1974
À
memória do Dr. ORLANDO CHICRE MIGUEL BITAR, nosso professor de Direito
Constitucional, a cuja bondade devemos o ingresso no Magistério.
1.
DECRETO
Nº 1
1.1.
O Decreto n°1, de 15.11.1889, foi o instrumento
formalizador de profundas alterações em nosso ordenamento constitucional: a
Forma de Governo Monárquica, substituimos pela Republicana; adotamos o Sistema
Presidencial de Governo, nos moldes norte-americanos, abandonando o
Parlamentarismo que se desenvolvera sob a vigência da Constituição de 25 de
março de 1824 (NOTA N°1), enquanto ao Unitarismo ferrenho do Império sucedeu o
Federalismo.
1.2. O
ideal federalista, desenvolvendo-se contra a força compressora do regime
centralizador, era sinônimo de liberdade, no programa do Partido
Liberal-radical:
"Expliquemos praticamente ao povo a liberdade pela
descentralização, e despertemos bem vivo na consciência do homem o sentimento
de sua independência. Arranquemos da tutela governamental o indivíduo, o
município e a província", ou, ainda, no Manifesto Republicano, de
03.12.70: "A centralização, tal qual existe, representa o despotismo, dá
força ao poder pessoal que avassala, estraga e corrompe os caracteres, perverte
e anarquiza os espíritos, comprime a liberdade, constrange o cidadão, subordina
o direito de todos ao arbítrio de um só poder, nulifica de fato a scberania
nacional, mata o estímulo do progresso local, suga a riqueza peculiar das
províncias". (NOTA N° 2)
1.2.1.
Esse ideal era antigo: projetos de Emenda Constitucional de Miranda Ribeiro, A.
Ferreira França (1831), da Convenção de Reforma de 1831, de que resultaria o
Ato Adicional, F. de Paula Souza, Henrique de Rezende, Alves Branco (1835),
Joaquim Nabuco (1885). (NOTA N°3) A luta, desde a Colônia, desde a Confederação
do Equador até a Revolução de Pernambuco, no Parlamento, na tribuna popular e
no jornalismo, com José do Patrocínio, Nabuco, Ruy Barbosa e Silva Jardim, da
Independência à Proclamação da República, tinha no sentimento da independência
local, na idéia da Federação, da autonomia provincial, seu principal objetivo.
A reação seria, porém, exagerada, provocando a reforma da Constituição de 24 de
fevereiro de 1891. DEODORO, em 1890, já sentia que "o maior perigo da
transição do antigo para o novo regime, estabelecido em 15 de novembro do ano
passado, é a desagregação do território nacional". (NOTA N° 4)
1.2.1.1.
Ainda às vésperas da histórica decisão, o Brasil não exigia a República:
"A cordilheira negra
esboroa-se, abalada pelas comoções que
operam a mudança dos tempos nas profundezas da história; e por esse rasgão
imenso, que se abre, entra em cheio o azul dos novas horizontes, o oxigênio
poderoso da civilização americana. Os velhos partidos, cooperadores
irregeneráveis do passado, rolam, desagregados, para o abismo, entre os
destroços de uma era que acabou; e, pelo espaço que a tempestade salvadora
purifica, os ventos do norte e do sul trazem, suspendem e dispersam, para
caírem sobre a terra, as idéias vivificadoras de nossa reabilitação : a
liberdade religiosa, a democratização do voto, a desenfeudação da propriedade,
a desoligarquização do Senado, a federação dos Estados Unidos Brasileiros, com
a Coroa, se esta lhe for propícia,
contra e sem ela, se lhe tomar o
caminho". (NOTA N° 5)
1.2.1.2.
Fundou-se, porém, a República, com o Decreto n°1, (NOTA N°6) da lavra de RUY,
institucional do novo Governo Provisório, da nova Forma de Estado, da nova
Forma de Governo, do novo Sistema de Governo.
1.2.1.3.
Decretada (art. 1°) essa nova Forma de Estado, as
Províncias, reunidas pelo laço da Federação, passaram a constituir os Estados
Unidos do Brasil (art. 2°). Cada um desses Estados, no exercício de sua
legítima SOBERANIA (NOTA N°7), decretaria oportunamente sua Constituição
definitiva, elegendo seus corpos deliberantes e seus governos locais (art. 3°).
1.3.
Esses os fundamentos, estabelecidos pelo Poder
Constituinte Revolucionário, de nossa organização federal. Para a manutenção do
equilíbrio federativo, o Governo Federal INTERVIRIA, com o apoio da força
pública, quando houvesse necessidade de assegurar o livre exercício dos
direitos dos cidadãos e a livre ação das autoridades constituídas (art. 6° ).
1.4. A
necessidade de fortalecer a União, "o
Brasil que os Estados não criaram,
porque ele criou os Estados", exigiu enorme esforço dos "brasileiros da Constituinte contra os
patriotas dos Estados do
Brasil". (NOTA N°8) A superexcitação mórbida, turvando a lucidez do
senso político, tornou a Federação moda, entusiasmo, cegueira, palavra mágica,
a cuja simples invocação tudo há de ceder, ainda que a invoquem mal, fora de
propósito e em prejuízo da Federação mesmo, levando a um apetite desordenado e
doentio de federalismo, cuja expansão sem corretivo seria a perversão e a ruína
da reforma federal. (NOTA N° 9).
1.4.1.
A partir desses fundamentos, não cessou a evolução de nosso Federalismo: ora
com a "política dos Estados" degenerando na "política dos
Governadores" (CAMPOS SALES, oligarquias estaduais, "esse satrapismo
irresponsável e onipotente", RUY) e o enfraquecimento da União, ora com o
prevalecimento do Poder Federal e a efetiva anulação da autonomia das unidades
federadas, sua história é a de nossa evolução constitucional.
1.5.
Não existe Estado Federal único, que faça com que se
desnature uma forma atípica, mas, na diversidade, deveremos identificar as
constantes irredutíveis do Federalismo, com a autonomia das Unidades Federadas
e os limites a essa autonomia, o Mínimo Federativo (ORLANDO BITAR, Organização
Federal Brasileira, 1955), a partilha de competências e os instrumentos
destinados à manutenção do equilíbrio estrutural dessa Forma de Estado,
especialmente o instituto da intervenção federal.
1.6. Os
limites deste trabalho impossibilitam estudo mais aprofundado do Federalismo e
de sua prática no Brasil. Impõe-se, porém, o enquadramento da matéria.
2. PODER E CONSTITUIÇÃO
2.1. O
Poder fundamenta o Direito e o Estado. Da Revolução Francesa resultou a
atribuição da titularidade do Poder ao Povo (corretamente, jurisdicionados,
que, exercendo direta ou indiretamente o Poder Constituinte, criariam a
Constituição), com a doutrina da soberania nacional, consagrada no art. 3° da
Declaração Francesa de Direitos do Homem e do Cidadão: "Le principe de
toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul
individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément".
(NOTA N° 10)
2.2. O
Poder, individualizado nas sociedades primitivas, mero fenômeno de força,
deveria, através de sua institucionalização, criar o Estado e o Direito (KELSEN
os identifica). A Constituição é, assim, o Estatuto do Poder. (NOTA N° 11)
2.3.
Escrita ou consuetudinária, racionalizada ou não racionalizada, a Constituição
é sempre um sistema de normas EM VIGOR (o Poder é a energia da idéia do
Direito, F. Geny), referentes às decisões fundamentais do Estado, quaisquer que
sejam suas fontes: Constituição escrita, lei, costume, jurisprudência.
2.3.1.
A Constituição escrita consagra essas decisões fundamentais, visando sua
estabilidade, embora, infelizmente, a estabilidade ou instabilidade das
instituições não resulte, necessariamente, de qualquer fórmula jurídica. Como
não existe outro Direito senão aquele que, em dado período, efetivamente
vigora, a Constituição escrita pode ser apenas uma "folha de papel".
(A Constituição é uma Lei Fundamental, resultante de uma força ativa que está
na realidade social, econômica, etc.: a Constituição é a suma dos fatores reais
do Poder que regem o Estado em determinada época). (NOTA N° 12)
3. FORMAS POLÍTICAS
3.1.
Essas decisões fundamentais referem-se à estrutura e ao funcionamento do
Estado. O Direito Constitucional, como "ciência positiva das
Constituições" (PINTO FERREIRA), estuda, em cada Estado, o sistema de
normas que regulam sua organização, funcionamento e proteção e os direitos e
deveres fundamentais de seus juriscicionados (o Direito Constitucional é o
sistema de normas que regulam a organização, o funcionamento e a proteção de um
determinado Estado, e os direitos e deveres fundamentais de seus
jurisdicionados, ORLANDO BITAR)
3.1.1.
Organização e funcionamento do Estado significam, portanto, estrutura e exercício
do Poder: é o problema das Formas Políticas (FORMAS DE ESTADO, FORMAS DE
GOVERNO, SISTEMAS DE GOVERNO e REGIMES POLÍTICOS, Estado Unitário ou Estado
Composto, União Pessoal, União Real, União Incorporada, Federação e
Confederação, Aristocracia, Timocracia, Oligarquia, Democracia e Tirania,
Monarquia, Aristocracia, Democracia ou Govemo constitucional, Tirania,
Oligarquia e Demagogia ou Democracia, Plutocracia, Democracia Social,
Democracia Popular, Liberalismo, Intervencionismo e Estatismo, Socialismo, Comunismo,
Monarquia e República, Presidencialismo, Parlamentarismo e Sistema colegiado,
Democracia e Autocracia), tão debatido e caótico, mesmo etimologicamente. (NOTA
N°13)
4.
FORMAS DE ESTADO
4.1.
QUEIROZ LIMA classifica os Estados considerando dois critérios: o da extensão
de sua soberania e o de sua estrutura.
4.1.1.
Pelo primeiro critério, os Estados seriam soberanos ou semi-soberanos, conforme
seu poder de governo sofresse ou não a influência limitadora de um Estado
estrangeiro. Conceituando o Estado semi-soberano como aquele que, por este ou
aquele conjunto de cir-cunstâncias, não é inteiramente livre de dispor de
sua própria autoridade,
procura distinguir essa situação jurídica da autonomia dos Estados integrantes
de uma Federação:
"O Estado Federal é uma
resultante dos próprios Estados-membros, é, em todo rigor técnico e prático do
conceito, a UNIÃO desses Estados. Pode-se dizer, reduzindo o assunto às suas
linhas mais simples, que, em virtude do pacto federativo ou confederativo, os
Estados-membros aceitaram que certa ordem de poderes não fosse exercida pelos
Estados isoladamente, mas incorporados numa única entidade política e jurídica.
