O TEMPO DO PRO TEMPORE

Fernando Machado da Silva Lima

 11.04.1985

 

 

Em telex remetido ao Excelentíssimo Senhor José Sarney, Vice-Presidente no exercício da Presidência da República, a bancada do PDS na Assembléia Legislativa deste Estado considera que o ato do Excelentíssimo Senhor Governador do Estado, exonerando os Prefeitos "pro-tempore" dos Municípios considerados, por lei federal, de interesse da segurança naciona1, representa “um verdadeiro abuso de poder, praticado contra a própria autoridade do Presidente da República... e um atentado à Constituição e à legislação vigente neste País”. (O Liberal, 11.04.85, primeiro caderno, p.7)

 

Pretendemos simplesmente expor, nestas breves considerações, nossa opinião a respeito do assunto, tão-somente no intuito de defender aquilo que acreditamos seja a verdade jurídica, como estudiosos que somos do Direito Constitucional, embora talvez um de seus menos destacados cultores.

 

A eleição direta dos Prefeitos, consectário natural de nossa Forma Federativa de Governo, tem sido constitucionalmente assegurada, de modo que se compulsarmos, v.g., o texto da Constituição Federal de 1.946, encontraremos somente duas exceções a esse princípio: a do artigo 28, §1o. (prefeitos das capitais dos Territórios e das estâncias hidrominerais, quando beneficiadas pelo Estado ou pela União) e a do artigo 28  §2o. (prefeitos dos municípios declarados bases ou portos militares de excepcional importância para a defesa externa do País).

 

Com a implantação no Brasil do Regime de 64, observou-se um acentuado fortalecimento do Poder Central, em especial do Poder Executivo, pela virtual anulação dos princípios federativos tradicionais (bem como dos referentes ao Estado de Direito), ficando nosso "federalismo tridimensional" reduzido às normas constitucionais do texto permanente, cuja vigência foi expressamente suspensa em decorrência das disposições dos Atos Institucionais.

 

Assim, sem entrarmos em maiores detalhes, que poderiam ter cabimento em um trabalho de maior fôlego, pertinentes ao estudo das disposições constitucionais e "institucionais", se é que assim podem ser denominadas as normas editadas com a Legislação Revolucionária, podemos observar o enfraquecimento da autonomia municipal e da autonomia estadual, que levou na prática, com o total rompimento do sempre instável equilíbrio federativo, a um Estado Unitário, forte e caracterizado pela excessiva concentração do processo decisório, deslocado do âmbito político para as altas esferas do poder militar.

 

Esse enfraquecimento se manifestou, em relação aos Municípios, quer pela edição de normas que lhes retiravam permanentemente o auto-govêrno (v.g., o artigo 4o. do Ato Institucional nº 3,  de 07.02.66, pelo qual os Governadores de Estado passariam a nomear os Prefeitos dos Municípios das Capitais, mediante prévio assentimento da Assembléia Legislativa ao nome proposto), quer pelo disposto no artigo 3o  do Ato Institucional nº 5, de 13.12.68, que "no interesse nacional", permitia ao Presidente da República decretar a intervenção nos Estados e Municípios, sem as limitações previstas na Constituição, ou ainda por todo um elenco de normas que enfraqueceram ainda mais a autonomia municipal, especialmente as pertinentes à partilha de competências tributárias entre as unidades integrantes da Federação Brasileira.

 

A Constituição de 1.967, editada já sob o signo da Revolução e resultante de um projeto do Executivo aprovado pelo Congresso Nacional, transformado em Constituinte por força do Ato Institucional nº 4, de 07.12.66, estabelecia já em seu texto originário as três exceções ao princípio geral da eletividade dos Prefeitos municipais: os Prefeitos das Capitais e dos municípios considerados estâncias hidrominerais, nomeados pelo Governador com a prévia aprovação da Assembléia Legislativa; e os Prefeitos dos municípios declarados de interesse da segurança nacional, também nomeados pelo Governador, embora com a prévia aprovação do Presidente da República (artigo 16, §1o.) Deixamos de lado o caso dos Territórios Federais, porque o consideramos de menor importância e no interesse da simplicidade desta exposição.

