Toda Lei Federal (ou Estadual) pode ser Objeto de ADIn?

por Vicente Paulo
(04/04/2002)

Extraído da página:

http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_old=1&page_ordem=visitados&page_id=445

Essa questão tem sido uma das mais abordadas em recentes concursos públicos, a respeito do controle de constitucionalidade concentrado perante o Supremo Tribunal Federal.

No recente concurso do Banco Central, realizado pela Esaf, a assertiva foi cobrada nos seguintes termos:

"O Supremo Tribunal Federal pode apreciar, em ação direta de inconstitucionalidade, a constitucionalidade de qualquer lei federal"

Foram inúmeros os e-mails que recebi acerca do assunto, com concursandos de diversas localidades questionando o porquê de ser INCORRETA essa assertiva, uma vez que a Constituição Federal, ao dispor sobre o assunto, no art. 102, I, "a", não faz qualquer ressalva expressa a respeito.

De fato, a Constituição Federal, ao tratar do assunto, no art. 102, I, "a", dispôs, apenas, que "compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal".

Portanto, em face do texto expresso da Constituição Federal, não haveria, de pronto, nenhuma contrariedade entre a assertiva do concurso e o que foi normatizado pelo legislador constituinte.

Acontece, porém, que a todo texto constitucional deve ser agregada a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, nosso guardião da Lei Maior. Se isso é verdade para qualquer dispositivo da Carta Política, o é mais ainda quando se trata de controle concentrado de constitucionalidade, matéria que é de sua competência precípua e exclusiva, no plano federal (no plano estadual, os tribunais de justiça também apreciam ADIn).

E, em sede de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, existem relevantes restrições quanto à apreciação de uma lei pelo Tribunal em sede de ação direta de inconstitucionalidade. Enfim:

a.      só pode ser objeto de ADIn perante o Supremo Tribunal Federal leis e atos normativos federais e estaduais (e do DF, no uso de sua competência estadual);

2. porém, nem todas as leis e atos normativos federais e estaduais podem ser objeto de ADIn perante o Supremo Tribunal Federal, em face das restrições impostas pela jurisprudência daquele Tribunal, a seguir comentadas.

Para que uma norma federal ou estadual possa ser objeto de ADIn perante o STF, ela terá que satisfazer aos seguintes requisitos:

1º) ser pós-constitucional;

2º) possuir abstração, generalidade, normatividade;

3º) ofender diretamente à Constituição;

4º) estar vigente no momento da apreciação da ADIn.

Analisemos, separadamente, esses aspectos:

1º) Normas pós-constitucionais;

Só pode ser objeto de ADIn normas pós-constitucionais, isto é, que tenham sido editadas sob a égide da atual Constituição. O Supremo Tribunal Federal não admite em ADIn o questionamento de normas editadas sob a vigência da Constituição passada, antes de outubro de 1988 (o chamado direito pré-constitucional).

A aferição da validade de uma norma pré-constitucional em face da nova Constituição é questão a ser resolvida no caso concreto, no âmbito do direito intertemporal, com o fito de se saber se a norma tornou-se materialmente incompatível com o novo texto constitucional (e, portanto, foi revogada), ou se permaneceu compatível com a nova ordem constitucional (e, portanto, foi recepcionada).

2º) Normas dotadas de abstração, generalidade, normatividade;

A lei, por definição, é um ato primário, geral e abstrato. Significa dizer que a lei deve normatizar, abstratamente, uma dada situação, voltada para destinatários incertos ou indeterminados. Essa lei, dotada de normatividade e abstração, é chamada de lei material.

Acontece, porém, que existem leis e atos administrativos que não cuidam de uma situação abstrata, que não contêm em seu texto nenhuma normatividade ou generalidade, por terem sido editados para o fim de regular uma situação particular, individualizada. Imagine-se uma lei que conceda uma isenção tributária a determinada empresa; ou um decreto do Presidente da República que nomeie ou demita um servidor público; nota-se, facilmente, que são normas desprovidas de generalidade e abstração, que contêm destinatários certos e individualizados. São as chamadas leis meramente formais (ou de efeitos concretos).

Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, só podem ser objeto de ADIn normas que contenham generalidade, abstração, normatividade. Se a norma é de efeitos concretos, se possui destinatário(s) certo(s) e determinado(s), sendo desprovida de abstração e generalidade, não poderá ser questionada em ADIn.

Evidentemente, não se está aqui a dizer que uma lei meramente formal (ou de efeitos concretos) não pode contrariar a Constituição. É óbvio que pode (no exemplo citado acima, a lei concessiva da isenção tributária poderia afrontar o princípio da isonomia tributária, por exemplo). O que não se admite é que essa inconstitucionalidade seja discutida em sede de ADIn; a questão deverá ser resolvida no âmbito do controle incidental ou difuso.

3º) Ofensa direta à Constituição;

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal só admite seja discutida em ADIn a ofensa direta à Constituição; a lei impugnada em ADIn deve estar contrariando diretamente a Constituição. O confronto entre a lei questionada e a Constituição deve ser direto, sem intermediações por outras espécies legislativas.

Se a ofensa é reflexa, indireta, não cabe ADIn, ainda que a norma seja federal ou estadual. Se para a apreciação da constitucionalidade da norma houver necessidade do confronto entre a lei impugnada e outras espécies legislativas infraconstitucionais, não será caso para ADIn.

Essa orientação afasta, de pronto, a aferição dos chamados atos regulamentares em ADIn. Se um decreto do Presidente da República foi editado para regulamentar uma lei, e ao fazê-lo, exorbita de sua competência, referido decreto será ilegítimo, pois não poderia ter extravasado os contornos da lei; entretanto, não poderá ele ser questionado em ADIn, pois não se trata de ofensa direta à Constituição (entre o decreto regulamentar e a Constituição, temos a lei regulamentada).

É verdade que esse decreto, ao exorbitar sua competência, poderá até ter afrontado a Constituição, mas tal ofensa será reflexa, indireta, afastando a possibilidade de sua impugnação em ADIn. A invalidade desse decreto deverá ser discutida no âmbito do controle difuso ou incidental.

Outra situação que essa orientação afasta do âmbito da ADIn: se para apreciar a constitucionalidade da lei impugnada for necessário o seu confronto com outras normas infraconstitucionais, o Supremo Tribunal Federal também não admite ADIn. Suponha que seja impugnada em ADIn a lei ordinária "A", mas que para a apreciação da sua validade seja necessário o seu cotejo com a lei complementar "B"; nessa hipótese, o Supremo Tribunal Federal não admite a impugnação da lei "A" em ADIn, porque a ofensa à Constituição é reflexa.

4º) Direito revogado

O Supremo Tribunal Federal não admite a impugnação em ADIn de leis e atos normativos revogados, que não estejam mais em vigor no momento da apreciação da ação. Isso porque a função da ADIn é retirar, em tese, a norma inconstitucional do ordenamento jurídico; se a norma já foi revogada, não integra mais o ordenamento jurídico, é descabido falar-se em propositura de ADIn.

Assim, temos o seguinte: se a ADIn é proposta no intuito de discutir a constitucionalidade de lei já revogada na data da propositura da ADIn, a ação não será conhecida, por ausência de objeto; se a ADIn é proposta contra lei em vigor, mas esta lei vem a ser revogada antes da apreciação da ação, a ADIn também não será conhecida, por perda de objeto.

Isso não significa, por óbvio, que a constitucionalidade de uma lei revogada não possa ser discutida em juízo. É plenamente legítimo o interesse do indivíduo de discutir a validade de uma lei já revogada, uma vez que ela pode, durante o período de sua vigência, ter produzido efeitos danosos. Entretanto, essa discussão não se poderá dar em sede de ADIn (é questão a ser resolvida no caso concreto, no âmbito do controle incidental ou difuso).

Espero ter clareado um pouco as coisas - até a próxima semana!

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