ADILSON RALF SANTOS
ENSINO JURÍDICO E DIREITO: AVALIAÇÃO E
RESPONSABILIDADE DAS INSTITUIÇÕES PRIVADAS
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ
CURITIBA
2006
TERMO DE APROVAÇÃO
ADILSON RALF SANTOS
ENSINO JURÍDICO E DIREITO: AVALIAÇÃO E RESPONSABILIDADE DAS
INSTITUIÇÕES PRIVADAS
Dissertação
aprovada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Direito
Orientador:
__________________________________________________________
Prof.
__________________________________________________________
Prof.
__________________________________________________________
Prof.
__________________________________________________________
Curitiba, ___ de __________ de 2006
ADILSON RALF SANTOS
ENSINO JURÍDICO E DIREITO: AVALIAÇÃO E
RESPONSABILIDADE DAS INSTITUIÇÕES PRIVADAS
Dissertação
apresentada à banca examinadora da Universidade Federal do Paraná, como
exigência parcial para a obtenção do título de Mestre em Direito
Orientador:
Professor Doutor Luiz Edson Fachin
CURITIBA
2006
Ao mestre Dr. Rômulo Coelho
Querida Jacira de Moraes Pereira
in memorian
ii
AGRADECIMENTOS
À minha esposa Adriana de Moraes Pereira Santos que
administrou minha ausência física em nosso lar, suprindo na forma possível meu
quinhão de contribuição com meus filhos Thiago Ralf e
Guilherme, os quais merecem também meu agradecimento por compreenderem, no limite
de suas idades, o motivo de mais este sacrifício. Eu os amo!
Aos meus pais, por toda herança moral e educacional que me
legaram.
Ao amigo Rubens Raphael Carrozzo Scárdua pela
contribuição e ensinamentos pedagógicos que gratuitamente me franqueou durante
nossa convivência profissional e pessoal, e pelo auxílio no delineamento de
minha pesquisa.
À Faculdade de Direito do Sul de Minas por acreditar e
investir mais uma vez em minha pessoa.
Ao professor Dr. Luiz Edson Fachin,
por transmitir a segurança necessária para tranqüilizar a convivência com as
incertezas, que um mestrando naturalmente intensifica durante um aprofundamento
acadêmico deste nível de exigência, como foi o Mestrado da UFPR.
iii
A liberdade pode ser
disciplina, a autoridade pode ser diálogo, o poder pode ser justiça; o público
e o privado se complementam. Deste modo é correto pretender que no jardim
exista algo de praça, e que a praça tenha algo de jardim.
Nelson Saldanha
iv
SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIATURAS......................................................................................vii
RESUMO………………………………………………………………………………........viii
ABSTRACT…………………………………………………………………………………..ix
INTRODUÇÃO.............................................................................................................1
CAPÍTULO I
1 O ENSINO JURÍDICO E A
EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL CONTEMPORÂNEO: SUJEITOS E CIDADANIA.......................................................3
1. 1 O PAPEL DO ESTADO NA EDUCAÇÃO
SUPERIOR.......................................6
1. 2 O DIREITO À EDUCAÇÃO SUPERIOR E
OS PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS..................................................................................................19
1. 3 O ENSINO PÚBLICO E O ENSINO
PRIVADO: DA DIVERSIDADE DE MEIOS À COMUNHÃO DE
PROPÓSITOS............................................................................28
1. 4 O CONTEMPORÂNEO ENSINO JURÍDICO
NO BRASIL................................43
CAPÍTULO II
2 NORMATIZAÇÃO SOBRE A
AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR DO DIREITO NO BRASIL................................................................................................61
2.
2.
2. 2. 1 As Normas de Autorização,
Reconhecimento e Renovação do Reconhecimento de um
Curso...................................................................................74
2. 2. 1. 1 Decreto
5.773/2006....................................................................................77
2. 2. 1. 2 O conselho nacional de
educação – CNE..................................................82
2. 2. 2 O Sistema Nacional de
Avaliação do Ensino Superior – SINAES.................84
v
2. 2.
2. 1 Avaliação
externa.......................................................................................98
2. 2. 2. 2 Avaliação
institucional..............................................................................101
2. 2. 2. 3 Exame nacional do
desempenho dos estudantes – ENAD......................104
2. 2. 2. 4 O instrumento único de
avaliação dos cursos de graduação – IUACG...105
2. 2. 2.
2. 3 OS PADRÕES DE QUALIDADE DO
CURSO DE DIREITO............................114
2. 4 OS PADRÕES DE AVALIAÇÃO DO
CURSO DE DIREITO............................118
2. 4. 1 Projetos
Pedagógicos...................................................................................122
2. 4. 2 Os Docentes, os Discentes e
o Corpo Técnico-Administrativo....................130
2. 4. 3 As Instalações
Físicas..................................................................................136
CAPÍTULO III
3 DEVERES PÚBLICOS E
PRIVADOS NO ENSINO DE QUALIDADE................141
3.1 ÔNUS DO ESTADO BRASILEIRO NO ENSINO SUPERIOR E EFETIVAÇÃO
DOS DEVERES EDUCACIONAIS SOCIAIS............................................................141
3. 1. 1 No Objetivo Social do
Ensino.......................................................................145
3. 1.
3. 2.
3. 2.
CONCLUSÃO..........................................................................................................196
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................200
vi
LISTA DE ABREVIATURAS
ABEDi – Associação Brasileira de Ensino do Direito
BASis – Cadastro Nacional e único de avaliadores selecionados pelo
INEP
CAC – Comissões de Avaliação
de Curso
CAPES – Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CCB – Código Civil Brasileiro /
2002
CDC – Código de Defesa do
Consumidor /1990.
CFR – Constituição Federal da
República de 1988
CNE – Conselho Nacional de
Educação
CONAES – Comissão Nacional de
Avaliação da Educação Superior
CPA – Comissão Própria de
Avaliação
CTAA – Comissão Técnica de
Acompanhamento de Avaliação
EAOAB – Estatuto de Advocacia e da
Ordem dos Advogados do Brasil/1994.
ENAD – Exame Nacional de
Desempenho de Estudantes
FE – Formulário Eletrônico
IES – Instituição de Ensino
Superior
INEP
–Instituto Nacional Estudos
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IUACG – Instrumento Único de
Avaliação de Cursos de Graduação
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional
MEC – Ministério da Educação e
Cultura
NR – Nota de Rodapé
OAB – Ordem dos Advogados do
Brasil
PNE – Plano Nacional de Educação
SINAES – Sistema Nacional de
Avaliação do Ensino Superior
vii
RESUMO
A educação sendo um
instrumento de desenvolvimento social, destacado pela Constituição Federal da
República de 1988, como fundamental ao exercício da cidadania, deve, mesmo
sendo desenvolvido por uma instituição privada, ser fiscalizado pelo Poder
Público que contribuirá, evolutivamente, para o seu aperfeiçoamento. A
dissertação “Ensino jurídico e Direito: avaliação e responsabilidade das
instituições privadas” é uma análise dos princípios e critérios impostos
pelo ordenamento jurídico brasileiro quanto à qualidade do ensino superior do
Direito nas instituições privadas. Para esta reflexão, é pré-requisito a
legalidade e contextualização do método avaliativo que definirá este critério
de qualidade, para que posteriormente constate-se o grau de participação da
instituição quanto ao resultado alcançado na avaliação; situação capaz de
ensejar a responsabilidade civil da instituição para com seu aluno ou egresso,
ou não! Mesmo porque, uma correta parceria entre o Poder Público
avaliativo/educativo e a instituição privada que busca aprimoramento em seus
préstimos podem permitir uma educação superior do Direito eficaz. Em
contrapartida, uma atuação inadequada da instituição privada frente aos
princípios educacionais públicos pode originar sua responsabilidade civil
perante seu aluno ou egresso.
Palavras-chave: Educação superior do Direito; Princípios
constitucionais; Ensino público e ensino privado; Ensino jurídico; Lei de
Diretrizes e Base da Educação Nacional, LDB; Sistema Nacional de Avaliação do
Ensino Superior, SINAES; Instrumento Único de Avaliação dos Cursos de
Graduação; Ensino de qualidade; Plano de Desenvolvimento Institucional; Projeto
Pedagógico Institucional; Projeto Pedagógico de Curso; Responsabilidade pela
qualidade do ensino; Indenização.
viii
ABSTRACT
Education,
taken as a social development tool, stood out for the 1988´s Federal
Constitution as a fundamental instrument to the exercise of citizenship, must
be supervised by the Public Power that will contribute, developmentally, for
its improvement, even when it is developed by a private institution. The
dissertation "Juridical teaching and Right: evaluation and responsibility of
private institutions" is an analysis of the principles and criteria
imposed by the Brazilian legal system as for the quality of the higher law
education in private institutions. For this reflection, the legality and
contextualization of the evaluative method that will define this quality
criterion are prerequisites, so that later the degree of participation of the
institution can be verified compared to the result reached in the evaluation; a
capable situation to cause the civil responsibility of the institution to its
student or Alumni, or not! Even though, a correct partnership between
the Public Evaluative / Educational System and the private institution that
seeks for upgrading in its servilities can allow a superior education of the
effective Right. On the other hand, an inadequate performance of the private
institution before the public educational principles creates a civil liability
to its student or alumni.
Key –words: Superior
education of Law; Constitutional Principles; Public and private Teaching; Legal
Studies; Law of Guidelines and Base of the National Education, LDB;
National Evaluation System of Higher Learning, SINAES; Primary Evaluation
Instrument of Graduation Courses; Quality Teaching; Institutional Development
Plan; Pedagogical Institutional Project; Pedagogical Course Project;
Responsibility for the quality of Teaching; Compensation.
ix 1
INTRODUÇÃO
Um ensino de qualidade! Essa é a meta de toda instituição que
trabalha com o ensino. O questionamento a ser abordado nesse trabalho é constatar
se a legislação e a normatização vigente sobre o
ensino superior, que incide no curso de Direto, nas instituições privadas,
conduz a uma adequada valorização do ensino empregado a ponto de, por critérios
avaliativos, determinados pelo Poder Público, definir a qualidade do curso de
Direito.
A divisão entre o ensino público e o ensino privado faz-se
necessária, como amparo para a apresentação do que é compreendido como o
contemporâneo ensino jurídico no Brasil. Mesmo porque, essa relação envolve a legislação
e a normatização do ensino superior, quando incidente
sobre a instituição privada, que se movimenta diante do setor público que a
fiscaliza e, do aluno, que recebe o processo ensino/aprendizagem mediante uma
contratação particular.
Urge reconhecer, para
tanto, a autonomia possuída pelo Poder Público para impor as exigências qualitativas
mínimas a serem cumpridas pelos cursos de Direito e pelas Instituições
Privadas de Ensino Superior, bem como a determinação dos critérios avaliativos
que recaem sobre estes, de forma a não discriminar as particularidades das
instituições privadas, equiparando-as quanto aos objetos avaliados, às
especificidades das instituições públicas.
Legislação e normatização inerentes
ao ensino superior também serão destacadas e comentadas em determinados
aspectos, demonstrando os delineamentos exigidos para que um curso superior de
Direito seja enquadrado em um nível de qualidade aceitável à ótica do Poder
Público. 2
O trabalho ainda envolverá
os atores que participam da sistemática avaliativa do ensino superior utilizada
pelo Poder Público, iniciando-se pelo MEC, CNE, CONAES e INEP; além de
descrever o sistema que realiza essa avaliação, denominado SINAES, bem como as
incidências utilizadas por esse sistema para qualificar o curso superior.
Essas incidências
correspondentes à avaliação in loco por comissão nomeada pelo Poder
Público, a aplicação do IUACG avaliando o corpo docente, e estrutura física e
pedagógica da IES, a auto-avaliação por comissão própria da IES, bem como o
parecer da OAB, são fatores que contribuem para a consolidação do padrão de
qualidade do curso de Direito.
Afinal, o ensino não objetiva apenas a formação de homens
consumidores, mas sim, a construção de homens produtivos para a sociedade que
os receberá; homens com valores e princípios sociais devidamente equilibrados
para a efetiva aplicação jurídica e crítica de seus conhecimentos em prol da
sociedade e não apenas meros técnicos do Direito.
Nesse sentido, analisar-se-á também a formação social que deve
ser aplicada em um ensino superior de Direito, que, por ser uma Ciência Social,
deve reproduzir em seus alunos um cabedal adequado à correta análise
crítica-evolutiva do cidadão, não apenas para que este supere os conflitos
sociais, mas também, para que ele consiga fornecer condições à sociedade tirar
proveito da ocorrência destes conflitos quando existentes, evoluindo.
Posto o estudo, teremos, por fim, a análise da
responsabilidade que uma instituição privada de ensino superior do Direito tem
diante de seus candidatos, alunos e egressos, de acordo com todas as
constatações legais, normativas e sociais anteriormente demonstradas. 3
CAPÍTULO I
1 O ENSINO JURÍDICO E A
EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL CONTEMPORÂNEO: SUJEITOS E CIDADANIA
Conhecer a evolução do ensino jurídico no Brasil nas óticas
histórica, social e constitucional permite, com o desenvolvimento do trabalho,
uma compreensão social de sua importância em nossas vidas. Viver é exercitar o
Direito, mas ensiná-lo significa ressuscitá-lo a cada instante.
