OS
BACHARÉIS EM DIREITO NA REFORMA DO JUDICIÁRIO - técnicos
ou curiosos?
MARIA TEREZA SADEK
Professora do
Departamento de Ciência Política da USP e Pesquisadora do Idesp
HUMBERTO DANTAS
Cientista
Social, Pesquisador da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas da FEA-USP
Resumo - O artigo aponta a continuidade de uma
tendência que teve início no século passado: a predominância de bacharéis em
Direito na Câmara dos Deputados. Praticamente todos os partidos com
representação no Legislativo ¾ independentemente
de sua posição no espectro ideológico ¾ possuem em suas
fileiras um grande número de advogados. Este traço também não distingue nenhuma
região do país. Além disso, o predomínio de bacharéis em Direito foi critério
adotado pelos partidos para a constituição da Comissão encarregada da reforma
do Poder Judiciário.
Palavras-chave: Bacharéis em Direito;
Câmara dos Deputados; Comissão de Reforma e Poder Judiciário.
"Reforma do Judiciário
não é matéria para curioso.
É para quem tem autoridade no tema. Eu a tenho,
exatamente por ser advogado e professor de direito Constitucional."
Michel Temer, Presidente da Câmara dos Deputados
15 de junho de 1999
"O presidente da Câmara não deveria intrometer-se
na reforma do Judiciário, até por que é um advogado (...) e não pretende que
sejam descobertas imoralidades."
Antônio Carlos Magalhães, Presidente do Senado
15 de junho de 1999
No dia 5 de outubro de 1988, o país retomou seu compromisso com a
democracia, promulgando sua sétima Constituição e optando por um regime
representativo, presidencialista e federativo. Cinco anos mais tarde (1993),
porém, estava prevista uma revisão constitucional. Tal iniciativa ¾ de todo inusitada ¾ poderia abalar a credibilidade e a previsibilidade do regime,
qualidades fundamentais para o pleno funcionamento de um Estado baseado em
normas. Dentre as propostas de mudança constitucional, o Título IV, "Da
Organização dos Poderes", em seu Capítulo III, "Do Poder
Judiciário", foi o que recebeu o maior número de emendas (exatamente
3.917), configurando-se em alvo privilegiado das iniciativas de reformas. Do
ponto de vista dos resultados
efetivos, no entanto, a revisão da Constituição esteve longe de atingir os
objetivos de seus proponentes. O Judiciário saiu dos trabalhos de revisão
constitucional incólume, reforçando a opinião de que se trata de uma área
refratária a mudanças. Muitas das alterações sugeridas, contudo, já eram ou
transformaram-se, separadamente, em Propostas de Emenda Constitucional ¾ PECs.1
A PEC número 96-A, relativa ao Poder Judiciário,
tramita no Congresso desde 1992, tendo recebido alterações em 1995 e 1996.
Recentemente, voltou a ser considerada fundamental para o pleno desenvolvimento
de nosso regime democrático, após quatro anos de obsequioso esquecimento. Uma
CPI ¾ Comissão Parlamentar de
Inquérito ¾ foi instalada no Senado,
com o objetivo de investigar casos de nepotismo, corrupção e mal
desempenho de um poder visto como "encastelado" e, conseqüentemente,
alertar para a necessidade de uma reforma rápida e abrangente. Ao mesmo tempo,
uma Comissão Especial para discussão das reformas judiciárias na Constituição
foi formada na Câmara dos Deputados. Disputas acirradas envolveram tais
iniciativas, sendo que os conflitos não se circunscreveram às duas casas do
Legislativo. Autoridades do Executivo, do Judiciário e lideranças da sociedade
civil perfilaram-se, transformando os inegáveis problemas que atingem a justiça
brasileira em escusas para suas causas.
A intenção, neste artigo, não é discutir os resultados da CPI e tampouco
o teor das modificações propostas pela Emenda Constitucional. O objetivo aqui é
muito mais restrito: mapear o perfil profissional dos integrantes da Câmara dos
Deputados, fazendo especial referência aos 31 parlamentares que compõem a
Comissão Especial encarregada de introduzir modificações na estrutura e no
funcionamento do Poder Judiciário. A hipótese defendida aqui é a de que, apesar
da atual diversidade na composição profissional dos integrantes do poder
Legislativo, ainda é bastante significativa a presença
de bacharéis em Direito, sobretudo quando se trata de indicar os representantes
para uma Comissão incumbida de propor alterações no poder Judiciário. Esta
análise preocupa-se, primeiramente, com o número de deputados formados em
Direito nesta Comissão; em seguida, será apontada a continuidade de uma
tendência iniciada em meados do século passado e mantida até os dias de hoje,
isto é, o alto índice de bacharéis de Direito na composição da Câmara dos
Deputados. Para esta discussão estar-se-á, de alguma forma, enfrentando os
termos das acusações trocadas entre os presidentes da Câmara e do Senado. Ainda
que a questão da participação ou não de bacharéis em Direito seja o aspecto
menos relevante da disputa protagonizada pelos presidentes das duas casas do
Legislativo, ela oferece a oportunidade de elaborar um retrato do Legislativo e
de verificar se para os diferentes partidos a reforma
do Judiciário deve ser liderada por advogados ou por "curiosos".
