PARECER

Fernando Machado da Silva Lima

 11.05.1983

 

 

Senhor Presidente,

 

    Versa a presente CONSULTA sobre a exegese da Emenda Constitucional n° 13 (estadual), de 16 de outubro de 1.980, da Lei n° 5.033, de 18.06.82, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Conselho de Contas dos Municípios, e da Lei n° 5.077, de 4 de maio de 1.983, que dispõe sobre a competência do Tribunal de Contas do Estado face à criação do Conselho de Contas dos Municípios.

 

    A vigente Constituição Federal de 1.967 (redação da Emenda Constitucional n° 1/69) possibilitou, pela norma do § 1o de seu artigo 16, a criação de “Órgão Estadual”, destinado a auxiliar o controle externo da Câmara Municipal, e em decorrência dessa permissão, a Assembléia Legislativa do Estado do Pará, no exercício de sua função constituinte derivada, editou em 16.10.80, a Emenda Constitucional n° 13, pela qual foi criado o Conselho de Contas dos Municípios, passando o art. 81 da Constituição Estadual a vigorar com a seguinte redação:

 

“art. 81- A fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios será exercida mediante controle externo da Câmara Municipal e controle interno do Poder Executivo Municipal, instituído por lei.”

“ 1o – O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio do Conselho de Contas dos Municípios e compreenderá o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, a apreciação das contas anuais do Prefeito e dos órgãos da Administração Municipal.”

 

    Como não poderia deixar de ser, a Constituição Estadual (art. 81, § 1o,  com a redação da Emenda Constitucional n° 13/80), deixou à lei ordinária a incumbência de organizar a nova Corte de Contas:

 

“§ 1o – A lei disporá sobre a organização do Tribunal de Contas e do Conselho de Contas dos Municípios, podendo dividi-los em Câmaras e criar delegações ou órgãos destinados a auxiliá-los no exercício das suas funções e na descentralização de seus trabalhos.”

 

    Observe-se, neste ponto, que as provisões constitucionais pertinentes à criação do Conselho de Contas dos Municípios, dependentes de sua efetivação por via de legiferação ordinária, não eram, evidentemente, auto-aplicáveis, tendo sido mantida, portanto, a competência do Tribunal de Contas do Estado como órgão auxiliar na fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, até que fosse criado o novo órgão fiscalizador.

 

    Somente a 18 de junho de 1.982, pela Lei n° 5.033, foi a referida disposição constitucional efetivada, com a edição da “Lei Orgânica do Conselho de Contas dos Municípios”, ao qual se transferiram, nos termos do art. 17 dessa Lei, todas as atribuições que anteriormente pertenciam ao Tribunal de Contas do Estado, pertinentes ao controle das contas dos administradores municipais:

 

“art. 17 – A competência do Conselho de Contas dos Municípios é decorrente de sua condição de órgão auxiliar do controle externo exercido pelas Câmaras Municipais e destinado à fiscalização financeira e orçamentária, e compreende:

I-                  a apreciação das contas dos Prefeitos e das Mesas das Câmaras Municipais;

II-               o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, sobre as contas das unidades administrativas dos Executivos e Legislativos municipais;

III-            a apreciação da regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos municipais e da legalidade das concessões iniciais de aposentadorias e pensões dos servidores municipais.”

 

Após a edição dessa Lei, que acionou os dispositivos constitucionais reformados pela Emenda Constitucional n° 13/80, este Tribunal, em sessão de 6 de julho de 1.982, aprovou a Resolução n° 10.033, pela qual, considerando que nenhuma disposição transitória lhe dera competência para apreciar as contas municipais até a instalação definitiva do Conselho de Contas dos Municípios, e que se tratava de incompetência “ratione materiae”, nos termos do art. 113 e seu § 2o do Código de Processo Civil (incompetência absoluta), RESOLVEU DECLARAR, a partir de 25.06.82, data da entrada em vigor da Lei n° 5.033/82, a incompetência absoluta do Tribunal de Contas do Estado relativamente à fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, exceção feita às prestações de contas referentes a recursos estaduais recebidos a qualquer título.

