Fernando Machado da Silva Lima
11.05.1983
Senhor Presidente,
Versa a presente
CONSULTA sobre a exegese da Emenda Constitucional n° 13 (estadual), de 16 de
outubro de 1.980, da Lei n° 5.033, de 18.06.82, que dispõe sobre a Lei Orgânica
do Conselho de Contas dos Municípios, e da Lei n° 5.077, de 4 de maio de 1.983,
que dispõe sobre a competência do Tribunal de Contas do Estado face à criação
do Conselho de Contas dos Municípios.
A vigente Constituição
Federal de 1.967 (redação da Emenda Constitucional n° 1/69) possibilitou, pela
norma do § 1o de seu artigo 16, a criação de “Órgão Estadual”,
destinado a auxiliar o controle externo da Câmara Municipal, e em decorrência
dessa permissão, a Assembléia Legislativa do Estado do Pará, no exercício de sua
função constituinte derivada, editou em 16.10.80, a Emenda Constitucional n°
13, pela qual foi criado o Conselho de Contas dos Municípios, passando o art.
81 da Constituição Estadual a vigorar com a seguinte redação:
“art. 81- A fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios
será exercida mediante controle externo da Câmara Municipal e controle interno
do Poder Executivo Municipal, instituído por lei.”
“ 1o – O controle externo da Câmara Municipal será
exercido com o auxílio do Conselho de Contas dos Municípios e compreenderá o
desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, a apreciação das
contas anuais do Prefeito e dos órgãos da Administração Municipal.”
Como
não poderia deixar de ser, a Constituição Estadual (art. 81, § 1o, com a redação da Emenda Constitucional n°
13/80), deixou à lei ordinária a incumbência de organizar a nova Corte de
Contas:
“§ 1o – A lei disporá sobre a organização do Tribunal de
Contas e do Conselho de Contas dos Municípios, podendo dividi-los em Câmaras e
criar delegações ou órgãos destinados a auxiliá-los no exercício das suas
funções e na descentralização de seus trabalhos.”
Observe-se, neste ponto, que
as provisões constitucionais pertinentes à criação do Conselho de Contas dos
Municípios, dependentes de sua efetivação por via de legiferação ordinária, não
eram, evidentemente, auto-aplicáveis, tendo sido mantida, portanto, a
competência do Tribunal de Contas do Estado como órgão auxiliar na fiscalização
financeira e orçamentária dos Municípios, até que fosse criado o novo órgão
fiscalizador.
Somente a 18 de junho de
1.982, pela Lei n° 5.033, foi a referida disposição constitucional efetivada,
com a edição da “Lei Orgânica do Conselho de Contas dos Municípios”, ao qual se
transferiram, nos termos do art. 17 dessa Lei, todas as atribuições que
anteriormente pertenciam ao Tribunal de Contas do Estado, pertinentes ao
controle das contas dos administradores municipais:
“art.
17 – A competência do Conselho de Contas dos Municípios é decorrente de sua condição
de órgão auxiliar do controle externo exercido pelas Câmaras Municipais e
destinado à fiscalização financeira e orçamentária, e compreende:
I-
a apreciação das contas dos Prefeitos e das Mesas
das Câmaras Municipais;
II-
o desempenho das funções de auditoria financeira e
orçamentária, sobre as contas das unidades administrativas dos Executivos e
Legislativos municipais;
III-
a apreciação da regularidade das contas dos
administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos municipais e
da legalidade das concessões iniciais de aposentadorias e pensões dos
servidores municipais.”
Após a edição dessa Lei, que acionou os dispositivos constitucionais
reformados pela Emenda Constitucional n° 13/80, este Tribunal, em sessão de 6
de julho de 1.982, aprovou a Resolução n° 10.033, pela qual, considerando que
nenhuma disposição transitória lhe dera competência para apreciar as contas
municipais até a instalação definitiva do Conselho de Contas dos Municípios, e
que se tratava de incompetência “ratione materiae”, nos termos do art.
113 e seu § 2o do Código de Processo Civil (incompetência absoluta),
RESOLVEU DECLARAR, a partir de 25.06.82, data da entrada em vigor da Lei n°
5.033/82, a incompetência absoluta do Tribunal de Contas do Estado
relativamente à fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, exceção
feita às prestações de contas referentes a recursos estaduais recebidos a
qualquer título.
