Fernando
Machado da Silva Lima
16.04.2000
16.04.00
Ilmo Sr. Presidente
Ilmos. Srs. Conselheiros:
O
Projeto de Lei Complementar no. 113/2.000, apresentado pelo Executivo Federal,
autoriza os Estados e o Distrito Federal a instituírem o piso salarial a que se
refere o inciso V do art. 7o da Constituição Federal, por aplicação
do disposto no seu art. 22, parágrafo único.
Esse projeto já foi aprovado nas Comissões da Câmara dos Deputados,
e deve ser debatido no Plenário na terça-feira, 18. Entendo que é evidente sua
inconstitucionalidade, porque se destina a burlar a norma constitucional que
vincula ao valor do salário mínimo os benefícios da Previdência.
A respeito,
publiquei texto, em jornal de Belém do Pará, que transcrevo a seguir. Depois,
transcrevo também as conclusões da própria Comissão Especial que se reuniu, no
Congresso, a partir de 16.02.00, para realizar estudos com vistas a oferecer
alternativas em relação à fixação do salário mínimo, do qual destaquei
parágrafo que chega a uma conclusão idêntica à minha: os aposentados e
pensionistas serão deixados à própria sorte.
É
evidente que se trata de uma burla jurídica imaginada pela assessoria do
Governo, para contornar a impossibilidade política de desvincular os benefícios
da Previdência do valor do salário mínimo. Na verdade, se a idéia era
regionalizar o valor do salário mínimo, bastaria uma emenda constitucional para
alterar o inciso IV do art. 7o da Constituição Federal. Mas com essa
idéia da Lei Complementar, permitindo a fixação dos pisos estaduais, os
Governadores vão aproveitar para colher dividendos políticos, enquanto os
aposentados não terão quem os defenda, porque somente eles serão condenados a
receber o salário mínimo.
Cabe a
esse Conselho Federal, data vênia, na
hipótese de entender que tenho razão, estudar a possibilidade de ajuizar uma
Ação Direta contra essa Lei Complementar, caso ela venha a ser, realmente,
aprovada pelo Congresso Nacional.
A seguir, as conclusões da Comissão:
8. Perspectivas para o salário mínimo
Embora esta Comissão Especial tenha sido criada com o propósito
específico de "realizar estudos com vistas a oferecer alternativas em
relação à fixação do valor do salário mínimo", não podemos nos furtar,
dado o anúncio de que o Poder Executivo irá encaminhar, à apreciação da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal, um projeto de lei complementar autorizando
os Estados e o Distrito Federal a fixarem pisos salariais regionais superiores
ao salário mínimo nacionalmente unificado, a tecer alguns comentários sobre as
perspectivas da política de salário mínimo.
Não
cabe a esta Comissão Especial manifestar-se sobre a admissibilidade da proposta
de fixação de pisos salariais estaduais, por meio de projeto de lei
complementar. Essa é uma análise a ser levada a cabo pela douta Comissão de
Constituição, de Justiça e Redação, em momento oportuno. Não obstante, o mérito
da proposta merece ser analisado com cautela, no âmbito do Congresso Nacional.
Há prós e contras em relação à idéia de regionalização do valor do salário
mínimo.
Analisemos,
em primeiro lugar, os argumentos a favor da regionalização.
Em
primeiro lugar, há enormes diferenças
regionais de custo de vida. Embora o acelerado processo de urbanização
tenha contribuído para reduzir grandemente a diversidade das cestas de bens e
serviços consumidas pelas populações das diversas regiões do País, os custos de
transporte e os diferentes hábitos regionais contribuem para que a renda
necessária para satisfazer as necessidades básicas do trabalhador e sua família
varie bastante entre as unidades da federação e entre as zonas rurais e
urbanas. Um indicador claro dessa diferença entre custos de vida regionais é o
cálculo da cesta básica realizado pelo DIEESE: em janeiro de 2000, as cestas
básicas de São Paulo e Salvador foram, respectivamente, de R$ 112,22 e R$
84,95, ou seja, uma diferença de 32%. Obviamente, o salário mínimo
nacionalmente unificado consegue comprar mais bens e serviços em Salvador do que
em São Paulo. Desse modo, pode-se justificar que o valor monetário do salário
mínimo seja maior em São Paulo do que em Salvador, para que dois trabalhadores
de cada uma dessas cidades possam ter o mesmo poder aquisitivo.