 

    Observe-se, na oportunidade, que a decisão suso referida transitou em julgado, por não ter sido atacada pela via recursal, fixando assim com meridiana clareza, face às normas constitucionais e legais vigentes, os lindes demarcatórios das atribuições deste Tribunal e do Conselho de Contas, exatamente porque a Assembléia Legislativa do Estado, ao exercer sua função reformadora (Emenda Constitucional n° 13/80), pecou por falta de previsão, por não haver regulado, através de uma disposição transitória, o problema da transferência das referidas atribuições, antes pertencentes ao Tribunal de Contas do Estado, para a competência do Conselho de Contas dos Municípios. Na ausência dessa disposição de direito intertemporal, e tendo sido efetivada a norma criadora do Conselho de Contas, de 1.980, pela Lei n° 5.033, de 18.06.82, ficou o Tribunal de Contas do Estado, a partir da data de vigência dessa Lei, privado da competência constante do mesmo art. 81 da Constituição Estadual, em sua redação anterior:

 

“art. 81- O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado.”

 

       Claramente solucionado o possível conflito de competência pela Resolução n° 10.033/82, decidiu agora a Assembléia Legislativa do Estado, com a sanção do Exmo. Sr. Governador do Estado, editar a Lei n° 5.077, de 4 de maio de 1.983, que dispõe, retroativamente e a título de interpretação da Lei n° 5.033/82:

 

“art. 1o – A fiscalização financeira e orçamentária das Contas Anuais das Prefeituras e dos Órgãos da Administração Municipal, de que trata a Lei n° 5.033, de 18 de junho de 1.982, será feita pelo Tribunal de Contas do Estado até o exercício de 1.981, inclusive, cabendo-lhe ainda a apreciação dos recursos interpostos com relação às contas fiscalizadas.”

 

    A nosso ver, essa Lei é claramente inconstitucional, ressaltando de plano os seguintes vícios que a vulneram irremediavelmente, impedindo seu ingresso em nosso ordenamento jurídico:

 

    PRELIMINARMENTE, abandonada toda e qualquer consideração sobre o mérito da duplicação de órgãos técnicos auxiliares da fiscalização financeira e orçamentária no Estado do Pará, assunto já por demais debatido, e abordada a questão sob o enfoque puramente jurídico, “de jure condito”, ressalta evidente o fato de que, uma vez criado por lei o Conselho de Contas, e conseqüentemente efetivadas as disposições constitucionais constantes da Emenda Constitucional Estadual n° 13/80, que retiraram do Tribunal de Contas do Estado a competência de auxiliar na fiscalização das contas municipais, somente ao Conselho de Contas dos Municípios compete esta missão, hoje consubstanciada no art. 17 da Lei n° 5.033/82, acima transcrito. Assim, o Tribunal de Contas do Estado não tem mais qualquer competência pertinentemente à fiscalização das contas municipais, haja vista que já foi efetivada a criação do outro “órgão estadual a que for atribuída essa incumbência”, a que se refere o § 1o do art. 16 da Constituição Federal, e se tal competência lhe foi retirada por uma Emenda Constitucional, somente aplicável a partir da data de vigência da Lei que a efetivou (25.06.82), somente outra Emenda Constitucional, e jamais uma lei ordinária, como é o caso da Lei n° 5.077/83, poderia alterar as disposições constitucionais vigentes.

 

    EM SEGUNDO LUGAR, embora não menos importante do que o argumento anterior, temos que a Lei n° 5.077/83 fere o princípio constitucional de vedação das leis retroeficazes constante do “catálogo” de direitos e garantias de cunho democrático do art. 153 da vigente Constituição Federal:

 

“art. 153, § 3o – A lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.”

 

    Atentos os limites deste trabalho, permitimo-nos indicar, como precioso subsídio, os comentários, que dispensam adjetivos, de PONTES DE MIRANDA, ao art. 150, § 3o da Constituição Federal, sob o título de “Irretroeficácia das Leis” (Comentários à Constituição Federal de 1.967, Tomo V, pp. 5 – 96), de onde excertamos o seguinte parágrafo, que nos parece muito pertinente:

 

