamos o imposto predial para o Município. Há uma delimitação certa de competência, como veremos depois.

 

   Mas estamos apenas realçando que aqui há três poderes capazes de criar normas. A União não pode legislar para o Município, o Município não pode legislar para o Estado, o Estado não pode legislar para a União e o Município, o Município não pode legislar para a União e a União não pode legislar para o Estado. Cada poder é autônomo na criação da sua norma.

   É claro que há um limite para tudo isto, e o limite é a Constituição Federal, que não é um limite só para Estados e municípios, é um limite para a própria União Federal, de onde decorrerá depois o instituto do controle jurisdicional de constitucionalidade.

 

   Então, caracterizamos o Estado Unitário como aquele em que só há um poder capaz de criar a norma, ou correlacionando, as pessoas que estão naquele território estão sujeitas a uma norma, porque mesmo a norma local é delegada da norma central, enquanto nos Estados compostos, tipicamente tomando o Estado federal, há mais de um poder competente para criar a norma, e um poder não pode invadir a competência do outro, como estudaremos detidamente.

 

   Vamos então estudar o federalismo, no seu sentido lato e mais estrito, as várias formas de Estado composto.

 

   A expressão federalismo, segundo Georges Scelle, autor recentemente falecido, é adotada no sentido lato, abrangendo todas aquelas formas do Estado composto. Essa acepção lata tem a sua ligação etimológica : fedus, federis (o pacto).

 

   Todas aquelas formas compostas de Estado em que as unidades se associam, como num verdadeiro pacto, numa união, em um entendimento, naquilo que os inglêses chamam agreement, é forma federal. Tudo isso é federalismo.

 

 

 

3.         UNIÕES DE ESTADOS – GEORGES SCELLE, CARACTERÍSTICAS, EXEMPLOS HISTÓRICOS.

 

 

Então o federalismo compreenderia as formas clássicas, a união pessoal, a união real, a união incorporada, o estado federal e o estado confederal. As três primeiras formas são, como diz Georges Scelle, formas fósseis, pertencem à paleontologia política. Não há mais hoje uniões pessoais, uniões reais, e o que se citava como união incorporada é na realidade o Reino Unido, o Estado inglês.

 

   Então Georges Scelle chama fósseis a essas formas, de que há exemplos na História, que nós vamos citar.

 

   Existe a União Pessoal quando dois Estados têm um vínculo, que é um soberano comum. Essa união, portanto, é precária, exatamente por ser pessoal, e normalmente (não há aqui uma ortodoxia neste ponto) os estados continuam com a sua independência internacional.

 

   Há vários exemplos clássicos de união pessoal. A Inglaterra e o Hanover (o eleitorado do Hanover) permaneceram em união pessoal de 1.714  a  1.837. Nós explicaremos depois isso, quando fizermos o histórico do parlamentarismo inglês. Em 1.714, tendo falecido a Rainha Ana, foi chamado ao trono da Inglaterra o eleitor Jorge do Hanover, que será Jorge I (não sabia uma palavra do inglês e tinha que falar em latim com os seus ministros), mas em 1.837, tendo subido ao trono inglês a Rainha Vitória, a Lei Sálica, em vigor no Continente, não permitia que uma mulher reinasse no Hanover. Então, cessou essa união pessoal.

 

   Portugal e Espanha estiveram sob união pessoal, de 1.580 a 1.640. São episódios conhecidos, durante a dominação dos Felipes, 2o, 3o, e 4o de Espanha, respectivamente 1o, 2o e 3o de Portugal.

 

   O Brasil já esteve numa união pessoal, efêmera, com Portugal, não falando no Reino Unido, falando depois do Brasil independente. Tendo falecido Dom João VI em 10 de março de 1.826, Pedro I assumiu a Coroa portuguesa com o título de Pedro IV, abdicando essa Coroa em 2 de maio, na pessoa de sua filha, Dona Maria da Glória, que seria Dona Maria II, e tinha sete anos nessa época. A 29 de abril, outorgara uma Constituição a Portugal, que vigorou por alguns anos. Então, durante esse curto período, de 10 de março de 1.826 a 2 de maio do mesmo ano, nós estivemos numa união pessoal com Portugal. Esse é um ponto muito controvertido, sobre o qual os historiadores brasileiros e portugueses não chegaram a um acordo. A teoria dominante em Portugal é que Pedro I usurpou a Coroa portuguêsa, à qual renunciara quando aceitara o trono do Brasil.

 

   Essas uniões pessoais, portanto, são exemplos de que não há mais hoje.

 

   A União Real, como o nome está mostrando, assenta numa base mais estável, e normalmente os estados unidos sob união real representam uma entidade para o Direito das Gentes, como ocorreu com a Suécia e a Noruega, que se cindiram pacificamente em 1.905, como ocorreu com o Império Áustro-Húngaro, um aglomerado não só de povos, porém de civilizações, num equilíbrio permanentemente instável, e do qual saiu a Segunda Guerra Mundial, como sabemos, com o atentado de Sarajevo.

 

   Em 1.918, depois da Primeira Guerra, com o Tratado de Saint Germain, desmembrou-se o Império Áustro-Húngaro, e cessou a União Real que havia entre a Áustria e a Hungria.

 

   A União Incorporada já é francamente um processo dinâmico de formação de um estado independente, e os autores costumam citar a Inglaterra como exemplo de União Incorporada. O que os autores chama hoje Reino Unido (the United Kingdom)  da Grã-Bretanha e  Irlanda do Norte, resultou de uma associação cruenta, que não foi fácil, e de longa gestação na História, de modo que hoje o que se chama Reino Unido, e vulgarmente Inglaterra, é, propriamente, a Inglaterra (a fração central), a Escócia (fração setentrional), o País de Gales (a oeste e ao sul), e a Irlanda, apenas Irlanda do Norte.