Em
segundo lugar, há uma grande heterogeneidade
nos mercados de trabalho regionais. O exame do impacto do salário mínimo
sobre as condições do mercado de trabalho chamou a atenção para o fato de que,
quanto mais próximo está o salário mínimo da remuneração média dos ocupados,
maior o grau de informalidade do mercado de trabalho. Na Região Nordeste, por
exemplo, o salário mínimo corresponde a 42% da remuneração média dos
trabalhadores, e a informalidade atinge 70% dos ocupados. A situação é inversa
no Sudeste, onde o salário mínimo representa apenas 22% da remuneração média e
o grau de informalidade é de 47%. As diferenças substanciais nas remunerações
médias das diversas regiões, assim como a maior ou menor inserção dos
trabalhadores em ocupações precárias e de baixa qualificação, são uma indicação
relevante de que há diferenças na produtividade do trabalho entre uma região e
outra. Do ponto de vista teórico, isso sugere de que há mais espaço para o
crescimento do salário mínimo nas regiões de maior produtividade, pois há menor
probabilidade de que elevações do menor piso legal gerem efeitos negativos
sobre o nível de emprego e de formalização.
Em
terceiro lugar, há o argumento de que a autorização para que os Estados e o
Distrito Federal possam fixar seus pisos salariais reforça a Federação e, ao
mesmo tempo, transfere uma maior responsabilidade fiscal para os governos
estaduais.
Finalmente,
pode-se argumentar com uma evidência empírica. Os quase dezesseis anos de
unificação nacional do valor do salário mínimo pouco fizeram para reduzir as
desigualdades e desequilíbrios regionais. O salário mínimo nacionalmente
unificado pouco contribuiu para diminuir o hiato existente entre as
remunerações da Região Nordeste e das regiões mais desenvolvidas do País.
Efetivamente, sua principal contribuição se deu não em função do mercado de
trabalho, mas em virtude do papel do salário mínimo na fixação do valor dos
benefícios assistenciais e do piso dos benefícios previdenciários, que
continuaria a existir, mesmo após a autorização para que os Estados e o Distrito
Federal fixem pisos salariais mais elevados.
Se
existem argumentos a favor da regionalização, podem-se arrolar outros tantos
argumentos contrários.
O
primeiro deles é de natureza econômica e diz respeito aos impactos que
diferenciais regionais no valor do salário mínimo poderiam exercer sobre os fluxos migratórios regionais. Há o
temor justificado de que, uma vez fixando-se salários mínimos estaduais
diferenciados, seja estimulado o fluxo migratório para as Unidades da Federação
onde os pisos salariais sejam maiores. Com efeito, Ramos e Araújo [1999]
constataram que, embora os Estados com maior renda média fossem também os que
apresentavam maiores taxas de desemprego aberto, mesmo assim se constituíam em
pontos de atração dos fluxos migratórios. Pisos salariais regionais podem atuar
como um "farol" adicional, contribuindo, assim, para elevar a taxa de
desemprego e piorar as condições de vida das periferias dos grandes centros
urbanos do Centro-Sul.
O
segundo argumento possui raízes políticas e históricas. O salário mínimo
nacionalmente unificado é uma reivindicação
histórica do movimento sindical no Brasil, que se transformou em uma
conquista política efetiva, a partir da promulgação da Constituição Federal de
1988. Por trás da proposta do salário mínimo nacionalmente unificado há o
conceito universal de que, para trabalhos iguais, deve haver remunerações
iguais.
Não obstante, o último
argumento parece-nos, no curto prazo, o mais relevante. Trata-se da
possibilidade concreta de que, com a criação de pisos salariais estaduais, se
proceda a uma desvinculação implícita entre as menores remunerações dos
trabalhadores em atividade e o piso de benefícios da Previdência Social. Dado
que o ajuste fiscal parece ser, a curto e médio prazos, aos olhos do Governo,
um objetivo muito mais prioritário do que a distribuição de renda ou a redução
das desigualdades sociais, corre-se o risco efetivo de que, sem a pressão dos
trabalhadores ativos por uma política de recuperação do valor do salário mínimo
nacionalmente unificado, os aposentados e pensionistas da Previdência Social
sejam deixados à sua própria sorte. E não parece haver dúvidas de que, pelo
menos no curto prazo, os grandes números da Previdência Social serão muito mais
importantes para o Governo do que as necessidades vitais dos aposentados e
pensionistas. Portanto, a menos que o Poder Executivo, de comum acordo com o
Congresso Nacional, estabeleça uma política clara e duradoura para o salário
mínimo nacional, há muitas razões para que se analise com muita cautela essa
proposta de desvinculação.