O ensino trabalha com as áreas mais difíceis do ser humano, a
inteligência e a emoção. O dom de ensinar existe no ato de administrar estas
áreas em adequado equilíbrio com os demais sentimentos do aluno, da pessoa que
existe no aluno e das exigências que a sociedade a este impõe, muitas vezes
determinadas pela demanda do mercado, e não pela necessidade social de
desenvolvimento dos membros que a formam.
A educação desponta como situação de salvamento desta
dimensão imposta à pessoa, onde seu futuro influenciará nas transformações
políticas, culturais, econômicas e sociais da comunidade, onde permanecerá
inserida, mesmo que seja vista como um instrumento profissionalizante de
conquista social e econômica.
Se antes a instituição de ensino superior cumpria sua missão
atingindo a finalidade tradicional de produção, reprodução, divulgação e
conservação do conhecimento, avançando o conhecimento científico e tecnológico
através da pesquisa, na atualidade tais finalidades não existem mais isoladas. 4
Além dos recursos técnicos
humanos com qualidade, a formação educacional exige também que o estudante seja
formado para que exercite, em sua plenitude, a sua cidadania. A pesquisa na
educação superior passa a objetivar também a melhoria humana de capacidade para
resolução de problemas e conflitos, inclusive em demandas sociais com ênfase na
comunidade onde o estudante está inserido.
A qualidade de vida ganha primazia e destaque como bem comum
a ser promovido e, assim, a IES – Instituição de Ensino Superior torna-se
instrumento participativo que deve ofertar seus recursos humanos e materiais,
enobrecidos pelas competências fornecidas por seus docentes e funcionários, ao
papel contemporâneo comum de engrandecimento do homem e, conseqüentemente, da
sociedade. É o pleno exercício da função social das faculdades.
Nesta realidade, o curso de Direito encontra-se em 2º lugar
na classificação de matrículas realizadas em IES no ano de 2004, com um total
de 533.317 matrículas, que correspondem a 12,8% de todas as matrículas feitas
em cursos superiores naquele ano, que teve também o número de 67.238
concluintes, perdendo apenas para o curso de Administração que detém 14,9% das
matrículas, em um total de 620.7181.
Diante dessa esmagadora opção pelos cursos jurídicos, se
destaca, com mais ênfase, a importância da formação do operador do Direito que
desenvolverá, pelo ensino jurídico, sua condição de contribuição social junto à
educação jurídica do
1 RISTOFF, D. Censo da educação superior 2004: resumo
técnico. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anisio Teixeira, 2005. p. 22. 5
seu povo, conforme já
apresentado por San Tiago Dantas em sua aula
inaugural de 19552.
2 DANTAS, S. T. Palavras de um professor. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2001. p. 57-58.
3 RISTOFF, p. 28.
Pela educação jurídica é que uma sociedade assegura o
predomínio dos valores éticos perenes na conduta dos indivíduos e, sobretudo,
dos órgãos do poder público. Pela educação jurídica é que a vida social
consegue ordenar-se segundo uma hierarquia de valores, em que a posição suprema
compete àqueles que dão à vida humana um sentido e uma finalidade. Pela
educação jurídica é que se imprimem no comportamento social os hábitos, as
reações espontâneas, os elementos coativos, que orientam as atividades de todos
para as grandes aspirações comuns.
Das 4.163.733 matrículas que foram registradas no ano de
Neste capítulo apresentar-se-á o papel do Estado no ensino
superior, o direito à educação e os princípios constitucionais que o amparam, a
diferenciação entre o ensino privado e o público que possuem o mesmo objetivo
e, especificamente, o ensino jurídico após a CFR - Constituição Federal da
República de 1988. 6
4 COUTINHO, J. N. de M. O ensino do direito no Brasil. Trad. de Ponencia.
In: SEMINÁRIO BRASIL-CUBA DE DIREITO, 2005, Havana/Cuba. Patrocinado pela Unión Nacional de Juristas de Cuba.
1. 1 O PAPEL DO ESTADO NO ENSINO
SUPERIOR
No ano da chegada oficial dos portugueses ao Brasil em 1500
até o ano da sua independência em 1822, o Direito era aprendido na Europa,
afinal a nobreza brasileira na época colonial era composta por famílias
portuguesas que enviavam seus filhos para estudarem as leis no país de sua
origem.
Esses estudos ocorreram na Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, quando eram vigentes as Ordenações Afonsinas
(1446-1521), as Ordenações Manuelinas (1521-1603) e as Ordenações Filipinas
(1603-1824), todas elas Ordenações do Reino Português4 que eram aplicadas na
colônia brasileira.
Durante o período pré-independência, dos primórdios da
colonização do Brasil até o ano de 1759, os jesuítas, em seus colégios,
(principalmente no colégio do Estado da Bahia) conseguiram autorização da
metrópole que lhes permitisse conceder o grau de Mestre em Artes aos seus
alunos, mesmo não tendo seus colégios o grau de universidade.
O objetivo primordial desta Ordem religiosa era expandir a
religião católica, aumentando assim o número de fiéis por meio de catequização
e conversão dos índios ao catolicismo, ampliando assim os domínios e a
influência da Igreja Católica.
Porém, o Marquês de Pombal aplicou, em Portugal, a “Reforma
Pombalina”, que buscou retirar os jesuítas do comando de todas as formas de
ensino em Portugal, situação que refletiu inclusive no Brasil Colônia. Tal
problemática dificultaria o acesso da população carente ao estudo, antes unidos
pelos jesuítas. 7
7 ALMEIDA FILHO, J. C. de A. O ensino jurídico, a elite dos
bacharéis e a maçonaria do século XIX. Rio de Janeiro, 2005,
Com a expulsão dos jesuítas do Brasil, devido aos confrontos
de opiniões entre eles e o Estado português - que ocasionou um rompimento em toda
a construção sobre o ensino por eles feita - a busca da universidade no Brasil
reapareceu com a chegada da corte portuguesa em 1808, na qual o governo central
criou o ensino superior profissional para atender às necessidades da Corte.
Nessa época, a educação era oferecida a uma pequena minoria
da população, porque apenas os filhos das classes dominantes recebiam os
ensinamentos que seriam utilizados para governar e dirigir os escravos.
Com a Independência do Brasil proclamada por Dom Pedro I em
07/09/1822, nascem no início do século XIX, em 11.08.1827 as duas primeiras
Faculdades de Direito em nosso país, uma
Há de destacar que, conforme apresentado por José Carlos de
Araújo Almeida Filho, os cursos jurídicos no Brasil sofreram influência direta
da Maçonaria, o que justificaria sua feição positivista desde sua origem
brasileira. Essa influência7 também originaria uma associação secreta,
denominada Bucha, na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco.
Associação paramaçônica que objetivava ocupar 8
8 ALMEIDA FILHO, p. 30.
9 Ibid., p. 47.
10
LOPES, J. R. de L. O
direito na história: lições introdutórias. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2002. p. 339.
11
CFR/34, art. 5º, inciso
XIV: “Compete privativamente à União: (...) XIV – Traçar as diretrizes da
educação nacional;”
cargos políticos e burocráticos
do governo independente, influenciando em seu direcionamento político8.
Prova do sucesso desse projeto entre a “Bucha” e a Maçonaria
do Século XIX foi a participação de Rui Barbosa e do
Barão do Rio Branco, que além de ativistas da “Bucha”, também se tornaram maçons9.
Entre os cursos criados naquela época encontravam-se também os de Medicina,
Engenharia, a Academia Real Militar e a Academia de Belas-Artes.
Com o Decreto n.º 1.386, em 1854, os
cursos jurídicos passaram a chamar-se Faculdades de Direito, com a inclusão de
novas disciplinas como Direito Romano e Direito Administrativo. Ano em que,
também, o Curso de Direito de Olinda foi transferido para Recife10.
Com a Lei n. 2.924, de 5 de janeiro
de 1915, pela Reforma Carlos Maximiliano, foi autorizada a união de três
faculdades existentes na cidade do Rio de Janeiro para se formar, então, uma
primeira Universidade; situação esta ocorrida apenas em 1920, por meio do
Decreto n. 14.343, de 7 de setembro.
Com a Constituição Federal de 1934, por seu artigo 5º, inciso
XIV11, o governo federal passou a ter o encargo de determinar as diretrizes da
educação nacional, conforme continua fazendo até a presente data. 9
12 CFR/34, art. 150: “Compete à União: a) fixar o plano nacional
de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e
especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território
do País; b) determinar as condições de reconhecimento oficial dos
estabelecimentos de ensino secundário e complementar deste e dos institutos de ensino
superior, exercendo sobre eles a necessária fiscalização; c) organizar e
manter, nos Territórios, sistemas educativos apropriados aos mesmos; d) manter
no Distrito Federal ensino secundário e complementar deste, superior e
universitário; e) exercer ação supletiva, onde se faça necessária, por
deficiência de iniciativa ou de recursos e estimular a obra educativa em todo o
País, por meio de estudos, inquéritos, demonstrações e subvenções”.
13
CFR/34, art. 151:
“Compete aos Estados e ao Distrito Federal organizar e manter sistemas
educativos nos territórios respectivos, respeitadas as
diretrizes estabelecidas pela União.”
E foi nesta Constituição que a educação foi elevada à categoria de um direito subjetivo público pela
primeira vez, por meio de seu artigo 149 que trazia o seguinte texto:
a educação é um direito de
todos e deve ser ministrada pela família e pelos Poderes Públicos, cumprindo a
estes proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no País, de
modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e econômica da Nação, e
desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana.
Dividiu-se, então, a atuação estatal na área da educação para
o Poder Público Federal e o Poder Público Estadual, sendo que pelo texto do artigo
15012 da Constituição Federal a União fixaria, coordenaria e fiscalizaria o PNE
- Plano Nacional de Educação (que seria elaborado pelo CNE – Conselho Nacional
de Educação para ser aprovado pelo Poder Legislativo) e pe1o texto do artigo
15113 da Constituição Federal os Estados (incluindo o Distrito Federal)
organizariam e manteriam a obediência às diretrizes do sistema educativo já
estabelecido pela União. 10
14 CFR/34, art. 150, parágrafo único: “Compete à União: (...)
Parágrafo único – O plano nacional de educação constante de lei federal, nos
termos dos arts. 5º, nº
XIV, e 39, nº 8, letras a e e, só se poderá renovar em prazos
determinados, e obedecerá as seguintes normas: a) ensino primário integral
gratuito e de freqüência obrigatória extensivo aos adultos; b) tendência à
gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de o tornar mais
acessível; c) liberdade de ensino em todos os graus e ramos, observadas as
prescrições da legislação federal e da estadual; d) ensino, nos estabelecimentos
particulares, ministrado no idioma pátrio, salvo o de línguas estrangeiras; e)
limitação da matrícula à capacidade didática do estabelecimento e seleção por
meio de provas de inteligência e aproveitamento, ou por processos objetivos
apropriados à finalidade do curso; f) reconhecimento dos estabelecimentos
particulares de ensino somente quando assegurarem a seus professores a
estabilidade, enquanto bem servirem, e uma remuneração condigna”.
15
CFR/37, art. 15, inciso
IX: “Compete privativamente à União: (...) IX – fixar as bases e determinar os
quadros da educação nacional, traçando as diretrizes a que deve obedecer a formação física, intelectual e moral da infância e da
juventude:”
16
CFR/37, art. 16, inciso
XXIV: “Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as seguintes
matérias: (...) XXIV – diretrizes de educação nacional;”
17
CFR/37, art. 129: “A infância e à juventude, a que faltarem os recursos
necessários à educação em instituições particulares, é dever da Nação, dos
Estados e dos Municípios assegurar, pela fundação de instituições públicas de
ensino em todos os seus graus, a possibilidade de receber uma
Nessa mesma Constituição Federal reconheceram-se os
estabelecimentos particulares de ensino, desde que estes assegurassem ao docente
estabilidade e remuneração condigna, conforme determinava seu artigo 150,
parágrafo único, letra ‘f’14.
Necessário se faz ressaltar, que a ‘estabilidade’ ali
garantida nunca existiu em virtude do surgimento da CLT – Consolidação das Leis
do Trabalho e, ainda assim, existia a condição de que a estabilidade e a
remuneração condigna determinada na CFR existiriam apenas enquanto estes
professores ‘bem servissem’ ao estabelecimento.
A Constituição de 1937, em seu artigo 15, inciso IX15 e
artigo 16, inciso XXIV16, determinou como competência
privativa da União a fixação das diretrizes educacionais, colocando, ainda, em
seu artigo 12917 o ensino público em posição acessória à educação particular.
11
educação adequada às suas faculdades, aptidões e
tendências educacionais. O ensino pré-vocacional profissional destinado às
classes menos favorecidas é em matéria de educação o primeiro dever de Estado.
Cumpre-lhe dar execução a esse dever, fundando institutos de ensino
profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos Municípios e dos
indivíduos ou associações particulares e profissionais....”.
18
CFR/46, art. 5º, inciso
XV, letra ‘d’: “Compete à União: (...) XV – Legislar sobre: (...)
d) diretrizes e bases da educação nacional;”.
