COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA
A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N.º 157-A,
de 2003, DO SENHOR LUIZ CARLOS SANTOS, “QUE CONVOCA ASSEMBLÉIA DE REVISÃO
CONSTITUCIONAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. (REVISÃO CONSTITUCIONAL)
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N.º 157-A, DE 2003
(Apensa a PEC n.º 447, de 2005)
Convoca Assembléia de Revisão Constitucional e dá
outras providências.
Autor:
Deputado LUIZ CARLOS SANTOS E OUTROS
Relator:
Deputado ROBERTO MAGALHÃES
I - RELATÓRIO
A
Proposta de Emenda à Constituição no 157-A, de 2003,
de autoria do Deputado LUIZ CARLOS SANTOS e outros, visa a convocar Assembléia
de Revisão Constitucional a ser instalada no dia 1o de fevereiro de 2007,
formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (art. 1o).
A
revisão constitucional, consubstanciada em apenas um ato, será promulgada, nos
termos daquela proposta, após a aprovação de seu texto, em dois turnos de
discussão e votação, pela maioria absoluta dos membros da Assembléia de Revisão
Constitucional, e observará o disposto no art. 60, § 4o, da Constituição
Federal (art. 2o).
As
discussões serão unicamerais e as deliberações bicamerais, devendo a Revisão
Constitucional extinguir-se no prazo máximo de doze meses, contado da data de
sua instalação (art. 3o).
Na
Justificação, os Autores argumentam que o caráter excessivamente analítico da
Carta Política de 1988 produziu o inconveniente de exacerbar a imposição de
limites aos poderes públicos, transformando-se, assim, em poderoso instrumento
de ingovernabilidade, bem como de instabilidade
jurídica, devido as suas freqüentes emendas.
Argumentam,
por isso, ser necessário extirpar do alentado texto da Constituição - que à
época já havia sofrido mais de quarenta emendas constitucionais, além das seis
emendas de revisão -, as matérias que comportariam, sem maior prejuízo,
disciplina em normas infraconstitucionais.
Aduzem
que, conforme ensina KONRAD HESSE, "sem prescindir das disposições
puramente técnico-organizativas, a Constituição deve limitar-se, na medida do
possível, a uns poucos princípios fundamentais".
A
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania manifestou-se pela
admissibilidade da proposta, nos termos do parecer, com Substitutivo, do
Relator, Deputado MICHEL TEMER.
O
Substitutivo altera o processo de formação de emenda à Constituição em três
aspectos: "a) a discussão será feita em sistema unicameral, b) finda a
discussão, a votação se dá
Finalmente,
o Substitutivo propõe que se autorize revisão constitucional a cada dez anos,
nos moldes por ele propostos.
Apensada
posteriormente, tramita a Proposta de Emenda à Constituição no
447, de 2005, de autoria do Deputado ALBERTO GOLDMAN e outros, que trata
de matéria análoga.
Propõe
uma "Revisão Exclusiva", eleita especificamente para esse fim, em
número de representantes revisores correspondente a um quarto da Câmara dos
Deputados. Sugere, também, que os representantes revisores sejam eleitos
proporcionalmente à população de cada Estado e do Distrito Federal, garantido-se, no mínimo, um representante por Estado.
Tais
representantes serão eleitos para um mandato de dois anos, vedada a eleição
para o Congresso Nacional no pleito de 2010.
Foram
realizadas audiências públicas para instrução da matéria, com as presenças do
professor da Universidade de São Paulo - USP, Prof. Dr. FÁBIO KONDER COMPARATO,
do professor da Universidade de Brasília, Prof. Mestre JOSÉ GERALDO DE SOUZA
JÚNIOR, e do Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro NELSON JOBIM.
Os
dois primeiros manifestaram-se em sentido contrário à aprovação da matéria.
O
Prof. Dr. FÁBIO KONDER COMPARATO iniciou sua exposição estabelecendo a
distinção acadêmica existente entre emenda constitucional, revisão
constitucional e reconstitucionalização. O citado
mestre lembrou que essa distinção foi, inclusive, consignada no texto da atual
Carta constitucional venezuelana, art. 340 e seguintes.
Em
seguida, o Prof. COMPARATO lembrou "que as normas de alteração da ordem de
uma constituição representam a garantia de sua
vigência e força vinculante." Ou seja, de acordo
com o citado professor, as normas que regulamentam as alterações
constitucionais "são de interpretação estrita e vinculam todos os poderes
constituídos e até mesmo o povo soberano" (grifo nosso). Citou, em
seguida, diversos limites que a ordem constitucional brasileira impõe ao poder
soberano do povo. Em razão destas limitações, o professor concluiu que o
referendo popular não convalida a inconstitucionalidade, nem de leis, nem de
emendas à Constituição. Por conseguinte, admite que emendas constitucionais,
regularmente votadas e aprovadas no Parlamento venham a ser declaradas pelo
Poder Judiciário como: "emendas inconstitucionais por carência e por abuso
de poder" de reforma da Constituição.
Já
o Prof. JOSÉ GERALDO DE SOUZA JÚNIOR iniciou sua palestra declarando
compartilhar o pensamento do Prof. COMPARATO. Assim sendo, para não repetir o
expositor anterior, declarou que gostaria de centralizar sua exposição
"resgatando um elemento importante" que é o "que diz respeito à
sua legitimidade".