Obedecendo aos preceitos constitucionais da União, os Estados não obedecem
senão a si próprios. Há um simples deslocamento do exercício do pleno poder de
governo, mas não há diminuição desse poder. Além disso, o que caracteriza a
quebra de soberania, no sentido técnico e próprio da expressão, não é a
limitação da autoridade política, mas a interferência de um poder estranho no
raio de ação do Estado". (NOTA N°14)
4.1.1.1.
Seriam Estados semi-soberanos os Estados vassalos e os Estados protegidos.
Considerada hoje a soberania como essencial ao Estado, a questão reduz-se à sua
conceituação e à definição de seus limites. (NOTA N°15)
4.1.2.
Quanto à estrutura, pode o Estado ser simples ou composto, conforme o Poder
Público se apresente debaixo de uma única expressão, centralizado a nível
estatal seu poder normativo (o que não impossibilita certo grau de
descentralização administrativa), ou existam dois ou mais campos de atividade
do Estado, duas ou mais esferas de poder de governo, equilibrando-se e
harmonizando-se de acordo com um regime de direito mais ou menos complexo.
4.1.2.1.
Os tipos mais característicos de Estado composto, para Queiroz Lima, são a
União Pessoal, a União Real, a União Incorporada, a Confederação de Estados e o
Estado Federal. Abandonado o problema da centralização ou descentralização, o
estudo das Uniões de Estados, de que só temos exemplos históricos, e as
diversas teorias a respeito da distinção entre Federação e Confederação,
deveremos abordar mais diretamente o Estado Federal.
5. FEDERAÇÃO
5.1. O
Estado Federal é, assim, um Estado composto, resultando da União de diversos Estados.
Para MONTESQUIEU, uma República pequena seria destruída pelo inimigo; se fosse
grande, os vícios internos a destruiriam. A centralização do Poder seria a
solução, somente evitada pela República Federativa:
"Si une république est petite, elle est détruite par une
force étrangère; si elle est grande,
elle se détruit par un vice intérieur. Ce double inconvénient infecte également les
démocraties et les aristocraties, soit qu'elles soient bonnes, soit qu'elles
soient mauvaises. Le mal est dons la chose même: il n'y a aucune forme qui
puisse yremédier.
Ainsi il y a grande apparence que
los hommes auraient été a la fin obligés de vivre toujours sous le gouvernement
d'un seul, s'ils n'avaient imaginé une manière de constitution qui a tous les
avantages intérieurs du Gouvernement républicain et la force extérieure du
monarchique. Je
parle de la république fédérative.
Cette forme de gouvernement est
une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir
citoyens d'un État plus grand qu'ils veulent former. C'est
une société de sociétés qui en font une nouvelle qui peut s'agrandir par de
nouveaux associés, jusqu'à ce que sa puissance suffise à la sûreté de ceux qui
se sont unis".
5.1.1.
Essa organização, como a separação dos Poderes, com suas faculdades de estatuir
e de impedir (le pouvoir arrête le pouvoir), poderia também evitar a
tirania:
"Cette sorte de république, capable de
résister à la force extérieure, peut se maintenir dans sa grandeur sans que
l'intérieur se corrompe. La forme de cette société prévient tous les inconvénients.
Celui qui voudrait usurper ne
pourrait guère être également accrédité dans tous les États confédérés. S'il se
rendait trop puissant dans l'un, il alarmerait tous les autres; s'il subjuguait
une partie, celle qui serait libre encore pourrait lui résister avec des forces
indépendantes de celles qu'il aurait usurpées, et l'accabler avant qu'il eût
achevé de s'établir. S'il arrive quelque sédition chez un des membres
confédérés, les autres peuvent l'apaiser. Si quelques abus s'introduisent
quelque part, ils sont corrigés par les parties saines. Cet État peut périr
d'un côté sans périr de l'autre; la conféderation peut être dissoute, et les
confédérés rester souverains.
Composé de petites républiques, il jouit de
la bonté du gouvernement intérieur de chacune; et, à l'égard du dehors, il a,
par la force de l'association, tous les avantages des grandes monarchies". (NOTA N°16)
5.2. Na
realidade, o Federalismo é criação norte-americana, além do Presidencialismo e
do moderno partido político. Como reunir populações e territórios diversos e
heterogêneos em um sistema político uniforme? Como criar um governo bastante
forte para as modernas responsabilidades, sem eliminar as liberdades do Homem?
Historicamente, duas soluções, ambas insatisfatórias: os governos ou eram muito
fortes para as liberdades de seus súditos, ou muito fracos para assegurar a
ordem e a proteção.
5.2.1.
A solução britânica levou ao fortalecimento exagerado da autoridade central, e
a independência dos Estados Unidos é um monumento a esse erro:
"Is life so dear, or peace
so sweet, as to be purchased at the price of chains and slavery? Forbid it,
Almighty God! I know not what course others may take; but as for me, give me
liberty, or give me death! (NOTA N°17)
5.2.2. Os próprios americanos
tentaram a segunda: feita a independência das treze antigas colônias (NOTA
N°18), por seus representantes no Segundo Congresso Continental, reunido em
Filadélfia de 1° de junho a 4 de julho de 1776, os Estados Unidos adotaram os
"Artigos da Confederação", aprovados pelo Congresso em 15.11.1777,
ratificadas pelos Estados e em vigor a 1° de março de 1781. (NOTA No.19)
5.2.3. Haveria uma terceira
solução? A Convenção Constitucional
a criou:
"We the People of the United States, lN ORDER TO
FORM A MORE PERFECT UNION, establish Justice, insure domestic tranquility,
provide for the common defense, promote the general Welfare, and secure the
Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish
this Constitution for the United States of America". (NOTA
N° 20)
5.2.4.
As idéias de Aristóteles, Harrington, Locke, Bolingbroke, Montesquieu,
consagradas pela Revolução Francesa, adotadas pelas Constituições das antigas
colônias, expostas ao povo em defesa da Constituição que seria votada pela
Convenção Constitucional (NOTA No.21), integraram-se em regras constitucionais
criadoras de um novo Sistema de Governo, o Presidencialismo, e uma nova Forma
de Estado, a Federação. A Constituição dos 13 Estados de1787 adaptou-se à vida
dos 50 de 1974 por 25 Emendas e especialmente pela construção jurisprudencial
da Suprerna Corte: doutrina dos poderes implícitos, imunidade tributária da
União em face dos Estados, imunidade tributária dos Estados em face da União,
doutrina do controle jurisdicional de constitucionalidade, federalismo dual,
federalismo orgânico, evolução (da concepção adjetiva à concepção substantiva)
do "due process of law", etc. (NOTA N° 22)
5 . 3.
A Confederação He1vética (nominalmente : EIDGENOSSENSCHAFT, corporação,
comunidade baseada sobre o juramento) é hoje, na realidade, uma Federação.
5.3.1.
Três cantões (assim se chamam as Unidades Federadas na Suíça), Uri, Schwyz e
Unterwald, celebraram, em 1° de agosto de 1291, o pacto originário.(NOTA N°23)
Outros Cantões foram se associando (NOTA N°24) e hoje, política e
constitucionalmente, são 22, embora, geograficamente, sejam 25, considerados os
meios Cantões nos de Unterwald, Basiléia e Appenzzel. (NOTA N° 25)
5.3.2. Originariamente organizada, como os Estados Unidos,
sob a Forma Confederal, a Suíça adotou a Forma de Estado Federal, com sua
Constituição de 29.05.1874, reformada em 1848, visando "affermir
l'alliance des ccnfédérés, rnaintenir et accroitre l'unité, la force et
l'honneur de la Nation suisse". . . (NOTA N° 26)
5.4. Outros Estados adotaram o
Federalismo:
5.4.1.
Na Argentina, a realidade social determinou essa Forma de Estado, em 1853:
"Esta ideologia (referindo-se aos princípios estruturais
da ideologia constitucional adotada: liberdad, justicia, democracia,
federalismo, teísmo) no es una mera construcción teórica, ni responde
únicamente a motivaciones racionales; está condicionada por el pasado
histórico, en el que se fue conformando a través del proceso iniciado en 1810. Cuando la constitución hace recepción de
ella en 1853, se limita a recogerla de la estructura social subyacente en que
había surgido y en la que se conservaba vigente." (NOTA N°27) A Constituição de
1853 foi substituída em 1949, mantida a Federação (arts. 1°, 5°, 6º,
104 e 105 de 1853; arts. 1°, 5º, 6°, 97 e 98 de 1949).
5.4.2.
O México, por sua Constituição de 1917, adotou a Forma Federal (arts. 40 a 48 e
115 a 122).
5.4.3.
A Venezuela organizou-se também sob a Forma Federal, pela Constituição de 1936
(arts. 12 a 18 e 100, n°s 23 e 25).
5.4.4. A União das
Repúblicas Socialistas Soviéticas, por sua Constituição de 05.12.1936,
reformada em 1947, "é um Estado Federativo, constituído com base no
agrupamento voluntário das Repúblicas Socialistas Soviéticas" . . .
(art. 13) Assegurada sua autonomia (art. 16), podem elas, entretanto,
separar-se (art. 17) e manter relações internacionais (art. 18-A), pelo que
alguns autores preferem considerá-la uma Confederação. Na realidade, não tem
sido admitido o direito de secessão: o que existe é o Partido e um regime
fortemente centralizador, embora o Legislativo (Soviete Supremo da U.R.S.S.),
bicameral, enseje a representação das Repúblicas Federadas no Soviete das
Nacionalidades.
5.4.5. A Constituição da
República Federal da Alemanha, de 23.05.1949 (Lei Fundamental de Bonn),
provisória (art. 146), desejada a unificação, adotou, como a Constituição de
Weimar (1919), a Forma de Estado Federal.
5.4.6.
Áustria (1920), Canadá, Índia, Austrália, Iugoslávia, adotaram, também, essa
Forma de Estado.
5.5.
Não existe, como vimos, um Estado Federal padrão: do Estado Unitário absoluto
(ideal) à completa independência entre diversos Estados (também impossível), da
mais acentuada centralização à descentralização administrativa, ou política;
inúmeras são as gradações. Nessa escala, impõe-se a fixação dos limites: a
necessidade da sistematização obriga-nos a indicar as constantes irredutíveis,
tipificadoras do Federalismo.
5.5.1. Para GEORGES SCELLE (NOTA N°28), a
caracterização jurídica do Federalismo (sentido estrito: doutrina e prática do
Estado Federal) depende de duas LEIS: a Lei de Autonomia das Unidades Federadas
e a Lei de Participação e Colaboração dessas Unidades na constituição e no
funcionamento do Poder Federal.