19
CFR/46, art. 6º: “A
competência federal para legislar sobre as matérias do art. 5º, nº XV, letras b, e, d, f, h, j, l, o e r, não
exclui a legislação estadual supletiva ou complementar”.
20
CFR/67, art. 8º, inciso
XIV: “Compete à União: (...) XIV – estabelecer planos nacionais de educação e
de saúde;”.
21
CFR/67, art. 8º, inciso
XVII, letra ‘q’: “Compete à União: (...) XVII – legislar sobre: (...) q) diretrizes e bases da educação nacional; normas
gerais sobre desportos;”.
Essa competência para legislar sobre as diretrizes e bases da
educação nacional determinada na Constituição Federal de 1937 foi mantida na
Constituição Federal de 1946 em seu artigo 5º, inciso XV,
letra “d”18 e também em seu artigo 6º19.
Com o golpe de Estado de 31 de março de 1964, originando
inúmeros atos jurídicos antidemocráticos, adveio em 1967 uma nova Constituição
Federal, que em seu artigo 8º, inciso XIV20 determinava ser de competência da
União o poder de estabelecer o PNE, e ainda em seu inciso XVII, alínea “q”
A consolidação da ditadura ocorrida com o Ato Institucional n.º 5, de 13 de dezembro de 1968, culminou com alterações na
educação que foram estabelecidas pela Constituição Federal de 1969, em especial
o direito à educação que no artigo 8º, inciso XIV, continuou determinando o
estabelecimento e execução do PNE, mas também passou a dispor como competência
da União os planos regionais de desenvolvimento. 12
22 Primeira
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional na história.
23
BRASIL. Lei n. 5.540, de
28 de novembro de 1968. Fixa normas de organização e funcionamento do ensino
superior e sua articulação com a escola média, e dá outras providências.
Publicada no DOU de 29.11.68 e Retificada em 3.12.68. “Art.
2º:“ O ensino superior, indissociável da pesquisa, será ministrado em
universidades e, excepcionalmente, em estabelecimentos isolados, organizados
como instituições de direito público ou privado”.
Mas o modelo histórico que o ensino superior no Brasil
demonstrava era de uma valorização maior para a formação profissional em
detrimento à preocupação com o desenvolvimento de novos conhecimentos, sendo
que apenas nas décadas de 60 e 70, seguindo o mesmo sentido do modelo
desenvolvimentista das políticas públicas, vislumbrou-se a possibilidade da
universidade como campo de desenvolvimento de conhecimento que seria utilizado
para fortalecer o Estado.
A Lei n. 4.02422, de 20 de dezembro de 1961 que fixou as
diretrizes e bases da educação nacional dispôs em seu artigo 66 sobre o ensino
superior o seguinte: tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das
ciências, letras e artes e a formação de profissionais de nível universitário.
A Lei n. 5.540 de 28 de novembro de 1968, conhecida como a
Reforma Universitária buscou reformular os objetivos do ensino superior
brasileiro, apresentando princípios a serem atingidos como: racionalização,
integração e flexibilidade. Além de fixar normas de organização e funcionamento
do ensino superior esta Lei acrescentou por seu artigo 2º23 o preceito de indissociabilidade entre ensino e pesquisa.
E em seus artigos 20 e 40, letra “a”, apresentou a primeira
definição do que hoje é conhecido como “extensão universitária”, com o seguinte
texto: 13
20 – As universidades e os
estabelecimentos de ensino superior estenderão à comunidade, sob a forma de
cursos e serviços especiais, as atividades de ensino e os resultados da
pesquisa que lhe são inerentes.
40 – As instituições de ensino superior: a) Por meio de suas
atividades de extensão, proporcionarão aos corpos discentes oportunidades de
participação em programas de melhoria das condições de vida da comunidade e no
processo geral do desenvolvimento.
A partir desse momento histórico, o ensino superior
desenvolveu-se com agilidade e os questionamentos sobre a qualidade deste
também. De
Esse aumento quantitativo trouxe árduas discussões entre os
educadores, os intelectuais e os estudantes que estavam preocupados com o
destino que o ensino superior brasileiro adotaria, quando entre os anos de
O perfil formado principalmente nas instituições de ensino
superior foi o da pesquisa, com formação de pesquisadores e profissionais de
alto nível de qualificação, que já haviam antes vencido exames vestibulares
excludentes, tornando o ensino superior elitisado.
Assim, na década de 60 e 70, criou-se uma demanda reprimida
dos candidatos que não ingressavam nas faculdades, situação que originou um
aumento indiscriminado de vagas nas IES existentes no começo da década de 70.
Na década de 80, o governo optou por amenizar este controle
proporcionalmente à responsabilidade financeira que lhe cabia e, finalmente, na 14
24
CFR, art. 208: “O dever
do Estado com a educação será efetivado mediante (...) V–
acesso aos níveis mais elevados de ensino, da pesquisa e...”
década de
Há de se ressaltar que na década de 80 as IES apresentavam
poucas matrículas em curso superior devido à falta de número suficiente de
alunos que já fossem formados no ensino médio e, dos formados, a falta de
condições financeiras para estes prosseguirem com os estudos em nível superior.
Em meados da década de 80, ocorreu a abertura de novos cursos
superiores, mas,apenas na década de 90, com a
universalização do acesso ao ensino fundamental, motivando a expansão do ensino
médio é que eclodiu a necessidade da existência de mais cursos superiores.Tal
fato fez com que a partir de 1995 houvesse a abertura indiscriminada de cursos
superiores.
E diante dos contextos anteriormente demonstrados, a CFR -
Constituição Federal da República promulgada em 1988, além de definir o dever
do Estado com a Educação Superior em seu artigo 208, inciso V24 consagrou uma
profunda alteração sobre os objetivos da universidade, porque em seu artigo 207
foi expresso que “As Universidades gozam de autonomia didático-científica,
administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio
da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extensão”.
Isto faz com que o ensino e a pesquisa não sejam mais os
únicos objetivos do ensino superior, incluindo neste a atividade de extensão,
que é a efetiva aplicação dos conhecimentos adquiridos no ensino e aprimorados
com a pesquisa em prol da comunidade onde a IES encontra-se instalada. 15
25
RISTOFF, passim.
Quando da edição da LDB - Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional em 1996 – Lei n. 9.394/96, outros assuntos que objetivavam a
melhoria da qualidade de vida da população passou a fazer parte do eixo de
questões a serem tratadas pelo ensino, como a contaminação ambiental, o uso de
material alternativo na construção civil, a utilização de recursos naturais
renováveis, etc.
Inicia-se o processo de redefinição da missão anteriormente
concedida às universidades e instituições de ensino superior. O Estado deve
agora agir conjuntamente com a IES para que o fim social de evolução da
qualidade de vida da comunidade seja objetivado no ensino ofertado à população
brasileira.
A consciência de responsabilidade sobre a aproximação da
realidade social e sobre o desenvolvimento dessa sociedade com a qual o ensino
superior estreitava seus laços, tornou o partícipe do ensino superior mais
consciente de seu papel.
A necessidade política e econômica de desenvolvimento do
ensino superior, para atender a demanda social, impôs ao Estado o
compartilhamento expansivo do ensino superior junto com a iniciativa privada,
onde o governo reteve para si o direito de desenvolver mecanismos de
acompanhamento desta expansão e da qualidade do ensino ofertado pela iniciativa
privada, em garantia às condições mínimas de qualidade desses cursos25.
Segundo a projeção apresentada em levantamento feito pelo
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira, após o Censo Educacional de 2002 as matrículas
nos cursos de graduação presencial aumentarão 16
26 PACHECO, E.; RISTOFF, D. Educação superior:
democratizando o acesso. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anisio Teixeira, 2004. p. 7.
27
Ibid., p. 8.
potencialmente até o ano de 2010, pois
estão tendo um crescimento médio de 13% ao ano26:
a) em 1988 estavam
matriculados 2.125.958;
b) em 2002 estavam
matriculados 3.482.069;
c) em 2007 estarão
matriculados 6.400.000;
d) em 2008 estarão
matriculados 7.232.000;
e) em 2009 estarão
matriculados 8.172.160;
f) em 2010 estarão
matriculados 9.234.548.
O mesmo levantamento ao tratar do acesso ao ensino de
graduação na faixa etária entre 18 e 24 anos de idade, além de apresentar a
discrepância existente nas diversas regiões brasileiras, destaca a seguinte
situação vivida no Brasil:
É importante, mais uma vez, lembrar que as comparações
internacionais, amplamente divulgadas por publicações de diferentes organismos,
referentes à faixa etária de
Para alcançar algo próximo dessa projeção, apenas a atuação
do mercado, através das instituições privadas, poderá garantir este
desenvolvimento porque a 17
28 PACHECO; RISTOFF, p. 8.
29
MOROSINI, M. C. (Org.). Professor
do ensino superior: identidade, docência e formação. Brasília: Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio
Teixeira, 2000. p. 11.
atuação estatal, que deveria
garantir o aumento significativo das vagas em universidades públicas está, a
cada dia, reduzindo o gasto público com a educação.
E mesmo a iniciativa privada ampliando o número de vagas, o
acesso ao ensino superior, especialmente ao do Curso de Direito, ainda encontra
entraves que fazem com que muitas vagas permaneçam desocupadas, no patamar de
26%28, onde as instituições ainda encontram altos índices de inadimplência e de
evasão.
Enquanto a educação básica tem como objetivo principal o
desenvolvimento das competências e habilidades básicas para que o indivíduo
alcance a plenitude do exercício da sua cidadania, a educação superior objetiva
ofertar a mais variada gama de opções, que variam desde a já citada necessidade
de que o aluno de um “curso superior” aprenda a plenitude do exercício de sua
cidadania até o indissociável desenvolvimento do interesse profissional deste
mesmo educando, de forma a conduzi-lo a um mundo globalizado, aumentando assim
a responsabilidade da qualidade da educação superior em suas duas principais
vertentes, o desenvolvimento do ensino e da pesquisa, ocasionando a produção do
saber que será aplicado na sociedade por meio da extensão.
Marília Costa Morosini apresenta
esta realidade ao descrever que:
A docência universitária tem sido considerada uma caixa de
segredos, na qual as políticas públicas omitiram determinações quanto ao
processo do ensinar, ficando o mesmo afeto à instituição educacional, que por
sua vez o pressupõe integrante da concepção de liberdade acadêmica docente. Com
o advento da década de 90 e da marcada presença do Estado Avaliativo, orientado
pela qualidade/excelência, a avaliação da educação torna-se o foco de
interesse, sendo averiguada por um sistema nacional de medidas.29
18
Contemporaneamente,
exige-se uma sólida formação de todas as pessoas que procuram se integrar participativamente na sociedade, para que esta
alcance um desenvolvimento social e econômico sustentável; para tanto, a
aprendizagem tornou-se um processo contínuo, diversa da anteriormente
compreendida como necessária apenas para a formação inicial (na infância e na
juventude).
Os alunos desta geração são mais reflexivos, mais
questionadores, e não possuem limites na busca de informações, pois convivem
com a internet que viabiliza a pesquisa para a obtenção de respostas, e
torna-os mais exigentes pelo conhecimento que podem adquirir a qualquer hora do
dia ou da noite, pela agilidade nos videogames e pelo sentimento e necessidade
contínua de questionamento.
Um aluno assim exige um ensino a sua altura, um docente com
capacidade maior do que a dele, uma agilidade na resposta que supere a sua
agilidade de reflexão e questionamentos, o pleno exercício de um novo diálogo
que consiga permear as esferas do tradicional com o novo.
E este aluno está crescendo com a abertura globalizada dos
mercados, que permite a aparente inexistência de fronteiras em busca de uma
política governamental com maior flexibilidade, com novas alianças estratégicas
como a União Européia, o Mercosul, a Alca, etc., que
exigem uma capacitação globalizada dos alunos que saem do curso superior.
Para que ocorra a inserção dos candidatos no curso superior,
que o educará para a convivência globalizada, necessário se faz o aumento do
índice de acesso aos cursos superiores, que deve apresentar a este candidato um
novo modelo de ensino superior para o País. E uma agradável compreensão do que
faz um curso superior ser considerado qualificado como “superior”, é a
apresentada pela professora Giselda Maria Fernandes Novaes Hironaka:
19
30 HIRONAKA, G. M. F. N. Ensino jurídico no Brasil: desafios para
o conteúdo de formação profissional. Anuário ABEDi, Florianópolis: Fundação Boiteux, n. 1, ano 1, 2003. p. 53.
31
CFR, art. 205: “A
educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e
incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o
trabalho”.
Independentemente de tal ou qual curso (de Direito ou de
outro campo do saber) estar ou não vinculado a uma universidade, o que o torna
superior é a sua atividade produtora de conhecimento. O curso superior não é
apenas um curso que forma profissionais para o mercado de
trabalho; ele é, em primeiro lugar, um curso que forma profissionais
livres. O que significa isso? Significa que um curso superior não forma apenas
meros técnicos, incapazes de organizar seu próprio trabalho e a sociedade em
que vivem, mas, ao contrário, um curso superior, na verdadeira acepção da
palavra, é aquele que busca formar profissionais que têm, em suas próprias
mãos, as idéias de soluções para os problemas da sociedade em que vivem e,
acima de tudo, têm o domínio integral do próprio conhecimento e dos seus
procedimentos profissionais e criativos.30
Mesmo a educação sendo um dever do Estado, as entidades
privadas possuem a função de colaborar com a União, que sozinha não conseguiria
realizar a expansão necessária à sobrevivência econômica e social de nosso
País; bastando que a União autorize as IES privadas para tal e, posteriormente,
fiscalize a qualidade do ensino por elas utilizado.