 

   Os laços que existem são, por assim dizer, laços místicos com o soberano inglês, porque pertencer à Commonwealth não significa ser ou não ser independente. Esses Estados todos são absolutamente independentes. Numa guerra, eles não são obrigados a ficar ao lado da Inglaterra, mas há uma tradição, há a continuidade da própria língua inglêsa, sendo de notar que alguns líderes africanos e asiáticos não conhecem nem mesmo a língua do seu povo, como Nehru, que precisa de um intérprete quando tem de falar às massas, porque foi educado na Inglaterra.

 

 

 

4.         ESTADO FEDERAL : a) PROCESSO HISTÓRICO – JULIAN BARRAQUERO, GEORGES SCELLE. EXS- SUÍÇA, U.S.A, BRASIL (VER ANEXOS). b) CARÁTER JURÍDICO – AS DUAS LEIS DE GEORGES SCELLE. EX. COM O BRASIL. c) VALOR ESSENCIAL DO FEDERALISMO- SCELLE. EX. COM O BRASIL. d) PARTILHA OU DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. CRITÉRIOS. CONFLITOS E SUA DIRIMÊNCIA – SOLUÇÃO POLÍTICA E SOLUÇÃO JURÍDICA.

 

        

 

Nós dissemos que o que caracteriza o Estado Unitário é só haver um poder competente para a criação da norma e quaisquer que sejam as divisões administrativas (porque é preciso sempre dividir, isso é um imperativo sociológico, o imperativo da divisão de trabalho, imperativo absoluto, que se encontra até nas atividades domésticas), as entidades administrativas recebem a norma do poder central para aplicá-la.

 

         Poderá haver maior ou menor liberdade na aplicação da norma, mas a norma é produzida pela autoridade central e imposta às autoridades locais.

 

         No Estado Federal, além de uma descentralização administrativa, que é obrigatória, há uma descentralização política. O grau de descentralização, diz Hans Kelsen, na sua acrescente intensidade, é que caracteriza o Estado Unitário, o Federal e o Confederal. Veremos que no Estado Confederal existe soberania internacional para as unidades confederadas, o que não existe no Estado Federal, onde só existe uma pessoa de Direito Internacional, e onde os Estados Federados, as unidades membros, chamem-se províncias, chamem-se estados, chamem-se cantões, têm apenas autonomia, que é distinta da soberania, que se exerce no campo internacional.

 

         Então, diz Hans Kelsen que o grau de intensidade da descentralização caracterizaria o Estado Unitário ascensionalmente, o Estado Federal e o Estado Confederal. Mostraremos agora apenas o processo histórico-empírico do surgimento dos Estados Federais. Não é uma análise ontológica, quer dizer, não é uma análise do ser do Estado Federal. Se eu não tivesse medo de enveredar pelos domínios do Dr. Daniel, diria: não é uma análise nomênica, é uma análise fenomênica.

 

         Vamos mostrar que na História costuma haver dois processos de formação do Estado Federal. Um autor argentino, Julian Barraquero, em 1.878 escreveu uma tese de doutoramento, pela Faculdade de Direito e Ciências Sociais de Buenos Aires, trabalho clássico hoje do Direito Constitucional Argentino: Espiritu y Practica de la Constitución Argentina.

 

         Mostra ele no seu trabalho que o Estado Federal ou surge da união, da associação de Estados antes independentes, e que preferiram unir-se para maior fortalecimento, ou resulta da segregação de um Estado independente, que confere a autonomia política para as suas divisões, que de divisões administrativas passariam a divisões políticas. Então, nós diremos (Não são as expressões usadas pelo Autor), que há um processo centrípeto na primeira hipótese, e há um processo centrífugo na segunda hipótese.

 

         Na primeira hipótese, só havia poderes locais, que se reuniram e constituíram um elo entre si, produzindo um poder central, que não existia. Só havia poderes independentes e autônomos. Eles constituíram-se num Estado só e erigiram acima deles mesmos, para os controlar, como auto-limitação, digamos, um poder central.

 

         Na segunda hipótese, havia um Estado independente. Quer dizer que o poder central preexistia, e por uma operação política, que só a História pode explicar, este ou aquele Estado erigiu, em entidades politicamente autônomas, divisões que eram, se existiam, meramente administrativas. Então, o poder central preexistia, e foi dele que se originou a autonomia dos poderes locais, na segunda hipótese.

 

Isso é importante, não é uma mera constatação fotográfica da História, tem conseqüências jurídicas profundas. Tão importante é essa verificação histórica, que a investigação da origem do processo histórico deste ou daquele sistema federal será um subsídio muito precioso para a dirimência de conflitos de competência.

 

Veremos, na próxima aula, que havendo no Estado Federal mais de um poder competente para criar a norma, é preciso limitar cada poder, sob pena de um cáos. É claro que todos os poderes tiram a sua competência da Constituição, mas assim mesmo, pode haver dúvidas, podem surgir conflitos positivos ou negativos de competência, e é preciso dirimir esses conflitos. Na dirimência dos conflitos de competência, interessa investigar o processo histórico da formação do Estado Federal. Isto interessa como subsídio, porque o árbitro das competências é a Constituição. Ela dá, como diz Kelsen, a competência das competências. Por que? Porque ela distribui a competência entre as várias entidades, ela diz que a União é competente para isto, e então ela está dando a competência da União, os Estados são competentes para aquilo, e ela está dando a competência dos Estados, e os Municípios são competentes para outras matérias, e ela está dando a competência dos Municípios. Então, ela dá a competência das competências. Por que competência das competências? Porque, por sua vez, vai-se ver qual é o âmbito da competência da União, do Estado, do Município, mas quem disse isso primariamente foi a Constituição Federal, que não é um estatuto da União, simplesmente. A Constituição Federal é estatuto da União (como os Estados têm as suas Constituições), mas ela é também estatuto do Estado Federal todo.