O
Prof. JOSÉ GERALDO lembrou que a Constituinte de 1988 "foi um momento
extremamente singular e especial" em razão da "entrada do povo na
cena constitucional". Declarou que essa direta participação popular no
processo constituinte - "e não mais a representação delegada, diferida, a
representação autoconstituída por processos de
legitimação problemáticos" - mostrou os limites da tradição jurídica
liberal. Mostrou seus "limites", "seu ponto de
esgotamento".
Em
seguida, o expositor declarou que não encontrava, no atual momento político
nacional, nada comparado com o movimento popular que existiu no processo
constituinte de 1988. Como qualquer reforma constitucional de vulto, para ser
legítima, necessitaria do respaldo popular, inexistente no caso por falta de
debate, o professor se posicionou contra qualquer revisão neste momento.
"Esse debate não está colocado na sociedade", afirmou o professor.
Já
o Ministro NELSON JOBIM, cuja palestra se deu na audiência seguinte, começou
lembrando "algumas peculiaridades do processo constituinte
brasileiro". Conforme as palavras do expositor: "todas as
constituições brasileiras foram sempre processos de transição, ou seja, não
tivemos rompimentos na história brasileira. Quando o regime anterior se
esboroava, logo a seguir apresentava-se uma solução à situação. Portanto é
difícil, na história política brasileira, utilizar-se de instrumento ou de
linguagem importada de outros países, como, por exemplo, os conceitos de
constituinte originário e constituinte derivado."
Em
seguida, com a autoridade de quem participou ativamente dos eventos narrados,
fez um rápido histórico da última Constituinte, situando as
"peculiaridades do processo" constituinte brasileiro dentro da
conjuntura política de cada momento.
Lembrou
a questão de ordem suscitada pelo Deputado PLÍNIO DE ARRUDA SAMPAIO, na sessão
de instalação da Constituinte, presidida pelo então presidente do Supremo
Tribunal Federal, Ministro MOREIRA ALVES, segundo a qual não deveriam
participar da Assembléia Nacional Constituinte os senadores que integravam
aquele colegiado e que haviam sido eleitos em 1982. O
presidente resolveu a questão de ordem dizendo que a emenda constitucional que
havia convocado a Assembléia estabelecia que os membros da Câmara dos Deputados
e os membros do Senado Federal se reuniriam na Assembléia Nacional
Constituinte, e que os senadores eleitos em 1982 integravam o Senado Federal,
por conseguinte, também integravam a Assembléia Constituinte, por força da
emenda que a convocou."
Lembrou
também que quando do debate da emenda que convocava a Constituinte, enviada ao
Parlamento pelo Presidente JOSÉ SARNEY, o então relator, Deputado FLÁVIO FLORES
DA CUNHA BIERRENBACH, tentou fazer passar substitutivo que convocava uma
assembléia constituinte exclusiva, modelo a época defendido pela OAB, e que foi
rejeitado, restaurando-se a proposta original que consagrava o modelo
congressual nacional constituinte.
Declarou
que os debates que acompanharam o pleito eleitoral da Constituinte de 1988
cingiram-se, basicamente, a assuntos estaduais, pois as eleições foram casadas
com a dos governadores estaduais. Ou seja, a Constituinte foi eleita sem que o
tema principal que ela teria de abordar - a constituição a ser elaborada -
fosse alvo dos debates.
Lembrou
que o modelo de trabalho adotado pela Constituinte, e, indiretamente, o
responsável pelo texto que dela resultou, foi fruto de contendas políticas que
surgiram já nos primeiros dias da Constituinte.
Afirmou
que se a Constituição de 1988 é ampla, o é por uma simples razão histórica:
"era mais fácil aprovar um texto na constituição de que aprovar um texto
de lei. A lei dependia de votação na Câmara, no Senado, do veto da Presidência
da República e da rejeição do veto. Para o texto constitucional, bastavam dois
turnos por maioria absoluta".
Por
fim, declarou o Ministro, em razão de todos os percalços de sua redação, o
texto foi o que conhecemos e que "a Constituição de 1988 precisa,
necessariamente, de uma lipoaspiração" (grifo nosso). Frisando, ainda, a
título de advertência, que: "Todas as vezes
Tudo
isso, o Ministro declarou para embasar a seguinte conclusão: "Acabei me
estendendo em questões meramente históricas para dizer que não vejo problema da
perspectiva de votação desse texto" (grifo nosso).
Antes
de encerrar ainda condenou o fato de que para muitos dos críticos da
Constituição de 1988, seus atuais maiores defensores, "tudo virou cláusula
pétrea". É a "hiperinflação de princípios constitucionais".
Em
suma, posicionou-se favoravelmente à proposta principal, mas considerou de
constitucionalidade discutível a proposta apensada de uma "Revisão
Exclusiva", em virtude de estabelecer, com a proporcionalidade, distinção
entre os Estados brasileiros.
Nesta
Comissão, findo o prazo regimental, foram apresentadas quatro emendas:
Emenda
nº 1/2006-CE, datada de 13 de fevereiro de 2006,
tendo como primeiro signatário o líder do PT, Deputado HENRIQUE FONTANA. Esta
primeira emenda visa alterar os textos do art. 1o e seu § 1o, do Substitutivo
aprovado pelo plenário da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania.
Emenda
nº 2/2006-CE, datada de 13 de fevereiro de 2006, cujo
primeiro signatário também é o líder do PT, Deputado HENRIQUE FONTANA. A emenda
propõe a supressão do art. 4o do Substitutivo aprovado pelo plenário da
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania.
Emenda
nº 3/2006-CE, também datada de 13 de fevereiro de
2006, igualmente ostentando como primeiro signatário o líder do PT, Deputado
HENRIQUE FONTANA. O escopo desta terceira emenda é alterar a redação do art. 2o
aprovado pelo plenário da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania.