1. 2 O DIREITO À EDUCAÇÃO SUPERIOR E
OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
Nossa CFR consagrou a educação, pelo artigo 20531, como sendo
um direito de todos e um dever do Estado e da família. Sendo um direito de
todos - onde qualquer pessoa é capacitada a solicitá-lo - tem que haver, antes
do pedido pelo interessado, plena possibilidade de seu exercício. Por ser então
“um direito público, 20
32 BASTOS, C. R.; MARTINS, I. G. Comentários à Constituição do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. São
Paulo: Saraiva, 1998. p. 205.
33
CFR, art. 206: “O ensino
será ministrado com base nos seguintes princípios: I – Igualdade de condições
para o acesso e permanência na escola; II – liberdade de aprender, ensinar,
pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber...”.
34
CFR, art. 205, I: “I –
homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta
Constituição;”
35
CFR, art. 206: “O ensino
será ministrado com base nos seguintes princípios: (...) II – liberdade de
aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III –
pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas; (...) VII – garantia de
padrão de qualidade;”
subjetivo, acionável e exigível
contra o Estado”32, ficou o ônus de gerar esta possibilidade de
acesso pleno para o Estado que assume uma postura intervencionista desta
situação, e para a entidade Família que cuida das relações sentimentais básicas
de seus membros.
Tendo assim o “homem” como objeto de mudança da sociedade,
desde que este permita a mudança em seu ser, existindo ainda a função do Estado
de estimular esta evolução no cidadão, mesmo que usando da iniciativa privada
para tal, pois todos têm o objetivo de evolução da sociedade como meta final de
proteção aos seus componentes; assim, uma antiga, mas renovada compreensão
ocorre frente ao agir pela educação.
O acesso igualitário ao ensino, garantido pelo inciso I do
artigo 20633, já era previsto nos princípios de igualdade demonstrados no
inciso I do artigo 5º34, mas a redundância do constituinte ao destacar este
acesso ao ensino demonstrou seu claro interesse de reforçar esta condição
essencial à evolução humanitária.
Este mesmo artigo 206 da CFR35 apresenta, além da igualdade,
outros três princípios gerais do sistema educacional brasileiro: [1] nos
incisos II e III uma base flexível que proteja a liberdade e o pluralismo do
ensino e [2] que este desenvolvimento do ensino mantenha um determinado padrão
de qualidade. Ou 21
36 RODRIGUES, H. W. Liberdade de ensinar no direito educacional
brasileiro: limites legais à manifestação da OAB. Anuário ABEDi, Florianópolis: Fundação
Boiteux, n. 2, ano 2, 2004. p.
183.
37
RISTOFF, passim.
seja, como apresenta Horácio
Wanderlei Rodrigues a ordem constitucional brasileira garante a liberdade e o
pluralismo, mas exige a preservação da qualidade36.
Basicamente, o direito à educação é diretamente afetado pelas
diferenças impostas pela forma que o ensino superior é ofertado no Brasil.
Enquanto as pessoas de classe socioeconômica menos privilegiada precisam
trabalhar durante o dia, as pessoas abastadas podem estudar durante o dia todo.
Tal situação difere na qualidade da educação fundamental que cada um receberá e
na época em que cada um poderá buscar o ensino superior.
Tendo pessoas de origem socioeconômica inferior, com educação
fundamental de menor qualidade e, ainda, com faixa etária superior, a luta no
vestibular contra o jovem abastado que teve ensino mais qualificado e período
integral de estudos diferencia o acesso às instituições públicas, que deveriam
atender prioritariamente a esse público carente financeiramente de condições de
sustentabilidade, em vez de ficar, como de fato
acontece, privilegiando a classe socioeconômica de maior poder aquisitivo em
detrimento à outra. Situação esta que se agrava com o número ínfimo de cursos
superiores públicos noturnos no Brasil, em comparação com os diurnos37.
Temos atualmente 7 milhões de
pessoas que já concluíram o ensino médio e aguardam a oportunidade de cursarem
o ensino superior, e mais 8,5 milhões de estudantes do ensino médio, que
possuem o mesmo objetivo.
Entre estes 8,5 milhões de alunos que freqüentam o ensino
médio atualmente a renda média deles é de R$ 1.297,00, ou seja, 2,3 vezes menos
do que 22
38 PACHECO; RISTOFF, p. 9.
39
MALISKA, M. A. O
direito à educação na constituição de 1988. Curitiba, 2000.
40
Direitos fundamentais prestacionais são aqueles que para serem alcançados
necessitam de uma atuação positiva do Estado por meio do fornecimento à população
de condições materiais básicas, diferenciando-se dos direitos fundamentais que
dependem apenas de uma ação negativa do Estado não violando a esfera individual
do sujeito.
os alunos que atualmente
freqüentam o ensino superior, que é de R$ 3.010,00, o que esgotará a ampliação
do setor privado que depende diretamente do pagamento de seus alunos para
sobreviver e ampliar; dificultando também o futuro investimento em padrões de
qualidade dos cursos superiores38.
Mesmo diante desse contexto, a educação ainda é um direito
fundamental a ser concedido, e como qualquer serviço prestacional
do Estado ou da iniciativa privada, deve ser realizado com patamares de
qualidade.
Para o desenvolvimento adequado do trabalho é necessário
diferenciar agora o direito fundamental dos direitos humanos.
Os direitos humanos envolvem as posições jurídicas
reconhecidas ao ser humano e que devem ser resguardadas na esfera do direito
internacional, obtendo validade universal, enquanto os direitos fundamentais
são aqueles pertencentes ao ser humano e que o Estado os reconhece e os
positiva no âmbito do Direito Constitucional, não sendo aspirações apenas dos
indivíduos, mas da coletividade.
Como nos ensina Marcos Augusto Maliska39 a existência dos
direitos fundamentais se liga à noção de um Estado Democrático de Direito, com
destaque para o último século que recepcionou o surgimento de direitos
fundamentais prestacionais40, modificando a imagem de um Estado distante para
um Estado democrático, que busca desenvolver as suas atividades para manter em
pleno funcionamento todo o sistema, formando uma figura única à qual nos
integramos. 23
41 MALISKA, p. 48. Marcos Augusto Maliska
explica o Estado Social: “O estado, portanto, continua a prestar serviços
públicos de forma direta. Um Estado social caracteriza-se pelo atendimento
àqueles que não possuem condições financeiras para arcar com as despesas do
serviço e pelo investimento consistente em áreas fundamentais para o
desenvolvimento da pessoa enquanto cidadã”.
42
Ibid., p. 109. Marcos
Augusto Maliska apresenta um dos motivos que levam a
eficácia horizontal a atingir às entidades privadas: “... Em um primeiro
momento, seria possível afirmar que, sendo a Constituição uma ordem da
comunidade e não somente do Estado, bem como que os direitos fundamentais estão
inseridos na comunidade e dela exigem respeito aos seus preceitos, a chamada
eficácia horizontal não seria mais do que um desdobramento dos direitos
fundamentais, pois estes não são apenas dirigidos ao Estado, mas também à
comunidade como um todo”.
43 Ibid., p. 110-115.
44 Ibid., p. 116.
45 Ibid., p. 118.
46
Ibid., p. 118-120
47
Ibid., p. 120, 121.
O destaque ocorre nos serviços que integram a gama de
direitos sociais através de prestação direta de serviços públicos, principalmente
se estes são gratuitos e universais como a saúde, a assistência social e a
educação.
Mesmo existindo uma considerável presença privada em algumas
modalidades do serviço público, a titularidade do Estado em prestar o serviço
não lhe é retirada, porque o serviço foi apenas delegado a iniciativa privada
em busca de melhor qualidade e menores custos, mas sob a fiscalização do Poder
Público41.
Em relação à efetividade dos direitos fundamentais
encontra-se a denominada “eficácia horizontal”, também conhecida como “eficácia
em relação a terceiros” que seria a análise da aplicação dos preceitos
constitucionais também às entidades privadas42.
Essa situação provoca várias discussões motivadas por
doutrinadores como Alexy43, Canotilho44, Jorge Miranda45, Vieira de Andrade46 e
Ana Prata47 que não serão discutidas neste trabalho para evitar o desvio de seu
foco principal, mesmo 24
48 CFR, art. 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição”.
49
MORAES, A. de. Constituição
do Brasil interpretada e legislação constitucional. São Paulo:
Atlas, 2002. p. 468.
50
CFR, art. 206: “O ensino
será ministrado com base nos seguintes princípios: I – Igualdade de condições
para o acesso e permanência na escola; II – liberdade de aprender, ensinar,
pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III – pluralismo de idéias
e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas
e ensino; IV – gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; V –
valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de
carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso
exclusivamente por concurso público de provas e títulos; VI – gestão
democrática do ensino público, na forma da lei; VII – garantia de padrão de
qualidade”
estando as atividades
educacionais particulares sendo exercidas por autorização do Estado, tendo as
instituições de ensino superior como um dos núcleos delas.
Diante do contexto apresentado, a CFR coloca como direito
social a educação48.
Direitos sociais são aqueles indispensáveis ao
desenvolvimento e a preservação do homem e, por conseqüência, de sua sociedade.
Na definição de Alexandre de Moraes os direitos sociais são:
Direitos sociais são direitos fundamentais do homem, que se
caracterizam como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória
O fato de a educação ser compreendida como direito social
acaba por ser um contexto que implica diretamente a educação privada, que mesmo
sendo promovida e administrada pelo particular é uma clara atividade de
interesse público, adstrita às regras impostas pela educação pública50, que são
regidas pelas normas 25
51 CFR, art. 209, I: “O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I – cumprimento
das normas gerais da educação nacional; ...”
52
“O ensino universitário
administrado pela iniciativa privada há de atender aos requisitos previstos no
art. 209 da Constituição Federal: cumprimento de normas de educação nacional e avalização de qualidade pelo Poder Público” (BRASIL.
Superior Tribunal de Justiça, 1ª Seção. Curso de Odontologia. Fechamento por Inobservância
da Legislação de Regência. Portaria n. 196, de 3-2-94. Mandado de Segurança n.º 3.318/DF. Universidade Braz Cubas e Ministro da Educação
e do Desporto. Relator: Ministro Antônio de Pádua Ribeiro. 15 ago. 1994. Diário
da Justiça, seção I, p. 20.271.).
53 MELLO
FILHO, J. C. Constituição Federal anotada. In: MORAES, A. de. Direito
constitucional. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 733.
gerais da educação nacional51,
mesmo sendo exercida pela iniciativa privada52, pois é de conteúdo público. Por
toda esta razão o direito à educação enquadra-se como direito fundamental prestacional.
Alexandre de Moraes, ao apresentar a educação sob a ótica
constitucional, destaca o conceito apresentado por José Celso de Mello Filho
sobre a educação, que a faz ser fundamental para o sucesso de nosso país:
...é mais compreensivo e abrangente que o da mera instrução.
A educação objetiva propiciar a formação necessária ao desenvolvimento das
aptidões, das potencialidades e da personalidade do educando. O processo educacional
tem por meta: (a) qualificar o educando para o trabalho; e (b) prepará-lo para
o exercício consciente de cidadania. O acesso à educação é uma das formas de
realização concreta do ideal democrático, ... 53
Marcos Augusto Maliska apresenta a
divisão feita por Paulo Bonavides sobre os direitos
fundamentais, como quatro gerações: a primeira geração envolveria os direitos
civis e políticos; os de segunda geração seriam a dos direitos sociais,
econômicos e culturais; os de terceira geração os direitos ao desenvolvimento,
à paz, ao meio ambiente, à comunidade e ao patrimônio comum 26
54 MALISKA, p. 126-127.
55
CFR, art. 6º: “São
direitos sociais a educação, a saúde,...”
56
CFR, art. 205: “A
educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e
incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o
trabalho.”
57
CFR, art. 26: “Toda
pessoa tem direito à educação. A educação deve ser gratuita, pelo menos no que
diz respeito aos ensinos elementar e fundamental. O ensino elementar é
obrigatório. O ensino técnico e profissional deve ser generalizado; o acesso
aos estudos superiores deve ser assegurado a todos, em plenas condições de igualdade,
em função do mérito.”
da humanidade e os de quarta
geração seriam os direitos voltados à democracia, à informação e ao pluralismo.
Discussões surgiram também a respeito da idéia de “gerações
de direitos” apresentada por Bonavides e questionada
por Flávia Piovesan, Ingo Sarlet
e Manoel Gonçalves Ferreira Filho54, matéria que também não será descrita neste
trabalho.
Portanto, o direito à educação se enquadra como sendo um
direito social fundamental prestacional de segunda
geração que assume características especiais por ser elevado pela CFR ao
patamar de “dever do Estado” 55.