 

Por isso, disse Kelsen que ela é uma Constituição total (Gesamtverfassungs), porque ela incide sobre a União, sobre os Estados e sobre os Municípios.

 

Quando a Constituição diz, no § 34 do art. 141, que nenhum tributo pode ser criado ou majorado sem lei prévia e sem constar a sua cobrança na cédula orçamentária, esse princípio não se destina exclusivamente à União Federal. Destina-se à União, aos Estados e aos Municípios, porque a Constituição, além de ser um estatuto da União (como os Estados têm as suas Constituições, e os Municípios as suas Leis Orgânicas), é também um estatuto total do Estado Federal, que compreende União, Estado, Município, etc.

 

Então, a Constituição é que dá a competência das competências. Mas pode haver conflitos. Aí interessa fazer essa investigação, porque segundo diz Barraquero, na primeira hipótese, na formação do Estado Federal por associação, vai-se investigar até onde foi a união daquelas entidades anteriormente independentes e investigar até onde foi aquela união é o mesmo que investigar até onde elas renunciaram (são duas coisas correlatas, necessariamente) à antiga independência de que desfrutavam. Então, investiga-se até onde elas se uniram, quer dizer, até onde elas renunciaram à antiga independência para constituir um poder central que as limitasse.

 

Na segunda hipótese, a investigação é contrária. Pergunta-se até onde o poder central, que era preexistente, despojou-se da sua autoridade, para transferi-la parcialmente aos poderes locais. Essa investigação é claro que é muito sutil e é subsidiária, porque o árbitro das competências é a Constituição Federal.

 

Podemos dizer que no processo por associação (como também caracteriza bem Georges Scelle, no seu Direito Internacional Público, e o outro, Scelle chama por dissociação, enquanto Barraquero chama por segregação), os exemplos são, historicamente, a Confederação Helvética, quer dizer, a Suíça, e os Estados Unidos. Esses exemplos serão citados como pertencentes à Federação por processo centrípeto, e citaremos o exemplo brasileiro como a formação do Estado Federal pelo processo dissociativo, ou centrífugo.

 

A Confederação Helvética é, juridicamente, aquilo que nós chamamos no vulgar a Suíça, em alemão die Schweiz. Helvético de helvécio, como os romanos chamavam a esse povo, segundo se vê no Comentário da Guerra Gaulesa, de Júlio Cesar (Commentarii de Bello Gallico). A Confederação Helvética na realidade é uma Federação, porém oficialmente assim se chama : eidgenossenschaft, federação, ou ao pé da letra, corporação, genossenschaft, baseada no juramento, eid, porém nominalmente é uma Confederação e na realidade efetiva é uma Federação, como veremos depois.

 

Em 1º de agosto de 1.291, três cantões (assim se chamam as unidades federadas na Suíça) fizeram um pacto de juramento entre si, os cantões de Uri, Schwitz (de onde vem, naturalmente, o nome da Suíça) e Unterwald, composto de duas partes, Unterwald superior e inferior. Este pacto, que foi celebrado em Latim, encontra-se nos arquivos helvéticos e no nosso Plano, indicamos uma obra do professor Nicola Jaeger, Il Diritto Svizzero, páginas 173-174, com o texto em italiano do famoso pacto originário dos três cantões.

 

O número de cantões foi crescendo nesta associação, e em 1.515, quando se deu a batalha de Marignan, eram treze os cantões suíços.

 

Os suíços, que nós hoje encaramos como um povo absolutamente pacífico (e a sua divisa latina é inter arma caritas, entre as armas, a caridade), bastando lembrar que a Suíça é a sede da Cruz Vermelha, como sede da Sociedade das Nações, é um país cuja neutralidade foi reconhecida desde o Tratado de Westfalia, que pôs fim à Guerra dos Trinta Anos, em 1.648. Tendo sofrido um grande revés na Batalha de Marignan, voltaram-se para si próprio e começou a sua grande prosperidade interior, e a sua tendência neutra, que foi reconhecida oficialmente pelo Tratado de Westfalia, em 1.648.

 

Os suíços eram um povo belicosíssimo, e do seu ardor bélico dá testemunho o próprio Júlio Cesar, quando fala sobre eles no Comentário da Guerra das Gálias, embora diga que os belgas é que eram os mais fortes.

 

Ora, a partir daí, então, o número de cantões vai crescer, os suíços estão numa encruzilhada de grandes nações, e eles souberam preservar a sua neutralidade, constituindo-se um país de grande prosperidade, e sendo aquilo a que chama Andre Siegfried uma democracia testemunho, democratie témoin (é o título de uma obra de Andre Siegfried, falecido há dois anos, sobre a Confederação Helvética). Não impede, porém, que na Suíça a mulher não tenha atingido aquela plenitude de direitos políticos que encontrou no Ocidente e na América. Os suíços continuam dizendo que as atribuições das mulheres se caracterizam por três “K”: die Kirche, die Küche, die Kindern (igreja, cozinha e filhos). Mas isso é uma peculiaridade do Direito Político Suíço. Entre nós, a mulher tem mais direitos do que o homem.