5.5.1.1.
Pela primeira, devem as Unidades integrantes do Estado Federal possuir certo
grau de liberdade, tanto no que se refere à sua organização, como ao seu
governo e à sua administração. AUTONOMIA (norma própria), significa, portanto,
que essas unidades organizar-se-ão e reger-se-ão pelas Constituições e leis que
livremente adotarem (conceptuais também as receitas próprias, sem o que não
haveria qualquer liberdade), limitada, porém (isso a distingue da soberania),
para o resguardo da indispensável unidade do Estado Federal, pela obrigatoriedade
da observância de determinados princípios constitucionais que estabelecem o
mínimo de uniformidade limitador de sua possibilidade de diversificação
organizatória. (MÍNIMO FEDERATIVO) (NOTA N°29) Soberano é, assim, o Estado
Federal (poder supremo internamente, independente internacionalmente: mais
corretamente, nas relações interestatais) - as Unidades que o integram são
autônomas.
5.5.1.2.
Sendo a Federação um Estado composto, caracterizado pelo pluralismo normativo,
pela convivência de diversas esferas de Poder, as várias órbitas jurisdicionais
que a integram devem incidir HARMONICAMENTE sobre os mesmos jurisdicionados. Um
dos problemas centrais da organização federal é, consequentemente, o da
partilha, repartição ou distribuição de competências entre as pessoas jurídicas
de Direito Público Interno, que tem sido resolvido, pelos Estados Federais,
através de três critérios, referentes às competências político-administrativas
e normativas:
5.5.1.2.1.
O da enumeração, pela Constituição, da competência da União e da competência
dos Estados-membros. É o critério adotado pela Austrália.
5.5.1.2.2.
O da enumeração, pela Constituição, da competência da União, deixando residual
a competência dos Estados-membros. E o critério norte-americano, utilizado
também no Brasil, enumerada, ainda, entre nós, a competência municipal.
5.5.1.2.3.
O da enumeração da competência dos Estados-membros, deixando à União a
competência não enumerada, adotado na África do Sul e no Canadá.
5.5.1.3.
No tocante à competência tributária, impositiva ou fiscal (discriminação de
rendas), porém, a regra é a enumeração para as diversas esferas de jurisdição
do Estado Federal.
5.5.1.4.
Pela Lei de Participação ou Colaboração, devem as Unidades Federadas participar
na constituição e no funcionamento do Poder Federal. Sendo a Constituição o
Estatuto da Federação, representação e Estado Federal são indissociáveis:
originado na deliberação dos representantes do povo (corretamente, população,
significando a totalidade do elemento humano do Estado, excluindo-se, para a
conceituação do povo, os estrangeiros), cuja soberania passa a ser exercida em
diversos níveis, a manutenção do equilíbrio federativo depende de sua atuação:
5.5.1.4.1.
No próprio processo de reforma constitucional, normalmente confiado o exercício
da função reformadora ao Poder Legislativo. No Brasil, o Poder Constituinte
originário estabeleceu a imutabilidade da Forma de Estado adotada: "Não
será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a FEDERAÇÃO
ou a República". (art. 47, § 1º) Será, portanto,
inconstitucional, emenda que atente contra os pressupostos básicos de nossa
organização federativa, cuja latitude dependerá, em última análise, da palavra
do mais autorizado intérprete da Constituição: o Supremo Tribunal Federal. (art. 119, l,I)
5.5.1.4.2.
Na interpretação e aplicação dos dispositivos constitucionais, pelo exercício
da função normativa, legiferante (normalmente do Poder Legislativo), pela
aplicação administrativa dessas normas (basicamente do Poder Executivo) e
especialmente pela sua aplicação contenciosa, missão do Poder Judiciário
(Supremo Tribunal Federal: guardião da Constituição e árbitro da Federação), da
qual resulta, como nos Estados Unidos, a mudança constitucional. (Verfassungsaenderung,
na Doutrina germânica, em oposição à reforma)
5.5.1.4.3.
Na recíproca inspecção dos Poderes Constituídos: Legislativo, Executivo e
Judiciário, além da criação e aplicação das normas (faculté de statuer),
possuem missão fiscalizadora (faculté d'empêcher: le droit de rendre nulle
une résolution prise par quelque autre . . ), que os obriga a "aller
de concert", evitando a tirania: LE POUVOIR ARRÉTE LE POUVOIR.
(NOTA N° 30)
5.5.1.4.4. No processo interventivo, que deverá
ser estudado mais detalhadamente: é o coração do Sistema.
5.5.1.5.
A Federação, como a Democracia, como a República, como qualquer Forma Política,
depende, assim, da representação, do processo político. É, como a Democracia,
uma PARTIDOCRACIA (NOTA N°31), porque não pode ser concebido esse processo sem
os Partidos, instrumentos disciplinadores da vida política. Democracia é, hoje,
palavra-chave em qualquer organização constitucional: todos os Estados se
proclamam democráticos. Para KELSEN, Democracia e Autocracia são regimes
ideais, caracterizando-se a Democracia pela coincidência entre a vontade dos
governados e a vontade dos governantes. (NOTA N°32) Mas o povo sabe escolher
seus representantes? O processo político funciona satisfatoriamente? Os
representantes, uma vez eleitos, saberão governar o Estado de acordo com a
vontade de seus representados? (e os não eleitos - Legalidade e Legitimidade) E
o próprio Povo, sabe o que quer? Segurança, tranquilidade, bens materiais,
desenvolvimento, cultura, sem liberdade? ou deseja apenas ser livre? Sem as
mínimas condições de subsistência ?
5.5.1.5.1.
A verdade é que não existem Formas Políticas perfeitas, porque o Homem não é
perfeito: qualquer que seja a organização de um Estado, é sempre ele a causa de
sua ruína, por suas ambições pessoais, sua sede de Poder. Por isso mesmo, não
existem leis perfeitas, mas indispensáveis.
5.6.
Organizado o Estado Brasileiro, em 1824, sob a Forma Unitária, adotamos, por
influência norte-americana (e argentina), abandonando o eixo ideológico
continental-europeu, a Forma de Estado Federal, em 1889 (Decreto n°1, de
15.11).
5.6.1.
Nosso Federalismo, ao contrário do Helvético e do Norte-americano, resultou,
assim, de um processo dissociativo.
5.6.1.1.
Historicamente, ensina GEORGES SCELLE, os Estados Federais formam-se por dois
processos: o associativo e o dissociativo. Pelo processo associativo, por
agregação ou centrípeto, dois ou mais Estados, antes independentes, renunciam à
sua soberania para constituírem, por sua união, um novo Estado - FEDERAL. Pelo
processo dissociativo, por segregação ou centrífugo, um Estado Unitário confere
autonomia a subunidades.
5.6.1.2.
Esse processo genético fora também estudado por JULIAN BARRAQUERO (NOTA N° 33),
que realça a diversidade formativa das Federações, importante na exegese das
normas reguladoras da partilha de competências entre o Poder Federal e os
Poderes Locais. Na ausência de norma inconcussa, serão solucionados os
conflitos, positivos ou negativos, de competência, por esse elemento histórico
(combinado, evidentemente, com as modernas tendências: a Constituição vive,
destina-se a uma realidade social e deve, como queria MARSHALL (NOTA N° 34),
dirimir todas as crises dos negócios humanos). É a feliz observação de
Barraquero: se o processo foi associativo, pergunta-se, em caso de conflito de
competência - até onde vai a União? Até onde o Poder Local (preexistente ao
Central e seu formador) abdicou de sua soberania? Se dissociativo, porém, o
processo originador do Estado Federal, deve-se indagar até onde permanece a
força do Poder Central, preexistente aos Locais.
5.6.2.
Considerada sua estrutura, nosso Federalismo é tridimensional: competência da
União, arts. 8°, 21 e 22; competência dos Estados, residual, art. 13 § 1°;
competência tributária, art. 23; competência dos Municípios, arts. 15 e 24. A
Constituição assegura a autonomia dos Municípios e a dos Estados, limitadas
pelo Mínimo Federativo (art. 13 e art. 10, VII), enumerando taxativamente as
hipóteses permissivas de intervenção federal nos Estados (art. 10) e de intervenção
dos Estados em seus Municípios (art. 15, § 3°).
5.6.2.1.
A organização federal brasileira desde o início diferiu da norte-americana, por
sua tridimensionalidade: a Constituição de 24 de fevereiro de 1891 já
assegurava a autonomia municipal, embora, não a definindo, ensejasse, na
prática, sua inexistência:
5.6.2.1.1.
O debate na Constituinte, com o art. 67 do Projeto do Governo e a Emenda Lauro
Sodré, de que resultou o art. 68 da Constituição de 1891, lacônico, provocou
controvérsia relativa à nomeabilidade ou eletividade dos intendentes
municipais. Esse artigo assegurava a autonomia municipal, porém dizendo,
apenas, que os Estados organizar-se-iam de forma que ficasse assegurada a
autonomia dos Municípios em tudo quanto respeitasse ao seu PECULIAR INTERESSE.
5.6.2.1.2.
Ruy Barbosa, Pedro Lessa, Amaro Cavalcanti, Carlos Maximiliano, Clóvis
Bevilaqua, Inglês de Souza, Araújo Castro e Bento de Faria defendiam a tese da
eletividade dos intendentes, achando que seria um mito a autonomia municipal,
se os Municípios tivessem o Chefe do Executivo nomeado, ao invés de diretamente
escolhido pelo eleitorado municipal.
5.6.2.1.3.
Defendiam a tese oposta, da nomeabilidade, Viveiros de Castro, Alcides Cruz,
Epitácio Pessoa, Afonso Celso, Assis Brasil.
5.6.2.1.4.
A consequência do laconismo do art. 68 de nossa primeira Constituição
Republicana foi que, na sua vigência, apenas Amazonas, Pará, Santa Catarina,
Sergipe, Rio Grande do Sul e Goiás permitiram que seus Municípios tivessem
intendentes eleitos. O Estado do Ceará também o fez, mas adotando a eleição
indireta, enquanto que todos os outros nomeavam os intendentes de seus
Municípios.
5.6.2.1.5.
A Constituição de 16 de julho de 1934 institucionalizou definitivamente nosso
Federalismo tridimensional, com a perfeita definição do autogoverno e da
auto-administração municipais de seu art. 13:
"Os Municípios serão
organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto
respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente:
I – a eletividade dos Prefeitos e dos Vereadores da Câmara Municipal,
podendo aquele ser eleito por esta;
II - a decretação dos seus impostos e taxas e a arrecadação e
aplicação das suas rendas;
III - a organização dos serviços de sua competência".
