O voto
distrital misto é o melhor sistema de representação
O jurista
Dalmo de Abreu Dallari, professor titular da Faculdade de Direito da USP e
membro da Comissão Internacional de Juristas, diz, nesta entrevista, o que
precisa mudar no sistema político-eleitoral brasileiro, para melhorar a
qualidade da representação e fortalecer a
democracia.
O sr. foi um dos primeiros a classificar, como
inconstitucional, a proposta de uma Constituinte exclusiva para discutir a reforma política. Qual é a melhor opção?
E por que a reforma é importante?
Pela
experiência brasileira, especialmente, desde 1946, ficou evidente a
precariedade da representação. Com a Constituição de 88, nós demos um passo a frente estabelecendo que o Brasil é um estado democrático
de direito, mas com uma inovação. O parágrafo 1º do artigo 1º diz que o poder
vem do povo e será exercido ou através de representantes ou diretamente. Isso
introduz um elemento novo que é a conjugação das democracias representativa e
direta.
A par disso,
a Constituição tem uma carga muito forte de
atribuições, poderes e competências para a participação do povo. Quanto mais povo
houver no governo, mais próximos nós estaremos da democracia. A Constituição
vai nessa linha. O artigo 14 estabelece as formas de participação popular;
entre as principais, estão o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.
A iniciativa
popular tem [funcionado] muito pouco entre nós, em parte porque o número
exigido de assinaturas é elevado para propor um projeto de lei. Além do mais, a
própria legislação exige que o cidadão, no momento em que for assinar uma
proposta, diga qual o seu número de eleitor. Nenhum brasileiro tem isso na
cabeça, nem o hábito de andar com seu título de eleitor. Então, colocar
mesinhas na rua para angariar assinaturas não vai funcionar pois pouquíssima
gente teria
condições
para assinar. Esse é um aspecto a ser aperfeiçoado, criar mecanismos para
colher assinaturas.
Mas a iniciativa de plebiscito e referendo, entre nós, é só do Congresso
Nacional, não pode ser popular...
Aí houve
tremenda malícia. Foi colocado, não nesse capítulo que trata do plebiscito e do
referendo, mas onde trata das competências do Congresso Nacional, que é
competência exclusiva do
Congresso convocar e autorizar plebiscito e referendo. É uma tremenda contradição.
Isso é direito do povo. O povo tem que pedir ao seu procurador autorização para
usar o seu direito? Mas foi o que ficou lá.
Plebiscito e
referendo dependem do Congresso
Isso
restringe muito a participação do povo, e torna extremamente importante, a
representação. Então, todos aqueles defeitos que já tinham se revelado após 46,
continuam aí. Isso foi reconhecido a tal ponto, que várias propostas de mudança
do sistema eleitoral foram apresentadas formalmente ao Congresso e, depois, não
prosperaram.
Por exemplo,
há uma proposta muito importante do Franco Montoro, criando o sistema distrital
misto. Eu acho que é um ponto fundamental, aproximar mais o representante, do
povo que ele representa, tanto no momento da escolha, quanto do controle.
Por que o sr. considera que essa é a melhor
forma de representação?
Se eu
vincular o candidato a um distrito, que é uma área menor, o povo terá condições
de saber em quem está votando, quais os antecedentes,
terá opções de avaliar se o candidato está dizendo a verdade quando diz “eu
tenho trabalhado muito pelo povo”. “Mas o que você fez?” Eu posso ver, eu moro
no distrito. Também quanto à moralidade, se é corrupto ou não. Se o candidato é
vinculado ao distrito, ele tem que obter lá todos os votos. É diferente do que
acontece agora. Um candidato a deputado estadual ou federal do estado de São
Paulo consegue seus votos em diferentes áreas geográficas. Com isso, ele se
elege, mas não é representante de ninguém, não tem vínculo com nenhum colégio
eleitoral. Isso é agravado pelo fato de que não se exige fidelidade partidária.
Você poderia dizer, ele não está vinculado àquele colégio eleitoral
determinado,
mas está vinculado ao programa do seu partido, aos princípios do seu partido.
No entanto, o que nós temos? Nas últimas eleições, a imprensa chamou atenção
para o fato de vários deputados recém-eleitos terem mudado de partido antes da
posse. Na verdade, não há compromisso com programa, com princípios, nada. E não
há também com o eleitorado, porque o candidato não tem vínculo com o colégio
eleitoral. Isso, no momento da escolha. Depois de eleito, ninguém controla,
porque ele não é vinculado a nenhum colégio, não há um colégio, um eleitorado
que acompanhe o desempenho. Isso torna extremamente precária a representação e,
em última análise, torna precária a democracia.