Observe-se, na oportunidade,
que a decisão suso referida transitou em julgado, por não ter sido atacada pela
via recursal, fixando assim com meridiana clareza, face às normas
constitucionais e legais vigentes, os lindes demarcatórios das atribuições
deste Tribunal e do Conselho de Contas, exatamente porque a Assembléia
Legislativa do Estado, ao exercer sua função reformadora (Emenda Constitucional
n° 13/80), pecou por falta de previsão, por não haver regulado, através de uma
disposição transitória, o problema da transferência das referidas atribuições,
antes pertencentes ao Tribunal de Contas do Estado, para a competência do
Conselho de Contas dos Municípios. Na ausência dessa disposição de direito
intertemporal, e tendo sido efetivada a norma criadora do Conselho de Contas,
de 1.980, pela Lei n° 5.033, de 18.06.82, ficou o Tribunal de Contas do Estado,
a partir da data de vigência dessa Lei, privado da competência constante do
mesmo art. 81 da Constituição Estadual, em sua redação anterior:
“art.
81- O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas do Estado.”
Claramente solucionado o
possível conflito de competência pela Resolução n° 10.033/82, decidiu agora a
Assembléia Legislativa do Estado, com a sanção do Exmo. Sr. Governador do
Estado, editar a Lei n° 5.077, de 4 de maio de 1.983, que dispõe,
retroativamente e a título de interpretação da Lei n° 5.033/82:
“art. 1o – A fiscalização financeira e orçamentária das
Contas Anuais das Prefeituras e dos Órgãos da Administração Municipal, de que
trata a Lei n° 5.033, de 18 de junho de 1.982, será feita pelo Tribunal de
Contas do Estado até o exercício de 1.981, inclusive, cabendo-lhe ainda a
apreciação dos recursos interpostos com relação às contas fiscalizadas.”
A nosso ver, essa
Lei é claramente inconstitucional, ressaltando de plano os seguintes vícios que
a vulneram irremediavelmente, impedindo seu ingresso em nosso ordenamento
jurídico:
PRELIMINARMENTE, abandonada
toda e qualquer consideração sobre o mérito da duplicação de órgãos técnicos
auxiliares da fiscalização financeira e orçamentária no Estado do Pará, assunto
já por demais debatido, e abordada a questão sob o enfoque puramente jurídico,
“de jure condito”, ressalta evidente o fato de que, uma vez criado por
lei o Conselho de Contas, e conseqüentemente efetivadas as disposições
constitucionais constantes da Emenda Constitucional Estadual n° 13/80, que
retiraram do Tribunal de Contas do Estado a competência de auxiliar na
fiscalização das contas municipais, somente ao Conselho de Contas dos
Municípios compete esta missão, hoje consubstanciada no art. 17 da Lei n° 5.033/82,
acima transcrito. Assim, o Tribunal de Contas do Estado não tem mais qualquer
competência pertinentemente à fiscalização das contas municipais, haja vista
que já foi efetivada a criação do outro “órgão estadual a que for atribuída
essa incumbência”, a que se refere o § 1o do art. 16 da Constituição
Federal, e se tal competência lhe foi retirada por uma Emenda Constitucional,
somente aplicável a partir da data de vigência da Lei que a efetivou
(25.06.82), somente outra Emenda Constitucional, e jamais uma lei ordinária,
como é o caso da Lei n° 5.077/83, poderia alterar as disposições
constitucionais vigentes.
EM SEGUNDO LUGAR, embora não
menos importante do que o argumento anterior, temos que a Lei n° 5.077/83 fere
o princípio constitucional de vedação das leis retroeficazes constante do
“catálogo” de direitos e garantias de cunho democrático do art. 153 da vigente
Constituição Federal:
“art. 153, § 3o – A lei não prejudicará o direito
adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.”