Por
fim, a Emenda nº 4/2006-CE, datada de 14 de fevereiro
de 2006, que tem como primeiro signatário o Deputado JOÃO ALFREDO do PSOL. A
emenda propõe nova redação ao Substitutivo da Comissão de Constituição e
Justiça e de Cidadania.
O
Parecer do Relator subscrito em 20 de fevereiro de 2006 foi apresentado e lido
perante esta Comissão Especial, tendo havido pedidos de vista conjunta
concedida aos Deputados ALCEU COLLARES, ANTÔNIO CARLOS BISCAIA, INALDO LEITÃO,
JOÃO ALFREDO, LUIZ EDUARDO GREENHALG, ODAIR CUNHA, RICARDO BARROS, VICENTE
ARRUDA E VILMAR ROCHA.
Em
Sessão posterior, já vencido o prazo da vista concedida, quando deveria ter
ocorrido a discussão da matéria visando a posterior votação, houve um acordo no
sentido de que fossem realizadas novas audiências públicas.
Assim
é que foram ouvidos, sucessivamente, o Dr. REGINALDO OSCAR DE CASTRO, Membro
Honorário Vitalício do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB,
representando o Presidente daquela instituição; os Presidentes Nacionais dos seguintes
Partidos Políticos: Deputado RICARDO BEZOINI, Presidente do PT; JOSÉ RENATO
RABELO, Presidente do PC do B; Deputado INALDO LEITÃO, representando o
Presidente do PL; Deputado MIRO TEIXEIRA, Líder do
PDT; Senador TASSO JEREISSATI, Presidente do PSDB que, impedido de comparecer,
designou o Deputado ALBERTO GOLDMAN, Primeiro Vice-Presidente do Partido para
representá-lo; Deputado EDUARDO CAMPOS, Presidente do PSB, representado pelo
Deputado PAULO BALTAZAR, Líder do Partido; JOSÉ LUIZ DE FRANÇA PENNA, Presidente
Nacional do PV; Senadora HELOISA HELENA, Presidente Nacional do PSOL,
representada pelo Deputado JOÃO ALFREDO, Vice-Líder do Partido na Câmara; e
Deputado PEDRO CORRÊA, Presidente do PP, representado pelo Deputado BENEDITO DE
LIRA, Vice-Presidente do Partido.
Na
última dessas audiências, realizada em 4 de abril de 2006, o Relator anunciou,
oficialmente, que apresentaria um novo parecer, em seqüência ao anterior,
oferecendo modificações ao texto do Substitutivo aprovado pela Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania e submetido, com emendas, à apreciação
dos ilustres membros desta Comissão Especial.
É
o relatório.
II - VOTO DO RELATOR
A) Considerações sobre as Revisões Constitucionais
De
acordo com o art. 202, § 2o, do Regimento Interno, cabe a esta Comissão
Especial o exame do mérito da Proposta de Emenda à Constituição no 157-A, de 2003, bem como da Proposta de Emenda à
Constituição no 447, de 2005, apensada, e das emendas apresentadas nesta
Comissão Especial.
As
propostas dizem respeito à convocação de Assembléia para proceder à revisão da
Carta Política de 1988.
O
tema da revisão constitucional e seus limites despertam
polêmica entre os doutrinadores, e remete à clássica discussão em torno
dos conceitos de Poder Constituinte Originário e Poder Constituinte Derivado.
Em
feliz síntese, o Prof. RICARDO ARNALDO MALHEIROS FIUZA ensina que o Poder
Constituinte é "inicial, porque sempre cria uma nova ordem jurídica; é
autônomo, porque não depende dos órgãos do Poder (ou 'poderes' constituídos) porventura
já existentes; e é incondicionado ou ilimitado, porque não sofre restrições do
Direito Positivo, só podendo ser influenciado pelo Direito Natural" .
Tal
poder, no sentido de soberania, tem como seu titular o povo. É o princípio
consagrado na Constituição Federal: "Todo poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição" (Parágrafo único do art. 1o). O exercício direto do poder se
faz por intermédio de plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14, I,
II e III)
A
Constituição é obra do Poder Constituinte Originário e
nela está contida a idéia de perenidade, de permanência, de estabilidade.
Mas,
como bem salienta EMMANUEL JOSEPH SIEYÈS, "o Poder Constituinte não
desaparece com sua obra realizada. Ele permanece depois dela. É isso o que se
chama de permanência do Poder Constituinte. A nação não fica submetida à
Constituição que ela estabeleceu, pelo seu Poder Constituinte. Só os poderes
constituídos por ela é que ficam submetidos à Constituição. Decorre disso que a
nação pode mudar a Constituição sempre que bem lhe parecer. O estabelecimento
de uma Constituição não esgota o Poder Constituinte da nação. Ele pode sempre
refazer a Constituição, estabelecer uma nova Constituição" .
Vale
lembrar que SIEYÈS, abade e contemporâneo de NAPOLEÃO BONAPARTE, foi o autor da Teoria da Soberania Popular como fonte do
Poder Constituinte. Antes, considerava-se o poder de origem divina, o que
legitimou durante muito tempo a monarquia absoluta.
De
modo que a dinâmica da vida política e dos costumes sociais exige que a
Constituição de um Estado seja alterada, a fim de adaptá-la a novas
necessidades, sem que para isso seja preciso recorrer ao Poder Constituinte Originário.
