Fernando Machado da Silva Lima
11.04.1985
Em telex remetido ao Excelentíssimo Senhor José Sarney,
Vice-Presidente no exercício da Presidência da República, a bancada do PDS na
Assembléia Legislativa deste Estado considera que o ato do Excelentíssimo
Senhor Governador do Estado, exonerando os Prefeitos "pro-tempore"
dos Municípios considerados, por lei federal, de interesse da segurança
naciona1, representa “um verdadeiro abuso de poder, praticado contra a própria
autoridade do Presidente da República... e um atentado à Constituição e à legislação vigente neste País”. (O
Liberal, 11.04.85, primeiro caderno, p.7)
Pretendemos simplesmente expor, nestas breves considerações, nossa
opinião a respeito do assunto, tão-somente no intuito de defender aquilo que
acreditamos seja a verdade jurídica, como estudiosos que somos do Direito
Constitucional, embora talvez um de seus menos destacados cultores.
A eleição direta dos Prefeitos, consectário natural de nossa Forma
Federativa de Governo, tem sido constitucionalmente assegurada, de modo que se
compulsarmos, v.g., o texto da Constituição Federal de 1.946, encontraremos
somente duas exceções a esse princípio: a do artigo 28, §1o.
(prefeitos das capitais dos Territórios e das estâncias hidrominerais, quando
beneficiadas pelo Estado ou pela União) e a do artigo 28 §2o. (prefeitos dos municípios
declarados bases ou portos militares de excepcional importância para a defesa
externa do País).
Com a
implantação no Brasil do Regime de 64, observou-se um acentuado fortalecimento
do Poder Central, em especial do Poder Executivo, pela virtual anulação dos
princípios federativos tradicionais (bem como dos referentes ao Estado de
Direito), ficando nosso "federalismo tridimensional" reduzido às normas
constitucionais do texto permanente, cuja vigência foi expressamente suspensa
em decorrência das disposições dos Atos Institucionais.
Assim, sem entrarmos em maiores detalhes, que poderiam ter cabimento
em um trabalho de maior fôlego, pertinentes ao estudo das disposições
constitucionais e "institucionais",
se é que assim podem ser denominadas as normas editadas com a Legislação
Revolucionária, podemos observar o enfraquecimento da autonomia municipal e da
autonomia estadual, que levou na prática, com o total rompimento do sempre
instável equilíbrio federativo, a um Estado Unitário, forte e caracterizado
pela excessiva concentração do processo decisório, deslocado do âmbito político
para as altas esferas do poder militar.
Esse enfraquecimento se manifestou, em relação aos Municípios, quer
pela edição de normas que lhes retiravam permanentemente o auto-govêrno (v.g.,
o artigo 4o. do Ato Institucional nº 3, de 07.02.66, pelo qual os Governadores de Estado passariam a
nomear os Prefeitos dos Municípios das Capitais, mediante prévio assentimento
da Assembléia Legislativa ao nome proposto), quer pelo disposto no artigo 3o do Ato Institucional nº 5, de 13.12.68, que
"no interesse nacional", permitia ao Presidente da República decretar
a intervenção nos Estados e Municípios, sem as limitações previstas na
Constituição, ou ainda por todo um elenco de normas que enfraqueceram ainda
mais a autonomia municipal, especialmente as pertinentes à partilha de
competências tributárias entre as unidades integrantes da Federação Brasileira.
A Constituição de 1.967, editada já sob o signo da Revolução e
resultante de um projeto do Executivo aprovado pelo Congresso Nacional,
transformado em Constituinte por força do Ato Institucional nº 4, de 07.12.66,
estabelecia já em seu texto originário as três exceções ao princípio geral da
eletividade dos Prefeitos municipais: os Prefeitos das Capitais e dos municípios considerados estâncias hidrominerais, nomeados pelo Governador com a prévia
aprovação da Assembléia Legislativa; e os Prefeitos dos municípios declarados
de interesse da segurança nacional,
também nomeados pelo Governador, embora com a prévia aprovação do Presidente da
República (artigo 16, §1o.) Deixamos de lado o caso dos Territórios
Federais, porque o consideramos de menor importância e no interesse da
simplicidade desta exposição.