CURSOS JURÍDICOS: DA INTENÇÃO AO ACASO
Os cursos jurídicos surgiram no Brasil, durante o
Império, com a clara intenção de formar nossa elite dirigente. Julgava-se que a
independência política exigiria igual autonomia cultural. Esta estratégia
implicava a transferência de Coimbra e de outros centros europeus para o
interior do país das escolas responsáveis pela "cabeça" dos que
ocupariam os postos de mando. Assim, foram criados cursos jurídicos
estritamente controlados pelo governo central.2 Apesar de
dirigidos para os jovens das famílias que ocupavam os mais altos postos na hierarquia
econômica, eram inteiramente gratuitos, financiados pelo poder público, com a
justificativa de que respondiam a um interesse nacional e não privado.
As primeiras faculdades foram instaladas em Olinda
(PE) e em São Paulo (SP),3 visando formar
uma elite capaz de dirigir o país recém-independente e preparada para construir
um Estado Nacional. Ao lado da titulação acadêmica profissional, as faculdades
de Direito constituíram-se em campo fértil de discussões políticas, culturais e
sociais. Desta forma, o Largo de São Francisco, em São Paulo, e a Faculdade de
Direito, em Olinda, transformam-se em conceituados centros intelectuais,
devido primordialmente aos seus docentes e estudantes. O apogeu desta
época "dourada" deu-se em 1860, quando a quantidade de revistas
literárias, bibliotecas, livrarias e outros cursos das mais diversas
disciplinas modificaram o ritmo das provincianas cidades. Ilustres foram os
alunos que freqüentaram o curso jurídico. Citam-se, como exemplos, os nomes de
Álvaro de Azevedo, Bernardo Guimarães, José de Alencar, Castro Alves, Joaquim
Nabuco, Rui Barbosa, Olavo Bilac, entre outros (Bruno, 1953).
Em pouco tempo, os diplomados pelas faculdades de
Direito começaram a marcar presença no cenário político nacional. Carvalho
(1974) mostra o contraste na composição da Assembléia antes e depois da
instalação dos cursos jurídicos no país. Em 1826, do total de deputados, 1%
equivalia a advogados, 8% a bacharéis e 27% a magistrados, perfazendo um total
de 36% de formados em Direito. Em 1886, após a implantação dos cursos jurídicos
em São Paulo e Olinda, são visíveis os efeitos da política educacional adotada:
12% são advogados, 46,4% são bacharéis e 6,4% são magistrados, totalizando
64,8%. O crescente aumento na participação desses profissionais contracena com
a diminuição dos cidadãos oriundos de outras áreas acadêmicas e/ou
profissionais, particularmente as ciências exatas e a medicina. A expressiva
participação política dos bacharéis não se dava apenas na Câmara. Carvalho
(1974) aponta que, enquanto em 1826 61% dos senadores provinham da área do
direito, em 1831 este percentual subiu para 71%, em 1840 para 78%, em 1853 para
93% e em 1871 para 72%. No que se refere aos ministros, os diplomados em
Direito compreendiam 51% em 1822, 57% em 1831, 85% em 1840, 77% em 1853 e 86%
em 1871.
Durante o século XX, entretanto, nota-se uma
expressiva mudança no papel das Faculdades de Direito e no perfil de seus
diplomados. Primeiramente, os cursos deixaram de ser estritamente controlados e
financiados pelo Estado e perderam a característica de centros formadores de
homens destinados, sobretudo, à política e à alta administração pública. Se no
século passado existiam apenas dois cursos jurídicos no Brasil, ao longo dos
últimos 98 anos este número evoluiu significativamente. Para ilustrar a
proliferação de escolas desta natureza, pode-se citar como exemplo o Estado de
São Paulo. No século XIX, havia somente a escola do Largo São Francisco,
mantendo-se este quadro inalterado até o início da década de 40. Em 1946 foi
fundado o curso jurídico da PUC ¾ Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo ¾ e durante a
década de 50 foram criadas outras sete escolas, localizadas no interior e no
litoral. Nos anos 60, devido à política de incentivos do governo militar à
abertura de cursos superiores, houve o surgimento de 16 novos centros no
Estado. Entre os anos 70 e 80, foram abertas mais 12 faculdades, seis em cada
década. Por fim, entre 1990 e 1994, mais dez novos cursos de Direito foram
inaugurados.4
Este aumento na quantidade de escolas5 certamente tem
a ver com o crescimento da população, com a urbanização, com a ampliação do
acesso à educação, dentre outros fatores. O mercado, para o bacharel em
Direito, é bastante amplo, caracterizando-se pela opção de atuação no setor
privado ou pelo exercício de carreiras ligadas ao Estado ¾ juízes, promotores, procuradores, defensores públicos
e delegados. Este cenário, aparentemente promissor, propiciou o surgimento de
cursos deficientes, despejando enorme contingente de bacharéis, muitas vezes
malpreparados, no mercado de trabalho. Indubitavelmente, estas novas Faculdades
e seus "novos profissionais" alteraram a imagem da categoria, que deixou
de ser a do "bacharel-oligarca", do "homem ilustrado". A
grande massa dos egressos das Faculdades de Direito vem enfrentando, inclusive,
dificuldades para o exercício de seu ofício. A carreira tem mostrado claros
sinais de corrosão, e o estudante, depois de cinco anos de faculdade,
encontra-se longe de gozar do prestígio que usufruía antes da proliferação
destes cursos. Tal situação foi percebida na década de 70, quando a Ordem dos
Advogados do Brasil,6 preocupada em
minimizar os efeitos da proliferação dos cursos, com o nível do ensino jurídico
e em manter o controle sobre o mercado profissional, instituiu o Exame de Ordem como condição
indispensável para o exercício da profissão de advogado. Em 1994 a entidade
conquistou o controle monopolístico sobre a única forma de ingresso na carreira
de advogado. Esta decisão provocou o surgimento de bacharéis marginalizados, ou
seja, impossibilitados de atuar no setor privado por terem sido reprovados no exame. Da mesma forma,
aqueles que optam pelas carreiras públicas ¾ juiz, promotor, procurador, defensor público e delegado ¾ têm esbarrado em concursos que exigem dos candidatos
um saber que vem inviabilizando o preenchimento desses cargos, pela imensa
maioria dos inscritos nos processos de seleção.7 Afastados da
possibilidade de ingresso em uma carreira relacionada ao seu curso, milhares de
bacharéis em Direito buscam outras alternativas.