Na
lição de JORGE MIRANDA, "a modificação das Constituições é um fenômeno
inelutável da vida jurídica imposta pela tensão com a realidade constitucional
e pela necessidade de efetividade que as tem de marcar. Mas do que
modificáveis, as Constituições são modificadas", e é obra do Poder Constituinte Derivado (ou Instituído) .
O
direito de emendar a Constituição, que alguns autores preferem chamar de poder
de revisão, já estava previsto pelos convencionais de 1787, ao elaborarem a
Constituição dos Estados Unidos da América do Norte (art. V).
Diferentemente
do Poder Constituinte Originário, o Poder Constituinte Derivado é secundário,
subordinado e limitado, e é exercido pelos congressistas, representantes do
povo.
O
poder de revisão constitucional - o poder de "permitir a modificação da Constituição
dentro da ordem jurídica, sem uma substituição da ordem jurídica, sem ação,
quase sempre revolucionária, do Poder Constituinte originário" não é
estranho à tradição do Direito brasileiro.
JOSÉ AFONSO DA SILVA, em seu "Comentário Contextual à Constituição",
ensina com a segurança e clareza que lhes são próprias:
"PODER CONSTITUINTE REFORMADOR. A Constituição,
como se vê, conferiu ao Congresso Nacional a competência para emendá-la.
Deu-se, assim, esse poder a um órgão constituído. Por isso se lhe dá a
denominação de 'poder constituinte instituído' ou 'constituído'. Por outro
lado, como esse seu poder não lhe pertence por natureza, primariamente, mas, ao
contrário, deriva de outro (isto é, do poder constituinte originário), é que
também se lhe reserva o nome de 'poder constituinte derivado', embora pareça
mais acertado falar em 'competência constituinte derivada' ou 'constituinte de
segundo grau'.
Trata-se
de um problema de técnica constitucional, já que seria muito complicado ter que
convocar o constituinte originário todas as vezes em
que fosse necessário emendar a Constituição. Por isso, o próprio poder
constituinte originário, ao estabelecer a Constituição, instituiu um poder
constituinte reformador, ou poder de reforma constitucional, ou poder de emenda
constitucional.
No fundo, contudo, o agente ou sujeito da reforma é o
poder constituinte originário, que, por esse método, atua em segundo grau, de
modo indireto, pela outorga de competência a um órgão constituído para, em seu
lugar, inserir na Constituição as modificações requeridas ."
A
Carta Imperial de 1824 sofreu apenas uma reforma constitucional regularmente
votada e duas modificações: a que daria forma ao Ato Adicional de 1834, seguida
da Lei de Interpretação de 1840 e do chamado "Golpe da Maioridade".
A
Constituição de 1891, inspirando-se na Constituição estadunidense, atribuindo a
iniciativa também aos Estados-membros da Federação, simplificou a adoção de
emendas à Constituição (art. 90). A única alteração que sofreu em sua longa
trajetória foi a emenda de 1926, que não se mostrou
suficiente para evitar a queda da ordem institucional que sustentava.
A
Constituição de 1934 optou pela solução técnica da revisão (cujo processo não
chegou a ser posto em prática) ou emenda, esta menos rígida do que aquela (art.
178).
A
Constituição de 1937, outorgada ditatorialmente, regulou a matéria no art. 174.
Pela primeira vez, uma Constituição brasileira prevê a iniciativa do Presidente
da República em matéria de emenda constitucional.
Durante
sua existência foram editadas 21 leis constitucionais.
A
Carta de 1946, votada por Assembléia Nacional Constituinte, previa sua
alteração no art.
Todavia,
se obtivesse a maioria de dois terços, em duas discussões, a proposta seria
aprovada na mesma sessão legislativa.
Na
Emenda Constitucional nº 1, de 1969, à Constituição
de 1967, continua deferida ao Presidente da República e aos membros do
Congresso Nacional a iniciativa de emenda constitucional. Suprimiu-se, porém, a
iniciativa por parte das Assembléias Legislativas Estaduais.
Importa lembrar que, durante sua vigência, a Emenda Constitucional nº 26, de 17 de novembro de 1985, regularmente votada pelo
Congresso Nacional, modificou o processo de alteração da Carta, previsto na
Emenda Constitucional no 1, de 1969, para convocar uma Assembléia Nacional
Constituinte, que elaborou a Constituição ora vigente.
A
Constituição de 1988 em vigor defere ao Presidente da República, aos membros do
Congresso Nacional e às Assembléias Legislativas Estaduais a iniciativa de
emenda constitucional, no art. 60, I, II e III. O quorum de aprovação exigido,
no Senado e na Câmara, é de três quintos.
O
art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previu fosse
realizada revisão constitucional após cinco anos, contados da promulgação da
Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional,
em sessão unicameral. O processo resultou em seis emendas constitucionais de
revisão.
Na
revisão de 1993, os revisores, congressistas titulares do Poder Constituinte
Derivado, agiram com quorum menos rígido (maioria absoluta) do que nas emendas
avulsas e, portanto, mais fácil de ser obtido.
O
propósito da proposta sob exame é permitir uma revisão sistemática do texto
constitucional de modo a resolver a questão da avalanche de propostas de emenda
em tramitação, que hoje somam mais de mil, na Câmara e no Senado.