5.6.2.1.6.
A autonomia municipal está hoje definida no art. 15, obrigados os Estados a
respeitá-la, sob pena de intervenção federal (art.10, V, e), como o próprio
Governo Federal (princípio da supremacia constitucional, controle jurisdicional
de constitucionalidade, S.T.F.)
5.6.2.1.6.1.
O Município é, assim, autônomo, porque possui auto-governo (art, 15, I), pela
eleição direta de Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores, sendo, porém,
nomeados pelo Governador do Estado os Prefeitos das Capitais, das estâncias
hidrominerais e dos Municípios de interesse da segurança nacional (art. 15,
§1°) (NOTA N°35) e pelo Governador do Território os Prefeitos de seus
Municípios (art, 17, § 3°).
5.6.2.1.6.2. A autonomia municipal significa,
ainda, auto-administração (art, 15, II), com receitas próprias (art. 24 e arts.
25 e 26 - participação na receita tributária da União) e a realização, por
funcionários municipais, de seus serviços públicos.
5.6.2.2.
Com referência à autonomia estadual, também não foi feliz nossa primeira
Constituição Republicana: "Cada Estado reger-se-á pela Constituição e
pelas leis que adotar, respeitados os PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA UNIÃO"
(art. 63). (NOTA N°36) Assegurava-se aos Estados a possibilidade de
diversificação organizatória, indispensável no Federalismo, limitada apenas
pelo respeito aos princípios constitucionais da União. Quais seriam, porém,
esses princípios?
5.6.2.2.1. A Doutrina procurou
resolver o problema: para JOÃO BARBALHO, um dos mais autorizados intérpretes da
Constituição de 1891, esses princípios constitucionais, que os Estados deveriam
respeitar, eram - a liberdade individual e suas garantias; a democracia; a
representação política; a forma republicana; e o regime federativo. (NOTA N°37)
Carlos Maximiliano acrescentava, ainda, a autonomia municipal. (NOTA N° 38)
5.6.2.2.2.
A consequência da falta de uma perfeita enumeração das hipóteses permissivas de
intervenção, no art. 6° da Constituição de 1891, e da fluidez de conceitos como
os de "negócios peculiares aos Estados" e "principios
constitucionais da União" foi a exacerbação da tendência
centralizadora, em detrimento da autonomia dos Estados-membros, que viveram sob
regime de permanente intervenção.
5.6.2.2.3.
Ruy Barbosa, em sua plataforma como candidato à Presidência, em 1910 (como em
discursos, proferidos no Senado, de 24 a 27 de setembro de 1913, a respeito da
intervenção no Amazonas, defendera, pela teoria dos poderes implícitos, a
criação legal da figura do interventor civil e, em artigos coligidos em livro -
"O artigo 6° da Constituição e a Intervenção de 1920 na Bahia",
defenderia, contra EPITÁCIO, a tese da facultatividade da intervenção), pugnava
pela reforma constitucional, especialmente para que fossem enumerados esses
princípios e para que a Constituição dissesse qual a sanção que poderia advir
em consequência de sua inobservância. Com efeito, a Reforma de 1926 já enumerou
esses princípios, tratando da intervenção federal, no art. 6º, II, e
hoje eles estão no art. 13 e no art. 10, VII.
5.6.2.2.4.
A autonomia estadual é, assim, maior do que a municipal: além do auto-governo
(art. 13, §§ 2°e 6°; art. 112, VI e art. 144 - vide, porém, art. 189 e Emenda
Constitucional n°2, de 09.05.72) e da auto-administração, com receitas
próprias (art. 23; participação na receita tributaria da União, arts. 25 e 26),
possuem os Estados auto-organização: "Os Estados organizar-se-ão
e reger-se-ão pelas Constituições e leis que adotarem, respeitados, dentre
outros princípios estabelecidos nesta Constituição, os seguintes: "...
(art. 13, “caput” - seguem nove incisos, enumerando o Mínimo Federativo
Brasileiro), enquanto os Municípios, malgrado as reivindicações municipalistas,
especialmente na Constituinte de 1946, são organizados por uma lei estadual.
5.6.2.3.
Deve a Constituição, portanto, pela peculiaridade de nosso Federalismo
tridimensional, partilhar as competências político-administrativas, normativas,
e tributárias entre União, Estados e Muni-cípios. O critério adotado, para a
partilha das competências político-administrativas e normativas, é o mesmo
norte-americano: a competência da União é enumerada (hoje no art. 8° ) e a dos
Estados residual, pelo disposto no art. 13, §1°: "Aos Estados são
conferidos todos os poderes que, explícita ou implicitamente, não lhes sejam
vedados por esta Constituição". Também é enumerada a competência
municipal (art. 15).
5.6.2.3.1.
Deve-se observar a inexistência, no Brasil, do cruciante problema que é, nos
Estados Unidos, a competência concorrente. Nossa Constituição, ao partilhar as
competências entre União, Estados e Municípios, estabelece-as privativas (o que
não exclui a legislação supletiva dos Estados sobre certas matérias - art. 8°,
XVII, c, d, e, n, q, v - ou, ainda, a participação dos Estados e Municípios na
receita tributária da União - arts. 25 e 26).
5.6.2.3.2.
Adotado o critério norte-americano desde 1891, adotamos também a teoria dos
poderes implícitos (instrumentais, indispensáveis para a efetivação da
competência expressa), construída pela Suprema Corte, com base na decisão do
caso Mc Culloch contra Maryland (4 Wheaton 316, 437, fevereiro de 1819, sendo
"Chief Justice" da Suprema Corte John Marshall). A competência
dos Estados é, portanto, residual: tudo aquilo que não lhes tenha sido
expressamente vedado pela Constituição (v.g., art. 9°), nem tenha sido
conferido, expressa (art. 8° e art. l5) ou implicitamente, à União ou aos
Municípios. Esse princípio, hoje consagrado no art. 13, § 1°, objeto, nos
Estados Unidos, da célebre Emenda n°10, matéria penosa na experiência política
norte-americana, ingressou em nosso constitucionalismo por emenda de RUY ao
projeto da Comissão de Juristas, omisso, através do artigo 65, n° II : "É
facultado aos Estados:...II - em geral todo e qualquer poder ou direito, que
lhes não for negado por cláusula expressa ou implicitamente contida nas
cláusulas expressas da Constituição".
5.6.2.3.3.
No tocante à competência tributária, como já observamos, a Constituição a
enumera para a União (arts. 21 e 22), para os Estados (art. 23) e para os
Municípios (art. 24), estabelecido, como natural consectário de nossa
organização federativa, o princípio da imunidade tributária recíproca (art. 19,
III, a), bem como outras limitações constitucionais ao poder de tributar (art.
18, I, II,§§ 2º, 3° e 5°; art. 19, I,II, III, b, c, d, § 2°; art.
20, I, II, III; art. 21, § 1°,§ 2°, II, § 3°, § 6°; art. 22; art. 23, II, § 2°,
§ 3°, § 4°, § 5°, § 6°, § 7°; art. 24, II, § 4°; art.43, I; art. 55, II; art. 153, §§ 1°, 2°, 11, 22 e 29).
5.6.2.4.
Assegurada aos Estados e Municípios sua autonomia, limita a Constituição
Federal a possibilidade de diversificação por um mínimo de uniformidade
obrigatória: é o Mínimo Federativo Brasileiro, hoje definido no art. 13 e no
art, 10, VII. A inobservância desses princípios pelos Estados poderá acarretar
a nulificação do ato desrespeitador, declarado inconstitucional (art. 13) ou,
mesmo, quando se tratar daqueles mais importantes (art. 10, VII), também a
intervenção federal.
5.6.2.4.1.
Tratando dos princípios que na Constituição de 1946 eram enumerados no art. 7º,
VII, assim ORLANDO BITAR (Organização Federal Brasileira, 1955) conceituava o
Mínimo Federativo:
"Eis o MÍNIMO FEDERATIVO - os 20 Estados que constituem a
União se mantêm unidos e sua FEDE RAÇÃO - seu pacto, seu"foedus",
repousa sobre a aceitação solene e consentida (seus representantes elaboraram a
Constituição - participando da vontade estatal daquelas BASES UNIFORMES. Tais
bases nós as denominamos o EIXO DA FEDERAÇÃO. É em torno delas que a Nação
gira, enquanto o Estado, sua forma institucionalizada, é FEDERATIVO. Quebrado
um daqueles princípios - é DEVER DA UNIÃO (na qual estão hipostasiadas as
demais entidades membros) INTERVIR - não para punir, nem se concebe hoje a
intervenção neste caráter repressivo de "morra por ello", mas para
restaurar, para refazer o equilíbrio, PARA REAMOLDAR A ESTRUTURA
COMPROMETIDA. Aqueles princípios, então, são cardeais, são medulares, são
AXIAIS".
5.6.3
Tipificado nosso Federalismo como DISSOCIATIVO (gênese), em oposição aos
Federalismos Norte-americano e Helvético, e TRIDIMENSIONAL (estrutura), pelo
nível constitucional que assume também, entre nós, a autonomia dos Municípios
(a entidade municipal existe nos Estados Unidos e na Suíça - e mesmo em vários
Estados Unitários - mas sua autonomia dependerá do Estado-membro), resta-nos
realçar seu aspecto SOLIDÁRIO, considerado o relacionamento financeiro,
especialmente, entre o Poder Federal e as Unidades Federadas. (NOTA No.39)
5.6.3.1.
Vigorou entre nós, na chamada Primeira República (até 1930), o federalismo
segregacionista, reflexo da concepção norte-americana do "dual
federalism": União e Estados seguiriam vidas paralelas, sem intimidade e
cooperação maiores através das relações intergovernamentais. Denota essa
orientação no Brasil a regulamentação da matéria referente à calamidade pública,
no art. 5° da Constituição de 1891: " Incumbe a cada Estado prover, a
expensas próprias, às necessidades de seu governo e administração; a União,
porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública,
solicitar" (e AMARO CAVALCANTl, como Ministro da Justiça e Negócios
Interiores, expediu, em 22.03.1897, célebre Circular, estabelecendo o conceito
relativo de calamidade pública).
5.6.3.2.