Muitas escolas passaram a ser
caracterizadas como "faculdades de fachada" ou "cursos de
fim-de-semana" (Castro, 1999), restando a seus formandos a procura aos
chamados "cursinhos", que prometem "milagres" e fácil
aprovação em qualquer um dos concursos anteriormente citados. Além disso, a
matrícula nestes cursos "auxiliares" tem feito aumentar ainda mais o
investimento necessário para a habilitação profissional para atuação no mercado
de trabalho. Inauguram-se, assim, mais um estágio para a formação profissional
e mais uma forma de obtenção de lucros. Ou seja, para além das despesas com
mensalidades, matrículas, material didático, acrescenta-se o que é despendido
com as inscrições em exames e concursos.8 A freqüência a
estes cursos aumenta as chances de exercício de uma atividade relacionada ao
curso de Direito. Deve-se ressaltar que alunos oriundos de boas faculdades
(conceito A no exame
do Ministério da Educação) têm obtido altos índices de aprovação nos exames de
Ordem. Entretanto, mesmo estes bacharéis, quando optam pela carreira pública,
não costumam se livrar dos referidos "cursinhos preparatórios".
OS BACHARÉIS EM DIREITO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Como já apontado, apesar de ser crescente o número de
diplomados em Direito, seu prestígio encontra-se em franco declínio. À
diminuição das chances de sucesso no mercado de trabalho, contudo, não tem
correspondido igual ausência nos postos de mando. De fato, tais profissionais
continuam a ocupar lugar de destaque na política nacional, mostrando, deste
ponto de vista, ser menor a distância com a situação
da segunda metade do século passado. A presença de bacharéis, sobretudo na
Câmara de Deputados, ainda é marcante. Ao contrário, porém, dos bacharéis do
século XIX, oriundos de cursos que visavam especialmente o preparo para o
exercício político, o cenário verificado no final do século XX parece ser
distinto. Os dados disponíveis não permitem supor que entre os objetivos das
faculdades de Direito destaque-se ainda a formação de homens destinados ao
desempenho de cargos legislativos e executivos. Mesmo assim, observa-se que,
apesar das alterações nas características acadêmicas, em 1982, por exemplo,
60,6% dos deputados federais eram formados em Direito. Em 1986 este percentual
caiu para 35% e, em 1995, para 30,4%, ou seja, quase um terço do total da
Câmara. Em junho de 1999, aproximadamente 28% dos parlamentares formaram-se em
cursos jurídicos. É indiscutível o declínio na proporção de bacharéis no
conjunto dos deputados, mas esta é ainda a profissão majoritária entre os
parlamentares.
Teriam estes
profissionais alguma peculiaridade em sua atuação no Legislativo? A volta da discussão sobre a reforma do Poder Judiciário no
Brasil pode se constituir em uma oportunidade para a abordagem desta questão. A
Constituição permite que o presidente da República e os participantes das mais
altas instâncias da Justiça proponham mudanças na lei constitucional.
Entretanto, são os deputados e senadores os responsáveis fundamentais por tais
modificações. Quando foi composto o grupo encarregado da reforma do Poder
Judiciário, que critério foi utilizado pelos diferentes partidos? Isto é,
esteve presente a necessidade de participação de profissionais que tenham maior
afinidade com esta área? Do ponto de vista dos objetivos das alterações ¾ tornar o Judiciário mais eficiente no cumprimento de
suas funções ¾ nada indicaria, em
princípio, que apenas bacharéis em Direito teriam condições de
propor mudanças. Mesmo porque caberia aos deputados, mais do que discussões
técnicas, ouvir diferentes setores da sociedade e concluir sobre instrumentos e
mecanismos aptos a aperfeiçoar o sistema de Justiça.
Veja-se, por exemplo, o tema do embate entre o
presidente da Câmara, deputado Michel Temer, e o presidente do Senado, Antônio
Carlos Magalhães, ocorrido de maneira mais ríspida em junho de 1999. O primeiro
mostrou-se favorável a uma comissão para reforma do Judiciário formada por
bacharéis em Direito e o segundo posicionou-se contra, alegando corporativismo
e desinteresse deste grupo na aprovação de medidas que pudessem colocar em
risco vantagens propiciadas pelo atual sistema legal e judicial.