Como os
instrumentos de democracia direta foram precarizados,
nós tínhamos que usar melhor os instrumentos da representação. Então, nós temos
a falta do distrito eleitoral e a falta do financiamento público das campanhas.
Outro ponto fundamental. De uma forma às vezes mais disfarçada ou outras descaradamente, há parlamentares que são comprados por
grupos econômicos, ou por outra espécie de grupos. O financiamento público
seria importante para tornar menos possível ou menos pesada essa interferência
na representação. São pontos fundamentais que podem ser modificados sem Constituinte, por simples emenda
constitucional.
Por que o sr. é contra a Constituinte exclusiva?
A
Constituição, no artigo 60, estabelece as hipóteses de emenda e diz quais as
propostas que não podem ser objetos de deliberação. A separação de poderes, o
federalismo, os direitos e garantias individuais não podem
ser objeto de emenda constitucional, mas o aperfeiçoamento do sistema
político eleitoral pode ser perfeitamente mudado por emenda. O grande problema,
em quebrar o sistema normal de emendas, é que a direita mais reacionária, os conservadores
mais empedernidos estão à espera para retirar os direitos sociais da
Constituição. Com o quórum mais alto para a emenda
constitucional, isso fica difícil, mas se tiver a exigência de maioria simples
e uma só votação, como existe um projeto já aprovado pela Comissão de
Constituição e Justiça, ficará muito mais fácil. Absurdamente, esse projeto
teve, como relator, o professor de Direito Constitucional Michel Temer...
Esse
projeto, que teve parecer favorável do deputado Michel Temer, foi batizado de
Mini-Constituinte e admite isso:
a aprovação da emenda por maioria simples e numa reunião conjunta Senado e Câmara,
com uma só votação. Na verdade é um facilitador, mas a grande contradição, que
eu menciono, é que o relator Michel Temer que foi a favor dessa
mini-Constituinte, escreve, no
livro dele, que o processo de emenda constitucional é cláusula pétrea. O deputado
Michel Temer contrariou o autor Michel Temer, e, agora, qual é o verdadeiro?
Por todas essas razões, eu fui e sou contra a mini- Constituinte, Constituinte exclusiva
ou encolhida, qual nome se dê. Não precisamos de uma Constituinte. Temos uma solidez institucional, uma ordem
institucional já consolidada, não há risco de crise institucional.
O sr. mencionou a reforma político-eleitoral.
Além do voto distrital, fidelidade partidária e financiamento público, há
alguma outra questão central a ser atacada?
Esses seriam
pontos básicos. É preciso também estabelecer exigências para os partidos, para
eliminar o partido balcão de negócios. A cláusula de barreiras como já está.
O
parlamentarismo deve ser discutido
A cláusula
de barreiras foi uma boa iniciativa, mas eu colocaria em discussão a questão do
parlamentarismo. Para muita gente é inoportuno por causa da qualidade do
Congresso. No parlamentarismo, o Executivo é um delegado do Congresso. Diriam “Com
esse Congresso de nível tão baixo como nós temos, não seria ruim?” Mas claro
que tudo isso teria que ser discutido junto. O aperfeiçoamento do sistema
representativo teria que significar ter um Congresso melhor.
Quando o senhor fala do voto distrital misto, está pensando no voto em
lista e não como é hoje, que é o voto nominal?
Isto é um
projeto Montoro, que ele chamou de distrital misto, onde um
certo número de cadeiras seria por lista partidária e um certo número
por voto distrital.
Nós criamos
uma aberração, porque o custo de uma campanha eleitoral no Brasil é multiplicado
por dez, 15, porque os candidatos concorrem com outros, dentro do seu próprio
partido. O voto em lista ou distrital transforma a campanha em campanha para
governador e senador. É uma campanha só. O partido vai pedir para se votar naquela
lista que vai apoiar o seu programa. Ganha, inclusive, um conteúdo programático
para a eleição. Hoje, não tem nenhum, o candidato é ele. É, por isso, que ele
acha que é o dono do mandato. Ele compra o mandato, na prática.
Isso também
contribui para que o candidato se venda. A competição econômica na campanha é
muito alta. Isso pesa tremendamente.
A grande vantagem que o sr. vê no
financiamento público é terminar com esse tipo de prática?
Exatamente,
acabar com a compra e a venda de parlamentares. Existem experiências muito
importantes, eu gosto especialmente, do sistema alemão de financiamento
público. Há um fundo partidário comum, e os partidos recebem os recursos proprocionalmente à sua representação no Parlamento.