A Lei no. 5.449, de 04.06.68, declarou de interesse da segurança
nacional, nos termos do artigo 16, §1o, alínea "b", da
Constituição Federal, diversos municípios, no total sessenta e oito (68), sendo
três (3) no Estado do Pará : Almeirim, Óbidos e Oriximiná. Essa relação foi
posteriormente ampliada por diversos outros diplomas legais.
Dispunha o art. 2o. dessa Lei:
"Os Prefeitos dos
municípios especificados no artigo 1o. serão nomeados pelo Governador
do Estado, mediante prévia aprovação do Presidente da República.
Parágrafo único- Se o nome escolhido não merecer aprovação do Presidente da República, este, por intermédio do Ministério da Justiça, comunicará ao Governador do Estado sua decisão, devendo ser feita a indicação de novo nome, dentro do prazo de dez (10) dias, a contar daquela comunicação."
E mais, no art. 4o.:
"Os Prefeitos nomeados, nos termos do artigo anterior, serão exonerados quando decaírem da confiança do Presidente da República ou do Governador do Estado.
Parágrafo único- Comunicado pelo Presidente da República, por intermédio do Ministro da Justiça, ao Governador do Estado, que o Prefeito deixou de merecer confiança, deverá ser imediatamente exonerado."
Hoje, a Constituição de 1.967 continua em vigor, embora de acordo com
redações posteriores, especialmente o novo texto da Emenda Constitucional nº 1,
de 17.10.69. Melhor dizendo: hoje, a Constituição de 1.967 está, finalmente, em
vigor, porque durante o período revolucionário, sua vigência estava suspensa em
decorrência dos Atos Institucionais. Portanto, a Constituição vigente mantém as
mesmas normas já anteriormente transcritas, de modo que os Prefeitos dos
Municípios declarados de interesse da Segurança nacional por lei federal de iniciativa
do Poder Executivo deverão ser nomeados pelo Governador do Estado respectivo,
mediante prévia aprovação do Presidente da República. Essa é a disposição
constitucional que deve ser observada: art.15, §1o, letra
"b".
No dia 09.03.81, em plena vigência do Estado Forte e Autoritário, o
Excelentíssimo Senhor Presidente da República editou o Decreto-lei nº 1.866,
que criou a aberração jurídica do Prefeito “pro-tempore” (§2o.-
Até a nomeação do respectivo titular, responderá pela Prefeitura Prefeito “pro-tempore”
, designado pelo Presidente da República). A disposição pareceu, na época,
claramente inconstitucional, haja vista que conflitava frontalmente com o
disposto no §1o. do art. 15 da Constituição Federal, segundo o qual
esses Prefeitos seriam nomeados pelo Governador do Estado. Não conflitava,
porém, com o espírito do regime que se implantara em 1.964, nem com os Atos
Institucionais, que se sobrepunham à própria Constituição de 1.967.
O Decreto-lei nº 1.937, de 27.04.82, acrescentou ao suso referido
Decreto-lei os §§3o, 4o, e 5o, que dispõem:
Ҥ3o.- os Prefeitos
nomeados nos termos do "caput" deste artigo serão exonerados quando
decaírem da confiança do Presidente da República ou do Governador do
Estado."
“§4o.- A exoneração
será imediata quando o Governador for avisado pelo Ministro da Justiça de que o
Prefeito decaiu da confiança do Presidente da República."
Ҥ5o.- Quando o
Prefeito deixar de merecer a confiança do Governador do Estado, a
exoneração será precedida de aprovação
do Presidente do República.”
Observa-se,
conseqüentemente, a clara disposição de concentrar poderes nas mãos do
Presidente da República, de modo que a figura do"pro-tempore",
embora tivesse, a rigor, conflitado com
o texto da Constituição de 1.967, isso nada significou, posto que esta
também somente vigorava naquilo em que não conflitasse com os Atos
Institucionais, que primavam por atribuir ao Presidente da República uma
posição incontrastável, quer no âmbito federativo, quer no do relacionamento
entre os Poderes Constituídos.