 

Então, em 1.815, já havia 21 cantões. Em 1.915, completam-se os 22 cantões de hoje. Esses cantões todos, com uma diversidade extraordinária étnica, linguística, e depois da reforma, diversidades religiosas, congregaram-se e formaram uma nação. Há oficialmente quatro línguas na Confederação Helvética. Dos cinco milhões de suíços, 75% falam o alemão, 20% o francês, 4% o italiano e 1% o romanche, língua latina, ou rético, tornado oficial em 1.938.

 

Na segunda página do Plano, temos dois anexos, um sobre a Suíça e um sobre os Estados Unidos. No anexo sobre a Suíça, temos as datas exatas em que os cantões foram entrando para a Confederação Helvética.

 

O professor Christopher Hughes, de Oxford, observa que, juridicamente, são 22 cantões, como estão enumerados no art. 1º da Constituição, mas geograficamente deveriam ser 25, porque há, como podemos ver, cantões duplos: Unterwald, Basiléia, etc.

 

Em 1.848, temos a Constituição Suíça moderna, porém a modificação profunda que sofreu em 1.874 é que é a Constituição Suíça atual.

 

A Suíça está sendo dada como exemplo de Federação formada pelo princípio associativo. Observem bem os anexos para verem esses elementos fundamentais, sobre os quais eu não posso me demorar em aula.

 

Os Estados Unidos também se formaram primeiro sob a forma confederativa. Essas treze colônias que havia à margem do Atlântico (anexo no. 2), desde a de Virginia, fundada em 1.607, até a de Georgia, fundada em 1.732, sob três grupos, Maryland e Delaware, Maryland que pertencia a John Calvert, que eram colônias de proprietários, assim como também Pensilvânia, que pertencia a William Penn, Colônias de Cartas (Charter Colonies), como Connecticut e Rhode Island; Colonias Reais, como Nova York, Nova Hampshire, Nova Jersey, etc..

 

Estas treze Colônias tinham governo semi-autônomo, porém elas absolutamente não constituíam um bloco, uma unidade congregada. Elas eram soltas entre si. Houveram tentativas de associação, como o famoso plano de Franklin, mas somente no Primeiro Congresso Continental, em 1.774, diante da necessidade de se congregarem contra a Inglaterra, face aos abusos fiscais do parlamento inglês, é que começaram a se unir essas colônias, e no Segundo Congresso Continental é que se deu a Declaração da Independência, em 4 de julho de 1.776.

 

O território dessas treze Colônias não chegava a um décimo do território atual, e hoje os Estados Unidos se expandiram até o Pacífico, com mais de duzentos milhões de habitantes, e dos treze Estados originários em que essas Colônias se converteram, os Estados Unidos chegaram hoje a cinqüenta Estados, sendo os dois últimos o Hawai e o Alasca.

 

Portanto, essas treze Colônias uniram-se entre si de uma forma confederativa. Em 1.778, elas receberam um documento constitucional que foi “Os Artigos da Confederação” (Articles of Confederation). Mas, tendo se formado primeiro confederativamente, no verão de 1.787, reuniu-se uma Convenção em Filadélfia, a pretexto de reformar os Artigos, porém na realidade, substituiu-os radicalmente por um novo ordenamento, por uma Constituição que entrou em vigor em 1.789, e está hoje com 22 emendas. Nós vamos mostrar no fim da aula as diferenças fundamentais entre confederação e federação. Veremos como foi radical a transformação que os fathers, que os fundadores, fizeram em 1.787, quando aboliram os Artigos da Confederação, e em seu lugar criaram a Constituição Federal.

 

 

Também no nosso anexo temos, pela ordem cronológica, a fundação das treze colônias americanas. As iniciais PR significam colônias de proprietários; R, colônias reais; CH, colônias de cartas.

 

Os Estados Unidos são, portanto, um exemplo de federalismo por associação ou centrípeto.

 

O nosso caso foi muito diferente. Nós nos constituímos, logo com a Independência, em Estado Unitário. É um tema para a Filosofia da História indagar por que a América Espanhola se fracionou em um grande número de Estados, e a América portuguesa fez a sua independência maciçamente, como um Estado único. Euclides da Cunha, em “À Margem da História”, responsabiliza em grande parte este sucesso histórico no Brasil pela transmigração da família real, porque a presença do Príncipe Dom João, mais tarde Dom João VI, teria catalizado essa unidade territorial, em solidariedade com a própria metrópole, atacada por Napoleão. E o fato de a nossa independência ter sido feita espontaneamente pelo Príncipe Dom Pedro também terá contribuído de maneira bastante ponderável para que mantivéssemos a nossa unidade política, ao lado da unidade territorial.

 

Nós nos constituímos porém em Estado Unitário, onde só um poder poderia criar a norma, e os outros tinham delegações administrativas. Conquanto nós fossemos divididos em províncias (e nós daremos depois a evolução territorial dessas províncias, até os nossos dias, com os nossos 22 Estados e o Distrito Federal), essas províncias eram divisões francamente administrativas e não políticas, e apesar do Ato Adicional, única reforma solene que a Constituição sofreu, em 1.834, ainda não se pode afirmar que tenha havido uma descentralização política evidente, porque a Lei de Interpretação de 1.840 aumentou de maneira formidável o poder de inspeção do poder central, a faculdade de inspeção do poder central sobre as províncias, como veremos na parte histórica.

 

Então, a presença do poder central nas províncias era permanente. O Imperador nomeava os Presidentes das Províncias, cabeças dos Executivos, como são hoje os nossos Governadores, eleitos pelo povo local. O Imperador nomeava os Presidentes das Províncias, que quase sempre eram autoridades estranhas, para serem isentas de quaisquer conflitos. Nomeava os chefes de polícia, quer da Corte quer das Capitais. Nomeava os juízes de direito, os juízes municipais, nomeava os desembargadores das Relações (as Relações era o nome que tinham os Tribunais de Justiça ou de Apelação atuais). De modo que a presença do poder central era permanente.