Os parâmetros norteadores para os dispositivos
constitucionais da educação existentes na CFR no artigo 20556 são encontrados
na Declaração dos Direitos do Homem, em seu artigo 2657, da qual o Brasil é
signatário, com inserção dos fatores sociais do indivíduo em papel
indispensável à formação educacional.
A educação, em especial a superior, torna-se elemento
indispensável à qualificação profissional que cada vez mais exige,
mesmo para trabalhos não intelectuais, a existência deste elemento como
comprovação social de desenvolvimento. 27
58 CFR, art. 214: “A lei estabelecerá o plano nacional de
educação, de duração plurianual, visando à
articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à
integração das ações do Poder Público que conduzam à: I – erradicação do
analfabetismo; II – universalização do atendimento escolar; III – melhoria da
qualidade do ensino; IV – formação para o trabalho; V – promoção humanística, científica
e tecnológica do País.”
59 LDB,
art. 43.
60 CFR,
art. 1º, V e LDB, art. 12.
Por isto, a CFR indica em seu artigo 21458 os objetivos
constitucionais da educação a serem alcançados com auxílio do Congresso
Nacional ao editar lei que estabeleça o Plano Nacional de Educação, de duração plurianual, que consiga articular de forma devida os
diversos níveis do ensino, desenvolvendo-o.
O texto constitucional – no que se refere à educação - ao ser
analisado necessita que o intérprete tenha o prévio conhecimento da existência
de princípios gerais pertinentes à matéria de educação, situação esta que
permitirá a análise da legislação infraconstitucional, moldando sua capacidade
interpretativa ao contexto geral do objeto buscado com a aplicação do ensino.
Um exemplo disto é o fato do ensino científico não se
enquadrar somente como conhecimento técnico, mas sim, de toda uma construção
que conduzirá o aluno à condição de clareza científica, permitindo-lhe um
pensar científico, que o conduzirá à elaboração de juízos científicos, além de
torná-lo um cidadão capaz de refletir socialmente, planejar um desenvolvimento
comunitário e contribuir para a melhoria do meio em que está inserido59.
Nossa CFR e a LDB não determinam a
padronização dos planos pedagógicos, elas objetivam e valorizam a formação
humana educacional que seja capaz de desenvolver a pluralidade de idéias60, com
apresentação de um projeto pedagógico que cuide da realidade do local onde a
IES esteja inserida, destacando as peculiaridades da região, e ofertando ao
aluno condições plenas de aplicação dos 28
61
CFR, art. 209: “O ensino
é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes
condições: I – cumprimento das normas gerais da educação nacional; II –
autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público”.
conhecimentos adquiridos junto ao meio
social em que se encontra, tudo, desde que respeitadas as diretrizes gerais
postas pelo Poder Público e que existem para apresentar um padrão mínimo
nacional de qualidade do ensino.
E quando nossa CFR, em seu artigo 20961, torna livre o ensino
a ser praticado pelas instituições privadas, desde que respeitadas as normas
gerais de educação e o padrão mínimo de qualidade determinado pelo Poder
Público, também nosso legislador consolida o dinamismo que é desejado junto ao
desenvolvimento do ensino, seja pelo ente público ou pela iniciativa privada.
Há de destacar que o poder avaliativo constante no inciso II
do citado artigo atinge todos os níveis do “ensino”, seja fundamental, médio ou
universitário, legitimando o direito de aplicação de critérios avaliativos no
ensino prestado pela IES privada aos seus alunos.
1. 3 O ENSINO PÚBLICO E O ENSINO
PRIVADO: DA DIVERSIDADE DE MEIOS À COMUNHÃO DE PROPÓSITOS
Reduzir a pobreza e ampliar a cultura social é uma obrigação
de todas as pessoas e também das IES. E estas devem privilegiar a construção de
novos “espaços públicos”, que objetivam a superação da desigualdade social, o
que traz novas relações entre o ensino privado e o ensino público junto às
organizações da sociedade civil. 29
Essa superação pode ser
refletida tanto no sentido quantitativo como no sentido qualitativo.
No sentido quantitativo porque no espaço privado há menos
espaços físicos destinados ao atendimento dos alunos da iniciativa privada, que
ao contrário desta realidade são em quantidade maior do que o número de alunos
das IES públicas, e, também, com maior intensidade no período noturno; enquanto
no espaço público há maior espaço físico, que o torna (como no campus da USP
E no sentido qualitativo porque enquanto os docentes da IES
privada, em sua maioria, têm que dividir seu tempo com o trabalho e o
aprimoramento acadêmico, na IES pública o docente, em sua maioria, pode se dedicar
apenas ao aprimoramento acadêmico para depois, já estando altamente
qualificado, dedicar-se ao trabalho não docente.
A superação anteriormente citada está no ponto de encontro
onde o pequeno, mas altamente eficaz espaço privado, possa partilhar com o vasto
espaço público a finalidade da educação, tendo como partícipes tanto os
docentes das IES privadas quanto os docentes das IES públicas.
A falta de entrosamento entre o privado e o público faz com
que seus partícipes não consigam abstrair das instituições de ensino a sua
maior eficácia educacional. Bem salientou Nelson Saldanha em sua obra O Jardim
e a Praça: 30
62 SALDANHA,
N. O jardim e a praça: o privado e o público na vida social e histórica.
São Paulo: Ed. Universidade de São Paulo, 1993. p.
27-28.
O que edifica para a privacidade é evidentemente uma parte
muito especial da instalação do ser humano no mundo, uma parte que exprime em
termos concretos e particulares (contraprova do abstrato e do genérico) o
próprio ser do homem, com suas fraquezas e seus prolongamentos. (...) Aliás o caráter de determinados atos nem sempre se prende ao
fato de o agente se encontrar em sua casa ou em logradouro público. Pode-se,
estando em casa, desempenhar uma tarefa com sentido público, como se pode defender interesses privados atuando em recinto
público. 62
Claro que o serviço de “educar” é público, seja através do
ensino profissional, da pesquisa ou da extensão, desde que a formação do
cidadão esteja ocorrendo em prol da sociedade, sendo esta a diferença existente
entre as instituições de ensino e os treinamentos corporativos – estes últimos
buscam apenas o desenvolvimento do profissional em prol da empresa.
Mas, mesmo a educação sendo uma atividade do Estado, este não
possui condições estruturais para atender à demanda existente, tornando viável
a participação das instituições privadas junto à prestação do ensino.
É inadequado, assim, já que o “educar” é o mesmo, seja para a
IES particular ou para a pública, que sua diferenciação decorra da origem dos
recursos que a sustentam; quando proveniente de impostos seu objetivo é um, e
quando proveniente de mensalidades seu objetivo é outro. O objetivo é sempre o
mesmo: formar o cidadão através da auto-liberdade
conquistada com seu conhecimento.
Para melhor compreender o ensino privado e o público,
necessário é conhecer algumas informações que envolvem as instituições que os
aplicam. Apesar da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB
apresentar apenas a 31
divisão entre Universidade e
Instituto Superior de Educação, quanto ao ‘tipo de missão das IES’, pode-se
classificá-las em 4 tipos:
a) universidades – que
desempenham as missões tradicionais de ensino, pesquisa e extensão em nível de
graduação e de pós-graduação;
b) centros universitários
– instituições de ensino superior, cuja missão principal é o ensino de
graduação;
c) faculdades múltiplas ou
integradas – instituições não-universitárias que oferecem programa em mais de
um campo de conhecimento, como ciências sociais e tecnologia;
d) faculdades ou institutos
superiores – estabelecimentos únicos ou instituições isoladas,
não-universitárias, que oferecem programas que incluem somente um campo de
estudos, como, por exemplo, ciências sociais.
O Plano Nacional de Educação – PNE defende as diretrizes de
expansão da universidade pública e gratuita e a revisão de possibilidades de
financiamento estudantil aos estudantes carentes nas instituições particulares.
A diferença entre as IES públicas e particulares existe, mas
ocorre apenas quanto à origem dos recursos que as sustentam e sobre as isenções
e imunidades fiscais que possuem. As particulares são
da seguinte forma:
a) as estritamente
particulares, que possuem atitude igual a de qualquer
empresa, com pagamento de todos os impostos, com obrigação consumeirista
de fornecer um bom ensino que atenda aos padrões de qualidade que são exigidos
pelo sistema de avaliação nacional;
32
b) as filantrópicas, que
não pagam tributos mas possuem a obrigação de
fornecerem bolsas de estudo a alunos carentes, além de outras benesses, porque
são voltadas a ações humanas e de caridade;
c) as IES que possuem
algumas imunidades fiscais, que não são beneficentes e não possuem fins
lucrativos, mas reinvestem seus resultados na própria atividade, como ocorre
com as instituições comunitárias e as instituições confessionais (que são
formadas pelas mesmas pessoas das comunitárias, mas que objetivam uma
orientação confessional e ideológica específicas).
Há de ressaltar que a composição da educação superior é
formada por cursos de graduação, cursos de pós-graduação, cursos seqüenciais e
cursos de extensão, que podem ser estruturados nas formas presenciais ou à
distância. Mas o presente estudo trata apenas dos cursos de graduação em
Direito.
Claro que existem enormes diferenças entre as instituições de
ensino superior no Brasil:
a) elas variam entre
pequenas escolas isoladas e espalhadas por todo o território nacional até as
grandes e complexas instituições como a Universidade Federal do Rio de Janeiro
– UFJR e a Universidade de São Paulo – USP;
b) podem variar também por
sua dependência legal, que pode ser: Federal, Estadual, Municipal e particular;
c) aceitando ainda a
classificação oriunda de sua natureza: Universidades, Centros Universitários,
Faculdades Integradas, ou cursos, ou Faculdades Isoladas;
33
63 LDB, art. 19: “As instituições de ensino dos diferentes níveis
classificam-se nas seguintes categorias administrativas: I – públicas,
assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas
pelo Poder Público; II – privadas, assim entendidas as mantidas e administradas
por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado”
64
CCB, art. 1º: “Toda
pessoa é capaz de direitos e deveres na ordem civil.”
65
CFR, art. 12, parágrafo
2º: “São brasileiros: (...) parágrafo segundo – A lei não poderá estabelecer
distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos
nesta Constituição.”
66
CFR, art. 5º, caput:
“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito a vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, (...)”
67 CFR, art. 5º, XIII: “é livre o exercício de
qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações
profissionais que a lei estabelecer;”
d) por último, podem ser
divididas entre: sociais, de natureza religiosa e privadas, com ou sem fins
lucrativos (filantrópicas).
A LDB, em seu artigo 1963, apresenta as categorias em que se
enquadram as instituições de ensino no Brasil, onde as instituições privadas
serão as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito
privado.
A pessoa física é denominada pelo CCB - Código Civil
Brasileiro - vigente após a LDB - como pessoa natural que, conforme o artigo
1º64, é titular de direitos e obrigações,
permitindo-lhe possuir e manter IES privadas. Enquadra-se nesta modalidade,
além dos brasileiros, também os estrangeiros naturalizados65 e os estrangeiros
regularmente residentes no país66.
Esta autonomia concedida aos estrangeiros ocorre porque a CFR
garante o livre exercício profissional67, bastando que quem o exerça possua
condições profissionais para tal; e a LDB não restringe o acesso ao
fornecimento privado de educação às pessoas de nacionalidade brasileira.
Além das pessoas naturais, segundo o art. 19 da LDB, as
instituições privadas de ensino também podem ser mantidas e administradas por
pessoas 34
68 CCB, art.
69 CCB,
art.
70
LDB, art. 20: “As
instituições privadas de ensino se enquadrarão nas seguintes categorias: I –
particulares em sentido estrito, assim entendidas as que são instituídas e
mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que
não apresentem as características dos incisos abaixo; II – comunitárias,
assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou
por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de pais, professores
e alunos, que incluam em sua entidade mantenedora representantes da comunidade;
III – confessionais, assim entendidas as que são instituídas por grupos de
pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendam a orientação
confessional e ideologia específicas e ao disposto no inciso anterior e IV –
filantrópicas, na forma da lei.”
jurídicas de direito privado, que
segundo o artigo 44 do CCB podem ser as associações68, as sociedades, as
fundações69, as organizações religiosas e os partidos políticos.
Mesmo possuindo essa variedade de pessoas que podem ser
titulares de uma instituição de ensino, esta sempre foi compreendida como
diversa de uma atividade mercantil, mesmo esta atividade sendo recepcionada
pelo artigo 20 da LDB70.
Em contrapartida, as instituições públicas datam do século
XIX, sendo assim as mais antigas. Nos anos 30 constituíram-se formalmente as
primeiras universidades e ainda na mesma década surgiram as
primeiras instituições privadas. O crescimento das instituições privadas
desenvolveu-se com a reforma universitária de 1968, mas, nos últimos anos é a
que tem menos crescido.
Enquanto as instituições públicas trabalham com 25% a 30% dos
alunos em turmas de até 30 alunos, as instituições particulares trabalham com
turmas maiores, com mais de 60% das turmas com mais de 50 alunos.