A Tabela 1 mostra a
composição da Comissão de Reforma do Judiciário, evidenciando que, assim como
seu presidente, os membros da Câmara dos Deputados ou pelo menos as lideranças
partidárias, de alguma forma, concordam com a tese segundo a qual a reforma do
Poder Judiciário é assunto para acadêmicos do Direito. Nota-se que, dos 31
parlamentares que integram esta Comissão Especial, 28
são formados em cursos jurídicos, ou seja, 90% de seus componentes. Restam três
parlamentares: um militar, um empresário e, um engenheiro que acumula a
atividade de professor universitário.
A extraordinária predominância de bacharéis em Direito
na Comissão não é proporcional à presença destes profissionais nem na Câmara
nem nos distintos partidos. O percentual de diplomados em Direito na Comissão é
três vezes maior (90%) do que aquele observado na Câmara (28%). Tal composição
demonstra uma total confiança da Câmara na assunção de que os bacharéis em
Direito seriam, realmente, os parlamentares mais qualificados para dirigirem as
mudanças no poder Judiciário.
Nota-se que, dos 28 deputados com formação superior em
Direito, 16 possuem outras ocupações (um deles registra, inclusive, acumular as
atividades de procurador de Justiça e professor), enquanto os outros 12 são
exclusivamente advogados ou diplomados em Direito.
As comissões são formadas respeitando-se a
proporcionalidade partidária existente na Câmara. Dessa forma, cabe investigar
a presença de advogados no interior de cada legenda partidária. No Quadro 1, apresentam-se a
profissão, o partido e a unidade federativa de cada um dos 31 parlamentares que
compõem a comissão encarregada de propor reformas para o poder Judiciário.
O PFL, o PT, o PPB, o PTB e o PDT, ocupando diferentes
posições no espectro ideológico,9 contribuem com
um total de 17 deputados. Todos estes parlamentares possuem formação superior
em Direito. Os outros dois partidos representados na
comissão, o PMDB e o PSDB, cada um com seis representantes, preenchem
dez de seus postos com bacharéis. O PSDB completou sua cota com um empresário,
enquanto o PMDB nomeou um militar para a vaga restante. Entre os pequenos
partidos, distinguindo-se as legendas consideradas de esquerda das de direita,
nota-se que nas de esquerda existe um representante e este com curso superior
em Direito, enquanto no bloco de direita o único parlamentar é engenheiro e
professor universitário.
Em todos estes partidos, convém ressaltar, não existe
tal supremacia de parlamentares oriundos da área do Direito. Se a Comissão
fosse formada ao acaso, haveria uma chance de aproximadamente 28% dos
integrantes da Comissão ostentarem diploma em curso superior em Direito. No
entanto, observa-se que 90% deste grupo têm esse título acadêmico. Este desvio
pode ser mais bem aquilatado quando analisada a proporcionalidade existente no
interior de cada partido. Caso tal proporção fosse respeitada, tanto o PT como o PPB deveriam enviar para a Comissão apenas um bacharel em
Direito. Porém, todas as sete vagas desses partidos são ocupadas por diplomados
em direito. O PDT, o PTB e os pequenos blocos ¾ de direita e esquerda ¾ deveriam,
somados, ter apenas um parlamentar formado em cursos jurídicos na Comissão;
entretanto, das cinco vagas disponíveis para este grupo, quatro são ocupadas
por bacharéis. Por fim, PFL, PSDB e PMDB deveriam nomear, cada um, dois
deputados formados em Direito, mas a realidade é bem diferente: das 19 cadeiras
na Comissão destinadas a estas legendas, 17 são ocupadas por deputados
detentores de diplomas em cursos jurídicos.
Verifica-se, ainda, através do Quadro 1, a falta de proporcionalidade
no que diz respeito à unidade federativa em que o parlamentar se elegeu. O dado
que mais chama a atenção refere-se ao Estado da Bahia, que possui
aproximadamente 7% dos deputados da Câmara, mas na comissão contribui com quase
13% dos parlamentares, ou seja, quatro nomes. Metade destes deputados é filiada
ao PFL, partido que tem no Presidente do Senado, o baiano Antônio Carlos
Magalhães, sua maior figura de expressão. Os outros dois representantes
pertencem ao PT e ao PSDB. O Estado de São Paulo, unidade federativa do
presidente da Câmara, Michel Temer, ocupa o maior número de vagas (precisamente
seis), correspondendo a 19% da Comissão, contra 13,5% de representantes
paulistas no total de deputados federais. Porém, quando estes dados são
agrupados por regiões do país, como mostra a Tabela 2, percebe-se um
maior equilíbrio. As maiores distorções no interior da Comissão são verificadas
na região Sudeste, com 7% acima de sua real proporção na Câmara, e na região
Sul, com um déficit de 5%.
Voltando à discussão acerca das carreiras
representadas na Câmara, a Tabela 3 reproduz a
divisão percentual das atividades profissionais dos deputados federais. Deve-se
ressaltar que apenas as ocupações de 512 parlamentares estão sendo
consideradas, uma vez que o site da Câmara na Internet (www.camara.gov.br) não traz
nenhuma referência ao 53o representante do Estado de Minas
Gerais. Deste total, 143 são formados em Direito, ou seja, 27,9%. Ressalte-se
que muitos parlamentares têm mais de uma ocupação, o que faz com que o total
some mais de 100%. Dentre os representantes analisados, foram encontradas 811
atividades, ou seja, uma média 1,6 por deputado federal.
