INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO-LEI no. 1.782/80

Fernando Machado da Silva Lima

Professor de Direito Constitucional e de Prática de Processo Fiscal na Universidade Federal do Pará

27.04.1980

 

 

O Decreto-Lei no. 1.782, de 16 de abril de 1.980, publicado no Diário Oficial da União do dia seguinte, instituiu, para vigorar com efeito retroativo, empréstimo compulsório sobre rendimentos isentos, não tributáveis ou tributados exclusivamente na fonte, auferidos pelos contribuintes do imposto de renda durante o ano-base de 1.979.

 

A regularidade desse empréstimo tem sido defendida, com extremo convencimento, pelos arautos governamentais, sob a alegação de que o empréstimo compulsório não é tributo e, conseqüentemente, a ele são inaplicáveis o princípio da anualidade e outros princípios constitucionais tributários.

 

Acreditamos ser nosso dever, tanto de advogado como de professor, defender aquele que nos parece ser o melhor entendimento jurídico a respeito do assunto.

 

São deveres do advogado (art. 87, I, da Lei nº  4.215, de 27.04.63- Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil):

 

"defender a ordem jurídica e a Constituição da República, pugnar pela boa aplicação das leis e rápida administração da Justiça e contribuir para o aperfeiçoamento das instituições jurídicas..."

 

É o que tentaremos fazer a seguir, no intuito, tão somente, de repor a verdade jurídica, que acreditamos ter sido vulnerada.

 

Desde a constituição do Império tem sido tradicionalmente consagrado, no Brasil, o princípio da legalidade:

 

"Nenhum cidadão pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude da lei". (art. 179, § 1o., da Constituição de 25 de março de 1.824).

 

A vigente constituição Federal inclui essa norma no "catálogo" dos direitos e garantias, art. 153, § 20:

 

"Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei".

 

Nossas constituições têm enumerado, da mesma forma, os princípios referentes ao processo legiferante, hoje constantes dos artigos 46 e seguintes da Constituição Federal, que dispõem a respeito da elaboração dos diversos tipos de lei: emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, decretos-leis,  decretos legislativos e resoluções .

 

      Também a irretroatividade legal, princípio básico do Estado de Direito, já era consagrada em nossa Constituição Imperial:

 

“A sua disposição (da lei) não terá efeito retroativo” (art. 179, §3º, da Constituição de 25.03.1.824).

 

      Os princípios constitucionais da legalidade e da irretroatividade conduzem, em matéria tributária, a outra das pedras angulares de nosso ordenamento jurídico, a anualidade, que o texto vigente define no art. 153, §29:

 

“Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça, nem cobrado, em cada exercício, sem que a lei que o houver instituído ou aumentado esteja em vigor antes do início do exercício financeiro, ressalvados a tarifa alfandegária e a de transporte, o imposto sobre produtos industrializados e outros especialmente indicados em lei complementar, além do imposto lançado por motivo de guerra e demais casos previstos nesta Constituição”.

 

Com a recente revogação dos Atos Institucionais e Complementares pela Emenda Constitucional nº 11, em vigor a 1º de janeiro de 1.979, integrando o elenco de medidas com que o Governo Federal se propõe a possibilitar o retorno ao Estado de Direito e assegurar o aperfeiçoamento de nossas instituições jurídicas e políticas, despojou-se o Executivo de suas atribuições constituintes e discricionárias, voltando a vigorar, como Lei Máxima, a Constituição Federal de 1967, com todas as alterações que já sofreu, em especial a Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.69 e as Emendas Constitucionais nºs. 7 e 8, de 13 e 14 de abril de 1.977, que também a alteraram profundamente.

Vigoram assim, em toda sua plenitude, os princípios suso referidos, da legalidade, da irretroatividade e da anualidade, pelo que acreditamos que o Decreto-Lei nº 1.782, de 16 de abril de 1.980, que institui empréstimo compulsório para absorção temporária de poder aquisitivo, padece de insanável vício de inconstitucionalidade.

 

Sob a vigência da Constituição de 1.946, que não tratava do empréstimo compulsório, o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, em processos de Mandado de Segurança, firmou a jurisprudência de que o empréstimo compulsório não é tributo e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional da prévia autorização orçamentária. (Súmula 418)

 

A Constituição Federal de 1.967, já elaborada sob a influência da Revolução de 1.964, limitou-se a dispor que

 

“somente a União, nos casos excepcionais definidos em lei complementar, poderá instituir empréstimo compulsório". (art. 19, § 4º. )

 

Foi a Emenda Constitucional nº.1, de 17.10.69, outorgada pelos ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica, nos termos do Ato Institucional nº 16, de 14.10.69, declarada a vacância do cargo de Presidente da República e tendo sido decretado o recesso do Congresso Nacional, que introduziu em nosso ordenamento constitucional a norma que hoje figura no art. 21, § 2o , II :

 

 "A União pode instituir:.., empréstimos compulsórios, nos casos especiais definidos em lei complementar (grifamos), aos quais se aplicarão as disposições constitucionais relativas aos tributos e às normas gerais do Direito Tributário”.

 

Merecerão exame mais detalhado, portanto, a exigência constitucional de lei complementar para a definição das hipóteses permissivas do empréstimo compulsório e a norma constitucional que manda aplicar ao empréstimo compulsório as disposições constitucionais relativas aos tributos e às normas gerais do Direito Tributário.