Todas essas questões deixam patente a necessidade
de uma intensa discussão prévia sobre as vantagens e desvantagens da fixação de
pisos salariais estaduais. Não é aconselhável que uma iniciativa do Poder
Executivo, premida por uma conjuntura específica, precipite um processo
decisório, no âmbito do Congresso Nacional, que não venha a ser fundamentado em
estudos e análises mais profundos.
Por
outro lado, a própria criação desta Comissão Especial, com a atribuição de estudar
alternativas para a fixação do valor do salário mínimo, reconhecidamente gerou
um salto qualitativo no debate, à medida que procurou, ao longo dos seus
trabalhos, identificar e mensurar os benefícios decorrentes da política de
salário mínimo, ao mesmo tempo em que levantava os custos a ela associados,
tanto do ponto de vista do mercado de trabalho, como de natureza fiscal.
As análises
realizadas por esta Comissão tornaram patentes, também, que uma parcela
ponderável dos efeitos positivos da política de salário mínimo provém
precisamente da vinculação dos benefícios previdenciários e assistenciais ao
seu valor, fato que confere ao salário mínimo uma potência muito mais ampla, do
ponto de vista do combate à pobreza. Como contrapartida, há uma pressão sobre
as contas da Previdência Social. Assim, o salário mínimo, até mesmo em virtude
da vontade expressa do Constituinte de 1988, possui uma dimensão fiscal, com a
qual irá conviver por um longo tempo.
Apesar
de possuir essa relevante dimensão fiscal, a política de salário mínimo não é
usualmente discutida, quando se trata de estabelecer as prioridades da
sociedade brasileira sobre como gastar o orçamento público. Nesse sentido,
constituiu-se mais uma inovação desta Comissão Especial o convite feito ao ilustre
Relator do projeto de lei orçamentária, para discutir possíveis fontes de
financiamento ao reajuste do salário mínimo. E o que se pode constatar, das
discussões na douta Comissão de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, é
que, embora uma proposta do Poder Executivo para o salário mínimo esteja
implícita na proposta que encaminha ao Congresso Nacional em agosto de cada
ano, poucos congressistas se apercebem de que ela existe.
Assim é
que, na proposta para o Orçamento Geral da União de 2000, estava embutido um
reajuste de 5,66% para o menor piso legal de salários, o que significava dizer
que o Governo pretendia elevá-lo para R$ 143,70, a partir de maio de 2000.
Quantos parlamentares e quantos cidadãos estavam conscientes desse parâmetro
governamental? Certamente uma minoria, porque essa hipótese governamental
estava implícita em uma estimativa de aumento agregado de despesas com
benefícios da Previdência Social, que incluía também outros parâmetros.
Nesse
contexto, cabe perguntar se não seria mais justo e correto, com a sociedade
brasileira, que a discussão em torno do valor do salário mínimo se torne mais
clara e transparente, no foro em que, pelo menos no curto prazo, ele é
realmente decidido? As limitações para o crescimento do salário mínimo são
lançadas não em março ou abril de cada ano, quando se acirram as controvérsias
em torno da definição de seu valor, mas sim em agosto, quando a proposta de
orçamento é encaminhada ao Congresso Nacional. Não seria lógico, portanto, que
a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização discutisse a
questão da fixação do valor do salário mínimo, com a ajuda das comissões
competentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, dentro do contexto da
alocação dos escassos recursos orçamentários entre os diversos programas,
projetos e atividades governamentais?