A
discussão da matéria em sistema unicameral e sua aprovação após dois turnos de
discussão e votação pelo quorum de maioria absoluta de votos
O
ilustre Relator da matéria na Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania, Deputado MICHEL TEMER, em seu irretocável parecer, assim se
pronuncia:
"Reconheço que as modificações são de razoável
monta. Mas o núcleo conceitual da cláusula pétrea implícita, referente à
modificação constitucional, continuará intacto. Isto porque adiciona-se ao
processo de modificação, ora facilitado, enorme dificuldade: a submissão do
projeto de Emenda Constitucional a referendo popular, mantendo-se assim, a
idéia de um processo diferenciado para a formação de Emenda (grifo nosso).
.............................................................................................
Confesso que, não fosse a possibilidade de o povo, diretamente, como titular e,
agora, exercente do poder Constituinte originário,
manifestar-se por meio de referendo, jamais ousaria apoiar a tese da revisão
tal como posta no projeto ora em exame."
O
professor LUÍS ROBERTO BARROSO, organizador de "A Nova Interpretação
Constitucional", em ensaio subscrito também por ANA PAULA BARCELOS,
tratando do tema, aclara com proficiência:
"Mesmo no quadro da dogmática jurídica
tradicional, já haviam sido sistematizados diversos princípios específicos de
interpretação constitucional, aptos a superar as limitações da interpretação
jurídica convencional, concebida sobretudo em função da legislação
infraconstitucional, e mais especialmente do direito civil. A grande virada na
interpretação constitucional se deu a partir da difusão de uma constatação que,
além de singela, sequer era original: não é verdadeira a crença de que as
normas jurídicas em geral - e as normas constitucionais em particular - tragam
sempre em si um sentido único, objetivo, válido para todas as situações sobre
as quais incidem. E que, assim, caberia ao intérprete uma atividade de mera
revelação do conteúdo preexistente na norma, sem desempenhar qualquer papel
criativo na sua concretização.
A
nova interpretação constitucional assenta-se no exato oposto de tal proposição:
as cláusulas constitucionais, por seu conteúdo aberto, principiológico
e extremamente dependente da realidade subjacente, não se prestam ao sentido
unívoco e objetivo que uma certa tradição exegética
lhes pretende dar. O relato da norma, muitas vezes, demarca apenas uma moldura
dentro da qual se desenham diferentes possibilidades interpretativas. À vista dos elementos do caso concreto, dos princípios a serem
preservados e dos fins a serem realizados é que será determinado o sentido da
norma, com vistas à produção da solução constitucionalmente adequada para o
problema a ser resolvido ."
Não
poderia ser esquecida, também, a lúcida defesa da Revisão Constitucional, nesta
quadra do processo político brasileiro, que é feita pelo Deputado ALBERTO
GOLDMAN com apoio inclusive
"Nada impede - do ponto de vista
político-jurídico - seja renovado o poder de revisão constitucional. Ao contrário: a
experiência o recomenda para o bem e para a vitalidade do próprio processo
democrático.
Neste
exato sentido é a sempre lúcida lição de PAULO BROSSARD DE SOUZA PINTO:
'(...) creio que nesta matéria é preciso haver um pouco de modéstia para não
pretender transformar um legislador, o constituinte do ano tal, como dotado de
poderes mais ou menos sobre-humanos, porque capaz de imobilizar o poder da
sociedade, o poder da Nação, que, no curso dos anos e na sucessão das gerações,
pode ter concepções e interesses profundamente distintos daqueles que eram
dominantes quando a lei tal ou qual tivesse sido elaborada. Afinal de contas,
são leis humanas e se trata de instituições humanas.' (Voto
do Ministro Paulo Brossard no STF, ADI no 833-1/DF, Tribunal Pleno,
Relator Ministro Moreira Alves, DJ de 16.09.1994).
Com
efeito, nenhuma maioria deve ter o direito, moral ou constitucional, de obstar
as decisões das futuras maiorias (DAHL, Robert. Quanto è democratica
la costituzione Americana?
Roma-Bari: Laterza, 2003, p. 103).
Vale
registrar que não é estranho ao constitucionalismo brasileiro modificações
constitucionais flexibilizando o processo de emenda à constituição.
A
Constituição de 1967, em seu art. 48, com a redação da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, exigia maioria de dois terços dos membros
das Casas do Congresso Nacional para que fosse considerada aprovada uma
proposta de Emenda Constitucional.
Por
sua vez, a Emenda Constitucional nº 11, de 13 de
outubro de 1978, ao alterar o mesmo art. 48 da Constituição de 1967, reduziu a
exigência em causa para maioria absoluta.
Ademais,
a própria Constituição de 1988 é fruto de Assembléia Nacional Constituinte convocada
por uma Emenda Constitucional, a de nº 26, de 27 de
novembro de 1985!
O
Direito comparado também registra importantes exemplos de constituições que
permitem sejam - ou que permitiram fossem - as suas disposições revisadas, até
mesmo periodicamente, por meio de um processo simplificado, que surge e se
esgota no tempo.
É o caso da Constituição de Portugal, de 1976, que, em
seu art. 282, nº 1 (cf. numeração da Revisão
Constitucional de 1989 e texto da Revisão Constitucional de 1992), prevê:
'A Assembléia da República pode rever a Constituição decorridos cinco anos
sobre a data da publicação da última lei de revisão ordinária.'"
B) Da Necessidade e Oportunidade da Revisão
Cabe
a esta Comissão Especial apreciar o mérito das PEC nº
157-A, de 2003, e nº 447, de 2005.
Já
demostramos nas considerações sobre as Revisões
Constitucionais, que é da tradição brasileira a reforma das Constituições e até
mesmo a convocação de Assembléia Nacional Constituinte, caminho trilhado para a
elaboração e promulgação da Carta de 1988, em vigor.