 

Apesar das reivindicações federalistas, só se fez a Federação com a República, em 1.889. O anseio federativo era muito mais antigo que o anseio republicano, ao ponto de muitos que lutavam pela Federação (forma de estado) não fazerem questão nenhuma da República (forma de governo). Rui Barbosa batia-se pela Federação, independentemente da República, ou de continuar a Monarquia, e no Congresso Liberal de maio de 1.889, Rui Barbosa cindiu-se do Congresso do Partido, divergindo de Ouro Preto, porque o Congresso não adotou na sua plataforma vários pontos fundamentais que Rui propusera, como por exemplo a eleição direta dos Presidentes das Províncias, que o Congresso propusera a eleição em lista tríplice, mas até se fazer a República em 1.889, este unitarismo do Império, que Carlos Maximiliano chama ferrenho, manteve-se em todos os seus aspectos.

 

A Federação que se fez, fez-se por Decreto, o Decreto nº. 1, cujo texto examinaremos em aula, que transformou, automaticamente, as antigas províncias, com as suas delimitações, que eram arbitrárias e vinham, em grande parte, desde as Capitanias, transformou-as automaticamente em Estados Autônomos, o que foi corroborado depois pela Constituição de 24 de janeiro de 1.891.

 

Então, a nossa Federação é do tipo centrífugo. O poder central preexistia aos poderes locais politicamente autônomos e essa autonomia os poderes locais a receberam por uma dádiva do poder central, como se deu no Ato Institucional da República, o Decreto no. 1, e foi ratificado posteriormente, na primeira Constituição Republicana, de 24 de fevereiro de 1.891. O nosso tipo é dissociativo.

 

Então nós temos aí a nossa Federação oposta à Helvética e à Norte-Americana, porque nós éramos um Estado Unitário, que se transformou em Federal, atribuindo-se autonomia política à unidades administrativas (que o eram assim), que passaram a ser unidades políticas autônomas (não soberanas, como já veremos).

 

Eram os exemplos que nós íamos dar para os dois processos histórico-empíricos de formação do Estado Federal. Vejamos agora o caráter jurídico:

 

Georges Scelle, no seu Curso de Direito Constitucional, diz que duas leis caracterizam juridicamente o Estado Federal:

 

1. A Lei de Participação e Colaboração; e

2. A Lei de Autonomia.

 

A Lei de Participação e Colaboração – Só existe Estado Federal se as coletividades associadas, as unidades membros, chamem-se estados (o que é correto), chamem-se províncias, chamem-se cantões, como na Suíça, ou landern, países, como na Alemanha, se as unidades membros tiverem a faculdade de participar e colaborar na constituição dos órgãos federais e nas deliberações dos órgãos federais.

 

A simbiose característica do regime federativo obriga a isto, que as unidades membros ou coletividades associadas sejam capazes, permanentemente, ou periodicamente (vou exemplificar com o caso brasileiro) de participar em duas coisas: na constituição dos órgãos e agências federais, que vão ou ditar ou executar normas para o país todo, e nas deliberações dos órgãos federais e suas agências.

 

Então, vamos tomar os três Poderes do Brasil, ordinários, Legislativo, Executivo e Judiciário, no âmbito federal (não interessa no âmbito estadual ainda).

 

Congresso Federal – Câmara e Senado. A Constituição, adotando o bicameralismo, que é tradicional entre nós, embora no Império o Senado fosse vitalício (a Câmara não o era), a Constituição diz que a Câmara representa o povo indistintamente, e manda que as bancadas sejam proporcionais às populações respectivas dos Estados, porém sem teto, com o soalho de sete deputados. Nós temos nove. Diz também a Constituição que o Senado Federal representa os Estados. O Senado é uma Câmara dos Estados. A representação no Senado é igualitária: três senadores por Estado e Distrito Federal.

 

Então, o nosso Legislativo tem Câmara e Senado. A Câmara e o Senado, em conjunto ou separadamente (vai-se estudar depois), com a sanção ou não do Presidente da República (também vai-se ver), criam a norma obrigatória para todo o território federal, executada pelo poder executivo federal e suas agências nos Estados, o que não impede a convivência destas normas com as normas criadas pelo poder legislativo local e pelo poder legislativo municipal. Essa simbiose harmônica, essa convivência, é a característica do Estado Federal.

 

Então, essa norma é criada pelo Congresso Federal (não interessa ainda, é a segunda parte).

 

Vamos ver se na constituição deste órgão federal que é o Poder Legislativo com as duas Casas participam os Estados. Participam. As populações, na área de circunscrição eleitoral do Estado elegem Câmara, elegem Senado. Então, cada Estado elege três senadores e um número de deputados proporcional à sua população.

 

Então, na constituição do legislativo federal entram os Estados. Na constituição do executivo federal, é mais tênue a participação, porém o Presidente da República é eleito diretamente pelo povo e os Estados então, através de suas populações, investirão o Presidente na cúpula do Poder Executivo.

 

Poder Judiciário: indiretamente. Não se elege os Ministros do Supremo, ou juízes federais, porém a Constituição manda que para alguém ser nomeado Ministro do Supremo Tribunal Federal, se reunir os requisitos constitucionais (mais de 35 anos, notável saber jurídico, reputação ilibada, etc.), é preciso que o Senado Federal aprove a indicação do nome. O Senado Federal é uma Câmara dos Estados. Então, os Estados aprovam a indicação do nome para a investidura de alguém pelo Presidente da República como Ministro do Supremo Tribunal Federal, que é a cúpula da Justiça Federal, com jurisdição também extraordinária sobre os Estados.