Percebe-se que, apesar de em proporção inferior à verificada nas legislaturas anteriormente citadas (1982, 1986 e
1995), os bacharéis em Direito ¾ sejam
delegados, procuradores, advogados ou cidadãos exercendo outras profissões
ainda que formados em Direito ¾ ainda detêm o
maior percentual profissional dentro da Câmara (27,9%). Até mesmo a ocupação de
professor, que permite o exercício simultâneo de outras profissões, tem uma
menor proporção de deputados (21,7%). Saliente-se, também, a presença de 21,5%
de empresários, industriais e comerciantes e de 16,6% de economistas,
administradores e contadores.
Em tese, todos os grupos profissionais arrolados na Tabela 3 teriam
interesse na reforma do Poder Judiciário e, certamente, poderiam ocupar lugar
na referida Comissão. Estudos recentes, voltados para a relação entre justiça e
economia, mostram que a morosidade da Justiça e a complexidade de nossas leis
são os principais entraves para a entrada de capital externo no Brasil, seja no
que diz respeito à instalação de indústrias e busca de parcerias, seja para o investimentos no mercado financeiro (Pinheiro, 1996). Além
disso, o crescente descontentamento com o desempenho da Justiça, o aumento da
criminalidade e a descrença da população nos órgãos ligados ao Poder Judiciário
são indicadores de que a questão Justiça ultrapassa as fronteiras estritas do
Direito.
A Tabela 4 possibilita uma
análise mais acurada de como os parlamentares formados em cursos jurídicos
distribuem-se em relação às suas profissões. Nota-se, como havia sido dito
anteriormente, que um número considerável desses políticos exerce outras
atividades, muitas relacionadas com o diploma acadêmico e outras distantes ou
muito remotamente ligadas a esta formação acadêmica.
Dos 143 deputados formados em Direito, 56 (39%) têm
apenas uma profissão. Desses, três seguiram carreira pública, sendo dois
delegados e um promotor. Os outros 53 são advogados. Os demais 87 parlamentares
da Câmara, ou seja, 61% dos diplomados em cursos jurídicos, declararam ter
outras ocupações. Desses, quatro dedicaram-se à carreira pública e somam a esta
mais uma profissão: um delegado com formação em administração, dois
procuradores que atuam como professores e um promotor ligado à área
agropecuária. Os 83 restantes dividem-se em quatro grupos de acordo com a
quantidade de ocupações declaradas: 56 deputados possuem mais de uma ocupação,
20 têm mais de duas, seis exercem mais de três e um deputado
declarou possuir mais de quatro atividades, além do Direito e do mandato como
representante. Dentre estas profissões, dos 87 deputados, 33 são professores,
23 são empresários, dez exercem atividades voltadas à agropecuária, seis são
jornalistas e outros seis desempenham atividades de radialista. Existem ainda
oito contadores e mais 36 outras ocupações.
Tais características podem ser visualizadas sob outro
ângulo, na Tabela 5, na qual consta
o percentual de bacharéis por partido político. Fica claro que todos os
partidos políticos possuem em suas fileiras percentuais elevados destes
profissionais. Desta forma, pode-se afastar a hipótese de haver uma única
legenda que represente tal categoria profissional. O bacharel em Direito
aparece de forma expressiva em todas as siglas partidárias com mais de 20
parlamentares. Em partidos com menor representação, é
importante destacar o PL ¾
Partido Liberal, cujos integrantes são majoritariamente empresários,
economistas e administradores, não havendo, dentre seus nove
parlamentares, nenhum diplomado em cursos jurídicos.
Todos os partidos com mais de 20 deputados federais
apresentam mais de um quinto de seus parlamentares formados em Direito. Esta
característica não distingue os partidos de oposição daqueles de situação, uma
vez que os dois principais partidos oposicionistas, PT e PDT, têm,
respectivamente, o menor (21,7%) e o maior (47,8%) índice de deputados
bacharéis em Direito. As três maiores legendas na Câmara mantêm, entre si,
percentuais similares de acadêmicos com formação jurídica: PFL (31,2%); PSDB
(27,5%); e PMDB (28,7%). O PPB e o PTB também não apresentam nenhuma distorção
com relação ao padrão dominante verificado nas demais siglas, com 32% e 22,7%,
respectivamente, de parlamentares formados em Direito.
Outra observação interessante a ser feita refere-se à
quantidade de bacharéis por região do Brasil (Tabela 6). Dos 512
parlamentares, 143 são formados em Direito, o que corresponde a 27,9% do total.
As três maiores regiões em termos de representação têm percentuais muito
próximos da média nacional. No Sudeste, 29,8% de seus deputados são titulados
em cursos jurídicos, no Nordeste, 30,4% e na região Sul, 28,6%. O Centro-Oeste,
região com o menor número de deputados federais (41) também apresenta um
percentual próximo da média (29,3%). A região Norte é a exceção à regra: dos
seus 65 deputados, apenas dez, ou 15,4%, são formados em Direito.
Especificando-se a análise, por unidade federativa, é
possível desvendar a origem das informações que constam na Tabela 6. O baixo índice
indicado em relação à região Norte, por exemplo, explica-se pelo fato de que o Acre e o Amapá não possuem
nenhum bacharel em Direito dentre seus 16 parlamentares. Acrescentam-se, ainda,
a baixa proporção de diplomados em Direito encontrada em Roraima e Tocantins,
com 12,5% e os índices inferiores a 30% nos demais estados. No caso do Sudeste,
a distribuição mantém-se próxima a 30%, com exceção de Minas Gerais, que
registra um índice de 19,2%. A região Sul apresenta casos muito desiguais:
alcança seu ápice no Rio Grande do Sul (41,9%) em contraste com Paraná (16,7%).