Atentos os limites deste
trabalho, permitimo-nos indicar, como precioso subsídio, os comentários, que
dispensam adjetivos, de PONTES DE MIRANDA, ao art. 150, § 3o da
Constituição Federal, sob o título de “Irretroeficácia das Leis” (Comentários à
Constituição Federal de 1.967, Tomo V, pp. 5 – 96), de onde excertamos o
seguinte parágrafo, que nos parece muito pertinente:
“15) LEIS INTERPRETATIVAS – Em sistemas jurídicos, que têm o
princípio da legalidade, da irretroatividade das leis e da origem democrática
da regra jurídica, não se pode pensar em regra jurídica interpretativa que, a
pretexto de autenticidade da interpretação, retroaja. A “interpretatio
authentica”, retroativa, de origem romana imperial (Novela 19 do Ano 536), ou
acerta no que explicita do conteúdo da regra jurídica interpretada, e é
supérflua, ou não acerta (=corrige), e refere-se ao passado, insinuando-lhe
conteúdo novo, diferente, que se substitui, ex tunc, ao que se enunciara no
passado. No prefácio da própria Novela 19, Justiniano dava notícia das dúvidas,
que havia, quanto a poderem tais regras interpretativas de leis passadas ir
apanhar o que ficara, no tempo, para trás – portanto, com a incidência da regra
jurídica tal como a entendiam antes da interpretação autêntica. O Imperador
somente ressalvara aquilo sobre que já houvera julgamento ou transação. A esse
pensamento justinianeu não se prestam os sistemas jurídicos que contêm a regra
constitucional do art. 153, § 3o ...”
Por
todo o exposto, em face da flagrante inconstitucionalidade da Lei n° 5.077/83 e
se assim o entender o Douto Plenário desta Corte, permitimo-nos sugerir que
seja ratificada a Resolução n° 10.033/82, no sentido de declarar sua
incompetência absoluta, relativamente à fiscalização financeira e orçamentária
dos Municípios, a partir de 25.06.82, data do início de vigência da Lei n°
5.033/82, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Conselho de Contas dos Municípios.
É o nosso Parecer, s.m.j.
Belém, 11 de maio de 1.983
Assessor
Jurídico
RESOLUÇÃO n° 10.297
O Plenário do Tribunal de
Contas do Estado do Pará, reunido em sessão extraordinária, realizada nesta
data e convocada pela Presidência, nos termos do art. 233, ° 2o, do
Regimento Interno.
CONSIDERANDO a proposição do
Conselheiro EMÍLIO MARTINS, fundamentada no estudo feito pela Assessoria
Jurídica da Presidência, referentemente à Lei Estadual n° 5.077, de 04.05.83,
hoje publicada no Diário Oficial do Estado, proposição e estudo que integram
esta Resolução e constantes de Ata da referida sessão.
CONSIDERANDO que a citada
Lei Estadual n° 5.077, de 04.05.83, não poderia restabelecer a competência
deste Tribunal, quanto à fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios,
como o fez, sem ferir flagrantemente a Constituição Federal, conforme ficou
demonstrado no estudo da Assessoria Jurídica da Presidência, o que a torna
inexeqüível, cabendo a este Tribunal proclamá-lo por seu dever, nos termos do
art. 38, inciso XVI, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas (Dec. Lei n° 20, de
18.06.69).
CONSIDERANDO que persiste a
incompetência “ratione materiae” deste Tribunal de Contas, reconhecida
anteriormente pela Resolução n° 10.033, de 06.07.82, decisão essa transitada em
julgado (art. 318 do Regimento Interno do Tribunal de Contas, combinado com o
art. 508 do Código de Processo Civil) e que, portanto, não pode ser invalidada
por Lei (art. 153, § 3o da Constituição Federal).
CONSIDERANDO que o Poder
Judiciário, único competente, agora, para apreciar o assunto, não foi acionado.
RESOLVE:
1. Declarar
que persiste a incompetência absoluta deste Tribunal de Contas, proclamada pela
Resolução n° 10.033, de 06.07.82, quanto à fiscalização financeira e
orçamentária dos Municípios e Órgãos da Administração Municipal, em decorrência
à Emenda Constitucional n° 13, de 16.10.80, e Lei Estadual n° 5.033, de
18.06.82, mesmo em face da Lei Estadual n° 5.077, de 04.05.83, hoje publicada
no Diário Oficial, por ser esta Lei flagrantemente inconstitucional.
2. Autorizar
a Presidência a dar ciência ao Conselho de Contas dos Municípios desta decisão.
Sala das Sessões do Tribunal de Contas do Estado do Pará, em 11 de
maio de 1.983.
SEBASTIÃO SANTOS DE SANTANA
Presidente em exercício
EMÍLIO MARTINS
MANUEL AYRES
LAURO DE BELÉM SABBÁ
Foi presente: Dr. ANTONIO MARIA F.CAVALCANTE
Subprocurador
_________________________
e.mail: profpito@yahoo.com