O setor público não cresce
há anos, sendo sua estagnação ocasionada pelos altos custos per capita do
seu sistema que possui uma evasão de até 50 % 35
71 RISTOFF, p. 9.
72 Ibid., p. 10.
dos ingressantes e uma baixa
relação professor/aluno. Somente a partir de 2004 voltou a ocorrer um
crescimento do setor público (17 IES), na seguinte ordem: de 4,8% (4 IES) na entidades federais, 15,4% (10 IES) estaduais e
5,1% (3 IES) municipais71.
Para se desenvolver o setor público teria de se adequar em
seu formato para trabalhar com um público mais velho, com índice qualitativo
inferior de ensino médio e com a formação de profissionais com qualidade final
mais flexível, de acordo com a possibilidade de empenho empregada durante a sua
formação.
Na ausência de tal capacidade do setor público, o setor
privado se desenvolve atendendo a nova demanda que se inicia com o aumento da
população e a ampliação do acesso ao ensino básico e fundamental. Em 2004 o
crescimento do setor privado foi na ordem de 8,3% (137 novas IES),
representando 88,9% das IES do país, conforme já constatado no Censo de 200372.
O Censo de Educação Superior Brasileiro de 2003, realizado
mediante consulta do Ministério da Educação (MEC) através do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP/MEC) que coletou os dados sobre a
educação superior brasileira, constatou a existência de 163 universidades,
equivalentes a 8,8% do conjunto das instituições, com 58,5% das matrículas; 81
centros universitários, equivalentes a 4,3% das IES (Instituições de Ensino
Superior), e 12,9% das matrículas e 1.043 faculdades isoladas, escolas e
institutos de educação superior, equivalentes a 75,5% do total de IES.
Das 1.859 instituições de ensino superior no Censo de 2003,
1.652 eram privadas, ou seja, 88,9%, tornando o sistema educacional superior
brasileiro um dos 36
73 SCHWARTZMAN, S. O ensino superior no Brasil: 1998. Brasília:
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio
Teixeira, 1999. p. 24.
74
INEP – INSTITUTO
NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS. Evolução do ensino superior:
75
Regiões: norte - 17 IES;
nordeste – 40 IES; sudeste – 63 IES; sul – 29 IES e centro-oeste 5 IES = 154.
76
RISTOFF, p. 9.
77
Ibid., p. 13.
mais privatizados do mundo. O
censo apurou que as IES públicas são 40% federais, 31,5% estaduais e 28,5%
municipais, e também classificou as IES privadas em dois grupos: 1) as particulares, ou com fins lucrativos (1.302 instituições
– 78,8%) e 2) as comunitárias, filantrópicas ou confessionais, sem fins
lucrativos (350 instituições – 21,2%).
E dos 3.887.022 alunos matriculados em cursos presenciais –
segundo o mesmo censo – 27,6% deles estão matriculados em apenas dois cursos
superiores, o de Administração com 564.681 matriculados e o de Direito com
508.424 matriculados73 (para se comparar ao crescimento da demanda do curso e
da quantidade de cursos, no ano de 1998 o número de matriculados no curso de
Direito totalizou 292.728 alunos, sendo este o curso superior que recebeu mais
matrículas naquele ano74).
Do Censo da Educação Superior Brasileiro de 2004 participaram
2.013 IES, 154 instituições75 a mais do que em 2003, mesmo sendo este
crescimento anual de 8,3% sendo inferior ao registrado nos três anos
anteriores: 17,9%, 17,7% e 13,6% respectivamente. 76
Nos termos da legislação vigente, de 2.013 IES temos: 169
Universidades; 107 Centros Universitários; 119 Faculdades Integradas; 1.474
Faculdades, Escolas e Institutos e 144 Centros de Educação Tecnológica e
Faculdades de Tecnologia77. 37
78 RISTOFF, p. 15.
79
Ibid., p. 37.
Esses Centros de Educação Tecnológica e Faculdades de
Tecnologia, que em 1999 eram em número de 16 instituições públicas; em 2002
eram em número de 53 e em 2004 eram em número de 144, representando o
equivalente a 7,4% do total das instituições, com crescimento de 800% em 5 anos; e conforme demonstrado acima, atingiram apenas no
ano de 2004 um crescimento de 54,8%, comprovando a demanda existente em busca
de um ensino profissionalizante78.
Quando se apresenta o crescimento em número de cursos
tecnológicos, e não em número de instituições, o crescimento é mais severo
ainda, pois em 1999 esses Centros de Educação Tecnológica e Faculdades de
Tecnologia possuíam juntos 74 cursos; em 2001 (dois anos depois) tiveram um
crescimento de 147,3%, oferecendo 183 cursos; em 2003 (mais dois anos depois)
um crescimento de mais 170,5%, oferecendo 495 cursos (2003 em relação a 1999
teve um crescimento de 568,9% no número de cursos) e, por fim, o Censo de 2004
revelou que houve ainda um crescimento de 53,1%, atingindo o total de 758
cursos (2004 em relação a 1999 tiveram um crescimento de 924,3% no número de
cursos). Foram criados 758 cursos em apenas 6 anos (
Um estudo desenvolvido por Simon Schwartzman
em
80 RISTOFF, p. 33.
81
Ibid., passim.
Outra informação importante era a de que a idade média dos
estudantes de nível superior era de 25 anos, enquanto deveria ser de 21 anos se
todos iniciassem seus estudos aos 18 ou 19 anos que é a idade que se termina o
ensino médio; além do que a maioria trabalha (72% dos estudantes) e ainda vive com
os pais. Por serem mais velhos e terem de dividir o tempo com a família e os
estudos, ficam impossibilitados de se dedicar em período integral aos estudos,
tendo que reduzir sua oportunidade para os cursos superiores do período noturno
(54% dos estudantes).
A maioria dos cursos superiores de instituições públicas de
ensino não oferece cursos noturnos (só 15 % aceitavam estudantes para período
noturno), enquanto nas instituições privadas 90% do seu público são para o
ensino noturno.
Isto resulta no fato de que 58,9% das matrículas feitas em
curso superior no ano de 2004 foram em cursos noturnos, sendo que nas IES
públicas as matrículas noturnas representam apenas 36,1% deste número, enquanto
nas privadas as matrículas noturnas somaram 68%80, demonstrando assim que o
aluno que tem ocupações durante o dia e que efetivamente movimenta este país se
direciona, a priori, para as IES privadas.
O custo médio do ensino superior privado era de R$ 3.171,00
por ano, ou seja, R$ 264,00 por mês; valor este que agora se encontra em
aproximadamente o dobro ou, às vezes, dependendo da instituição, o triplo81.
Mas, todas essas situações não conduzem a uma valoração
definitiva que determina ser a IES pública ou a IES privada a melhor ou a pior.
Ambas oferecem o 39
82 REVISTA
DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE MANTENEDORAS DO ENSINO SUPERIOR. ano
23, n. 34 (Abr. 2005). Brasília: Associação Brasileira de Mantenedoras de
Ensino Superior, 2005-. p. 16-17.
mesmo objetivo “ensino do
conhecimento” e possuem variáveis que atingem a todas.
Se antes as IES públicas possuíam docentes mais titulados,
agora as IES privadas também os possuem. Se nas IES públicas o candidato
dificilmente acessa ao cargo de docente através de concurso público, depois de
consegui-lo, mais difícil ainda será retirá-lo deste, independente de qualquer
avaliação de seus préstimos, enquanto que na IES privada, o docente, além da
qualificação adequada para a matéria a ser lecionada em sua permanência
constantemente avaliada, pois, de acordo com seu desempenho ou produtividade,
ele pode ser demitido.
Nos dizeres de Adolfo Ignácio Calderón:
O processo de mercantilização do
ensino viola valores culturais fortemente arraigados no País, segundo os quais
o ensino é concebido como direito social, um serviço provido pelo Estado com
objetivos essencialmente públicos e não-lucrativos.
O preconceito apresentado pela maioria dos intelectuais
contra as IES com fins lucrativos é característico de uma geração apegada a
modelos interpretativos ancorados no paradigma social-universalista, fruto do
Estado social emergente no pós-guerra. Tal perspectiva não aceita a
possibilidade de universidades com perfis diversos. Pode-se tomar por hipótese
que essa recusa não passa de uma defesa cega de interesses corporativos, que
insistem em falar em “universidade brasileira” como sinônimo
de universidade pública, gratuita e de pesquisa, como se existisse somente um
tipo de universidade, como se a universidade fosse uma instituição monolítica,
com um único perfil. 82
Ressaltando ainda que as IES sem fins lucrativos também se
enquadram na mesma situação: 40
83 MALISKA, p. 152.
84
CFR, art. 206: “O ensino
será ministrado com base nos seguintes princípios: I – Igualdade de condições
para o acesso e permanência na escola; II – liberdade de aprender, ensinar,
pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III – pluralismo de idéias
e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas
e ensino; IV – gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; V –
valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de
carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso
exclusivamente por concurso público de provas e títulos; VI – gestão
democrática do ensino público, na forma da lei; VII – garantia de padrão de
qualidade”.
Com a emergência do
mercado de ensino superior, na década de 90, muitas tradicionais IES
comunitárias – que sempre ressaltaram suas diferenças em relação às IES com
fins lucrativos, mostrando também certo preconceito contra essas instituições –
tiveram que aprender a se adaptar aos novos tempos, isto é, aprender a
competir, pois também precisam das mensalidades dos alunos para financiar suas
atividades.
Ocorre que, se a cada dia a sociedade amadurece quanto à
concepção de romper a rígida distinção entre o público e o privado,
prestigiando a Constituição com esta evolução, o respeito aos direitos
fundamentais por ela definidos sobressai às distinções anteriormente
existentes.
Nos dizeres de Marcos Maliska:
A distinção entre a esfera pública e a esfera privada, em
matéria de educação, é compreendida até certo ponto, pois não se pode afastar o
nítido caráter público que assumem as atividades particulares no âmbito da
educação. Daí também ser lícito falar em esfera pública não estatal,
compreendida como aquela em que o particular assume um objetivo social do
Estado, colaborando, com ele, na realização das tarefas prestacionais
públicas.83
As atividades particulares, no âmbito da educação, possuem
então caráter totalmente público, como já exposto, fato este consolidado pelo
art. 206 da CF84 que traz princípios para o ensino que assumem caráter geral,
atingindo da mesma forma 41
85 LDB, art. 9, incisos V, VI, VII e IX.
86 Igualdade,
liberdade, democracia, respeito às minorias, etc.
as entidades educacionais
públicas e privadas naqueles âmbitos em que forem compatíveis.
As escolas privadas, por ofertarem educação que é
essencialmente de caráter público, tornam-se privadas com “espaço” público não
estatal, situação esta que não lhes retira a autonomia privada de administrarem
o que ocorre na escola, mas que também não lhes concede a prerrogativa de
prestarem um ensino em condições inferiores ao mínimo exigido pelo Poder
Público que autoriza o direito privado de exploração do ensino.
Prova disto é a garantia concedida ao Poder Público, por meio
da União, de fiscalizar a qualidade do ensino, podendo coletar, analisar e
disseminar informações sobre a educação, inclusive avaliando o rendimento
escolar ou fiscalizando e decidindo sobre a validade das instituições de
ensino85.
O dirigismo contratual imposto pelo Poder Público ao ensino
privado, impedindo este de incluir cláusula contratual com vigência inferior ao
período/ano letivo que permita não prestar mais os serviços educacionais a
aluno inadimplente com as mensalidades, bem como a vedação de proibir tal aluno
de realizar as provas, ou mesmo o poder de reter seus documentos ou qualquer
outra pena pedagógica para induzi-lo a saldar seu débito com a IES privada, é clara
demonstração de que o Poder Público obriga, embora que
abusivamente, à prestação educacional por instituições privadas em total
sentido público.
Em síntese, a diversidade dos meios permitidos para aplicação
e desenvolvimento da educação não pode influenciar negativamente ou modificar a
comunhão dos propósitos a serem atingidos por ela, porque os princípios86 a
serem 42
87 SALDANHA, p. 61.
88 PINHEIRO,
R. F. A responsabilidade social do jurista e o ensino jurídico: um breve
diálogo entre o direito e a pedagogia. In: RAMOS, C. L. S. et
al. Diálogos sobre direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 494. “Quebram-se as barreiras entre o público e o
privado, assistindo-se à substituição de normas de caráter supletivo e
dispositivo por normas cogentes, e de uma disciplina unitária e abstrata
concebida pela codificação por uma disciplina específica e concreta,
representada pela multiplicidade de diplomas legislativos que se erguem na
pretensão de tornar mais justas as relações privadas.”
seguidos pelo ensino privado são
aqueles apresentados no espaço público como os princípios gerais da educação e
toda a legislação educacional existente, sob risco de fiscalização e penalização do Poder Público.
Cita-se novamente Nelson Saldanha:
De alguma forma o problema da distinção entre o plano público
e o plano privado pode ser comparado ao de uma alternativa, nem sempre bastante
explícita mas presente no pensamento contemporâneo
através de alusões inequívocas: a alternativa entre a “vida social” e a “vida
simples”, aquela entendida no sentido da sofisticação dos elementos e das
condutas, está no da fuga às complicações ou às “frivolidades”. De um lado as
regras de convívio e os critérios de gosto, elaborados pela própria civilização
(no sentido clássico e qualitativo do termo), regras e critérios que não se
podem ignorar e que se testam em formas específicas do viver social: gestos,
deveres, linguagem. De outro o fato de que a adesão excessiva a estas coisas
pode (ou costuma) gerar certo grau de “artificialidade”, senão mesmo de “inautenticidade” dentro do existir. (...) Pois do mesmo
modo cabe salvar a privacidade salvando também a dimensão pública, ambas
estimáveis mas passíveis de extremos, entre os quais
cabe situar graus, e situar-se neles.87
Portanto, a “alma” pública deve permear os corredores do
ensino privado88, impedindo que a segregação social dos ensinos separe também
os alunos. 43
89
FARIA, J. E. A reforma do ensino jurídico.