Hoje, contudo, os tempos são outros. Sopram os ventos da Nova
República. A Constituição de 1.967, embora eivada dos vícios do período
autoritário, voltou a vigorar em sua plenitude. Os setores mais representativos
da opinião política brasileira debatem as reformas constitucionais. Fala-se em
Constituinte. Mudaram os homens, mas sobretudo mudaram os métodos e processos,
mudou o espírito do regime.
Em 1.978, defendemos a constitucionalidade do Decreto-lei 1.542, de
14.04.77, que embora conflitasse com o art. 151 da Constituição Federal,
deveria em nosso entendimento prevalecer, posto que fundado no Ato
Institucional nº 5, que o excluía da apreciação do Poder Judiciário.(A
Inelegibilidade do Governador, Província do Pará, 05.02.78; Constitucionalidade
do Decreto-lei no. 1.542, Folha do Norte, 13.02.78; Decreto-lei e Constituição,
Folha do Norte, 27.02.7 e Revista Forense no. 260).
O assunto ensejou, na época, acesos debates, alegando alguns a
inconstitucionalidade desse Decreto-lei em face do art.151 da Constituição de
1.967, esquecendo o espírito do regime então vigente e o fato de que os Atos Institucionais prevaleciam
sobre a Constituição. Abordado o assunto sob um enfoque puramente jurídico,
evitadas quaisquer considerações de cunho axiológico, concluímos então pela
constitucionalidade desse Decreto-lei, que acabou sendo mantido em decisão
definitiva do Supremo Tribunal Federal, pertinente ao registro da candidatura
do então Governador Aloysio Chaves.
Nossa conclusão de hoje, pertinente a outro Decreto-lei, não deve
portanto parecer descabida, em face da anterior, pela necessidade de realização
efetiva do Regime. A validade da lei (ou do ato executivo) depende de sua
conformidade em relação aos padrões vigentes de regularidade jurídica no momento de sua edição ou de sua
prática. Assim, a interpretação jurídica - e muito especialmente a
constitucional- deve ter sempre como diretriz a realização efetiva do regime, conforme defende o Prof. Marcello
Caetano, ex-Presidente do Conselho de Ministros de Portugal, renomado
administrativista e constitucionalista. A exegese, quaisquer que sejam os
métodos utilizados (histórico, dogmático, etc) não pode ser feita
dissociando-se o texto legal da realidade social, econômica ou política, como
se a norma legal pudesse existir independentemente.
Por todas essas razões e porque consideramos que houve mudança no
Regime, tendo sido encerrado o período revolucionário e encetando o Brasil, com
indesmentível apoio popular, um acelerado processo de redemocratização, é que não
podemos concordar, absolutamente, com a tese segundo a qual os Prefeitos "pro-tempore",
pelo fato de terem sido nomeados pelo Presidente da República, somente poderiam
ser exonerados, também, pelo Presidente da República, haja vista que se essas
nomeações, ao tempo em que foram feitas, já eram criticadas pela melhor
doutrina, hoje seria inconcebível, a nosso ver, defender a manutenção dessas
normas, que conflitando com o disposto na Constituição Federal, devem ser nulas
e de nenhum efeito.
Conseqüentemente, em nossa modesta opinião e sem entrarmos no mérito
político da questão, mas abordado o assunto sob um enfoque puramente
jurídico-constitucional, deve prevalecer o texto da Constituição de 1.967, de
modo que os Prefeitos dos Municípios de interesse da segurança nacional,
enquanto vigorar essa legislação, até a posse dos Prefeitos eleitos nos termos
do Decreto-lei no. 2183, de 19.12.84, deverão
ser nomeados pelo Governador do Estado,
com a prévia aprovação do Presidente da República. Somente assim a Nova República será realmente
caracterizada pela mudança dos métodos e pelo respeito às normas
constitucionais.
e.mail: profpito@yahoo.com