 

Vejamos no funcionamento desses órgãos e agências federais se os Estados estão presentes.

 

Elaboração da norma pelo Congresso (Câmara e Senado), com a sanção presidencial (art. 65); sem a sanção presidencial (quando se trata da missão inspectiva do Congresso – art. 66). Quem está no Congresso são os representantes do Estados. Então, são os Estados e as populações dos Estados que, por uma representação que se aceita, estão elaborando esta norma.

 

Quer o Congresso esteja na sua função normativa, de criação da norma propriamente, quer na sua missão inspectiva (que é tão importante quanto a primeira), que é a missão de fiscalizar o Poder Executivo, sobretudo na administração financeira, matéria do art. 66, sem sanção presidencial.

 

Então, estamos vendo os Estados, através da Câmara e do Senado, participarem das deliberações de agências e órgãos federais. O Presidente da República pode vetar um projeto de lei, no todo ou em parte, porém o seu veto é suspensivo, volta para o Congresso. Então os Estados, através de seus representantes, estão julgando também um ato do Presidente da República, como o Estado julgará criminalmente o Presidente da República, nos crimes comuns ou de responsabilidade, seja pelo processo do impeachment, ou o Supremo julgando os crimes comuns, a primeira fase é sempre da Câmara, e aí haverá representação também dos Estados.

 

Quanto ao Poder Executivo, estou mostrando já que os atos do Presidente ficam sujeitos à inspeção do Congresso (do Presidente e das suas agências, dos seus órgãos) e o Congresso, usando da missão inspectiva de fiscalização sobre o Executivo, são os Estados, através de seus representantes, que estão fazendo essa fiscalização. Da mesma forma, o Senado Federal é que suspende definitivamente a execução de uma lei ou ato do poder público que o Supremo Tribunal Federal tenha definitivamente decretado inconstitucional.

 

Quando se trata de emendar a Constituição, ou as emendas à Constituição são propostas e aprovadas pelo Congresso, com o rito que nós vamos ver, ou os Estados têm a iniciativa, independente do Congresso, de provocar as emendas constitucionais, como veremos depois.

 

Mas é verdadeira a primeira lei de Georges Scelle, a Lei de Participação e Colaboração das unidades membros ou das coletividades associadas, primeiro : na constituição dos órgãos e agências federais (variando os processos, naturalmente, mais ou menos intensivos, é claro); e segundo : na elaboração das próprias decisões, das deliberações desses órgãos e agências federais.

 

O que há no regime federativo não é subordinação. É uma cooperação, uma coordenação. Se houvesse subordinação, o regime não seria federal. Essas unidades seriam vassalas ou coloniais, em relação ao poder central.

 

Mas ainda temos a Lei de Autonomia. Sem autonomia, não há regime federal. Quer dizer que no plano interno, o grau de descentralização, como diz Kelsen, chega ao máximo, mas no plano interno, porque no plano internacional ainda temos um grau mais avançado para o Estado confederativo, em que as unidades associadas têm representação internacional, e competência de direito das gentes.

 

Mas no plano interno, a autonomia das unidades membros ou coletividades associadas é o máximo da descentralização governamental. Esta autonomia significa auto-organização, auto-governo e auto-administração, como veremos relativamente ao Brasil.

 

Auto-organização: cada Estado baixa sua própria constituição, que ele  elabora e não a recebe do poder central, respeitando os princípios fundamentais, que nós vamos ver.

 

Auto-governo: cada Estado elege os seus órgãos de direção, Executivo e Legislativo, ou nomeia independentemente o seu executivo, podendo elegê-lo, às vezes, e cada Estado tem auto-administração, executa suas próprias leis, sem interferência do poder central.

  

  Naturalmente (isto será dado no item 3), há de haver um limite para esta autonomia, porque se não houvesse limite, não haveria estado federal, como veremos.

 

Essas duas leis caracterizam o Estado Federal juridicamente, segundo Georges Scelle.

 

Valor essencial do federalismo.

 

O que é que define a essência, a natureza intrínseca do federalismo ?

Qual é seu valor, a sua essência ?

 

O valor essencial do federalismo é conciliar, miraculosamente, maravilhosamente, duas tendências aparentemente inconciliáveis, aparentemente incompossíveis, a necessidade fundamental de liberdade e a necessidade fundamental de ordem.

 

Diz Georges Scelle que o valor essencial do federalismo repousa neste milagre, em harmonizar essas duas necessidades aparentemente inarmonizáveis, inconciliáveis, incompossíveis, a necessidade fundamental de liberdade, que se define pela autonomia, e a necessidade fundamental de ordem, que leva à segurança.

 

Vamos dizer por que aparentemente são inconciliáveis essas duas tendências.

 

As unidades membros devem ter liberdade. Por isso elas são autônomas. Essas liberdade é necessária para a sua plenitude, para que cheguem à sua expansão natural. Imaginemos agora, tomando os nossos  22 Estados, se eles não tivessem um teto, um limite para a sua expansão, ou desenvolvimento desta tendência de liberdade, que é inerente à sua autonomia. Eles chegariam a um delírio, eles chegariam a um ponto de se desvincularem totalmente de qualquer tutela.

 

Então, o Estado Federal estaria comprometido, porque Acre, Maranhão, Piauí, etc., acabariam constituindo unidades políticas internacionais soberanas, não apenas autônomas, desarticuladas entre si, se não houvesse um poder tutelar, uma frenação que estabelecesse um limite a essa sua liberdade, a essa sua autonomia, que leva a uma expansão, a um desenvolvimento. Então, há necessidade de outra tendência, uma tendência de ordem, que conduz à segurança. Essa tendência de ordem, que conduz à segurança, significa a presença do poder central. Então, o poder central, ou melhor, o poder federal, congrega essas unidades todas, e as limita, estabelece uma área mínima além da qual elas não podem ultrapassar, sob pena de se descaracterizar o regime federativo.

