Natureza jurídica da anuidade exigida pela OAB de seus inscritos

Cynthia Melim

OAB/SC 13056

A OAB não se enquadra num modelo estabelecido no mundo jurídico, sendo que, na falta de outra denominação ou no receio de inovar, diz-se "autarquia sui generis".

A análise acerca da natureza jurídica da anuidade exigida pela OAB depende da investigação sobre a sua personalidade jurídica. Na tentativa de buscar a definição da personalidade jurídica da OAB, pode-se constatar que não existe consenso na distinção entre personalidade jurídica de direito público e personalidade jurídica de direito privado. Mesmo existindo enumeração de quais entes se enquadram numa ou noutra espécie pelo Código Civil, existem entidades, dentre as quais a Ordem, que se encontram numa zona nebulosa, cujo regime jurídico flutua entre o público e o privado.

Por outro lado, comparando-se o regime jurídico da OAB com o das autarquias, modalidade na qual parte da doutrina tende a enquadrá-la, percebe-se a existência de diversos elementos que os distinguem. Assim, muito embora a OAB exerça serviço público federal, o mesmo não significa serviço estatal. O serviço público empregado na Lei nº 8.906/94 - Estatuto da Advocacia e da OAB - no inciso I do art. 44, refere-se aos objetivos institucionais, quais sejam, de defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado Democrático de Direito, os direitos humanos, a boa aplicação das leis, a rápida administração da justiça e o aperfeiçoamento da cultura e instituições jurídicas.

E é exatamente o exercício dessas prerrogativas, aliado ao status constitucional atribuído ao advogado (art. 133 da Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB) o traço distintivo da OAB, tanto em relação às autarquias tradicionais como aos demais Conselhos de Fiscalização de Profissões Regulamentadas.

A criação e a evolução histórica da OAB demonstram que a independência foi o traço característico da Instituição. Por isso, não se pode considerá-la uma longa manus do Estado, lugar ocupado pelas autarquias. Ao contrário, o exercício de suas prerrogativas supõe conflito com o Poder Público.
Da mesma forma, não se admite qualquer controle ou tutela pelo Poder Executivo, o que está expressamente previsto na Lei nº 8.906/94, em seu art. 44, § 1º, segundo o qual a OAB não mantém com órgãos da administração pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico. Ainda, a aprovação do orçamento das autarquias se dá por decreto e vincula-se ao orçamento da União, enquanto a aprovação do orçamento da OAB é função privativa de seus conselheiros, os quais não recebem proventos, tampouco podem ser equiparados a agentes públicos.

O questionamento acerca da personalidade jurídica da OAB ganhou evidência nas diversas ocasiões em que se tentou vinculá-la ao Poder Executivo e sujeitar suas contas à fiscalização do Tribunal de Contas da União.

Na primeira ocasião, em 1950, houve a elaboração de parecer por Dario de Almeida Magalhães, cujos fundamentos foram utilizados para impetração de mandado de segurança pela Ordem, sendo que em sede recursal (Recurso em Mandado de Segurança nº 797 - Tribunal Federal de Recursos) decidiu-se pela inexistência de obrigatoriedade da OAB em prestar contas ao Tribunal de Contas. O efeito da coisa julgada material, produzido por esta decisão foi recentemente reconhecido pelo Tribunal de Contas da União, em julgamento ocorrido na data de 19 de novembro de 2003.

Mesmo diante de todos os elementos distintivos, acredita-se que uma das razões pela qual exista a tendência de equiparar a OAB às autarquias tradicionais decorra dos efeitos produzidos na ocasião da ditadura militar, época em que ocorreu o fenômeno da "autarquisação" e pretendeu-se absorver as associações pelo Estado totalitário, especialmente a OAB, que sempre constituiu um entrave aos regimes arbitrários. Tal acontecimento, aliado à entrada em vigor do Decreto 200/67, pode ter influenciado a doutrina administrativista da época, refletindo-se nos dias atuais.

Extrai-se, enfim, que a OAB não se enquadra num modelo estabelecido no mundo jurídico, sendo que, na falta de outra denominação ou no receio de inovar, diz-se "Autarquia sui generis". O fato de não se aplicar à OAB o regime jurídico das autarquias é elemento descaracterizador da natureza tributária imposta às anuidades exigidas de seus inscritos. Aliado a isso, analisando-se as espécies tributárias, em sua classificação qüinqüipartite (imposto, taxa, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e contribuições especiais), e o conceito de tributo, verifica-se a não subsunção das anuidades neste gênero.