Com a Revolução de 30, entre nós; com o "New Deal", nos
Estados Unidos, sob os reflexos da crise tremenda de outubro de 1929, começa
uma nova concepção do Federalismo - ORGÂNICO E COOPERATIVO. Nossa Constituição
de 16 de julho de 1934 institucionalizou esse novo convívio entre União e
Estados, com o estabelecimento de uma reciprocidade substancial e orgânica,
independentemente da anomalia única da calamidade pública.
5.6.3.3.
É, porém, na Constituição de 1946 que tal organicidade se sistematiza, fundada
na cooperação tributária e financeira, resultando a fórmula aperfeiçoada do
FEDERALISMO SOLIDÁRIO, definitivamente institucionalizado em 1967. Assim
descreve ORLANDO BITAR (cit.) o novo Federalismo:
"A condução lúcida do complexo federativo por parte da União fez
criar instrumentos basilares fomentadores quer do desenvolvimento nacional,
quer do desenvolvimento regional, cujos planos passam a ser solidariamente de
competência federal (art, 8°, XIV). Assim, organismos portentosos comandam,
numa articulação estreita entre si e com a União, a batalha do desenvolvimento:
Banco Nacional do Desenvolvimento, Banco do Brasil, Banco Central do Brasil,
Banco Nacional de Crédito Cooperativo, Banco do Nordeste, Banco da Amazonia,
Banco Nacional da Habitação, SERFHAU, SUDAM, SUDENE, SUVALE, SUDESUD, SUDECO
(1967). Esta orquestração majestosa colima as duas metas constitucionais
supremas: desenvolvimento e segurança nacional, como resulta da abundância de
normas provedoras. Desenvolvimento: art. 4º, I; 8°, V e XIV; 24, § 4º;
43, IV; 160, caput. Segurança Nacional:
4º, I; 8°, V e VIII, c; 15, § 1º, b; 32; 55, I; 57, VI; 81, VII; 82, IV; 86 a 89; 91 e 92; 129, § 1º; 153, § 34 e 163”.
"O desenvolvimento não é apenas objeto de urra conceituação
macro -política, porque se constitui em meta dos destinos nacionais. Há que
transplantar-se o conceito para a área subjetiva dos direitos fundamentais, sob
a inspiração transcendente de que é o jurisdicionado o destinatário último da
grandeza e da prosperidade do Estado, até a realização daquela "civitas
maxima" e fraterna dos povos. Ao lado do direito ao desenvolvimento indenegável
a cada povo, erige-se o direito de cada um a PARTICIPAR DO DESENVOL VIMENTO,
como condição e pressuposto à plenitude de sua própria personalidade, O
subdesenvolvimento, na expressão do Senador e Professor Franco Montoro (Revista
de Informação Legislativa, 19/5), é a maior violação dos direitos do homem”.
"O novo federalismo é o quadro jurídico do desenvolvimento,
cujos frutos são ostensivos, dignificando o Brasil - nosso PNB cresceu 11,3% em
1971 - e dignificando a todos os brasileiros”.
5.6.3.4.
A União é hoje, assim, incomparavelmente mais forte que os Estados,
verificando-se, ainda, nítido primado do Poder Executivo (a Revolução fez-se
contra o Poder Legislativo e a classe política, enfraquecendo,
conseqüentemente, a representação dos Estados no Poder Federal): a moderna
tendência centralizadora, com a atribuição de poderes cada vez maiores à União,
manifesta-se em consonância com a escalada do intervencionismo estatal,
abandonadas as concepções puramente liberais.
5.6.3.4.1.
Isso é decorrência do desenvolvimento industrial e da explosão tecnológica
(NOTA N°40): e o Estado pode assegurar aos jurisdicionados todos os direitos,
EXCETO O DE PROVOCAR SUA DESTRUIÇÃO. Se a prática das instituições aparta-se da
realidade social, se o Direito não evolve coerentemente com sua finalidade de
regular e aperfeiçoar as relações sociais, o Estado deverá defender-se. A
construção federativa não repousa apenas na repartição de competências, na
assecuração da autonomia das unidades federadas, limitada entretanto pelo
Mínimo Federativo, e na enumeração taxativa das hipóteses permissivas de
intervenção: a prática das instituições, como de resto toda a organização e
funcionamento estatais, depende da educação política dos jurisdicionados,
depende da atuação dos partidos políticos, não apenas como entidades detentoras
do monopólio de captação dos sufrágios e sim como orientadoras do processo
político, depende da cotidiana vivificação, por governantes e governados, das
normas amorfas contidas nos textos legais e das diversas soluções adotadas com
referência ao processo representativo (meio e não fim). O objetivo é sempre o
das "metas constitucionais supremas: desenvolvimento e segurança
nacional".
5.7. É
o eterno dilema: LIBERDADE - AUTORIDADE, também na vida federativa. Sua conciliação
resultará sempre em um equilíbrio permanentemente tenso e instável, cujo
rompimento acarretará desnaturação da estrutura.
5.7.1.
O valor essencial do Federalismo (GEORGES SCELLE) consiste, realmente, na
conciliação (ou tentativa de) dessas duas tendências ou necessidades opostas,
contraditórias e aparentemente inconciliáveis, incompossíveis: a de unidade
Estatal, de segurança da Federação, para a manutenção do vínculo federativo e a
de liberdade, de autonomia, das unidades que o integram. Rompido esse
equilíbrio pela exacerbação da primeira tendência, resultará um Estado
Unitário; se, ao contrário, as Unidades Federadas delirarem em suas autonomias,
pela inobservância do Mínimo Federativo, teremos o rompimento do vínculo e o
nascimento de novos Estados - independentes.
5.7.2.
A intervenção é uma espada permanentemente alçada sobre a autonomia das
Unidades Federadas, para obviar o rompimento do vínculo federativo, enquanto
que os excessos centralizadores encontram no controle de constitucionalidade
seu mais eficaz obstáculo: a Constituição Federal, como Estatuto da Federação,
como norma suprema, impõe-se igualmente ao Poder Federal e às Unidades
Federadas.
5.8. O
Federalismo é, realmente, um dos princípios gerais do Direito Constitucional
Moderno (NOTA N°41), desenvolvendo-se, porém, cada vez mais, a tendência
centralizadora, interna como interestatalmente. As bases da Federação Mundial
estão lançadas e dela, pela ação de catalizadores internos (superpopulação,
poluição, etc.) ou externos (ainda no domínio da Ficção Científica), deverá
surgir um Estado Unitário, no qual Homem e Máquina disputarão o Poder. Que a
luta pela emancipação humana leve à vitória final da liberdade sobre a opressão
e do Direito contra o arbítrio.
6. CONCLUSÕES
6.1. A
Constituição, como Estatuto do Poder, resultante de sua institucionalização, é
também o Estatuto da Federação, nos Estados que a consagram. Deve, assim, para
possibilitar sua prática, construir um sistema de normas tendentes à manutenção
do equilíbrio federativo: partilha de competências, definição clara e precisa
do Mínimo Federativo e perfeita tipificação das hipóteses permissivas de
intervenção.
6.2. A
Federação é um Estado composto, formado pela convivência harmônica de várias
esferas de competência, historicamente resultante de um processo associativo ou
dissociativo e juridicamente caracterizada pela autonomia das Unidades que a
integram e pela sua participação na constituição e no funcionamento do Poder
Federal. Pela peculiaridade estrutural de nosso Federalismo, tridimensional,
União, Estados e Municípios são autônomos, enquanto soberano é o Estado Federal
Brasileiro.
6.3. A
Federação é, no constitucionalismo brasileiro, uma decisão fundamental. O Poder
Constituinte originário proibiu, mesmo, sua abolição: "Não será objeto
de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a
República".
6.4.
Sendo tridimensional o Federalismo Brasileiro, são conceptuais a autonomia
estadual e a autonomia municipal. O ordenamento constitucional visará à conciliação
de duas tendências, ou necessidades, opostas e aparentemente incompossíveis,
inconciliáveis: a de ordem, de unidade, do Estado Federal e a de autonomia das
Unidades que o integram. Deixará de existir Federalismo, rompido esse
equilíbrio, por natureza permanentemente tenso e instável, do que poderá
resultar um Estado Unitário, pela exacerbação da competência do Poder Federal,
com a perda da autonomia das Unidades Federadas (constante do Moderno Direito
Constitucional), ou Estados independentes, pelo desaparecimento do vínculo que
os unia, com o delírio da autonomia das unidades integrantes da Federação.
6.5. O
instituto da intervenção é privativo da Federação, não podendo existir em
qualquer outra forma de Estado: sendo a intervenção um remédio heróico e
acarretando a temporária suspensão da autonomia das Unidades integrantes da
Federação, para que se recomponham os pressupostos indispensáveis a essa
autonomia, existe pela necessidade de manutenção do equilíbrio entre a
segurança e ordem da Federação e a autonomia das Unidades Federadas.
6.5.1.
A recíproca é também verdadeira, pela impossibilidade da existência de um
Estado Federal sem a perfeita definição, na Constituição Federal, da autonomia
das Unidades Federadas e a enumeração taxativa, inampliável, das hipóteses
permissivas de intervenção. No Federalismo Brasileiro, tridimensional,
aplica-se essa regra em três níveis: a competência da União está enumerada no
art. 8° e no art. 21, obrigada, também, à observância do Mínimo Federativo
Brasileiro e da própria Constituição Federal, não cabendo aqui, porém, a
intervenção, mas o sistema de freios e contrapesos entre os Poderes
característico do Sistema de Governo adotado, com a "independência e
harmonia dos Poderes"; os Estados-membros têm sua autonomia limitada
por um mínimo de uniformidade obrigatória e somente poderão sofrer a sanção
drástica da intervenção federal como conseqüência da concretização de uma das
hipóteses permissivas tipificadas no art. 10; os Municípios também são
autônomos, somente podendo ocorrer intervenção dos Estados em seus Municípios
nos casos enumerados, também taxativamente, no § 3° do art. 15.
6.5.1.1.
A Legislação Revolucionária possibilita, porém, independentemente da
concretização das hipóteses permissivas de intervenção tipificadas na
Constituição Federal, sua decretação, pelo Presidente da República, nos Estados
e nos Municípios.
6.6.
Realizando a Constituição Federal a conciliação das duas tendências opostas
citadas: ordem da Federação e autonomia das Unidades Federadas, existe um
conjunto de princípios axiais, medulares, nucleares, em nossa organização
federal, e é em torno desse núcleo que se estabelece o equilíbrio entre a
autonomia e a soberania. É o Mínimo Federativo Brasileiro, estabelecido no art.
13 e no item VII do art. 10: os Estados-membros são autônomos, organizar-se-ão
e reger-se-ão pelas Constituições e leis que estabelecerem, mas sua autonomia é
limitada por esse mínimo de uniformidade obrigatória.