 

Então, nós dissemos há pouco que a autonomia dos Estados Federados, das unidades membros ou coletividades associadas tem que ter um limite. No nosso caso, esse limite está escrito no art. 7º, item VII, da Constituição Federal. O art. 7º cuida da intervenção federal, a maior sanção que um Estado possa receber: a União interferir nos seus negócios, e ele perder temporariamente a sua autonomia. É uma sanção política. A sanção jurídica será o controle jurisdicional, com repercussões políticas também.

 

Então, o art. 7º permite exaustivamente, sem possibilidade de ampliação, que a União intervenha nos Estados naquelas hipóteses (estudaremos isso longamente). Não pode haver intervenção fora daquelas hipóteses, mas pode haver uma hipótese concretizada e não haver intervenção federal, que é matéria essencialmente política e tem que receber um tratamento flexível.

 

No item VII do art. 7º a Constituição permite que a União intervenha nos Estados, se forem violados os seguintes princípios constitucionais: então, vem um grande número de princípios, que se forem inobservados, desrespeitados pelos Estados, eles sofrerão a sanção da intervenção federal.

 

Nós chamaremos a esses princípios todos (voltaremos a eles) o eixo da federação brasileira. Eles são princípios axiais, eles são o eixo, eles são a enclítica, em torno deles é que gira a federação brasileira. Eles são o teto da autonomia dos Estados. Os Estados são autônomos, contanto que respeitem aquilo. Se não respeitarem, eles estão comprometendo a própria unidade nacional e o regime federativo.

 

Então, o equilíbrio dessas duas forças é instável, é um equilíbrio permanentemente tenso e instável, porque há sempre a possibilidade de uma ruptura. A ruptura deste equilíbrio pode ser a favor do poder central ou a favor dos poderes locais. Evidentemente, dependendo das forças políticas de cada momento, há de haver uma hegemonia local ou uma hegemonia federal.

 

Tanto os Estados Unidos como nós evolvemos no nosso regime federal de uma hegemonia local para uma hegemonia central. Nos Estados Unidos, a hegemonia do poder central é uma coisa monstruosa, fabulosíssima, sobretudo depois do New Deal, do Presidente Roosevelt, como nós vamos estudar.

 

No Brasil,  nós evolvemos também de um federalismo dessegregador para um federalismo orgânico, e nós sabemos hoje também como é uma realidade essa hegemonia federal. Todos os Estados ficam dependendo, em muitos dos seus setores, das subvenções e da ajuda federal (ainda que não seja uma ajuda direta no orçamento, uma ajuda indireta através das agências federais, como é o Banco do Brasil, com o seu fomento à produção, como é o BNDES, etc., ou a SPVEA).

 

Há uma evolução para uma hegemonia local ou federal, dependendo das forças políticas e do seu equilíbrio do momento.

 

O equilíbrio federativo é, portanto, tenso, polarizado, permanentemente instável, e pode se romper ora a favor da União (poder federal), ora a favor dos Estados, e haverá uma hegemonia local ou federal, dependendo da composição de forças dentro de uma certa conjuntura histórica.

 

Partilha ou distribuição de competências.

 

É claro que este equilíbrio exige que se saiba bem que faculdades ou poderes competem à União, aos órgãos federais, e aos Estados, ou órgãos locais, e no caso brasileiro, porque o nosso federalismo é tridimensional, que competência existe também para os municípios, que a recebem diretamente da Constituição, não podendo ela ser usurpada nem pela União, nem pelos Estados.

 

Então, onde se vê essa partilha ou distribuição de competências é na Constituição Federal. Ela dá a competência das competências. Por que competência das competências? Porque ela diz: a União Federal é competente para tal (então, ela é que distribui a competência da União Federal), os Estados são competentes para tal, e os municípios para tal. Tem que haver uma partilha de competências, e quando houver uma invasão das competências particulares, quem tiver legítimo interesse e for lesado por isso, recorrerá ao Poder Judiciário. Há vários processos de partilha de competências.

 

No Brasil e na América do Norte, enumera-se a competência federal e a competência estadual é residual, é o resíduo, é o que restou. No Canadá, por exemplo, é o inverso: enumera-se a competência local, e a federal é que é residual. Na Austrália, enumeram-se ambas.

 

Não há um padrão uniforme, um estalão. Estudaremos a competência da União, expressa ou implícita, a competência dos Estados, e a dos Municípios.

 

Então, a partilha ou distribuição de competências é da maior importância, para que haja aquele equilíbrio federativo, não haver invasão de uma competência sobre outra, uma vez que o que caracteriza o regime federal é incidirem sobre os mesmos jurisdicionados, no mesmo território, harmonicamente, duas ou três competências (harmonicamente, sobre o mesmo objeto, não pode haver a mesma competência para dois poderes, seria o cáos).

 

Quando houver invasão de competências, o lesado recorrerá ao Poder Judiciário, seja ele uma pessoa física ou jurídica de direito privado, ou seja o lesado uma pessoa jurídica de direito público. O Município e o Estado podem acionar a União. A União pode acionar o Estado. O Estado e a União podem acionar o Município, etc.

 

A solução política dos conflitos é a intervenção federal. A solução jurídica é o controle jurisdicional de constitucionalidade.

