Ordens profissionais, diferentes desafios, novas reflexões
Paula Torres de Carvalho
Licenciada
http://www.janusonline.pt/2006/2006_2_1_11.html
A auto-regulação, a acreditação dos títulos académicos e a adaptação às
alterações introduzidas no sistema de ensino superior pela Declaração de
Bolonha são as três principais questões que, hoje, se colocam às ordens
profissionais em Portugal.
O
crescente número de licenciados que continua a sair, todos os anos, das
universidades e o consequente aumento de profissionais a entrar no mercado de
trabalho ou à procura de emprego tem vindo a mudar o funcionamento das diversas
ordens e associações profissionais, a apresentar-lhes diferentes desafios e a
provocar novas reflexões.
No
total existem, hoje, 11 associações ou ordens com a função de regular as
práticas de certas profissões consideradas de interesse público, como a
Associação Nacional de Bioquímicos ou as Ordens dos Engenheiros, dos Médicos,
dos Economistas ou dos Advogados. Estão ainda constituídas a Associação pró-Ordem
dos Psicólogos e a Associação Sindical dos Professores pró-Ordem, a Câmara dos
Técnicos Oficiais de Contas, a Comissão da Carteira Profissional de Jornalista
e as Ordens dos Arquitectos, dos Biólogos, dos Enfermeiros, dos Farmacêuticos,
dos Médicos Dentistas e dos Médicos Veterinários e ainda dos Revisores Oficiais
de Contas.
O
exercício de todas estas profissões, em Portugal, implica inscrição obrigatória
nas respectivas ordens.
Estes
organismos fazem parte do Conselho Nacional de Profissões Liberais que integra
os bastonários e presidentes das diferentes ordens e associações.
O
aumento de profissionais das mais diversas áreas de actividade veio conceder,
por seu turno, cada vez maior importância à discussão do problema da
auto-regulação, seja no seio das próprias ordens, seja nos meios a elas
exteriores.
Estado, Ordens e interesses corporativos
Algumas
correntes de opinião questionam a legitimidade de o Estado delegar nas várias
associações profissionais competências que lhe devem ser próprias, poderes que
são públicos, e manifestam-se contra o crescente poder e visibilidade das
ordens e do que consideram ser interesses corporativos e de grupo, lembrando
que há países da Europa onde a inscrição de profissionais nas respectivas
ordens nem sequer é obrigatória.
Contrariando
esta perspectiva, outros argumentos surgem em defesa cada vez maior da
intervenção das ordens na sociedade civil, assumindo, inclusive, que o seu
papel não se deve limitar a zelar pelo cumprimento das normas deontológicas mas
que se deverá estender a outros domínios como, por exemplo, o da fiscalização.
O
bastonário da Ordem dos Engenheiros (OE), Fernando Santo, refere as diferenças
de actuação existentes nos países da Europa do Norte comparativamente com o que
se observa nos países de cultura latina. Aponta, no entanto, o exemplo de
Espanha como “muito mais exigente” salientando que, naquele país, tanto a ordem
dos engenheiros como a dos arquitectos fiscalizam se os projectos de obras
públicas contam com engenheiros e arquitectos, como está determinado
obrigatoriamente, o que não acontece
Ordens e acreditação
Um
outro debate tomou, entretanto, lugar, resultante também do aumento das mais
variadas licenciaturas e consequentemente de profissionais: o da acreditação e
avaliação de cursos do ensino superior.
O
processo da sua acreditação está descentralizado e repartido por várias
estruturas, entre as quais as ordens profissionais, de forma a acrescentar um
outro filtro à entrada na profissão. Mas esta é uma realidade que tem merecido
forte contestação.
A questão central é a de saber se as ordens têm ou não legitimidade
para reconhecer a qualidade dos cursos superiores, função que deveria caber ao
Estado, ou se devem limitar-se a desempenhar um papel consultivo, de forma a
adaptar os cursos às exigências do mercado.
Algumas
das referidas ordens, como a dos engenheiros, a dos arquitectos ou a dos
farmacêuticos, submetem os candidatos às profissões a exames de entrada dos
quais são dispensados os licenciados que frequentaram cursos por elas
“acreditados”, por meio de uma avaliação do plano curricular, do corpo docente
e dos sistemas de ensino.
Este
controlo feito posteriormente a uma formação académica obtida numa universidade
não é considerado válido em determinados meios de opinião, tendo em conta a
existência de um sistema independente de avaliação do ensino superior.
Entre
as ordens que têm assumido um papel mais activo a favor da intervenção em
matéria de acreditação, conta-se a Ordem dos Engenheiros, com 40 mil membros, a
primeira a participar nos processos de acreditação. Os licenciados que
frequentarem cursos que não obedecem aos critérios exigidos pela OE são
obrigados a submeter-se a um exame feito por esta, de forma a obter a carteira
profissional.
O seu
bastonário explica que em Portugal há, hoje, 314 cursos de engenharia, dos
quais apenas 99 são reconhecidos pela OE. Ao referir o assinalável aumento em
relação, por exemplo, a 1954, em que apenas existiam 15 licenciaturas em
engenharia, o bastonário nota que apenas dois terços do total dos cursos são
reconhecidos pela Ordem, o que significa que nela se inscrevem só 25 por cento
dos 7700 licenciados em engenharia que saem anualmente das universidades.