 

A Lei no. 5.449, de 04.06.68, declarou de interesse da segurança nacional, nos termos do artigo 16, §1o, alínea "b", da Constituição Federal, diversos municípios, no total sessenta e oito (68), sendo três (3) no Estado do Pará : Almeirim, Óbidos e Oriximiná. Essa relação foi posteriormente ampliada por diversos outros diplomas legais.

 

Dispunha o art. 2o. dessa Lei:

 

"Os Prefeitos dos municípios especificados no artigo 1o. serão nomeados pelo Governador do Estado, mediante prévia aprovação do Presidente da República.

Parágrafo único- Se o nome escolhido não merecer aprovação do Presidente da República, este, por intermédio do Ministério da Justiça, comunicará ao Governador do Estado sua decisão, devendo ser feita a indicação de novo nome, dentro do prazo de dez (10) dias, a contar daquela comunicação."

 

E mais, no art. 4o.:

"Os Prefeitos nomeados, nos termos do artigo anterior, serão exonerados quando decaírem da confiança do Presidente da República ou do Governador do Estado.

Parágrafo único- Comunicado pelo Presidente da República, por intermédio do Ministro da Justiça, ao Governador do Estado, que o Prefeito deixou de merecer confiança, deverá ser imediatamente exonerado."

 

Hoje, a Constituição de 1.967 continua em vigor, embora de acordo com redações posteriores, especialmente o novo texto da Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.69. Melhor dizendo: hoje, a Constituição de 1.967 está, finalmente, em vigor, porque durante o período revolucionário, sua vigência estava suspensa em decorrência dos Atos Institucionais. Portanto, a Constituição vigente mantém as mesmas normas já anteriormente transcritas, de modo que os Prefeitos dos Municípios declarados de interesse da Segurança nacional por lei federal de iniciativa do Poder Executivo deverão ser nomeados pelo Governador do Estado respectivo, mediante prévia aprovação do Presidente da República. Essa é a disposição constitucional que deve ser observada: art.15, §1o, letra "b".

 

No dia 09.03.81, em plena vigência do Estado Forte e Autoritário, o Excelentíssimo Senhor Presidente da República editou o Decreto-lei nº 1.866, que criou a aberração jurídica do Prefeito “pro-tempore” (§2o.- Até a nomeação do respectivo titular, responderá pela Prefeitura Prefeito “pro-tempore” , designado pelo Presidente da República). A disposição pareceu, na época, claramente inconstitucional, haja vista que conflitava frontalmente com o disposto no §1o. do art. 15 da Constituição Federal, segundo o qual esses Prefeitos seriam nomeados pelo Governador do Estado. Não conflitava, porém, com o espírito do regime que se implantara em 1.964, nem com os Atos Institucionais, que se sobrepunham à própria Constituição de 1.967.

 

O Decreto-lei nº 1.937, de 27.04.82, acrescentou ao suso referido Decreto-lei os §§3o, 4o, e 5o, que dispõem:

 

“§3o.- os Prefeitos nomeados nos termos do "caput" deste artigo serão exonerados quando decaírem da confiança do Presidente da República ou do Governador do Estado."

 

“§4o.- A exoneração será imediata quando o Governador for avisado pelo Ministro da Justiça de que o Prefeito decaiu da confiança do Presidente da República."

 

“§5o.- Quando o Prefeito deixar de merecer a confiança do Governador do Estado, a exoneração  será precedida de aprovação do Presidente do República.”

 

Observa-se, conseqüentemente, a clara disposição de concentrar poderes nas mãos do Presidente da República, de modo que a figura do"pro-tempore", embora tivesse, a rigor, conflitado com o texto da Constituição de 1.967, isso nada significou, posto que esta também somente vigorava naquilo em que não conflitasse com os Atos Institucionais, que primavam por atribuir ao Presidente da República uma posição incontrastável, quer no âmbito federativo, quer no do relacionamento entre os Poderes Constituídos.