6.7.
Acarretando a intervenção uma suspensão, embora temporária, da autonomia das
Unidades Federadas, e sendo a autonomia dessas Unidades essencial para a
existência da Federação, o normal deve ser a NÃO INTERVENÇÃO e a exegese
correta a de que somente poderá ocorrer a intervenção quando se concretizar uma
das hipóteses permissivas.
6.7.1.
A matéria, essencialmente política, exige um tratamento flexível: a simples
concretização de uma dessas hipóteses não obriga a decretação da intervenção.
Obrigatória é a adoção de medidas no sentido do restabelecimento da normalidade
na Federação. Somente quando indispensável à manutenção do equilíbrio
federativo, será a intervenção obrigatória. Ainda como conseqüência desse
tratamento flexível, a intervenção assume diversos graus, sendo facultativa,
mesmo, a nomeação do interventor.
6.8. A
moderna tendência de fortalecimento da União, em detrimento da autonomia das
Unidades Federadas, reflete-se em nosso vigente ordenamento constitucional,
especialmente na partilha da competência tributária: o Federalismo Cooperativo,
definitivamente institucionalizado em 1967, é um aspecto dessa tendência
centralizadora, resultando das normas provedoras, nos diversos níveis, a
caracterização de um moderno FEDERALISMO DESENVOLVIMENTISTA.
7. NOTAS
NOTA N°1: Sob sua vigência, porém não claramente
estabelecido esse Sistema de Governo. A Carta de Pedro I, ao lado de
disposições que propiciariam o desenvolvimento de um Sistema Parlamentar no
Brasil, consignava outras, francamente hostis ao Parlamentarismo. Citaremos
apenas, entre essas disposições, o art. 29: "Os senadores e deputados
poderão ser nomeados para os cargos de Ministros de Estado"...
(omissis); o art. 98: "O Poder Moderador é a chave de toda a
organização política, e é delegado privativamente ao Imperador, como chefe
supremo da Nação" ... (omissis); o art, 101: "O Imperador
exerce o Poder Moderador: . . . (omissis) . .5°) . . . dissolvendo a
Câmara dos Deputados, nos casos em que o exigir a salvação do Estado;
convocando imediatamente outra que a substitua; 6°) nomeando e demitindo
livremente os Ministros de Estado"; o art. 102: "O Imperador é
o chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos seus Ministros de Estado";
o art. 135: "Não salva aos Ministros da responsabilidade a ordem do
Imperador, vocal ou por escrito". Com RAUL PILA, ferrenho defensor da
adoção do Sistema Parlamentar de Governo na República (casualmente vitorioso,
em 1961, efêmero o Parlamentarismo instituído pela Emenda n°4, pela absoluta
insinceridade com que foi praticado), e contra ARINOS, entendia ORLANDO BITAR
tenha funcionado no Império esse Sistema (Organização Federal Brasileira, p.
19).
NOTA N°2: AMÉRICO BRASILIENSE, Os Programas dos Partidos e
o 2° Império, ed. Jorge Seckler, São Paulo, 1878, pp. 29 e 79.
NOTA N°3: ARISTIDES A. MILTON, A Constituição do Brasil-
Notícia Histórica, Texto e Comentário, 2ª ed., Imprensa Nacional,
1898, pp. VII-VIII.
NOTA N°4: Emendas e notas do Marechal Deodoro da Fonseca
ao Projeto de Constituição publicado pelo Governo Provisório, in JOÃO COELHO
GOMES RIBEIRO, A Gênese Histórica da Constituição Federal, 1917, p. 232.
NOTA N°5: RUY BARBOSA, discurso no Teatro São José da
Bahia, em 29.04.88, in WALDEMAR MARTINS FERREIRA, História do Direito
Constitucional Brasileiro, Max Limonad, 1954, p. 68.
NOTA N°6: DECRETO N°1, de 15 de NOVEMBRO DE 1889: Proclama
provisoriamente e decreta como forma de governo da Nação Brasileira a República
Federativa, e estabelece as normas pelas quais se devem reger os Estados
Federais:
“O Governo Provisório da República dos Estados
Unidos do Brasil decreta:
Art. 1° - Fica proclamada provisoriamente e
decretada como a forma de governo da Nação Brasileira - a República Federativa.
Art. 2° - As províncias do Brasil, reunidas pelo
laço da Federação, ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil.
Art. 3° - Cada um desses Estados, no exercício
de sua legítima soberania, decretará oportunamente a sua Constituição
definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus governos locais.
Art. 4° - Enquanto, pelos meios regulares, não
se proceder à eleição do Congresso Constituinte do Brasil e bem assim à eleição
das legislaturas de cada um dos Estados, será regida a Nação Brasileira pelo
Governo Provisório da República; e os novos Estados pelos Governos que hajam
proclamado ou, na falta destes, por Governadores delegados do Governo
Provisório.
Art. 5° - Os Governos dos Estados Federados
adotarão com urgência todas as providências necessárias para a manutenção da
ordem e da segurança pública, defesa e garantia da liberdade e dos direitos dos
cidadãos quer nacionais, quer estrangeiros.
Art. 6° - Em qualquer dos Estados, onde a ordem
pública for perturbada e onde faltem ao governo local meios eficazes para
reprimir as desordens e assegurar a paz e tranqüilidade públicas, efetuará o
Governo Provisório a intervenção necessária para, com o apoio da força pública,
assegurar o livre exercício dos direitos dos cidadãos e a livre ação das
autoridades constituídas.
Art. 7° - Sendo a República Federativa
Brasileira a forma de governo proclamada, o Governo Provisório não reconhece
nem reconhecerá nenhum governo local contrário à forma republicana, aguardando,
como lhe cumpre, o pronunciamento definitivo do voto da Nação, livremente
expressado pelo sufrágio popular.
Art. 8° - A força pública regular, representada
pelas três armas do exército e pela armada nacional, de que existam guarnições
ou contingentes nas diversas províncias, continuará subordinada e
exclusivamente dependente do Governo Provisório da República, podendo os
governos locais, pelos meios ao seu alcance, decretar a organização de uma
guarda cívica destinada ao policiamento do território de cada um dos novos
Estados.
Art. 9° - Ficam igualmente subordinadas ao Governo Provisório da
República todas as repartições civis e militares até aqui subordinadas ao
governo central da nação brasileira.
Art. 10 - O território do Município Neutro fica
provisoriamente sob a administração imediata do Governo Provisório da República
e a cidade do Rio de Janeiro constituída, também, provisoriamente, sede do
Poder Federal.
Art. 11 - Ficam encarregados da execução deste
decreto, na parte que a cada um pertença, os secretários de Estado das diversas
repartições ou ministérios do atual Governo Provisório.
Sala
das Sessões do Governo Provisório, 15 de novembro de 1889, primeiro da
República.
Marechal
Manuel Deodoro da Fonseca, Chefe do Governo Provisório.
Wandenkolk
Correia.
NOTA N°7: Não se tratava, evidentemente, de soberania, mas
de autonomia: soberano é o Estado, seja Unitário ou Federal- A autonomia das
unidades que o integram é característica do Estado Federal, significando a
existência de determinados princípios limitadores. Soberanos permaneceriam os
Estados integrantes de uma Confederação, por sua origem no pacto elaborado
pelos representantes desses Estados, o que, ao menos teoricamente, lhes daria
os direitos de secessão e nulificação. O Estado Federal, resultando de um
Estatuto elaborado pelos representantes do povo (We, the People. . .), é
indissolúvel (art. l° da vigente Constituição Brasileira) e as Unidades
Federadas não podem impedir a aplicação, em seu território, das NORMAS (lei,
ato do Executivo ou decisão judiciária, desde que regulares, em face da própria
Constituição Federal) emanadas do Poder Federal.
NOTA N°8: AGENOR DE ROURE, A Constituinte Republicana,
Imprensa Nacional, 1920, vol. 1°, pp. 19-25.
NOTA N° 9: RUY BARBOSA, Anais da Constituinte, Anexo do
Vol.I, p. 23.
NOTA N°10: Para SIEYÉS (Qu'est-ce que le Tiers État?),
a França não tinha Constituição:
... "Le plan de cet écrit
est assez simple. Nous avons trois questions à nous faire:
1° Qu’est-ce que le tiers état? Tout.
2° Qu’a-t-il été jusqu'á présent dans l'ordre politique?
Rien.
3° Que demande-t-il? A y devenir quelque chose”.
.............................................................................................
"Le tiers état est une nation complète”.
.............................................................................................
"Dans toute nation libre, et toute nation doit
être libre, il n'y a qu'une manière de terminer les différends Qui s'élèvent
touchant la constitution. Ce n'est pas à des no tables quil faut avoir recours,
c'est à la nation elle-même. Si nous manquons de constitution, il faut en faire
une; la nation seule en a le droit. Si nous avons une constitution, comme
quelques-uns sobstinent à le soutenir, et que par elle l’assemblée nationale
soit divisée, ainsi qu’ils le prétendent, en trois députations de trois ordres
de citoyens, on ne peut pas, du moins, s'empêcher de voir qu’i1 y a de la part
d'un de ces ordres une réclamation si forte quil est impossible de faire un pas
de plus sans la juger”.
.............................................................................................
"La nation existe avant tout, elle est l'origine
de tout. Sa volonté est toujours légale, elle est la loi elle-même. Avant elle et au-dessus d'elle il n'y a que
le droit naturel"..
.............................................................................................
"De quelque manière qu'une nation veuille, il
suffit qu'elle veuille; toutes les formes sont bonnes, et sa volonté est
toujours la loi suprême”.
NOTA N°11: Sobre o fenômeno do Poder, considerado o núcleo
da Ciência Política moderna, sua institucionalização (... l'acte par lequel le
fondement du Pouvoir est transféré de la personne des gouvernants à une entité:
l'État) e os conceitos de Constituição e Estado, veja-se Droit
Constitutionnel et Institutions Politiques, de GEORGES BURDEAU, ou, com maior
desenvolvimento, especialmente os vols, I a III de seu Traité de Science
Politique, em 7 vols.
NOTA N°12: FERDINAND LASSALLE, Über Verfassungswesen,
conferências, Berlim, abril e novembro de 1862 - Que é uma Constituição? ,
trad. de Walter Stönner, 1933.