Daí,
o Ministro NELSON JOBIM ter feito longa exposição perante esta Comissão,
comprovando que a nossa tradição não tem sido a de reconstitucionalizações
mediante ruptura, mas sim pela transição.
Entendemos, assim, que o fulcro da questão de mérito se situa nos aspectos da
necessidade ou conveniência e oportunidade da Revisão objeto das duas Propostas
de Emendas à Constituição.
A
justificação da PEC nº 157-A, de 2003, pelo Deputado
LUIZ CARLOS SANTOS e outros parlamentares, é convincente.
Lembra
que a significativa mudança dos rumos políticos do País, simbolizada pela
Constituição de 1988, contrasta com as dificuldades técnicas e políticas que o
seu texto introduziu, chegando a afirmar que a nossa Constituição exacerba a
tarefa de impor limites aos poderes públicos, constituindo-se em poderoso
instrumento de ingovernabilidade.
Por
sua vez, o Relator na CCJC, Deputado MICHEL TEMER, cita o saudoso jurista CELSO
BASTOS, que assim lecionou com a sua autoridade:
"Não se pode admitir que a Constituição fique
atrasada e aprisione o desenvolvimento em virtude de uma fragilidade política
de determinada época.
Se naquele tempo não se pode implementar uma
verdadeira revisão, que se faça outra."
E,
mais adiante (ainda CELSO BASTOS):
"Se é a vontade popular que legitima a
inalterabilidade de algumas cláusulas constitucionais, ela (e somente ela) pode
autorizar alterações. Uma vez aprovada uma nova Revisão, através de consulta
popular, não há argumentos que sustentem a ilegitimidade de tal feito."
No
caso presente - é indispensável ressaltar -, o Relator na CCJC propôs
Mas
há um argumento de grande valia em favor da Revisão Constitucional, que é a
urgente necessidade de eliminar a insegurança jurídica que se instalou neste
País após a Carta de 1988.
Ela
foi emendada mais de cinqüenta vezes, além das Emendas Revisionais de 1993.
Atualmente, mais de mil Propostas de Emendas à Constituição tramitam na Câmara
e no Senado. Essa situação contrasta com a de países desenvolvidos ou em
desenvolvimento.
Certamente,
muitos não percebem que este ciclo interminável de emendas constitucionais leva
o Estado a se omitir naquilo que foi uma das principais razões de sua
existência: o monopólio da autoridade e da força para manter a segurança do
cidadão e assegurar a estabilidade da ordem social.
Não
pode haver estabilidade e paz social sem segurança jurídica.
A
Revisão Constitucional poderá estancar a enxurrada de mudanças pontuais da
Carta, buscando introduzir alterações importantes de forma sistêmica e
racional.
São
muitos os problemas que permanecem sem solução e assim vão continuar, se não
tivermos a coragem e a determinação de reformar a Constituição de modo
pacífico, com a tutela e a aprovação da soberania popular.
Só
para lembrar alguns desafios: o excesso de poder do Executivo, que legisla e
tranca diuturnamente as pautas da Câmara e do Senado; o problema da fragilização da Federação brasileira, cuja maioria dos
estados-membros vivem em situação de penúria; o
sistema tributário injusto, irracional e perverso; a possibilidade de desconstitucionalização de órgãos e procedimentos que
deveriam ser regidos pela legislação infraconstitucional.
Desde
1988, tivemos cinco Presidentes da República, dos quais um sofreu impeachment e
os demais tentaram ou conseguiram aprovar emendas constitucionais visando
reformas extensas, abrangendo o sistema tributário, o sistema previdenciário e
capítulos e seções da Carta Política em diferentes áreas,
relacionadas a monopólios, exploração do subsolo, cabotagem, conceito de
empresa nacional e muitas outras.
Mas
essas reformas, sem a visão sistêmica do ordenamento constitucional visando
apenas equacionar questões setoriais, não têm resolvido o problema
institucional do País. Bastaria citar a falta de uma reforma política ampla,
eleitoral e partidária, que há várias legislaturas é discutida, mas não chega a
se realizar.
Pode-se
dizer que vivemos a partir de 1988 uma silenciosa crise institucional que
infelizmente muitos não percebem.
Coragem
e determinação não têm faltado ao povo brasileiro para reformar ou instituir a
Carta Política do País, desde o Império (1834 e 1840) e na República (1926,
1963 e 1985).
Esta
a mesma conduta de outros povos em tempos de crise e de obsolescência de suas
instituições, como a França em 1958 e a Espanha em 1978.
Por
fim, cabe realçar que sempre seria possível a objeção de que uma reforma da
Constituição não obstaria que, no seu dia imediato, voltasse o Parlamento a
submergir sob uma nova onda de emendas constitucionais. A esse respeito, posso
apenas responder que o Congresso Revisor, que vier eventualmente a ser eleito,
poderá perfeitamente impor um período dentro do qual será impedida a tramitação
de qualquer emenda constitucional nova, ou então poderá adotar a sistemática de
revisões constitucionais periódicas, com intervalos regulares. Qualquer uma das
duas medidas evitaria que a incerteza jurídica constitucional que hoje vivemos
viesse a se repetir nos anos futuros.
C) Das Emendas ao Substitutivo da CCJC à PEC nº
157-A, de 2003
Passamos
a emitir parecer sobre as quatro emendas apresentadas e já referidas no
Relatório.
Preliminarmente,
deve ser dito que todas elas atendem aos requisitos de admissibilidade.
É
nosso parecer, portanto, pela sua admissibilidade.