Ordens
e Ensino Superior
Fernando
Santo alerta para o facto de já se estar a banalizar a situação de os
diplomados por institutos politécnicos e algumas universidades privadas se
apresentarem no mercado de trabalho com classificações muito mais elevadas do
que os licenciados por universidades de qualidade considerada muito superior,
mas que concluem as licenciaturas com nota final muito mais baixa e que estão a
ser “preteridos” nos estágios profissionais em relação aos primeiros.
Mas a
intervenção das ordens neste âmbito tem merecido fortes críticas.
Para o
professor de direito constitucional Vital Moreira, observa-se uma “óbvia
violação da separação de poderes que deve existir entre a formação académica, que
incumbe às escolas do ensino superior, e a formação profissional, que é do foro
dos organismos profissionais.”
Na
perspectiva deste professor de direito, “a vocação natural das ordens
profissionais não é a de controlar a formação académica dos candidatos à
profissão, essa já oficialmente “acreditada” no título académico, mas sim a de
lhes ministrar uma adequada formação quanto à deontologia profissional e quanto
às “ legis artis ” e
“boas práticas” da profissão”. Estas são funções que, no entender de Vital
Moreira, não competem às universidades, devendo as ordens “proceder ao
necessário controlo e punição das infracções” cometidas pelos profissionais das
mais diversas áreas.
Segundo
Carlos Cela, professor da Universidade Nova de Lisboa, o papel das ordens
profissionais na avaliação dos cursos é fundamental, juntamente com outros
organismos independentes. O seu papel deveria ser o de parceiros privilegiados
dos processos de acreditação “e não o de juízes supremos da qualidade de um
curso”, defende, salientando a impossibilidade da criação de dois mecanismos
distintos, o de acreditação e o de avaliação, que se assemelham, contudo, nas
metodologias e nas tarefas.
Na
opinião de Fernando Santo, contudo, é nas ordens que reside “a última reserva
das competências”. O bastonário da OE admite a legitimidade do funcionamento do
mercado livre, mas manifesta-se contra a irresponsabilidade que se observa por
parte do Estado quanto ao negócio do ensino, abrindo possibilidade à existência
de cursos que não cumprem os exigidos critérios de qualidade e deixando assim
de cumprir o seu papel no que diz respeito ao controlo sobre a qualidade do
ensino, conforme estipula a lei.
“A
omissão desse papel de exigência por parte do Estado deu lugar à nossa
intervenção”, diz o bastonário da Ordem dos Engenheiros, afirmando-se contra
“os que não estão interessados na selecção e na exigência e querem o
facilitismo como via.”
O
controlo sobre a competência dos recém-licenciados e dos estagiários é também
feito por outras ordens profissionais, como a dos médicos ou dos advogados.
Rogério
Alves, bastonário da Ordem dos Advogados, considera que “a experiência
portuguesa é positiva” nesse domínio, pelo menos no que respeita à advocacia, e
insiste na ideia da importância do tema da auto-regulação. “A discussão está na
mesa”, diz, salientando o facto de em certos países europeus, como a
Inglaterra, a inscrição na Ordem não ser obrigatória para o exercício da
advocacia e referindo o debate a propósito do recente relatório do inglês David
Clementi que consiste num ataque à ideia da auto-regulação das ordens
profissionais e no entendimento de que é ao Estado que compete assegurar o
cumprimento das normas de conduta profissional.
“Processo
de Bolonha” e preconceito corporativo
A esta
discussão juntou-se mais recentemente a polémica aberta pela adopção da
Declaração de Bolonha, cujo objectivo consiste em obter a uniformização e
equivalência dos graus académicos nos países da União Europeia até 2010.
De
acordo com esta Declaração, o grau de licenciatura é atribuído ao fim de três
anos de formação universitária (um primeiro ciclo de seis semestres) e o de
mestrado, ao fim de outros dois anos (um segundo ciclo de quatro semestres).
Esta
opção tem sido, no entanto, fortemente contestada pelos representantes das
ordens profissionais
“É
procurar igualizar algo que não é igualizável”, considera o bastonário da Ordem
dos Engenheiros, Fernando Santo. A uniformização e a obtenção de equivalências
requer “referências semelhantes” entre os cursos, nota, observando que existe
uma directiva aplicável aos cursos de arquitectura, medicina e farmácia, que
têm os mesmos anos de formação, mas que o mesmo não é possível no caso dos
vários cursos de engenharia.
Em
comunicado conjunto, os representantes das várias ordens solicitavam a retirada
da designação de licenciatura para a formação de três anos e que, em seu lugar,
fossem adoptadas as designações de bacharelato e mestrado para os ciclos de
formação anteriores ao doutoramento. E acrescentavam que uma formação de três
anos levantaria “um sério problema em vários domínios científicos e
profissionais, na perspectiva da qualidade dos actos e serviços e da segurança
dos cidadãos.”