NOTA N°13: Sob a orientação de nosso Catedrático ORLANDO
CHICRE MIGUEL BITAR, adotamos a classificação das Formas Políticas considerando
a estrutura e o exercício do Poder (MARCELLO CAETANO) . No primeiro aspecto,
temos as Formas de Estado, simples ou composto dependendo da existência de um
só Poder capaz de criar a norma (Estado Unitário), ou da descentralização
política e administrativa (pluralismo normativo, Estado composto: União
Pessoal, União Real e União Incorporada - formas fósseis - Federação e
Confederação) e as Formas de Governo, considerada a figura do Chefe de Estado,
hereditário, vitalício e irresponsável (Monarquia) ou eletivo, temporário e
responsável (República), segundo a classificação moderna de Maquiavel: "Tutti gli Stàti, tutti è dominii,
che hanno avuto e hanno imperio sopra gli uomini, sono stati e sono o
Republiche o Principati". No segundo aspecto, dinâmico, do
funcionamento dessas estruturas, temos os Sistemas de Governo, Presidencial,
Parlamentar e Colegiado, dependendo do grau de igualdade, colaboração e frenação
entre os Poderes Constituídos (BURDEAU) e os Regimes Políticos, Autocracia e
Democracia (heteronomia e autonomia - regimes ideais - KELSEN), caracterizados
pela maior ou menor coincidência entre a vontade dos governados e a vontade dos
governantes.
NOTA N° 14: QUEIROZ LIMA, Teoria do Estado, 8a. ed., 1957,
Distribuidora Récord Editora, p.163. Vide ainda, nas pp. 178-201, o estudo da
Federação, com a exposição das teorias do "Federalist", de
Calhoun e Seidel, de Borel e Le Fur, de Laband e Jellinek, de Kelsen, Duguit e
Mouskheli.
NOTA N° 15: A noção de soberania, fundamental para o estudo
do Direito Público e para a própria conceituação do Estado, com a qual
deveremos cotejar, a respeito da tipificação de nosso Federalismo, a de
autonomia, estadual e municipal, foi magistralmente exposta por BERTRAND DE
JOUVENEL: De la Souveraineté a la Recherche du Bien Politique, ou, entre nós,
por MACHADO PAUPÉRIO: O Conceito Polêmico de Soberania.
NOTA N° 16: MONTESQUIEU, De l'Esprit des Lois, Firmin
Didot Frères, 1872, p.108 - Livro IX, Cap. I.
NOTA N° 17: PATRICK HENRY, 23.03.1775. Este é o fecho de um
dos mais famosos discursos revolucionários, feito na Câmara da Virgínia.
NOTA N° 18: As treze Colônias em 1776, segundo a ordem de
sua fundação, sendo: R - colônias reais (Royal Colonies); Ch – colônias
de cartas (Charter Colonies) e PR - Colônias de proprietários (Proprietary
Colonies): 1 - Virgínia, 1607 R; 2 - Nova York, 1623 R (New Netherland,
Nova Holanda); 3 - Massachussets, 1631 R; 4 - Maryland, 1634 Pr; 5 - New
Hampshire, 1635 Pr; 6 - Delaware, 1638 Pr; 7 - Connecticut, 1662 Ch; 8 - Rhode
Island,1663 Ch; 9 - Nova Jersey, 1663 Pr; l0 - Carolina do Norte, 1663 Pr; 11 -
Carolina do Sul, 1663 Pr; 12 - Pensilvânia, 1682 Pr; 13 - Georgia, 1732 R.
OBS.: Em 1664, Nova York tornou-se propriedade de James, Duque de York, futuro
Jaime II (destronado pela Revolução Gloriosa, de 1688).
NOTA N° 19: Os Artigos da Confederação, que durante seis
anos regeram os Estados Unidos, estabeleciam, garantindo a cada Estado sua
soberania, liberdade e independência, e todo Poder, Jurisdição e direito não
expressamente delegado aos Estados Unidos, e exigindo a mútua assistência, as
bases estruturais do novo Estado:
Art.
1° - "The Stile of this Confederacy shall be "The United States of America".
Art.
2° - "Each State retains its sovereignty, freedom and independence, and
every Power, Jurisdiction and right, which is not by this confederation
expressly delegated to the United States, in Congress assembled".
Art.
3° - "The said States hereby severally enter into a firm league of
friendship with each other, for their common defence, the security of their
liberties, and their mutual and general welfare, binding themselves to assist
each other, against all force offered to, or attacks made upon them, or any of
them, on account of religious sovereignty, trade, or any other pretence
whatever" . .
.
O texto integral dos Artigos da Confederação, bem como
o de outros importantes documentos da vida constitucional norte-americana, pode
ser encontrado em “We Hold These Truths - Documents of American
Democracy", selected and edited with an introductory essay by STUART GERRY
BROWN, Harper & Brothers Publishers, New York, 2a. ed., 1948.
NOTA N° 20: Preâmbulo da Constituição assinada em 17.09.1787
e submetida aos Estados a 28 de setembro. O último Estado a ratificá-la foi
Rhode lsland, em 29.05.1790. A Convenção Constitucional reuniu-se em Filadélfia
a 25.05.1787.
NOTA N° 21: O FEDERALISTA, artigos na imprensa de Nova York,
de autoria de Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, comentando e
defendendo o projeto de Constituição.
NOTA N° 22: DOUTRINA DOS PODERES IMPLÍCITOS E IMUNIDADE DA
UNIÃO EM FACE DOS ESTADOS: US vs Fischer, 2 Cranch 358 (1805); Mc Culloch vs
Maryland, 4 Wheaton 316 (1819); Osborn vs Bank of the US, Wheaton 738 e 859
(1824); Helvering vs Gerhardt, 304 US 405 (1938). IMUNIDADE DOS ESTADOS EM FACE
DA UNIÃO: Collector vs Day, 11 Wallace l13 (1871), overruled pelo caso Graves
vs New York, 306 US 466 (1939); Em 1895 - Pollock vs Farmers Loan and Trust
Corporation, 157 US 429 - inconstitucionalidade da legislação ordinária do
imposto de renda, de onde Emenda 16 (1913). FEDERALISMO DUAL: Ableman vs Booth, 21 Howard 506
(1859) e Hammer vs Dagenhart, 276 US 251 (1918). FEDERALISMO ORGÂNICO: US vs
Darby, 312 US100 (1941); Heart of Atlanta Motel vs US, 379 US 241 (1964) e
Katzenbach vs Mc Klung, 379 US 294 (1964). DOUTRINA DO CONTROLE
JURISDICIONAL DE CONSTITUCIONALIDADE : Caso Bonham (Inglaterra): Marbury vs
Madison, 1 Cranch 137 (1803). DUE PROCESS OF LAW (procedimento jurídico
regular): Emendas 5 e 14; Tribunais vs Florida, 309 US 227 (1940).
NOTA N° 23: PACTO DE 1º DE AGOSTO DE 1291 :
E noi stabiliamo ed ordiniamo, d'unanime accordo, che non
riconosceremo nelle sopradette vallate alcun giudice che avesse comprato la sua
carica a prezzo di denaro o d'altro, o che non fosse nativo ed abitante di
queste contrade. Se qualche discordia verrà a sorgere fra i Confederati, i piú prudenti fra essi
interverranno per arbitrato allo scopo di appianare la divergenza nel modo crie
loro parrà conveniente; e se l'una o l’altra delle parti contendenti
disprezzerá la sentenza di questi, gli altri Confederati si dichiareranno
contro di essa.
Inoltre, è stato convenuto che colui che, fraudolentemente e senza provocazione,
ucciderà un altro, sara, nel caso che esso venga preso, punito di morte secondo
il suo merito; e, se egli riesce a fuggire, non potrà piú in alcun tempo
rientrare nel paese. Quanto ai fautori ed ai ricettatori di un tal delinquente,
essi saranno banditi dalle vallate, finchè non siano stati debitamente
richiamati dai Confederati. Colui che, di giorno o di notte, avrà per malvagitá
cagionato un incendio, perderá per sempre i propri diritti di cittadino; e
chiunque nelle valatte aiuterá e
proteggerá questoto malfattore, dovrà riparare con i propri averi il danno
prodotto. E se uno dei Confederati attenta alla proprietá altrui col furto o in
qualunque altra maniera, i beni che il colpevole potra possedere nelle vallate,
serviranno, come è giusto, ad indennizzare la parte lesa. Inoltre, nessuno deve
prendere pegni da chi non sia manifestamente debitore o mallevadore, e
senza avere ottenuto, anche in questo caso, lautorizzazione del giudice.
E ciascuno deve obbedire al proprio giudice ed
indicare, all'occasione, qual'è nel paese il giudice, alla autorità del quale
egli é sottomesso. E se qualcuno ricuserà obbedienza ad una sentenza, fino ai
punto di portar danno con la sua insubordinazione ad un Confederato, tutti i
Confederati saranno tenuti a costringere il contumace a dare la soddisfazione
dovuta. In caso di guerra o di discordia fra i Confederati, se una delle parti
si rifiuta di accettare il giudizio ad un accomo- damento, i Confederati
dovranno far causa comuna com l'altra parte.
Tutte la soprascritte cose, stabilite per l'utilità comuna, devono, se
piace a Dio, durare in perpètuo. In fede di che, il presente atto è
stato steso, a richiesta dai prenominati, e munito dei sigilli delle tre
comunità e vallate.
Fatto nell'anno del Signore 1291, al
principio del mese di agosto”.
OBS.: O original foi escrito em Latim, mas o italiano,
como o alemão, o francês e o romanche, é hoje idioma oficial na Suíça.
Transcrito de NICOLA JAEGER, "Lezioni di Diritto Svizzero",
2a. ed., Milano, 1951, p.173.
NOTA N° 24: OS CANTÕES, na ordem de sua entrada na
Confederação: Uri, Schwyz e Unterwald, 1291; Lucerna, 1332; Zurique, 1351; Zoug
e Glaris, 1352; Berna, 1353; Friburgo e Solothurn, 1481; Basiléia e
Schaffhouse, 1501; Appenzell, 1513; Saint Gall, Grisões, Argóvia, Thurgóvia,
Tessino e Vaud, 1803; Neuchatel e Genebra,1815; Vallais, 1915.
NOTA N° 25: CHRISTOPHER HUGHES, The Federal Constitution of
Switzerland, with German Text, Oxford, 1954, p. 2.
NOTA N° 26: Preâmbulo da Constituição Federal de 29.05.1874,
“apud” MAURICE DUVERGER, "Constitutions et Documents Politiques",
4ª. ed., Paris, 1966, pp. 434-443. O texto integral da Constituição
Suíça, com as modificações posteriores, pode ser encontrado em NICOLA JAEGER,
cit., pp. 175-202.