“15) LEIS INTERPRETATIVAS – Em sistemas jurídicos, que têm o princípio da legalidade, da irretroatividade das leis e da origem democrática da regra jurídica, não se pode pensar em regra jurídica interpretativa que, a pretexto de autenticidade da interpretação, retroaja. A “interpretatio authentica”, retroativa, de origem romana imperial (Novela 19 do Ano 536), ou acerta no que explicita do conteúdo da regra jurídica interpretada, e é supérflua, ou não acerta (=corrige), e refere-se ao passado, insinuando-lhe conteúdo novo, diferente, que se substitui, ex tunc, ao que se enunciara no passado. No prefácio da própria Novela 19, Justiniano dava notícia das dúvidas, que havia, quanto a poderem tais regras interpretativas de leis passadas ir apanhar o que ficara, no tempo, para trás – portanto, com a incidência da regra jurídica tal como a entendiam antes da interpretação autêntica. O Imperador somente ressalvara aquilo sobre que já houvera julgamento ou transação. A esse pensamento justinianeu não se prestam os sistemas jurídicos que contêm a regra constitucional do art. 153, § 3o ...”

 

    Por todo o exposto, em face da flagrante inconstitucionalidade da Lei n° 5.077/83 e se assim o entender o Douto Plenário desta Corte, permitimo-nos sugerir que seja ratificada a Resolução n° 10.033/82, no sentido de declarar sua incompetência absoluta, relativamente à fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, a partir de 25.06.82, data do início de vigência da Lei n° 5.033/82, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Conselho de Contas dos Municípios.

 

    É o nosso Parecer, s.m.j.

    Belém, 11 de maio de 1.983

 

 

FERNANDO MACHADO DA SILVA LIMA

Assessor Jurídico

 

 

 

RESOLUÇÃO n° 10.297

 

    O Plenário do Tribunal de Contas do Estado do Pará, reunido em sessão extraordinária, realizada nesta data e convocada pela Presidência, nos termos do art. 233, ° 2o, do Regimento Interno.

 

    CONSIDERANDO a proposição do Conselheiro EMÍLIO MARTINS, fundamentada no estudo feito pela Assessoria Jurídica da Presidência, referentemente à Lei Estadual n° 5.077, de 04.05.83, hoje publicada no Diário Oficial do Estado, proposição e estudo que integram esta Resolução e constantes de Ata da referida sessão.

 

    CONSIDERANDO que a citada Lei Estadual n° 5.077, de 04.05.83, não poderia restabelecer a competência deste Tribunal, quanto à fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, como o fez, sem ferir flagrantemente a Constituição Federal, conforme ficou demonstrado no estudo da Assessoria Jurídica da Presidência, o que a torna inexeqüível, cabendo a este Tribunal proclamá-lo por seu dever, nos termos do art. 38, inciso XVI, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas (Dec. Lei n° 20, de 18.06.69).

 

    CONSIDERANDO que persiste a incompetência “ratione materiae” deste Tribunal de Contas, reconhecida anteriormente pela Resolução n° 10.033, de 06.07.82, decisão essa transitada em julgado (art. 318 do Regimento Interno do Tribunal de Contas, combinado com o art. 508 do Código de Processo Civil) e que, portanto, não pode ser invalidada por Lei (art. 153, § 3o da Constituição Federal).

 

    CONSIDERANDO que o Poder Judiciário, único competente, agora, para apreciar o assunto, não foi acionado.

 

    RESOLVE:

 

1.   Declarar que persiste a incompetência absoluta deste Tribunal de Contas, proclamada pela Resolução n° 10.033, de 06.07.82, quanto à fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios e Órgãos da Administração Municipal, em decorrência à Emenda Constitucional n° 13, de 16.10.80, e Lei Estadual n° 5.033, de 18.06.82, mesmo em face da Lei Estadual n° 5.077, de 04.05.83, hoje publicada no Diário Oficial, por ser esta Lei flagrantemente inconstitucional.

 

2.   Autorizar a Presidência a dar ciência ao Conselho de Contas dos Municípios desta decisão.

 

Sala das Sessões do Tribunal de Contas do Estado do Pará, em 11 de maio de 1.983.

SEBASTIÃO SANTOS DE SANTANA

Presidente em exercício

EVA ANDERSEN PINHEIRO

EMÍLIO MARTINS

MANUEL AYRES

LAURO DE BELÉM SABBÁ

Foi presente: Dr. ANTONIO MARIA F.CAVALCANTE

Subprocurador

_________________________ 

 

 

     e.mail: profpito@yahoo.com