 

 

 

5. CONFEDERAÇÃO (STAATENBUND) e FEDERAÇÃO (BUNDESSTAAT) – TRÊS CRITÉRIOS DISTINTIVOS. EXEMPLOS HISTÓRICOS. LE FUR (VER BIBLIOGRAFIA)

 

 

Tudo isto é federalismo: União Pessoal, Real, Incorporada, Federação, Confederação, e o grau de descentralização, diz Hans Kelsen, caracterizará cada forma de Estado. A descentralização atinge o ótimo interno na Federação, porém o ótimo internacional leva à forma de Estado Confederativa.

 

Os alemães chama staatenbund, união de estados, para a confederação, e bundesstaat, estado de união, ou estado federal, para a federação. (do verbo binden, unir, ligar)

 

Que é que distingue a confederação da federação? Há três critérios:

 

1.               O critério clássico, verdadeiro. No regime confederativo, as unidades confederadas guardam a sua competência internacional. Elas têm legações, embaixadas, representações, têm personalidade de direito das gentes.

 

2.               O critério de Louis le Fur, cuja obra État Fédéral et Confédération d’États é uma obra clássica na matéria, de 1.896. Na Confederação, as unidades membros estão sob um regime contratual, e na Federação, sob um regime estatutário, isto é, na confederação, como foram os Estados que contrataram entre si aquela União, eles podem destratar-se, separar-se, cindir-se, eles têm o direito de secessão. Na forma federal, o regime não é contratual, é estatutário. Há um estatuto, que é a Constituição, obrigatória para todos. Então, a Confederação não tem o direito de secessão.

 

 

3.               O que distingue a confederação da federação é a imediatidade ou então a mediatidade da execução das decisões federais. Que quer dizer isso?

 

No regime confederativo, os órgãos federais não podem executar imediatamente, diretamente, sobre as pessoas em quem isso incide, as suas decisões. Eles precisam da intermediação das unidades locais associadas. Foi o que aconteceu aos Estados Unidos. O Congresso, que tinha faculdade executiva também, não podia cobrar tributos diretamente de ninguém, e as forças, no campo de batalha, passavam fome, sofriam privações.

 

No regime federativo não, as decisões federais podem ser executadas imediatamente, sem intermediação dos órgãos locais. É a imediatidade. Se nós não pagarmos o imposto sobre a renda, a União não precisa de nenhuma autoridade estadual para nos executar e penhorar o que é nosso e se cobrar do imposto sobre a renda, ou de qualquer imposto ou taxa federal.

 

Essa imediatidade de execução nos órgãos federais caracterizaria o regime federativo, enquanto a mediatidade, a necessidade de uma intermediação, caracterizaria o regime confederativo.

 

A Confederação é de um equilíbrio muito mais tenso e precário do que a Federação, e na realidade o que acontece na Confederação é que há sempre uma hegemonia, embora se diga teoricamente que há secessão, etc., isso pode ser impedido até pelas armas.

 

A Confederação Helvética o é apenas no papel, nominalmente. Ela é uma Federação, na realidade, porque há sempre um poder que tem uma hegemonia, e esse poder dominará os demais.

 

Porém essa é uma distinção teórica, pelos três critérios que acabamos de dar.

 

 

 

6. SECESSÃO – CONCEITO, EXEMPLO NORTE-AMERICANO.

 

 

 

No regime federativo, não se admite a secessão.

 

Não se admite que uma unidade membro se cinda, se separe do todo, porque não se dá à federação a base contratual que a confederação tem, dá-se-lhe uma base estatutária.

 

Se no regime confederativo, existindo a base contratual, assim como houve o contrato pode haver o distrato, no regime federativo a Constituição é o estatuto comum para a União e as unidades membros. A Federação resulta da obra do povo, como diz a Constituição americana, e não é possível, então, a cisão, a separação.

 

Nos Estados Unidos, os Estados do Sul tentaram, pelas armas, esta secessão, levaram o País a uma guerra civil, porém foram vencidos, não se lhes deu o direito de se cindirem, e eles não tendo tido êxito, nunca saíram da União, segundo uma decisão célebre da Suprema Corte, no caso Texas contra White.

 

Então, não se admite a secessão, o direito de distrato, no Estado Federal, segundo se vê na América do Norte.

 

 

 

 

 

7. NULIFICAÇÃO – CONCEITO, EXEMPLO NORTE-AMERICANO (CAROLINA DO SUL)

 

 

A nulificação seria o poder atribuído a uma unidade associada de denunciar um ato federal e recusar-se a lhe dar cumprimento na sua área territorial.

 

Temos também exemplo americano: em 24 de novembro de 1.832, sendo Presidente da República Andrew Jackson, a Convenção Estadual da Carolina do Sul votou uma moção de nulificação (ordinance of nullification) contra as tarifas federais de 1.828 e de 1.832, ordenando que de 1º de fevereiro de 1.833 não se aplicasse essas leis federais (as tarifas para o imposto de importação), na área territorial da Carolina do Sul.

 

É claro que isto foi repelido, e o Executivo Federal chegou até a pensar numa intervenção armada, quando em 1.834, ou 1.833, a Carolina do Sul voltou atras, a conselho do seu grande líder, John Shickal Hund, que fora Vice-Presidente, e renunciara em 1.831.

 

Mas isso é apenas um episódio da insatisfação dos Estados do Sul, até se chegar à secessão tentada com a guerra civil, que frustrou-se, como sabemos,  e a Suprema Corte, no caso Texas contra White, disse que os Estados do Sul nunca estiveram fora da União (eles não tiveram êxito na sua tentativa), e os Estados Unidos eram constituídos de uma União indestrutível de Estados indestrutíveis.

 

Então, embora teoricamente se admita a secessão e a nulificação nos Estados Confederados (digo teoricamente, porque politicamente isso não se faz), não se admite, nem teórica nem politicamente, nos Estados Federados.