Porto Alegre: Fabris, 1987. p. 11. “...O
que fez com que as novas gerações “redescobrissem” o universo do direito
justamente num período em que as oportunidades de colocação e ascensão
profissional se apresentam restritas e problemáticas? Por que se sentem elas
atraídas pelas faculdades de direito quando são conhecidas as informações sobre
a frustração e o descontentamento dos atuais estudantes e dos bacharéis
recém-formados com relação ao alcance, ao sentido e à qualidade da formação
recebida ao longo de cinco anos de graduação?...”
1. 4 O CONTEMPORÂNEO ENSINO JURÍDICO
NO BRASIL
A educação jurídica iniciou no Brasil com o objetivo de
formar mão de obra especializada para cobrir as vagas que surgiam no novo
Estado, formando assim burocratas que deveriam manter a ideologia estatal,
conforme já apresentado neste trabalho.
No início do século XXI as idéias individualistas na ótica
econômica, liberal e política traçaram novo destino ao direito, conduzindo para
a elaboração e manutenção de normas impessoais, de cunho abstrato e formulação
genérica, que protegiam a técnica jurídica mais do que a eficácia das decisões
por esta produzidas, valorizando assim o direito positivo.
Isto fez com que o ensino jurídico, com o tempo, não
atendesse mais às necessidades pelas quais se justificava, ficando clara a
situação de sua ineficácia, conforme descrito por José Eduardo Faria89. Ele
destacou a pulverização sofrida pela educação em nível universitário,
ocasionada pelo regime pós-64: 44
90
FARIA, p. 18-19.
A educação a nível universitário converteu-se, então, numa
banal e descompromissada atividade de informações genéricas e/ou
profissionalizantes – como os alunos sem saber ao certo o que fazer diante de
um conhecimento muitas vezes transmitido de maneira desarticulada e pouco
sistemática, sem rigor metodológico, sem reflexão crítica e sem estímulo às
investigações originais. A ênfase à “rentabilidade” educacional anulou por
completo, assim, a função formativa da Universidade brasileira, mediante uma
crescente marginalização das atividades criativas e críticas. Como decorrência,
as estruturas universitárias se verticalizaram, em
detrimento da autonomia acadêmica e da flexibilidade horizontal de projetos
interdisciplinares, ao mesmo tempo em que os corpos docentes se dispersaram
entre departamentos estanques e fechados em sua própria rotina burocrática.
Ao voltar-se apenas e tão somente à produção de grandes
contingentes de diplomados, dos quais a maioria absoluta destacava-se pela
discutível qualidade de sua formação teórica e técnica, a Universidade
brasileira progressivamente deixou-se transformar em simples agência cartorial
transmissora de idéias pré-concebidas, incapaz de oferecer ao aluno respostas
satisfatórias ao entendimento de seu meio ambiente e de prepará-lo em termo de
qualificação profissional. Esse processo de abastardamento do ensino superior
tornou-se, no decorrer do regime pós-64, cada vez mais problemático,
disfuncional e desagregador....90
Em análises futuras, reafirmando o contexto narrado por José
Eduardo Faria, Roberto A. R. de Aguiar demonstra que realmente ocorreu claro
desmantelamento dos cursos de Direito como forma de exterminar o poder crítico
que existe, naturalmente, no seio jurídico:
Quando o poder político na época ditatorial recente percebeu
o potencial crítico que os discentes dos cursos jurídicos ainda tinham, foram
iniciados no Brasil processos de “democratização” do ensino que culminaram com
a mediocrização dos cursos. Esses processos podem ser
traduzidos por algumas medidas, como a da abertura indiscriminada de cursos
jurídicos, a fim de atenderem à pressão da demanda dos “excedentes”, ao mesmo
tempo em que propiciavam a entrada de alunos sem nível, que seriam recebidos
por professores de emergência, geralmente juízes, promotores e advogados que só
ouviram falar em educação no dia em que foram convidados a lecionar. Outra
medida de grande eficácia foi a da instituição do regime de créditos que
impossibilitava a formação de turmas duráveis. Assim, com a justificativa da
democratização, foi dado o golpe final nos cursos 45
91 AGUIAR, R. A. R. de. A crise da advocacia no Brasil:
diagnóstico e perspectivas. 3. ed. São Paulo: Editora Alfa-Omega,
1999. p. 80-81.
92
PÔRTO, I. da F. Ensino
jurídico, diálogos com a imaginação: construção do projeto didático no
ensino jurídico. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2000, p. 31.
93
Ibid., p. 38-39. “Não se
questiona a autoridade do conhecimento, porque também não se questiona a
autoridade daquele que o detém. O conhecimento se transforma em algo estranho à
experiência do aluno, embora deva ser necessariamente atingido. Quem aprende
não consegue se ver naquilo que estuda (Santos:1987:50),
não compreende o significado existencial que o conhecimento descontextualizado
(porque excludente dos saberes dos demais contextos, saberes do senso comum)
pode ter em sua vida, a não ser num futuro distante, já na vida profissional.
Constitui-se, assim, um modelo de ensino jurídico que não acontece no presente
– pela mobilização dos alunos na realidade em que estão mergulhados – mas
reporta-se sempre a situações abstratas e distantes de suas preocupações. A
distância entre o mundo do aluno (cada vez mais restrito) e o mundo do direito
(cada vez mais distante) é eliminada (ou subestimada). Uma das possibilidades
deste distanciamento deve estar no fato de que os saberes dos contextos excluídos
fazem parte da
jurídicos, que, a partir dessas
medidas, passaram a ser celeiros de medíocres e oficinas de acríticos.
O direito, saber essencialmente político, foi dado como neutro; a norma,
complexa emissão de linguagem, passou a ser um comando periférico; a sociedade,
na qual nascem e morrem direitos, passou a ser um vago pano de fundo retórico.
Como pensar é perigoso nesse processo de destruição de cabeças, a Filosofia do
Direito desapareceu, a Lógica foi esquecida e nem mesmo a Retórica foi tratada.
Se isso aconteceu com tais disciplinas, as ciências humanas também passaram a
ser desconhecidas, e se constavam do currículo eram ministradas de modo inadequado.91
Essa situação trouxe para o curso jurídico um distanciamento
das metas que o justificam, realidade esta apurada por Inês da Fonseca Porto
durante sua convivência como consultora da Comissão de Ensino Jurídico da OAB –
Ordem dos Advogados do Brasil e sua atuação como participante do processo de
avaliação do ensino jurídico promovido pelo MEC desde 1996, concluindo que o
“modelo central do ensino jurídico caracteriza-se pela descontextualização,
dogmatismo e unidisciplinaridade”92,que
prepara o aluno de forma inoportuna para o momento de sua atuação
profissional93. 46
realidade quotidiana, são saberes do senso comum. O conhecimento jurídico é construído contra essas evidências e,
portanto, contra uma realidade compartilhada por todos.”
94
BARRETTO, V. Sete notas
sobre o ensino jurídico. Encontros da UnB:
ensino jurídicos. Brasília: UnB, p. 75, 1978-1979.
95
O MEC, a OAB, e as
demais instituições governamentais e não-governamentais ligadas ao ensino do
Direito estão se movimentando em favor da reflexão, modificação e estruturação
do ensino jurídico com qualidade.
Como qualquer mudança desta magnitude, os reflexos são
sentidos com acentuação até nos dias de hoje. O ensino do direito mantém-se em
ritmo lento para responder às modificações econômicas, sociais e políticas que
aceleram cada vez mais sua variedade de objetos e suas inovações.
E olhe que a impressão que se tem deste curso nos dias de
hoje, como destacou Vicente Barreto, não é das melhores: “...o
fato de que o curso de direito aparece na imaginação social, como o mais fácil
e simples; também, por não atender as exigências da moderna mentalidade
científica, o estudo do direito é considerado como algo indefinido, não
caracterizável”94.
O formando do curso de direito, em sua maioria, sai da IES
despreparado para o exercício profissional e para a atividade social para a
qual se formou como operador do Direito, situação esta apurada pelo baixo
índice de aprovados nos exames da OAB, nos concursos para cargos públicos
(magistratura, Ministério Público, fiscalização, procuradorias, etc.), que
destacados pela mídia fazem com que a costumeira inércia brasileira chegue ao
seu fim95.
Afinal, os cursos jurídicos formam o único profissional apto
a apresentar uma solução para os conflitos legais e sociais existentes na
abundância de leis que o país possui, não lhes permitindo, então, possuírem
apenas uma compreensão abstrata e distante da realidade que irão enfrentar. 47
96 CFR, art. 205, 206 e ss.
97
PINHEIRO, p. 490.
“Trata-se, portanto, da ruptura com o modelo jurídico construído pela civilística clássica, na passagem de uma sociedade feudal
para uma sociedade capitalista, construída sob os contornos do formalismo e do conceitualismo, hoje, insuficientes para dar respostas às
questões que lhe são apresentadas em um contexto de transformação social. É
nesse momento, que a presente reflexão nos transporta para a atividade dos
operadores jurídicos, cogitando-se um problema metodológico. Trata-se de
questionar as formas de racionalidades herdadas do século XIX, com as quais o
jurista de hoje ainda continua a trabalhar e depositar, no ensino jurídico, as esperanças
de superação desta realidade.”
Diante deste contexto inoperante do passado, frente às
necessidades do presente, o ensino, como um todo, iniciou sua fase de melhoras
a partir da CFR de 1988, primeiro quanto ao instrumento de aplicação do ensino,
que sendo a CFR democrática ao limite necessário manteve a obrigatoriedade do
Poder Público continuar prestando o ensino, mesmo concedendo ao particular o
direito de também exercer esta atividade educacional96; segundo quanto à visão transindividual que direcionou todos os princípios
constitucionais apresentados na Carta Magna, superando a idéia do ser pela
constância individualista do “ter”97.
Mesmo porque a segurança trazida pela codificação do Direito
não possui a mesma estabilidade no mundo de hoje onde, cotidianamente, a
vontade popular aperfeiçoa as regras vigentes pela própria ótica constitucional
que as envolve, e as certezas legais são modificadas pela autonomia concedida
ao julgador pelas cláusulas gerais do CCB.
Paralelamente a todas essas alterações procedimentais legais,
o processo de desenvolvimento das faculdades (públicas/particulares)
tomou um rumo dirigido pelo pensamento neoliberal, que considerou o ensino,
principalmente o ensino do Direito, como uma atividade de mercado, que deveria
ser regida pelas leis de mercado, a ponto de em 10 (dez) anos (
98 COUTINHO, passim.
99
HIRONAKA, p. 37. Como
destacou Giselda Maria Fernandes Novaes Hironaka:
“Hoje, no MEC, procura-se fazer retroceder o processo de multiplicação dos
cursos, pelo menos no que se refere à formatação pouco criteriosa responsável
por tanto despreparo nos últimos anos. Não obstante, continua sendo incentivada
a abertura de novos cursos pelo setor privado, o que implica permanente atenção
e a expectativa de uma mudança séria de prioridades, especialmente diante do
quadro negativo revelado a cada exame da OAB.”
100
AGUIAR, p. 79.
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil98, situação esta que
tenta ser revertida nos dias de hoje99.
Durante esse período de crescimento desenfreado dos cursos de
Direito, seu objetivo também foi alterado, pois passou a formar profissionais
generalistas do Direito e permitir aos bacharéis seu crescimento social ou
salarial quando aprovados em concursos públicos que encantam pela possibilidade
de “estabilidade econômica”.
Desta forma, os cursos de Direito deixaram de dar a formação
primordial da elite nacional transmudando-se para meros “instrumentos de
manutenção salarial”100.
Ao facilitar, indiscriminadamente, o acesso dos alunos a um
ensino superior despreparado para a reflexão crítica da situação social,
permitiu-se a eles o desprezo pela análise sobre os problemas brasileiros, a
consciência sobre a formulação de soluções jurídicas que objetivem ofertar a
todas as pessoas efetiva garantia de acesso ao Direito e à Justiça. 49
101 DANTAS, p. 28. Em 12.12.45 San Tiago
Dantas destacou em seu discurso na cerimônia de colação de grau dos bacharéis
da Faculdade Nacional de Direito a estreita relação entre a economia e o
Direito, que lhe concede o amparo jurídico necessário para sua manutenção:
“Cabe ao jurista de hoje elaborar, para o tipo de economia que os povos reclamam, as regras e instituições adequadas, sob pena de se
operar o que mesmo entre nós verificamos: o arbítrio do órgão do poder público,
menos esclarecido sobre o processo econômico que o arbítrio do homem de
negócios, sobrecarregando a sociedade de esforços inúteis e prejudicando a
criação e o consumo adequado das riquezas”.