O sr. defendeu, em entrevista ao Brasil De Fato, a proposta do Prof. Paulo Bonavides
de uma nova federação, por regiões e não por estados. Como seria isso?
A idéia do
Paulo Bonavides é no sentido de representação por regiões,
e não por estados. Hoje, por exemplo, os estados do Nordeste têm um número elevadíssimo
de senadores, porque o Piauí
tem
três, Sergipe tem três, Alagoas tem três e assim por diante. Na proposta Paulo Bonavides, seriam três representantes do Nordeste. Eu chamo
a atenção para o fato de o autor da proposta ser o Paulo Bonavides
porque ele nasceu na Paraíba, fez o curso de Direito no Recife e é professor no
Ceará. Ele é o mais nordestino dos nordestinos.
O Senado tem
de acabar ou ter um novo modelo
O que o senhor defende é um equilíbrio maior?
Um
equilíbrio federativo maior. Agora, a idéia nova para mim, que estou
trabalhando intimamente, é a idéia de eliminação do Senado. O sistema
unicameral...
Olhando a
história brasileira desde 1891, vamos ver que grande parte dos senadores é de
oligarcas. O Senado é reduto dos oligarcas que enxergam e usam o Brasil segundo
as suas conveniências, estaduais, regionais. Nós deveríamos discutir muito
seriamente se mantemos ou não o Senado, e se o mantivermos, tem que ser num novo
modelo.
Na verdade,
14 estados com 25% da população elegem maioria no Senado, dá 42 senadores.
Alguns países, como a Alemanha, também elegem três senadores por estado, só o
peso do voto deles é proporcional ao peso eleitoral do estado.
O que seria
o complemento de um eleitor, um voto. Não ter a representação proporcional no
Senado tem dificultado uma série de mudanças, inclusive, na Constituição e na
legislação ordinária. Esse grupo de senadores derrota propostas no Senado.
E quanto à participação popular, o sr.
considera que os mecanismos que existem na Constituição são suficientes?
A
Constituição prevê plebiscito, referendo , iniciativa, mas também outras formas de participação popular, prevê a criação de
conselhos por lei ordinária. A Lei Orgânica da Saúde criou conselhos nacional, estadual
e municipal que realmente têm funcionado, não com toda a eficiência desejada.
Em alguns lugares funciona menos por falta de recursos.
A
participação popular está garantida
Além disso,
existe a previsão da gestão democrática nas escolas. Isso significa que a
antiga Associação de Pais e Mestres será mais do que isso. Ela tem o direito de
participar da direção da escola, das decisões.
Há uma série
de conselhos previstos, como o de meio ambiente. O que tem havido, é uma
resistência muito forte dos políticos, tanto no plano estadual, quanto no municipal,
à criação desses conselhos.
Isso está
acontecendo agora, no município de São Paulo. Por lei municipal foi aprovada a
criação do Conselho Popular em cada sub-prefeitura.
Isso obedece à legislação, inclusive, à lei orgânica. O Conselho não é cargo
público e não é remunerado. Mesmo assim, o prefeito representou ao Ministério
Público e a ala tucana do Ministério Público que, infelizmente, tem muito peso,
bloqueou a eleição do Conselho, alegando inconstitucionalidade porque a lei foi
de iniciativa de um vereador. A alegação foi de que a criação de órgãos públicos
é iniciativa exclusiva do
prefeito. Mas não é um órgão público, é um órgão do povo. Mas, apesar disso, o
Ministério Público requereu, o Judiciário acolheu e anulou a convocação de
eleição dos conselhos.
O que eu
vejo, ao circular pelo país, falando, ouvindo e vendo, é que, apesar de todas
essas restrições, está se desenvolvendo muito no Brasil a idéia da ação
comunitária. Isso é um dado muito positivo. Aqui
Esse é um
dos aspectos importantes: a Constituição deu legitimidade às associações para
agirem em juízo ou fora dele. Uma associação pode entrar no Judiciário através
de ação popular, de mandado de segurança coletivo para defender os direitos dos
seus associados. É um avanço importante, o que está faltando entre nós é mais experiência,
mais disposição de participar.
Hoje nós vivemos uma situação onde há uma grande centralização de
recursos na União e no Poder Executivo. Na verdade, os parlamentares se
transformaram em despachantes dos municípios e muitas vezes, dos próprios
estados, para obter recursos para atender demandas, começando pelas
ambulâncias, estão agora investigando os sanguessugas.
Ficou fácil
criar o sistema de ambulâncias porque a maioria dos municípios não tem
recursos.