NOTA N° 27: GERMÁN J. BIDART CAMPOS, Historia e
Ideologia de la Constitución Argentina, Ediar, 1969, p. 145.
NOTA N° 28: Cours de Droit International Public, Paris,
1948.
NOTA N° 29: MÍNIMO FEDERATIVO BRASILEIRO é a sugestiva
denominação dada por nosso Prof. Catedrático, ORLANDO BITAR, a esses
princípios, hoje enumerados no art. 13 e no art. 10, VII. A matéria mereceu
acurado estudo de nosso Prof. Adjunto, ELIAS NAIF DAIBES HAMOUCHE: "O
Mínimo Federativo Brasileiro", Boletim do Instituto dos Advogados do Pará,
n° 4 (1966) .
NOTA N°30: É no Livro XI do Espírito das Leis que
MONTESQUIEU, sistematizando várias contribuições anteriores e tomando como
ponto de partida para a exposição da Teoria da Separação de Poderes a distinção
entre liberdade política e independência, mostra que a tirania somente pode ser
evitada pelas recíprocas frenações entre os Poderes Constituídos:
"Il n'y a point de mot qui ait reçu plus de
différentes significations, et qui ait frappé les esprits de tant de maniéres,
que celui de liberté. . . Il est vrai
que dans les democraties le peuple parait faire ce qu’il veut; mais la liberté
politique ne consiste point à faire ce que l'on veut. Dans un État,
c'est-à-dire dans une société ou il y a des lois, la liberté ne peut consister
qu'à pouvoir faire ce que l'on doit vouloir, et à n'être point contraint de
faire ce que l'on ne doit pas vouloir.
Il faut se mettre dans l'esprit ce que c'est que l'independance, et
ce que c'est que la liberté. La liberté est le droit de faire tout ce que les
lois permettent; et si un citoyen pouvait faire ce qu'elles défendent, il
n'aurait plus de liberté, parce que les autres auraient tout de même ce pouvoir
. . .
La liberté
politique ne se trouve que dans les gouvernements modérés. Mais elle n'est pas
toujours dans les États modérés: elle n'y est que lorsqu'on
n’abuse pas du pouvoir; mais c'est une expérience éternelle, que tout homme qui
a du pouvoir est porté a en abuser; il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites.
. .
Pour qu'on ne puisse abuser du
pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le
pouvoir. Une constitution peut être telle que personne ne sera contraint de
faire les choses auxquelles la loi ne l'oblige pas, et à ne point faire celles
que la loi lui permet”.
NOTA N° 31:
GIOVANNI SARTORI, Democrazia e Definizione. Teoria Democrática, 1965,
trad. por Francisco M. da Rocha Filho e Oswaldo Blois, de Democratic Theory,
Wayne State University Press, Detroit, 1962.
NOTA N°32: HANS KELSEN, Von Wesen und Wert der
Demokratie, Tübingen, 1922 (Da Essência e Valor da Democracia).
NOTA N° 33: JULIAN BARRAQUERO, Espíritu y Práctica
de la Constitución Argentina, 2a. ed., Buenos Aires, 1889.
NOTA N° 34: JOHN MARSHALL, Chief Justice da Suprema
Corte, caso Mc Culloch vs Maryland, 4 Wheaton 316, p.437 (1819): em sua
argumentação, referindo-se aos poderes implícitos da União (necessary and
proper clause) - "Esta disposição é vista em uma Constituição
destinada a durar nos séculos vindouros, e conseguintemente, a ser adaptada às
várias crises dos negócios humanos". Tradução de AMÉRICO LOBO,
Decisões Constitucionais de Marshall, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1903,
pp. 104-131.
NOTA N° 35: Sob a vigência do texto originário da
Constituição de 24 de janeiro de 1967, a Lei n°5449, de 05.06.68, enumerou 68
municípios de interesse da segurança nacional, para os efeitos do art. 16, §
1°: nomeação dos Prefeitos pelo Governador do Estado, com prévia aprovação do
Presidente da República (hoje art. 15, § 1°, b) - No Estado do Acre -
Brasiléia, Cruzeiro do Sul, Feijó, Sena Madureira e Xapuri; No Amazonas -
Atalaia do Norte, Barcelos, Benjamin Constant, Ilha Grande, Ipixuna, Japurá,
Santo Antônio do Içá, São Paulo de Olivença e Uaupés; Na Bahia - Paulo Afonso e
São Francisco do Conde; No Mato Grosso - Amambaí, Antônio João, Bela Vista,
Cáceres, Caracol, Corumbá, Iguatemi, Mato Grosso, Ponta Porã e Porto Murtinho;
No Pará - Almeirim, Óbidos e Oriximiná; No Paraná - Barracão, Capanema, Foz do
Iguaçu, Guaíra, Medianeira, Marechal Cândido Rondon, Pérola d'Oeste, Planalto,
Santo Antônio do Sudoeste e São Miguel do Iguaçu; No Rio Grande do Sul -
Alecrim, Bagé, Crissiumal, Dom Pedrito, Herval, Horizontina, Itaqui, Jaguarão,
Porto Lucena, Porto Xavier, Quaraí, Rio Grande, Santa Vitória do Palmar,
Santana do Livramento, São Borja, São Nicolau, Tenente Portela, Três Passos,
Tucunduva, Tuparendi e Uruguaiana; No Rio de Janeiro -Duque de Caxias; Em Santa
Catarina - Descanso, Dionísio Cerqueira, Itapiranga, São José do Cédro e São
Miguel do Oeste; Em São Paulo - Cubatão e São Sebastião. O processo de nomeação
dos Prefeitos desses Municípios, demissíveis "ad nutum" pelo
Governador do Estado, dependentes de sua confiança e da do Presidente da
República, foi estabelecido nos artigos subseqüentes, alterados posteriormente
pelo Decreto-lei n°560, de 29.04.69. A regulamentação da matéria está no
Decreto n°64.124, de 19.02.69.
Outros Municípios foram
acrescentados, ainda, a essa relação, pelos Decretos-leis n°s. 435, de 24.01.69
- Canoas, Tramandaí e Osório (Rs); 672, dee 03.07.69 - Angra dos Reis (RJ); 865,
de 12.09.69 - Santos (SP); 866, de 12.09.69 - Santarém (PA); 894, de 26.09.69 -
Ladário (MT); 1105, de 20.05.70 - Paulínia e Castilho (SP) e Três Lagoas (MT);
1131, de 30.l0.70 - Marabá, Altamira e Itaituba (PA); l170, de l0.05.71 - Santa
Helena (PR); l183, de 22.07.71 - Roque Gonzales (RS); 1225, de 22.06.72 - Lauro
de Freitas, Simões Filho, Candeias e Camaçari (BA); 1.229, de 05.07.72 -
Guaraciaba (SC); 1230, de 05.07.72 - Tarauacá (AC); 1272, de 29.05.73 - São
João dos Patos e Guadalupe (MG); 1273, de 29.05.73 - Volta Redonda (RJ) e 1284,
de 28.08.73 – Anápolis (GO).
NOTA N° 36: Esse artigo resultou das emendas feitas pela
Constituinte (Comissão dos Vinte e Um, Emenda Lauro Sodré) ao art. 62 do
Projeto do Governo Provisório:
"Cada
Estado reger-se-á pela Constituição e pelas leis que adotar, contanto que se
organizem sob a Forma Republicana, não contrariem os principios constitucionais
da União, respeitem os direitos que esta Constituição assegura, e observem as
seguintes regras:
1° - Os
poderes executivo, legislativo e judiciário serão discriminados e
independentes;
2° - Os
governadores e os membros da legislatura local serão eletivos;
3° -
Não será eletiva a magistratura;
4° - Os
magistrados não serão demissíveis senão por sentença;
5° - O
ensino será leigo e livre em todo os graus e gratuito no primário.”
NOTA N° 37: JOÃO BARBALHO UCHOA CAVALCANTI, Constituição
Federal Brasileira, Comentários, Rio de Janeiro, 1902, p. 267.
NOTA N° 38: CARLOS MAXIMILIANO, Comentários à Constituição
Brasileira, Rio de janeiro, 1918, p. 644.
NOTA N° 39: Vide ORLANDO BITAR, Federalismo Solidário,
artigo publicado na Província do Pará de 04.08.72.
NOTA N° 40: Para MAURICE DUVERGER, o desenvolvimento do
progresso técnico, tendente a uma organização de massa, uma planificação e
previsão globais, no quadro das grandes comunidades modernas, opõe-se à
descentralização. Em sua "Sociologie Politique", aborda
problemas que se tornam cada vez mais agudos, como o da burocracia
(tecnocracia), o da descentralização e o dos meios de informação: a propaganda,
com a imprensa, a televisão, a cultura de massas e a vedetização da política
levam à moderna tendência de personalização do Poder. Vide ainda "La
Personalisation du Pouvoir, P.U.F., 1964.
NOTA N° 41: Vide PINTO FERREIRA, Princípios Gerais do
Direito Constitucional Moderno, 4ª ed., Saraiva, 1962, Tomo II, pp.
593-673.
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LIMA, Queiroz - Teoria do
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Comentários às Constituições de 91 e 46
MELLO, J. Luiz de Anhaia- o Estado
Federal e as suas Novas Perspectivas
MELLO, J. Luiz de Anhaia - Os
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à Constituição de 1891
MIRANDA, Pontes de -
Comentários às Constituições de 46 e 67
MONTESQUIEU - De l'Esprit
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NUNES,Castro - Do Estado
Federado
PACHECO, Cláudio - Tratado das
Constituições Brasileiras
PAUPÉRIO, A. Machado - O
Município e seu Regime Jurídico no Brasil
PESSOA, Epitácio - Mensagem
Presidencial de 03.05.20, in vol. XVII, pp. 66 a 101 das Obras Completas
REIS, Henoch da Silva -
Intervenção Federal, 1955 (tese)
RIBEIRO, Gomes - Gênese da
Constituição
RODRIGUES - Constituição
Política
RUSSOMANO, Rosah - O Princípio
do Federalismo na Constituição Brasileira
ROURE, Agenor de - A
Constituinte Republicana
SAMPAIO, Nelson de Souza - O
Poder de Reforma Constitucional
SARAZATE, Paulo - A
Constituição ao Alcance de Todos
SCELLE, Georges - Cours de Droit International
Public
SCHMITT, Carl - Teoria de la Constitución
SI EYÉS, Emmanuel - Qu'est-ce que le tiers État?
VARELA - Direito Constitucional
Brasileiro
VILLA, FRANCISCO Machado - O
Município no Regime Constitucional Vigente.
e.mail: profpito@yahoo.com