Quanto
ao mérito, focalizaremos cada uma delas, ainda que suscintamente,
a seguir:
A
Emenda nº 01/06-CE pretende circunscrever a Revisão
apenas a alguns capítulos e seções da Carta, como "Da Nacionalidade",
"Dos Territórios", "Dos Militares dos Estados, Distrito Federal
e dos Territórios", "Das Regiões", "Fiscalização Contábil,
Financeira e Orçamentária", "Do Conselho da República e do Conselho
de Defesa Nacional", "Dos Tribunais e Juízes Militares",
"Das Forças Armadas", "Da Segurança Pública", "Do
Sistema Tributário Nacional" e "Das Disposições Constitucionais
Gerais".
Tal
emenda, se aprovada, esvaziaria a Revisão, que ficaria impedida de tratar de
temas relevantes, como pacto federativo, o regime das medidas provisórias, as
relações entre os Três Poderes, a índole e o perfil do nosso presidencialismo e
assim por diante.
Na
verdade, não se justificaria uma Revisão tão restrita, praticamente sem
contraditório, e que jamais poderia levar à convocação de um referendo.
Somos,
assim, pela rejeição da referida emenda.
A
Emenda nº 02/06-CE, que pretende suprimir o art. 4º
do Substitutivo à PEC nº 157-A, de 2003, aprovado
pela CCJC, que objetiva retirar a previsão de revisões periódicas, a cada dez
anos, estará em parte atendida por emenda do Relator que pretende deixar essa
matéria para ser decidida pelos futuros parlamentares que deverão realizar a
Revisão em 2007.
Quanto
à Emenda nº 03/06-CE, que tem por objeto adiar a data
de início da Revisão de 12 de fevereiro de 2007 para 1o de fevereiro de 2011,
levaria os legisladores atuais a ignorarem a próxima legislatura a iniciar-se
em 2007. Se a Revisão for considerada mais conveniente para 2011, que sobre ela
decidam os futuros legisladores a serem eleitos em outubro de 2006. Somos pela
rejeição dessa emenda.
A
Emenda Substitutiva Global nº 04/06-CE, também
referente à PEC nº 157-A, de 2003, oferece as
seguintes inovações: a) plebiscito de autorização da convocação da Assembléia
de Revisão Constitucional, a realizar-se em 31 de dezembro de 2007; b) quorum
de dois terço para a aprovação das matérias; c) a Revisão respeitaria o
"principio da proibição do retrocesso"; e d) são vedadas modificações
que visem eliminar, diminuir ou restringir qualquer dos direitos e garantias
asseguradas pelo texto constitucional atual.
Quanto
a essa Emenda, temos várias considerações a fazer, começando pela exigência de
plebiscito de autorização para a Revisão e, após, o referendo para a sua
aprovação ou rejeição.
Entendemos
que o referendo é muito mais eficaz do que o plebiscito. Na autorização plebiscitária o povo não terá idéia do conteúdo e alcance
das modificações a serem introduzidas na Constituição. É um "cheque em
branco". No referendo, aí sim, a soberania popular decide em última
instância a sorte de todo trabalho revisional.
Portanto,
se já é previsto o mais, que é o referendo, não seria perda de tempo realizar
também o plebiscito?
No
tocante à alegada impossibilidade de redução do quorum de dois terços para as
deliberações da Assembléia de Revisão, reconhecemos ser uma questão polêmica,
sobre a qual não existe ainda, em tese, jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal.
Mas
a CCJC aprovou a proposta da maioria absoluta e os argumentos do Relator,
Deputado MICHEL TEMER, são convincentes e respaldados em brilhante parecer.
O
plenário desta Comissão Especial deverá discutir o tema e sobre ele deliberará.
Em
relação ao "principio da proibição do retrocesso", cuja inclusão no
Substitutivo é pretendida, lembramos que se trata de conceito doutrinário ainda
não recepcionado pelo ordenamento jurídico, o que traria muitas dificuldades de
interpretação se convertido em norma constitucional. Motivaria, na prática,
muitas controvérsias, gerando grande número de demandas e trazendo
instabilidade para a matéria resultante da Revisão.
AIém do mais, a eficácia do
"princípio da proibição do retrocesso", tal como discutido na
doutrina, aplicar-se-ia apenas à legislação infraconstitucional voltada a
regulamentar dispositivo constitucional programático.
Finalmente,
quanto à proposta de proibição da eliminação, diminuição e restrição das
garantias asseguradas pelo texto constitucional, nos parece que será atendida
com a norma do Substitutivo que determina o respeito às
cláusulas pétreas, garantias individuais e direitos sociais, e ainda,
aos mecanismos de participação popular referidos no art. 14, incisos I, II e
III, e no art. 61, § 2º , da Constituição.
D) Do Substitutivo do Relator
Têm
sido levantadas dúvidas quanto à constitucionalidade da revisão e manifestado
receio quanto à extensão da matéria a ser revisada. Não têm faltado, inclusive,
vozes que preconizam, com a revisão, retrocesso nas conquistas que teriam sido
concretizadas com a Assembléia Nacional Constituinte de 1987/1988.
A
questão da inconstitucionalidade já não cabe discutir, porque é matéria
vencida, aprovada que foi a PEC nº 157-A, de 2003, na
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania.
Mas
não custa lembrar que já rebatemos os argumentos contrários, com apoio de
juristas do porte de EMMANUEL JOSEPH SIEYÈS, JORGE MIRANDA, LUÍS ROBERTO
BARROSO, PAULO BROSSARD, NELSON JOBIM, CELSO BASTOS e MANOEL GONÇALVES FERREIRA
FILHO, entre outros.