 

A norma constitucional vigente declara expressamente, portanto, que ao empréstimo compulsório (embora não seja tributo - imposto, taxa ou contribuição de melhoria, vide art. 18 da Constituição Federal) deverão ser aplicadas as disposições constitucionais relativas aos tributos, de modo que o Supremo Tribunal Federal, se provocada sua manifestação, deverá modificar a jurisprudência firmada em 1.964, sob a vigência, conseqüentemente, da Constituição de 18.09.46, que não continha qualquer disposição sobre a matéria e ensejava, por isso mesmo, o desenvolvimento da jurisprudência que veio a se consubstanciar na citada Súmula no. 418.

 

Aplicam-se ao empréstimo compulsório as disposições constitucionais relativas aos tributos, ou seja, a anualidade, basicamente, a legalidade e a irretroatividade, não podendo um decreto-lei criar, regularmente, um empréstimo compulsório incidente sobre rendimentos isentos, não tributáveis ou tributados exclusivamente na fonte, auferidos pelo contribuinte do imposto de renda durante  o ano-base de 1979. O referido empréstimo, ora decretado e tendo entrado em vigor na data de sua publicação (17.04.80), somente poderá, constitucionalmente, incidir sobre os rendimentos não tributáveis auferidos a partir de 1º de janeiro de 1.981, mesmo em face do disposto no art. 104 do Código  Tributário Nacional (Lei no. 5.172, de 25.10.66) :

 

 "Entram em vigor no primeiro dia do exercício seguinte àquele em que ocorra a sua publicação os dispositivos de lei, referentes a impostos sobre o patrimônio ou a renda:

I - que instituem ou majoram tais impostos;

II - que definem novas hipóteses de incidência;

  III- que extinguem ou reduzem isenções, salvo se a lei dispuser de maneira mais favorável ao contribuinte, e observado o disposto no art. 178".

 

Caberá ao jurisdicionado, conseqüentemente, caso lhe seja exigido o pagamento desse empréstimo pela autoridade fiscal, recorrer ao Judiciário, que deverá ser, em última análise, o intérprete supremo da regularidade das leis em face da Constituição, porque nos termos do Decreto-Lei em questão, a matéria não poderá ser discutida no âmbito administrativo:

 

"A falta de realização de qualquer parcela do empréstimo, nos prazos fixados neste decreto-lei, implicará automática inscrição em dívida ativa do total do saldo remanescente, acrescido de multa de 100% (cem por cento), para efeito de imediata cobrança executiva" (art. 8º. do Decreto-Lei no. 1.782/80)

 

Caberá, assim, o Mandado de Segurança contra o ato ilegal da autoridade fiscal ou mesmo a ação anulatória do débito, devendo ser suscitado, forçosamente, o pronunciamento do Supremo a respeito da matéria, pela interposição de recurso extraordinário, fundado nas hipóteses das alíneas "a" ou "b' do inciso III do art. 119 da Constituição Federal:

 

 "..Julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais, quando a decisão recorrida: a) contrariar dispositivos desta Constituição ou negar vigência de tratado ou lei federal; b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal;... "

 

O Decreto-Lei no. 1.782 encontra seu fundamento no art. 55, II, da Constituição Federal e no art. 15 do Código Tributário Nacional.

 

O art. 15 do Código Tributário Nacional dispõe que

 

"somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos compulsórios:

I - guerra externa, ou sua iminência;

II - calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis;

III - conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo".

 

O texto constitucional vigente dispõe, contudo, que

 

"somente a União, nos casos excepcionais definidos em lei complementar (grifamos - e essa lei complementar ainda não existe), poderá instituir empréstimo compulsório". (art.18, §3º)

 

A norma não nos parece, s.m.j., auto-aplicável. O Código Tributário Nacional não é uma lei complementar, mas uma lei ordinária (Lei no. 5.172, de 25.10.66, pelo que não poderia ser criado o empréstimo compulsório com fundamento no citado art. 15.

 

Quanto ao art. 55, II, trata-se da norma constitucional que permite ao Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público relevante, e desde que não haja aumento de despesa, a expedição de decretos-leis sobre finanças públicas, inclusive normas tributárias.

 

Observe-se, porém, que o Decreto-Lei no. 1.782/80 deverá ser submetido pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, que poderá aprová-lo ou rejeitá-lo, dentro de sessenta dias a contar do seu recebimento, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, o texto será tido por aprovado. (§ 1º. do art. 55 da Constituição Federal)

 

Parece-nos que o Presidente da República, para viabilizar constitucionalmente a decretação do empréstimo compulsório, deveria propor ao Congresso Nacional (art. 47, II da Constituição Federal ) a reforma das normas constitucionais incompatíveis com esse Decreto-Lei, o que poderia obviar juridicamente o problema e permitir a consecução das metas econômicas colimadas, cuja conveniência e oportunidade não se discute, sem risco de oposição por parte do Poder Legislativo e do Poder Judiciário.

 

É este o nosso modesto parecer, que aborda apenas perfunctoriamente o tema, profundamente complexo e realmente fascinante, em algumas de suas nuanças jurídicas, destinado a contribuir, se de tanto fora capaz, para o aperfeiçoamento de nossas instituições.

(publicado no Liberal de 27.04.80)

 

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