Neste
sentido, o Deputado Antônio Kandir acaba de apresentar um projeto de lei
complementar, que se constitui em uma importante contribuição para o
aprimoramento do debate em torno da fixação do valor do salário mínimo. Sua
proposta é incluir, entre as informações que devem constar obrigatoriamente do
projeto da lei anual de diretrizes orçamentárias da União (LDO):
·
a demonstração dos impactos orçamentários, atuariais e
financeiros, especialmente sobre o regime geral de previdência social,
decorrentes de diferentes hipóteses de incremento real do salário mínimo; e
·
a indicação de fontes de financiamento para as diversas
hipóteses de incremento real do salário mínimo.
Ademais,
o nobre Deputado Antônio Kandir propõe que a LDO determine que haja garantias
para a fixação de um Resultado Social, corresponde ao superávit primário,
adicionado de uma Reserva Financeira. Essa Reserva Financeira, a ser composta
necessariamente por fontes de recursos financeiros de caráter permanente,
corresponderá ao impacto do aumento real decidido para o salário mínimo, sobre
as finanças da União.
A
inclusão da obrigatoriedade de o Poder Executivo manifestar-se, na proposta de
LDO, a respeito de uma política de recuperação real do poder aquisitivo do
salário mínimo, indicando as fontes permanentes para seu financiamento,
constituir-se-á, a nosso ver, em uma nova e transparente forma de se decidir
sobre o que se pretende fazer com os rendimentos de cerca de 20 milhões de
brasileiros, entre trabalhadores ativos e inativos. Estabelecidos os parâmetros
na LDO, a discussão em torno do valor do salário mínimo deverá ser
obrigatoriamente encaminhada no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização, com a sempre competente ajuda das Comissões de
Trabalho, de Administração e Serviço Público e de Seguridade Social e Família,
assim como das comissões competentes do Senado Federal. Trata-se, finalmente,
de um poderoso antídoto contra a ameaça de desvinculação entre o piso de
benefícios da Previdência Social e os salários mínimos a vigorarem na
iniciativa privada, se aprovados.
A seguir, o meu texto:
Fernando
Machado da Silva Lima
Advogado
03.04.00
(publicado no O Liberal de 07.04.00)
Pode até ser que eu esteja enganado,
mas tudo indica que o projeto de lei complementar que autoriza os Governadores
a fixarem pisos regionais, encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente
Fernando Henrique Cardoso, não passa de um artifício destinado a burlar a norma
constitucional.
O
Presidente editou a Medida Provisória no. 2.019, de 23.03.00, fixando o salário
mínimo em R$151,00, alegando que seria impossível conceder um reajuste maior,
porque inviabilizaria a Previdência. Esse valor dispensa comentários, porque é
absolutamente insuficiente, em face do disposto no inciso IV do art. 7o
da Constituição Federal: o salário mínimo deve ser capaz de atender às
necessidades vitais básicas do trabalhador e de sua família, com moradia,
alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e
previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder
aquisitivo.
Assim, tendo em vista as reações ocorridas em
dezembro último, quando o Governo pretendeu criar, embora até hoje não se saiba
se a idéia foi de ACM ou de FHC, um salário-base específico para a Previdência,
que substituiria o salário mínimo, hoje usado como referência para o cálculo de
proventos e pensões de doze milhões de brasileiros, os juristas a soldo do
Governo tiveram essa brilhante idéia: permitir, através de lei complementar,
com fundamento no parágrafo único do art. 22 da Constituição Federal, que os
Governadores fixem pisos estaduais superiores ao salário mínimo, para cada
categoria profissional, e até para cada região do Estado, conforme já está
sendo entendido.
As
reações foram imediatas. No Rio de Janeiro, o Governador pretende fixar o piso
de R$400,00 para o funcionalismo. No Maranhão, a Governadora fixou em R$175,00
o piso para o funcionalismo estadual, e enviou à Assembléia Legislativa um
projeto estendendo esse piso regional à iniciativa privada e ao funcionalismo
municipal. O interessante é que a lei complementar ainda não foi aprovada pelo
Congresso Nacional, de modo que qualquer lei estadual, fixando pisos salariais,
será inconstitucional, porque estará invadindo a competência privativa da União
para legislar sobre direito do trabalho, prevista no art. 22, inciso I, da
Constituição Federal.
O
projeto do Governo vem sendo defendido pelo Ministro do Trabalho, Francisco
Dornelles, que afirma que os Governadores terão autonomia para criar mais de um
piso salarial dentro do Estado, levando em conta as diferenças econômicas
regionais e das categorias profissionais.