Observe-se
a profundidade da modificação que se introduz na sistemática da revisão
constitucional proposta.
Inicialmente,
pretendia-se uma revisão ampla com ressalvas específicas de cláusulas pétreas
ou de relevante interesse social.
Agora
se propõe uma revisão restrita a uma pauta de matérias preestabelecidas, a
saber:
I - a organização dos Poderes;
II - o sistema eleitoral e partidário;
III - o sistema tributário nacional e as finanças públicas;
IV - a organização e as competências das unidades da federação; e
V - o sistema financeiro nacional.
Por
tudo que ouvi, nesta Comissão, li e pesquisei, chego à conclusão deste parecer,
propondo aos ilustres parlamentares que integram este Colegiado:
1)
que seja adotado por esta Comissão Especial o Substitututivo
aprovado pela CCJC, e de autoria do então Relator, Deputado MICHEL TEMER, na
forma do Substitutivo ora apresentado por esta Relatoria;
e
2)
a não aprovação da PEC nº 447, de 2005, não obstante
seus elevados intuitos e brilhante defesa da Revisão Constitucional, pela
impossibilidade de se criar, data venia, um terceiro
órgão legislativo federal, a lattere do Senado e da
Câmara, com poder constituinte derivado privativo de deputados e senadores, nos
termos expressos da Constituição.
De
ser esclarecido que se impõem a ressalva ao art. 60, §
4º, e a vedação de supressão ou restrição dos instrumentos de participação
popular, disciplinados, em parte, pelo art. 61, § 2º, da mesma Carta, que trata
da iniciativa popular no âmbito legislativo.
Quanto
aos direitos sociais dos cidadãos, também ressalvados na Emenda nº 01, constante do parecer anterior, permanecem
ressalvados, porque poderiam ser alcançados em razão da natureza e amplitude
das questões relacionadas com o Sistema Eleitoral e o Sistema Tributário, constante
da pauta de revisão.
O
quorum de maioria absoluta ficou mantido, apesar de ter havido reivindicações
no sentido do quorum de três quintos, porque, em face da nova sistemática, que
prevê uma revisão restrita, se o quorum for elevado para três quintos, não
haverá diferença entre a revisão pretendida e as emendas constitucionais já
previstas no art. 60.
Deve
ser lembrado que essa matéria, por ser jurídica, já foi aprovada pela Comissão
de Constituição e Justiça e de Cidadania.
Por
último, ficou ainda mantido, no contexto do Substitutivo, o teor da Emenda nº 02 oferecida pela Relatoria no parecer anterior, e que objetiva substituir o
comando de autorização de Revisões da Carta a cada dez anos, transferindo tal
deliberação, se for o caso, para a própria Assembléia de Revisão.
E) Da Conclusão
Por
tudo quanto acima foi exposto, votamos pela admissibilidade das emendas
apresentadas nesta Comissão Especial, pelo acolhimento do Substitutivo da CCJC,
pela aprovação da PEC no 157-A, de 2003, pela
aprovação parcial da Emenda no 02-CE, e pela rejeição da PEC no 447, de 2005, e
das Emendas de no 01-CE, 03-CE e 04-CE, nos termos do Substitutivo desta Relatoria, que segue anexo a este parecer.
Sala da Comissão, em de
de 2006.
Deputado ROBERTO MAGALHÃES
Relator
SUBSTITUTIVO
À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 157-A, DE 2003
(Apensa a PEC nº 447, de
2005)
Convoca Assembléia
de Revisão
Constitucional e dá outras providências.
As
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da
Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art.
1º Será instalada, no dia 1º de fevereiro de 2007, Assembléia de Revisão
Constitucional, formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, com o objetivo de revisar a Constituição.
§
1º O parlamentar mais idoso instalará a Assembléia de Revisão Constitucional no
dia 1º de fevereiro de 2007 e dirigirá a sessão de eleição de seu Presidente.
§
2º Na Revisão Constitucional, as discussões e os encaminhamentos de votação
serão feitos em sistema unicameral.
§
3º A Assembléia de Revisão Constitucional elaborará o Regimento Interno de seus
trabalhos.
Art.
2º A Revisão Constitucional, consubstanciada em ato único, será promulgada após
a aprovação do seu texto, em dois turnos de discussão e votação, por maioria
absoluta de votos de cada Casa integrante da Assembléia de Revisão
Constitucional e de referendo popular a ser realizado no primeiro domingo de
abril de 2008.
Parágrafo
único. A Revisão Constitucional observará o disposto no art. 60, § 4º, desta
Constituição, sendo-lhe vedado suprimir ou restringir os direitos sociais e os
instrumentos de participação popular previstos no art.
14, incisos I e II, e no art. 61, § 2º.
Art.
3º A Revisão Constitucional terá por objeto as seguintes matérias:
I - a organização dos Poderes;
II - o sistema eleitoral e partidário;
III - o sistema tributário nacional e as finanças
públicas;
IV - a organização e as competências das unidades
da federação; e
V - o sistema financeiro nacional.
Art.
4º A Assembléia de Revisão Constitucional terá prazo máximo de doze meses de
duração, contado da data de sua instalação.
Art.
5º A Assembléia de Revisão Constitucional decidirá sobre a possibilidade de
autorização de Revisões periódicas da Constituição, com intervalos não
inferiores a cinco anos.
Art.
6º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
Sala da Comissão, em de
de 2006.
Deputado ROBERTO MAGALHÃES
Relator