No Centro-Oeste verifica-se a maior das distorções regionais: enquanto em
Brasília, entre seus oito deputados, nenhum é formado em Direito, no Mato
Grosso do Sul, 50% concluíram tal curso. Por fim, no Nordeste, com as exceções
de Sergipe (25%), Ceará (23%) e Bahia (21%), todos os demais estados apresentam
taxas superiores a 30%. O destaque, neste caso, fica por conta de Alagoas, com
55,6%, o maior índice nacional de deputados federais bacharéis em Direito por
estado.
A situação descrita anteriormente, salientando o
aspecto regional, pode ser completada com a análise da Tabela 7, em que são
apresentados os percentuais dos cursos jurídicos e da população. A região Norte
registra equilíbrio entre o índice de bacharéis em Direito na Câmara (7,0%), o
percentual de cursos desta natureza avaliados em 1998 pelo MEC (6,6%) e sua
participação no total populacional (7,2%). No entanto, responde por apenas 3%
dos diplomados em 1998. Esta informação pode ajudar a explicar por que esta
região possui baixo índice de deputados formados em Direito entre seus
parlamentares (15,4%). A região Centro-Oeste abriga 6,6% da população do país,
mas tem índices proporcionalmente altos de cursos de Direito (9,9%), de
diplomados (9,0%) e de bacharéis na Câmara (8,3%). Já a região Sul, apesar de
contar com um quarto dos cursos jurídicos do Brasil, possui 15% da população do
país, 15,4% dos bacharéis na Câmara e 17% dos diplomados em 1998. Tal situação
reflete a existência de um maior equilíbrio relativo entre demografia,
diplomados e deputados formados em cursos jurídicos. Na região Sudeste, por sua
vez, encontra-se o maior número proporcional destas escolas (45,7%), de
formados em 1998 (60,5%) e da população do país (42,7%). No entanto, seu
percentual de bacharéis na Câmara é consideravelmente inferior aos demais
índices (37,1%). Por fim, no Nordeste, são observadas as maiores distorções
dentre todas as regiões. Possui somente 12,3% dos cursos de Direito do Brasil,
10,5% dos formados mas, em compensação, 28,5% da
população segundo informações da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística ¾ IBGE para 1996 e 32,2% dos
bacharéis desta área existentes na Câmara.
Seria possível supor que, nas regiões consideradas
mais atrasadas do país, existiria ainda uma grande valorização da figura do
"doutor"? Ou seja, prevaleceria a crença
segundo a qual teria maior capacidade política o cidadão com condições para
concluir um curso superior, na maioria dos casos tradicional (medicina,
engenharia e direito)? Este político estaria sendo visto, pela maioria, como um
homem mais habilitado que os demais para o exercício das funções públicas?
Apesar de não existir evidências empíricas suficientes para tentar responder a
estas questões, é possível, no entanto, sugerir relações entre grau de desenvolvimento
e prevalência de bacharéis em Direito. O Nordeste, por exemplo, formou apenas
10,5% destes bacharéis em 1998 e tem 32,2% dos 143 deputados diplomados nesta
área, atingindo um índice três vezes maior que o esperado. Esta tendência
também é verificada na região Norte, onde se formaram 3,0% dos estudantes em
Direito de 1998, perfazendo um percentual duas vezes superior no número de
bacharéis na Câmara (7,0%). As regiões Sul e Sudeste, consideradas as mais
desenvolvidas do país, apresentam índices negativos na análise relacionando
formados na área e deputados titulados em Direito. Por fim, na região
Centro-Oeste observa-se um equilíbrio nesta relação. É importante destacar que
não se está afirmando peremptoriamente a existência de uma equivalência entre
maior presença de advogados e atraso. Porém, dadas as evidências, pode-se
sustentar que, nas regiões consideradas menos desenvolvidas, a presença de
bacharéis em Direito é muito superior ao índice de alunos formados em
comparação com as regiões consideradas mais avançadas.
Por fim, para completar esse retrato da Câmara e da
Comissão para a Reforma do Judiciário, com foco especial nos bacharéis em
Direito, será examinada a probabilidade destes supostos "técnicos"
terem freqüentado escolas de qualidade.
O MEC ¾ Ministério da
Educação e Desporto ¾ vem realizando
nas faculdades de Direito, desde 1996, o exame nacional de cursos ou "Provão".
Tal avaliação tem por intuito quantificar as diferenças de qualidade existentes
entre os mais de 200 cursos de Direito no Brasil com conceitos que variam do
"A", para as melhores instituições, ao "E" para as piores.
Certamente a utilização destes resultados
é problemática, uma vez que a qualidade dos cursos pode ter sofrido alterações ¾ para melhor ou para pior ¾ da época em que os atuais parlamentares se formaram
até o ano em que foi feita a avaliação do MEC. Além disso, é
sabido que estes resultados
podem apresentar sérias distorções. Ainda assim, a verificação das
chances de um deputado proveniente de uma determinada região ter freqüentado
uma boa escola pode fornecer mais alguns traços para o retrato que está sendo
elaborado aqui. Assim, a partir da Tabela 8, verifica-se a
probabilidade de se encontrar bons conhecedores de Direito entre os deputados,
por região.