Peço
vênia para divergir em absoluto desse e de outros arautos do Governo, porque a
prevalecer essa idéia, dentro de algum tempo, esses pisos estaduais estarão
vigorando em todo o Brasil e somente estarão excluídos de sua incidência os
trabalhadores que tenham piso salarial fixado por acordo coletivo de trabalho,
ou por lei federal, além, é claro e evidente, dos doze milhões de aposentados e
pensionistas. Saltam aos olhos as inconstitucionalidades. Primeiro, a da Medida
Provisória que fixou valor muito inferior ao da previsão constitucional.
Depois, a da proposta de Lei Complementar que com evidente desvio de poder
permite os pisos estaduais, ou permitirá, caso seja aprovada pelo Congresso
Nacional, porque é claro seu objetivo de alcançar fins diversos ou contrários
àqueles previstos na Constituição. O valor fixado para o salário mínimo é
inconstitucional, como o próprio STF já reconheceu, no julgamento da ADIMC 1458
(23.05.96, Relator Ministro Celso de Mello): “ao dever de legislar imposto ao
Poder Público – e de legislar com estrita observância dos parâmetros
constitucionais de índole jurídico-social e de caráter econômico-financeiro
(art. 7o, IV) – corresponde o direito público subjetivo do
trabalhador a uma legislação que lhe assegure, efetivamente, as necessidades
vitais...”. Mas a proposta dos pisos regionais, além de inconstitucional, é
imoral, porque não passa de uma jogada, ou de um artifício, dolosamente
destinado a torcer o texto constitucional, para resolver um problema político,
que não foi possível resolver em dezembro, pela desvinculação do salário mínimo
dos pagamentos da Previdência, porque para os trabalhadores das diversas
categorias profissionais, serão fixados pisos específicos, em cada Estado, mas
os aposentados, esses estarão condenados a receber o salário mínimo de
R$151,00, fixado pelo Governo. De qualquer maneira, o mais ridículo é que já
existe a esperança de que, em janeiro de 2.001, seja concedido mais um reajuste
para o mínimo, talvez de dez reais.
O § 5o
do art. 201 da Constituição Federal assegura que nenhum benefício terá valor
mensal inferior ao salário mínimo. Como não foi possível revogar explicitamente
essa norma, pela reação que a idéia provocou, os juristas do Governo imaginaram
esse “jeitinho”, na interpretação do art. 7o da Constituição
Federal, que consiste basicamente em esquecer a norma constitucional que
determina que o salário mínimo será nacionalmente unificado e, naturalmente, em
dizer que o piso salarial não se confunde com o salário mínimo.
São
direitos dos trabalhadores urbanos e rurais (art. 7o da Constituição
Federal): o salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado (inciso IV)
e o piso salarial proporcional à extensão e à complexidade do trabalho (inciso
V). Como o legislador constituinte esqueceu de deixar bem claro que a fixação
do piso salarial não poderia ser utilizada para desvirtuar a determinação de
que o salário mínimo deverá ser nacionalmente unificado, os juristas do governo
criaram essa fórmula salvadora. Quem não concordar, que recorra ao Judiciário,
e espere dez anos, se possível.
É triste
que uma solução desse tipo seja apresentada como jurídica, primeiro porque ao
Estado cumpre o dever indeclinável de sinalizar à sociedade o exemplo do
respeito à lei e à Constituição, e depois porque esse artifício jurídico
atingirá em particular os estratos mais empobrecidos da sociedade, a maioria
dos doze milhões de aposentados que não terão como sobreviver com um salário
mínimo cada vez mais defasado,
especialmente porque a fixação de pisos estaduais, bem maiores do que o mínimo,
realimentará a inflação. A não ser, que tudo isso seja parte da campanha para a
erradicação da pobreza.
Atenciosamente,
Fernando Machado da Silva Lima,
inscrição OAB/PA 1.697.
Residência: Tv. Rui Barbosa,
867- Reduto- Belém-Pará- Cep- 66.053-260.
Telefones: (091) 222.2699
(telefax) * (091) 223.3716 * (091) 9985.3307
E.mail: profpito@yahoo.com.