Considerando que parte da doutrina e da jurisprudência a enquadram como espécie de contribuição especial, especificamente às de interesse de categorias profissionais ou econômicas, constata-se que ainda existem dúvidas sobre a abrangência do tributo. Alguns entendem, através de interpretação constitucional, principalmente com fulcro no art. 8º, que as referidas contribuições de categorias profissionais ou econômicas são as contribuições sindicais por excelência.

De qualquer modo, pode-se observar que a evolução histórica da OAB não coincidiu com a evolução das contribuições, que apareceram no cenário jurídico para financiar atividades que o Estado Social passou a assumir. A OAB não foi criada para servir de instrumento de atuação do Estado, mas sim, da reivindicação da própria classe, batalha travada durante anos.
Por outro lado, a anuidade exigida pela OAB de seus inscritos não se enquadra no próprio conceito de tributo. Assim, muito embora seja "prestação pecuniária compulsória", não é cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, tendo em vista que os Conselheiros da OAB não possuem poder de lançamento fiscal. Isso porque a própria legislação estabelece que estes são eleitos pelos advogados, não percebendo qualquer provento da União.

Os fatos expostos refletem os conflitos apresentados ao Poder Judiciário, principalmente nas execuções propostas pela OAB em face de seus inscritos inadimplentes, ocasião em que se tem exigido a aplicação do rito previsto na Lei de Execuções Fiscais.

Diante disso, recentemente, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça - STJ entendeu não ter a anuidade da OAB natureza tributária, corroborando o que já havia sido decidido por outros Tribunais Regionais Federais, em especial das 1ª e 2ª Regiões. Ainda, diante da divergência existente no STJ, em virtude do entendimento contrário firmado pela Primeira Turma, já houve manifestação da Primeira Seção, através do julgamento de Embargos de Divergência, cuja ementa transcreve-se:

Depara-se com um fenômeno em curso, cujos rumos vêm sendo firmados pela OAB e pelo STJ que, diante das provocações da Instituição, já consegue visualizar o dinamismo das situações fáticas em confronto com a evolução das leis e dos institutos do Direito, o que tem proporcionado a revisão de conceitos preestabelecidos, não mais suficientes para atender a demanda que se instaurou.

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - EXECUÇÃO PARA COBRANÇA DAS CONTRIBUIÇÕES DA OAB.
A OAB é classificada como autarquia sui generis e, como tal, diferencia-se das demais entidades que fiscalizam as profissões.

1. A Lei 6.830/80 é o veículo de execução da dívida tributária e não tributária da Fazenda Pública, estando ambas atreladas às regras da Lei 4.320, de 17/3/64, que disciplina a elaboração e o controle dos orçamentos de todos os entes públicos do país.

2. As contribuições cobradas pela OAB, como não têm natureza tributária, não seguem o rito estabelecido pela Lei 6.830/80. (sem grifos no original)

3. Embargos de divergência providos.

4. (STJ - 1ª Seção, Embargos de Divergência em Resp nº 463.258 - SC, rel. min. Eliana Calmon, DJ 29.03.2004)

Adiciona-se ainda a seguinte decisão proferida pela Segunda Turma do STJ:

PROCESSO CIVIL - ADMINISTRATIVO - EXECUÇÃO LEVADA A EFEITO PELA OAB PARA COBRANÇA DE ANUIDADES - JULGADO DA CORTE DE ORIGEM QUE RECONHECE A NATUREZA TRIBUTÁRIA DA CONTRIBUIÇÃO, BEM COMO A NECESSIDADE DE SEGUIR O RITO DA LEI Nº 6.803/80 - RECURSO ESPECIAL - PRETENDIDA A REFORMA - ACOLHIMENTO.

- Diante da natureza intrínseca da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, que não se equipara à autarquia propriamente dita, denota-se que as contribuições recebidas pela entidade, efetivamente, não possuem natureza tributária. Pensar de modo diferente, data venia, é crer que a OAB faz parte da administração pública e que os valores que recebe a título de anuidades equivalem a dinheiro público.

- A corroborar com esse entendimento, a douta Ministra Eliana Calmon já assentou, "com base na jurisprudência da Corte e na doutrina, ser a OAB autarquia especial, mas as contribuições por ela cobradas não têm natureza tributária e não se destinam a compor a receita da Administração Pública, mas a receita da própria entidade, o que afasta a incidência da Lei n. 6.830/80" (RESP n. 497.871-SC, in DJ de 2/6/2003).

- Recurso Especial conhecido e provido para o fim de que a execução a ser promovida pela Ordem dos Advogados do Brasil - OAB observe o disposto nos artigos 566 e seguintes do Diploma Processual Civil.

- (STJ, 2ª T, Resp 449.760-SC, rel. Min. Franciulli Netto, DJ 12/04/2004).