Segundo os dados da Tabela 8, não existiria
possibilidade de a região Norte ter um bacharel proveniente de uma boa
faculdade (conceito A ou B). No caso da região Nordeste, haveria 15,4% de
chances de um diplomado ter estudado em uma instituição de alto nível. O
Sudeste (26,8%) e o Centro-Oeste (23,8%) apresentam índices muito semelhantes
de boas faculdades em Direito. Por fim, na região Sul, encontra-se o melhor
coeficiente de bons cursos jurídicos, com 51,9%. É importante ressaltar, uma
vez mais, que este exercício baseia-se em pressupostos que podem não ocorrer
necessariamente. Ou seja, um deputado de determinada região pode não ter
estudado em uma faculdade localizada nos limites geográficos de seu estado. A Tabela 9 apresenta os
totais de bacharéis por região na Comissão e, mediante a avaliação do MEC, a
possibilidade destes serem provenientes de boas escolas.
Dos 143 bacharéis em Direito existentes dentre os
deputados federais, 28 fazem parte da Comissão para reforma do Judiciário.
Segundo o índice obtido da relação entre o percentual de bons cursos por região
e o número de titulados na Câmara, seria possível preencher estas 28 vagas (90%
da Comissão) com bacharéis provenientes de boas escolas. A probabilidade da
existência de bons acadêmicos é tão grande que seria viável, inclusive, a
ocupação das 31 cadeiras da Comissão com "técnicos" no saber
jurídico, tal como idealizava a declaração do presidente da Câmara. No entanto,
para que tal condição ocorresse, teria, por exemplo, de ser feita uma cuidadosa
divisão regional desses cargos, o que significaria, inclusive, a
antidemocrática exclusão de deputados de uma região do quadro de parlamentares
componentes da referida Comissão. Uma análise mais detalhada da Tabela 9 revela
situações distintas entre as regiões, diminuindo as chances da Comissão ser
plenamente composta por "bons" bacharéis em Direito. A região Norte,
por exemplo, não apresenta bons cursos jurídicos e, conseqüentemente, é baixa a
probabilidade de contar com "bons" bacharéis dentre os seus três
parlamentares nomeados. As regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste têm alta
probabilidade de contar com profissionais competentes na Comissão, uma vez que
apresentam saldo positivo na relação "prováveis bons
bacharéis" e "número de bacharéis na Comissão". Por fim, a
região Nordeste tem um déficit de dois parlamentares e, de acordo com este
exercício, estaria colaborando, a exemplo da região Norte, para a diminuição da
qualidade dos chamados "técnicos".
Mesmo sendo a Comissão para reforma do Poder
Judiciário formada a partir de uma lógica que garante, inclusive,
representatividade para todas as regiões do país, é possível supor que os
bacharéis em Direito que a compõem são, de uma maneira geral, bons conhecedores
do assunto. Excetuando-se os cinco parlamentares que provavelmente não provêm
de boas escolas ¾ três da região
Norte e dois do Nordeste ¾ restariam 23
possíveis bons bacharéis, ou seja, 82% do total de diplomados em cursos
jurídicos, ou 74% da Comissão. Tal resultado, certamente, auxiliaria na
confirmação do argumento sustentado pelo presidente da Câmara.
NOTAS FINAIS: UMA COMISSÃO DE "TÉCNICOS"
Os dados apresentados possibilitam algumas conclusões
a respeito da presença dos diplomados em cursos jurídicos na Câmara dos
Deputados. Chama especialmente a atenção o fato de os bacharéis em Direito
ainda comporem o maior grupo profissional nesta Casa Legislativa. Embora tenham
perdido o prestígio que gozavam no passado, constituem um grupo de referência.
Os termos do debate entre os presidentes da Câmara e do Senado, de alguma
forma, centra-se nas possíveis qualidades que singularizariam os bacharéis.
Desta forma, apesar de ser claramente decrescente a presença de advogados, a
posse desta qualificação profissional parece ainda justificar sua participação
em determinadas Comissões. E este foi o entendimento que prevaleceu entre os
deputados federais quando se tratou de formar a Comissão responsável pela
elaboração de emendas para a reforma do Poder Judiciário.
Bacharéis são encontrados em todos os partidos
políticos, não havendo uma agremiação específica que represente a corporação
dos advogados ou que exerça o monopólio na atração política desta categoria
profissional. Todas as legendas com mais de 20 parlamentares têm índices
elevados de bacharéis em Direito em suas bancadas. Exercendo, em sua maioria,
outras atividades, parece correto pensar que a eleição de muitos destes
profissionais não está exclusivamente vinculada ao diploma jurídico. Outros
meios de contato com o eleitorado parecem ter operado. Esta tese encontra apoio
na expressiva presença de bacharéis-radialistas, bacharéis-jornalistas,
bacharéis-professores e bacharéis-empresários que conquistaram uma cadeira na Câmara.
Não se observa também nenhum tipo de viés regional relacionado à presença de
tais parlamentares. Todas as regiões do Brasil, apesar das distorções
verificadas, possuem proporções consideráveis de representantes formados em
cursos jurídicos.