 

Hoje, contudo, os tempos são outros. Sopram os ventos da Nova República. A Constituição de 1.967, embora eivada dos vícios do período autoritário, voltou a vigorar em sua plenitude. Os setores mais representativos da opinião política brasileira debatem as reformas constitucionais. Fala-se em Constituinte. Mudaram os homens, mas sobretudo mudaram os métodos e processos, mudou o espírito do regime.

 

Em 1.978, defendemos a constitucionalidade do Decreto-lei 1.542, de 14.04.77, que embora conflitasse com o art. 151 da Constituição Federal, deveria em nosso entendimento prevalecer, posto que fundado no Ato Institucional nº 5, que o excluía da apreciação do Poder Judiciário.(A Inelegibilidade do Governador, Província do Pará, 05.02.78; Constitucionalidade do Decreto-lei no. 1.542, Folha do Norte, 13.02.78; Decreto-lei e Constituição, Folha do Norte, 27.02.7 e Revista Forense no. 260).

 

O assunto ensejou, na época, acesos debates, alegando alguns a inconstitucionalidade desse Decreto-lei em face do art.151 da Constituição de 1.967, esquecendo o espírito do regime então vigente e o fato  de que os Atos Institucionais prevaleciam sobre a Constituição. Abordado o assunto sob um enfoque puramente jurídico, evitadas quaisquer considerações de cunho axiológico, concluímos então pela constitucionalidade desse Decreto-lei, que acabou sendo mantido em decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, pertinente ao registro da candidatura do então Governador Aloysio Chaves.

 

Nossa conclusão de hoje, pertinente a outro Decreto-lei, não deve portanto parecer descabida, em face da anterior, pela necessidade de realização efetiva do Regime. A validade da lei (ou do ato executivo) depende de sua conformidade em relação aos padrões vigentes de regularidade jurídica no momento de sua edição ou de sua prática. Assim, a interpretação jurídica - e muito especialmente a constitucional- deve ter sempre como diretriz a realização efetiva do regime, conforme defende o Prof. Marcello Caetano, ex-Presidente do Conselho de Ministros de Portugal, renomado administrativista e constitucionalista. A exegese, quaisquer que sejam os métodos utilizados (histórico, dogmático, etc) não pode ser feita dissociando-se o texto legal da realidade social, econômica ou política, como se a norma legal pudesse existir independentemente.

 

Por todas essas razões e porque consideramos que houve mudança no Regime, tendo sido encerrado o período revolucionário e encetando o Brasil, com indesmentível apoio popular, um acelerado processo de redemocratização, é que não podemos concordar, absolutamente, com a tese segundo a qual os Prefeitos "pro-tempore", pelo fato de terem sido nomeados pelo Presidente da República, somente poderiam ser exonerados, também, pelo Presidente da República, haja vista que se essas nomeações, ao tempo em que foram feitas, já eram criticadas pela melhor doutrina, hoje seria inconcebível, a nosso ver, defender a manutenção dessas normas, que conflitando com o disposto na Constituição Federal, devem ser nulas e de nenhum efeito.

 

Conseqüentemente, em nossa modesta opinião e sem entrarmos no mérito político da questão, mas abordado o assunto sob um enfoque puramente jurídico-constitucional, deve prevalecer o texto da Constituição de 1.967, de modo que os Prefeitos dos Municípios de interesse da segurança nacional, enquanto vigorar essa legislação, até a posse dos Prefeitos eleitos nos termos do Decreto-lei no. 2183, de 19.12.84, deverão ser nomeados pelo Governador do Estado, com a prévia aprovação do Presidente da República. Somente assim a Nova República será realmente caracterizada pela mudança dos métodos e pelo respeito às normas constitucionais.

 

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