Não estava na hora de retomar o fortalecimento dos municípios brasileiros,
na divisão do bolo tributário?
Nós temos
que rediscutir muito isso. Nesse sentido, a Constituição de 46 foi o grande
avanço. Ela deu autonomia e consagrou o modelo do federalismo que tem três
níveis. Nos Estados Unidos, a
Constituição
não faz referência ao município, a nossa faz; e reserva até uma área de competência
específica. O que faltou – e várias vezes tentou-se
corrigir, como na última Constituinte,
mas não se avançou o suficiente – é o equilíbrio entre encargos e rendas. Cada
vez que eu dou competência a um município para fazer uma coisa, eu estou dando
encargo. Muitos municípios não usam as competências, porque não têm meios para
isso. A capacidade financeira do município está muito abaixo do seu poder
formal, ou das suas obrigações.
A emenda
individual é elemento de negociação
Está se discutindo no Congresso a resolução
2/2005, uma mudança radical na comissão mista de orçamento e na elaboração da
lei orçamentária. Uma das questões polêmicas é chamada a
emenda parlamentar individual. O sr. é a favor ou
contra?
Eu sou
contra pelo menos como ela é e tem sido, porque ela é um elemento de
negociação, não negociação no sentido político, do diálogo, mas no uso da
utilização desse meio para conquistar
eleitorado
ou, às vezes, coisa pior do que isso.
Nós
estávamos falando em participação popular, principalmente na democracia direta.
Como o sr. vê a esquerda no Brasil hoje, em relação ao movimentos sociais, organização popular e a sua credibilidade,
sua representatividade perante o povo?
A esquerda
ficou completamente desarticulada. Na medida em que dá para fazermos um
diagnóstico, nós podemos falar em uma esquerda intelectual e uma esquerda
militante. A esquerda intelectual não percebeu que o país avançou, que os
caminhos são outros e que você precisa considerar o conjunto das
circunstâncias. Você não tem condições de chegar ao governo e implantar o seu
programa, se você não tem maioria sozinho no Congresso.
Seria a vantagem do parlamentarismo, um grupo pode não ser o único partido,
como na Inglaterra, mas é o grupo partidário, coeso, que tem maioria e vai governar.
Ao passo que, no nosso sistema, a cada dia, a cada discussão o governo tem que
negociar para formar a maioria.
Realmente,
isso torna o processo muito precário.
A segurança pública que se transformou em questão muito urgente. Que
medidas o sr. considera que têm de ser tomadas para
combater o crime organizado?
Eu estudo,
observo esse assunto há muito tempo. Tenho um pequeno livro que se chama O
Pequeno Exército Paulista, é um breve estudo da polícia armada, centrado na
questão da polícia militar. Um ponto positivo que eu vejo
agora, e isso se deve ao ministro da Justiça, Márcio Thomas Bastos, é a
integração dos organismos policiais. Até agora, nós não tínhamos nada a este
respeito.
Muita
polícia e pouco policiamento
Temos muita
polícia e pouco policiamento porque cada um tem o seu campo específico de
trabalho, sem aproximação entre eles. Nos estados, uma polícia civil e uma
polícia militar completamente divorciadas. A polícia
militar não sabia o que a polícia civil estava fazendo e a recíproca era verdadeira.
Falta ainda, no Brasil, a integração dos organismos militares. Integração em
termos de centros informações, troca de informações e mesmo em termos de ação
conjunta,
ação conjugada.
Por causa da
organização federativa, cada estado tem a sua polícia civil e a sua polícia
militar. Eu escrevi isso e sustento que polícia militar é um absurdo. Polícia é
função civil. Militar é Força Armada para lutar contra inimigo. Polícia é para
ordem interna. Ela é essencialmente civil. A polícia militar vive em isolamento,
embora, formalmente, o governador seja o comandante, ele não manda nada.
E muitas
vezes, pelo caráter militar, a polícia militar se fecha, não é possível obter
informações. Além disso, a aproximação do povo com a polícia militar é muito
difícil. Qualquer pessoa do povo entra facilmente numa delegacia de polícia,
mas quem é que entra num quartel?
Qual é a posição do sr. sobre o regime
disciplinar diferenciado (RDD)?
Ainda hoje
eu estive estudando o assunto, verificando a legislação. Eu acho que há muito
exagero no uso do regime diferencial. Em certas circunstâncias, ele se
justifica, até se recomenda, mas tendo em vista todo o conjunto do sistema
penal, seus objetivos e o que a Constituição dispõe. O isolamento prolongado de
um preso realmente pode levar à loucura. Esse é um dado que vem de Aristóteles,
é a natureza associativa do ser humano. O ser humano tem absoluta necessidade
do diálogo. Então, o RDD tem que ser usado com muita cautela, pois a
Constituição proíbe penas que são degradantes, e o isolamento prolongado é uma
forma de degradação.