E a reforma do Judiciário? Seria este tema, afinal,
matéria para advogados ou para todos aqueles que ali estão representando o
interesse dos mais diversos segmentos sociais? O problema contrapondo advogados
e os chamados "curiosos" poderia ter tantas soluções quantas são as
teorias sobre o papel da representação democrática. O presidente da Câmara,
defendendo a participação exclusiva de advogados, demonstrou abraçar uma
peculiar forma de atuação legislativa. Os dados apresentados mostram que o
deputado Michel Temer (PMDB-SP) não estava sozinho. Ao contrário, sob a ótica
de todos os partidos, a reforma do Judiciário, pelo menos no que se refere às
qualificações profissionais do grupo encarregado de propor as emendas, é
matéria para "técnicos" no assunto e não para "curiosos".
Restaria saber, no entanto, se a reforma do Judiciário
é uma questão técnica e que, como tal, só poderia ser tratada por técnicos do
saber jurídico, que, exercendo seu saber, chegariam a uma solução
"ótima", inteiramente desprovida de interesses e paixões. Os embates
travados desde que o tema foi colocado em discussão contrariam este suposto. A
dissensão entre os operadores do direito e internos a cada um dos diferentes
grupos ¾ magistrados, promotores,
procuradores, defensores públicos, delegados, juristas e advogados ¾, é razão mais do que suficiente para se contestar o
suposto segundo o qual os "técnicos no saber Jurídico" possuiriam uma
especial capacidade para a formulação de uma reforma. Obviamente não se está
minimizando a importância de um saber especializado, mas sim evocando um
princípio democrático que não pode ser olvidado: a legitimidade dos diferentes
interesses. Por outra parte, a experiência indica que uma Justiça mais
condizente com uma sociedade moderna e que se pretende democrática sempre
encontrará na tecnicidade do Direito saídas adequadas aos interesses em jogo.
Finalmente, o tamanho do caminho a ser percorrido para a
efetivação de mudanças, as dificuldades a serem superadas e se os
parlamentares escolhidos atenderão à demanda nacional por uma Justiça apta a
dar respostas mais ágeis e eficientes são questões que certamente exigirão a
consideração de variáveis não dedutíveis da formação profissional.
NOTAS
1. No que diz respeito a
estes dois meios para se alterar a Constituição ¾ Revisão Constitucional e Proposta de Emenda Constitucional ¾, destaque-se a diferença quanto aos procedimentos
para a aprovação de mudanças. No caso da Revisão Constitucional, segundo
determinavam as próprias disposições transitórias do texto aprovado em 1988,
tem-se um processo de tomada de decisões muito mais fácil e ágil do que aquele
que regula os processos regulares de alterações na Constituição. No período de
revisão constitucional, as modificações na Lei Maior requeriam apenas maioria
absoluta no Congresso, reunido em sessão unicameral. Para a aprovação de uma
emenda, em contraste, é necessário uma maioria qualificada de
três quintos dos membros de cada Casa, em dois turnos de votação.
2. Joaquim Falcão (1984:24)
argumenta que este controle era ferrenho, "nem o Ato
Adicional de 1834, que transferiu grande soma de poderes para as
províncias o alterou (...) [Havia] o controle dos recursos, do currículo, do
método de ensino, da nomeação dos lentes, do diretor, dos programas e até dos
compêndios".
3. Para um relato das
discussões que precederam a criação das faculdades de Direito no país, ver
Simões Neto (1983).
4. Informações obtidas no
site do Inep (www.inep.gov.br) Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais.
5. Sublinhe-se que o Estado
de São Paulo não é uma exceção daquilo que se passa no país. Dados de 1969
indicam que as Faculdades de Direito eram freqüentadas por 60.525 estudantes.
Apenas dez anos depois, em 1979, este número praticamente dobrou, passando para
127.414.
6. A OAB foi criada na década de
30, com a finalidade de representar e defender os interesses da corporação.
7. Calcula-se que, em média,
80% dos inscritos nos exames de seleção para a magistratura e para o Ministério
Público são reprovados.
8. Um dos
"cursinhos" mais procurados de São Paulo cobra mensalidades que
variam de R$300,00 a R$360,00, segundo dados de pesquisa
feita em julho de 1999.
9. Sobre as diferentes
posições ideológicas destes partidos, ver Kinzo (1993).
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Paulo. Rio de Janeiro, Livraria José Olímpio Editora, 1953.
CARVALHO,
J.M. de. Elite and state
building in imperial Brazil. Phd thesis. Stanford University, 1974.
CASTRO, R. de "O
advogado e a sociedade". Folha de S.Paulo. São Paulo, 11/08/99.
FALCÃO, J. Os advogados: ensino jurídico e mercado
de trabalho. Recife, Fundação Joaquim Nabuco, Editora Massangana, 1984.
KINZO, M.D.G. Radiografia do quadro partidário
brasileiro. São Paulo, Fundação Kaonrad-Adenauer-Stiftung, 1993.
MAGALHÃES, A.C. O Estado
de S. Paulo. São Paulo, 15/06/1999.
PINHEIRO, A.C. Judicial
system performance and economic development. Rio de Janeiro, BNDES, 1996.
SIMÕES NETO, F.T. Os bacharéis na política e a
política dos bacharéis. Tese de Doutorado em Ciência Política. São Paulo,
FFLCH/USP, 1983.
TEMER M. O Estado de S.
Paulo.
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