A
adaptação dos princípios da Declaração de Bolonha ao caso concreto dos cursos
de Direito ainda não se fez em Portugal, segundo o bastonário da Ordem dos
Advogados, Rogério Alves. “Estamos longe de chegar a uma conclusão”, diz,
notando que “as coisas não mudaram muito em lado nenhum” e que “tudo está ainda
em negociação”, nomeadamente a possibilidade de se transferir para as
universidades o que é feito na Ordem em matéria de formação e de estágios. Uma
das hipóteses em reflexão é a de aceitar que nas actuais licenciaturas em
Direito com duração de cinco anos passe a ser considerado que metade do estágio
obrigatório fica realizado, tal como se verifica na Alemanha, na Itália ou
Informação Complementar
ASSOCIAÇÕES CRIADAS PARA DEFENDER E DISCIPLINAR PROFISSIONAIS
A
constituição de corporações profissionais em Portugal data da Idade Média,
quando representantes de diversas profissões se juntaram em várias cidades do
país, com vista à defesa dos seus interesses corporativos.
O mesmo
se terá observado então em muitos outros países. Com o crescimento dos burgos
europeus, surgiram as primeiras corporações de artesãos ou de ofício (guildas),
refere João Gualberto de Oliveira em “ História
dos Órgãos de Classe dos Advogados ”.
O
início da produção em escala levou a uma maior preocupação relativamente à
formação e à conduta ética e moral dos carpinteiros e ferreiros. As corporações
constituídas por mestres e por aprendizes adquiriram então um papel de
assinalável importância no plano institucional no que respeitava à moralização,
num contexto de transição política e económica. “Estava lançada a semente
histórica das entidades e organizações de classes modernas do período
pós-industrial no mundo inteiro, tais como as conhecemos hoje”, salienta João
Gualberto de Oliveira.
No
século XIX, surgiram as primeiras associações de defesa dos trabalhadores e, ao
abrigo da mesma legislação que as legalizou, constituíram-se também associações
profissionais, segundo relata Diogo Freitas do Amaral na sua obra “ Curso de Direito Administrativo ”.
As características desses organismos eram ainda bem diferentes das que existem
na actualidade. Podia haver mais de uma associação para a mesma profissão, a
inscrição e o pagamento de quotas eram livres e não estava prevista a aplicação
de sanções aos sócios.
Uma das
primeiras associações profissionais que surgiram em Portugal foi a Associação
dos Engenheiros Civis, em 1868. Através de decreto régio é, pela primeira vez,
reconhecido o mérito dos engenheiros. Em conta foi tomado o seu papel decisivo
na reconstrução da Baixa Pombalina, após o terramoto de 1755.
Esta
associação transforma-se em Ordem anos mais tarde, em 1936, quando o Estado
entende delegar competências num organismo que regulamente e fiscalize a acção
dos engenheiros, tendo em conta o interesse público e a segurança das
populações.
Na
generalidade dos países da Europa, grande parte destas associações só passou a
ter verdadeiro poder durante a primeira metade do século XX. Muitas, cuja
constituição fora inspirada em associações criadas de acordo com a ideologia
fascista italiana, acabaram por entrar em crise com o fim da segunda grande
guerra mundial e a vitória das democracias.
O
caminho seguido pelas associações profissionais não foi o mesmo em todos os
países. Em Portugal, bem como em Itália e na então Alemanha Federal, foram
constituídas “associações de direito público” com poderes para disciplinar a
sua classe profissional, estabelecer regras e aplicar sanções a quem as
infringisse.
Depois
da Revolução de 1974, em Portugal, com a dissolução da organização corporativa,
foi levantada a dúvida sobre se as ordens profissionais deveriam continuar a
existir, atendendo a que eram consideradas organizações de índole corporativa,
segundo refere o advogado João Sena.
Do
debate saiu vencedora a ideia favorável à manutenção das ordens, tendo em
consideração a dificuldade do Estado em disciplinar determinadas profissões com
métodos de trabalho e tradições já muito antigas, nota João Sena.
Tornava-se,
no entanto, necessário estabelecer uma distinção clara e legal entre ordens
profissionais e sindicatos e, nesse sentido, foram introduzidas alterações na
Constituição, em 1982.
Assim,
estabelecia-se que a legislação sobre as ordens, consideradas associações
públicas, era da exclusividade da Assembleia da República. As associações
sindicais eram de organização livre e exclusiva dos seus fundadores.
Segundo
a lei, as associações públicas deveriam evitar a burocratização, aproximar os
serviços das populações e assegurar a participação dos interessados na sua
gestão efectiva, obrigações a que não estariam sujeitas as associações
sindicais.
A mesma
legislação estabelecia ainda que as ordens deveriam ser constituídas para a
satisfação de necessidades específicas e não para as relacionadas com as dos
sindicatos. Deveriam ainda caracterizar-se pela unicidade, obrigatoriedade de
inscrição e pagamento de quotas, enquanto as organizações sindicais se regeriam
pela liberdade de constituição.
Ficaram
assim definidas legalmente as principais diferenças entre os dois tipos de
organizações de profissionais.