Gostaria de
salientar que, se nós tivéssemos uma boa administração penitenciária, o
problema do preso que comanda o crime de dentro da cadeia desapareceria. O que
existe é uma tremenda corrupção do sistema, que tem de ser combatida.
Do seu ponto de vista, o RDD não é inconstitucional?
Não. Mas,
dependendo da forma de uso, ele pode ser. Em princípio não é, mas se usado com
excessivo rigor, ele se torna inconstitucional.
Como o sr. avalia a reforma do Judiciário? As mudanças
que ocorreram atendem às necessidades sociais?
Alguns
juízes atribuem a crise ao baixo nível de leis produzidas pelo Congresso
Nacional. Por outro lado, muitas leis acabaram, por suas indefinições e
contradições, ampliando o poder dos juízes.
Sobre isso
também, eu tenho um livro que se chama O Poder dos Juízes. Eu
acompanho o Judiciário com muito interesse; eu o vejo como vítima, mas também
como culpado. Embora a Constituição estabeleça igualdade dos poderes, na
verdade, o Judiciário é o poder mais fraco, de segunda categoria. Isso se
verifica a partir de um dado fundamental que é o orçamento. O Judiciário deve
preparar a sua proposta orçamentária, enviar ao Executivo que a incorpora no
projeto de lei orçamentária e manda para o Legislativo, mas, ao incorporar, ele
corta.Isso tem pesado muito para retardar o aperfeiçoamento do Judiciário, a
criação de mais varas, o uso de equipamentos mais modernos.
O Judiciário
se acomodou. Agora, começa a mudar
Além disso,
ou parte por causa disso, o Judiciário se acomodou. Tudo agravado por um dado
teórico jurídico muito importante, que é a prevalência de uma concepção
jurídica positivista, o legalismo exacerbado. Isso
fez com que o juiz ficasse acomodado como um aplicador da lei, e não como um
realizador da justiça. O que tivemos em grande parte, e temos ainda, são
tribunais que se chamam tribunais de justiça, mas são tribunais de legalidade.
A justiça ficou esquecida. Isso tudo fragilizou muito o Judiciário.
O lado bom
da questão é que isso está mudando a partir do próprio Judiciário. É o
resultado de um processo, que começa depois da Segunda Guerra Mundial na
Itália, com a criação de um movimento chamado Magistratura Democrática. Esses
juízes começaram um trabalho muito sério contra o positivismo, criaram esse movimento
que foi decisivo para acabar com a máfia italiana. Isso depois, acabou gerando,
na Espanha, um movimento semelhante que deu, no Brasil, nos Juízes para a
Democracia. E a França acabou criando o Sindicato da Magistratura. No Brasil,
há muitos juízes que querem um Judiciário mais democrático, mais aberto, mais
moderno. Mas ainda há muito a fazer. A oligarquia que domina os estados, domina
inclusive o Judiciário. Mas há muitos sinais de mudança. Temos o Rio Grande do
Sul, com a magistratura muito independente. São Paulo já está no bom caminho. A
emenda constitucional nº 45, de 2004, já trouxe muita
coisa boa, inclusive em termos democratização interna. Diria que nós estamos no
bom caminho.
Lula tem sensibilidade
social
O que o senhor espera se o Lula for reeleito, do novo governo dele?
Eu acho que
ele deve fazer um governo bom, ainda melhor do que o primeiro. Ele adquiriu
experiência. Também foi alertado quanto à necessidade de participar mais, ter o
olho mais aberto, querer saber mais das coisas. O Lula tem um pouco do
repentista nordestino que aprende muito rápido e, sem dúvida, aprendeu muito.
Eu continuo tendo absoluta convicção quanto à honestidade pessoal dele. Quanto à
sensibilidade social, ele é autêntico, vem toda a sua vida comprovando sua autenticidade.
O que faltou
no primeiro governo foi um melhor direcionamento das alianças políticas. Aí tem
o problema de não se ter maioria no Congresso; esse é o ponto que os
intelectuais de esquerda não perceberam. Eu acho que se o Lula, desde o começo
do governo, tivesse chamado mais os movimentos populares, buscado apoio para suas
propostas, o povo seria um instrumento de pressão. Isso não foi feito. Ele
poderia usar mais a base popular. Apesar disso, ele conseguiu resultados
socialmente positivos.