102
ALMEIDA, M. C. de.
Ensinando direito com arte: o estudo de casos no direito civil contemporâneo.
In: RAMOS, C. L. S. et al. Diálogos sobre direito
civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 478-479.
Assim destacou Maria Christina de ALMEIDA ao afirmar
que “Comprometer-se com a nova ordem de idéias que vem absorvendo os civilistas
contemporâneos, notadamente a partir da Constituição Federal de 1988 que trouxe
novas luzes às relações privadas, iluminando de forma diversa a pessoa, a
família, a propriedade, o contrato, é dever do professor de Direito Civil na
atualidade”.
Mas esta situação também não se sustentou, e com o mundo, a
cada instante mais globalizado a economia sobrevive apenas em contínua transformação101,
o que fez mudar a concepção de trabalho, de estabilidade, de salário, e da
mesma forma, o ensino do Direito que passou a ter de atender com agilidade as
necessidades advindas dessa contínua mudança, e responder aos questionamentos
que surgem com os novos formatos de conflito, influenciando de forma efetiva no
desenvolvimento da sociedade.
Não se imagina mais o direito individual102 como ponto único
de preservação para o bem da sociedade, mas revê-se o contexto do benefício em
prol de um objetivo metaindividual ou transsubjetivo que visa também à preservação de direitos
coletivos; fator este protegido integralmente em todos os ramos de atividade
humana pela nossa CFR de 1988.
O uso do direito tem que ser exercido como “serviço da vida”,
conforme demonstra Luiz Edson Fachin: 50
103 FACHIN, L. E. Teoria crítica do direito civil. Rio de
Janeiro: Renovar, 2003. p. 19.
104
PINHEIRO, p. 499.
105
FARIA, p. 15. LÔBO, P.
L. Neto. Ensino jurídico: ensino jurídico na atualidade brasileira. Anais da
XIII Conferência Nacional da OAB. Belo Horizonte: OAB, Conselho Federal, 23
set. 1990. p. 379.
É certo que o legislador do Estado social não está mais
desvinculado da realidade histórica concreta de seu tempo, pois a força
normativa dos novos preceitos pode emergir de um verdadeiro estado de
necessidade.
Entre a resistência à transformação e as necessidades que se
impõem pelos fatos, o papel a ser exercido, nesse campo, pelos operadores do
Direito, poderá antecipar, em parte, aquilo que virá. Nada obstante, não é
possível aceitar passivamente os resultados dessa aferição crítica. Essa mesma
via há de ser submetida à prova: trata-se de uma renovação por dentro e ao
fundo vai, ou são apenas retoques que operam na estrutura do projeto
racionalista que fundou as codificações privadas? Esta interrogação sugere
pensar se o passo à frente que se esboça é uma mudança efetiva ou tão-só a
última fronteira de um sistema moribundo que agoniza, mas ainda não esgotou. 103
Em uma sociedade de consumo, as inovações tecnológicas
ocasionaram a desmaterialização da riqueza104. Prova da mudança radical que
ocorre hoje é a análise da ‘função social da propriedade, ‘função social do
contrato’ e outros tantos institutos privados que atualmente são visualizados
sob uma ótica comunitária.
Com um crescimento tão rápido de instituições voltadas ao
Direito, em meio à contínua transformação econômica provocada pela globalização
e a nova reflexão social advinda do Direito, paira o questionamento de “como
ensinar o direito dentro desta nova contextualização?”, originando assim, por
conseqüência, outros questionamentos: “o que ensinar?” e “para quem ensinar?”,
conforme já debatido em outras oportunidades105.
O operador do Direito necessita ser capaz de adentrar outras
esferas de coexistência do Direito com a sociedade, de forma que ultrapasse o
contexto tradicional desenvolvendo novos “agires” em sua atuação nas
assessorias jurídicas, 51
106 GRECO, L. O ensino jurídico no Brasil. Mundo Jurídico.
Disponível em: <http://www.mundomjuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=400> Acesso em: 21 maio 2006.
107
AGUIAR, p. 9.
consultorias empresariais, advocacias
preventiva e conciliatória, permitindo às partes conflitantes ou interessadas
uma resposta do Direito que efetivamente os satisfaça.
O caminho para que o aluno do Direito alcance estas esferas é
a efetiva aplicação da pesquisa, da extensão e da produção científica tanto dos
professores como também dos alunos, no meio acadêmico e na prática extensiva,
contribuindo para a evolução jurídico-científica do Direito no Brasil106.
Se o objetivo do ensino é o desenvolvimento do homem para que
seus “agires” reflitam na evolução social, quem opera o direito também deve
dominar as informações obtidas com os dados sociais e econômicos que são cotidianamente
ofertados, de forma que estes sofram uma reflexão crítica contextualizada de
acordo com os casos ocorridos e os problemas sociais existentes, frente a um
raciocínio jurídico que permita ao aluno/operador do Direito uma atuação
participante na busca das soluções que mudem efetivamente a realidade
encontrada, através da aplicação do seu conhecimento técnico/social.
E neste sentido deve ser a construção dos cursos de Direito
atualmente, como escreveu Deisy Ventura:
No momento em que a graduação em Direito assume sua
verdadeira função de ensino superior, o futuro âmbito profissional do aluno
retoma sua posição de simples elemento de uma vida complexa, pela razão óbvia
de que o indivíduo não se aparta de suas características gerais (especialmente
psicológicas, morais e culturais) quando no exercício de sua profissão.107
52
108
CORTIANO JUNIOR, E. O
discurso jurídico da propriedade e suas rupturas. Rio de Janeiro: Renovar,
2002. p. 193-201.
Claro que efetivar tal equilíbrio, em meio a tantas informações,
finalizando o pensamento com uma solução precisa, é uma postura absolutamente
difícil, e por ser assim o sistema de ensino do Direito entrou em crise.
Eroulths Cortiano
Júnior destacou em sua obra “O discurso jurídico da
propriedade e suas rupturas”, várias “crises” diferentemente apontadas
pelos que passaram a se preocupar com o ensino jurídico no país como San Tiago Dantas (crise da didática tradicional
privilegiando o estudo sistemático), Horácio Wanderley Rodrigues (crise
estrutural e operacional), Edmundo Lima Arruda Júnior (crises na formação dos
estudantes e na distribuição ocupacional dos bacharéis), Álvaro Melo Filho
(apresenta as cinco facetas da crise do ensino jurídico), Tércio
Sampaio Ferraz Júnior (demonstras os quatro pontos críticos no ensino do
direito), Vicente Barreto (os pressupostos do debate e a crise na concepção do
direito), Paulo Luiz Netto Lôbo
(demonstra a Cartografia dos problemas) e outros108.
Quando da virada da década de 80 para a década de 90, após
movimentações da OAB sobre a abertura indiscriminada de cursos de Direito, o
ensino do Direito assumiu postura de tema a ser considerado e analisado tanto
no meio educacional como no meio específico jurídico, originando assim a
existência de artigos e trabalhos que apresentassem opiniões de como
determinados temas deveriam ser tratados ou orientados quando do ensino
acadêmico do Direito.
No Ano de 1991 foi criada a Comissão de Ensino Jurídico do
Conselho Federal da OAB e no ano de 1994 duas importantes legislações surgiram:
a Resolução n. 1886 do MEC que passou a definir os primeiros rumos ordenados do
ensino jurídico e a Lei n. 8.906 que trata do Estatuto da Advocacia e da Ordem
dos 53
109 EAOAB, art. 54, XV: “Compete ao Conselho Federal: (...) XV –
colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos, e opinar, previamente,
nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para criação, reconhecimento ou
credenciamento desses cursos;”
110
CORTIANO JUNIOR, p.
207-209.
Advogados do Brasil - EAOAB que incluiu no inciso XV do artigo
Esta normatização voltada ao ensino
jurídico e mais o apoio da OAB vieram socorrer uma crise que foi formada ao
longo dos anos, mesmo porque esta crise do Direito é reflexo
de um contexto social que se encontra também em crise.
Crise de valores quando se confrontam a pobreza social com a
estabilidade econômica, a política com a ética, o público com o privado, a
compreensão do que é público e a compreensão da finalidade do privado, a lei
vigente e a lei praticada.
Eroulths Cortiano
Júnior definiu bem a situação de crise em que o ensino jurídico se assenta:
Há um grande descompasso entre o ensino do direito, o direito
existente e a própria sociedade onde se produz este direito ensinado, ou não
ensinado. Esse descompasso põe em dúvida os vários métodos de ensino, os
conteúdos programáticos dos cursos de direito, as grades curriculares, a função
das faculdades de direito e dos bacharéis que delas sairão. Põe em dúvida,
enfim, todo o ensino jurídico no Brasil. Por isso as críticas à formação dos
juristas que, baseada na velha aula-douta coimbrã, na pregação catedrática e no
caráter livresco do ensino, acabou por revelar uma personalidade especial do
bacharel, que foi comparado aos mandarins, pelo poder e pelos rituais que os
cercavam. A formação jurídica, ademais – e talvez justamente por seu caráter
meramente informativo, que afastava o bacharel da
realidade social -, era uma educação à abstrata. Produção, pesquisa e extensão
estavam fora das preocupações acadêmicas, cujo objetivo era, acima de tudo,
compreender o direito positivo, sem interferir na sociedade.110
54
111
HIRONAKA, p. 53-54. Nos
dizeres de Giselda Maria Fernandes Novaes Hironaka
ocorre um enorme desperdiço de competências que deveriam ser trabalhadas no
ensino superior: “O que, afinal de contas, é um grande
desperdício do potencial gigantesco que temos, todos nós, quando conduzimos um
Curso de Direito: o potencial de identificar quais são os problemas por que
passam o Brasil e os brasileiros, de procurar descobrir quais são as causas
desses problemas, de diagnosticar e definir soluções para cada um deles e, enfim,
de procurar, pelos nossos meios, tornar este país um país mais justo. Ora, a
universidade – o ensino superior – é o ambiente mais apropriado para a
descoberta das causas de nossos problemas e para a indicação das soluções
provavelmente mais adequadas para cada um deles. Todos os nossos problemas
podem ter suas causas bem identificadas, pois esse papel diagnosticador
é o papel de todas as ciências. E todos os problemas que são correta e
concretamente bem identificados podem atrair as soluções mais adequadas,
certamente, uma vez que a indicação de soluções adequadas é um outro viés de
produção das mesmas ciências. O direito como campo científico que é, deveria
também ser capaz de produzir diagnóstico e terapia, nesse
sentido, ele também”.
Se os operadores do Direito foram preparados em salas de
aula, distantes dos fatos sociais que iriam analisar futuramente, rodeados
apenas de livros e de professores que exigiam cada vez mais uma leitura intensa
e uma reflexão teórica direcionada a linha adotada pelo próprio mestre 111,
como exigir que este profissional, quando no exercício de sua função, seja
advogado, juiz, promotor de justiça, político, cidadão ou qualquer outra
posição de direcionamento social, saiba contextualizar o problema que nunca
havia visto antes, nem em laboratório, apresentando uma solução justa e
evolutiva para a sociedade que, de volta, o recebeu?
Pior, este profissional sai do meio acadêmico para o meio
social vestido com uma moldagem blindada de limites e direcionamentos que
inibem uma aceitação mais “livre” de novos conceitos ou argumentos apresentados
pelas realidades factuais que encontrará, impedindo assim sua efetiva
comunicação com a 55
112 BARRETTO, p. 78. Situação destacada por Vicente Barretto: “Não ensinamos ao estudante um modo de pensar o
fenômeno jurídico, mas uma técnica para lidar com um conjunto de normas, que
por sua própria natureza irão chocar-se com o fato
social”.
113
DANTAS, p. 60-61. Nos
dizeres de San Tiago Dantas: “A verdade é que a
educação jurídica não pode afastar-se, nos seus processos, da natureza e da
função do próprio Direito. A norma jurídica nada mais é do que um comando
social, com características determinadas. Mediante o qual se procura solucionar
e compor um conflito de interesses. O conflito de interesses, a controvérsia
entre dois indivíduos, ou entre um indivíduo e o grupo social a que ele
pertence, é o fato social gerador do Direito, o fato para que surge, como resposta, a norma jurídica. A verdadeira
educação jurídica, aquela que formará juristas para as tarefas da vida social,
deve repetir esse esquema fundamental, colocando o estudante não em face de um
corpo de normas, de que se levanta uma classificação sistemática, como outra
história natural, mas em face de controvérsias, de conflitos de interesses em
busca de solução. Só desse modo a educação jurídica poderá conceituar com
clareza o seu fim, que é formar o raciocínio jurídico e guiar o seu emprego na
solução de controvérsias. O estudo das normas e instituições constitui um
segundo objetivo, absorvido no primeiro, e revelado ao longo do exame e
discussão dos problemas”.
sociedade, de forma a comprovar a
inexperiência que possui com os conflitos socioeconômicos vigentes112.
Vemos aí juízes que têm medo de conviver em sociedade,
advogados que se distanciam de juízes e promotores para terem mais autonomias
em sua atuação, docentes que se manifestam sobre a realidade jurídica sem nunca
haverem entrado em um fórum ou mesmo participado de qualquer contexto social
conflituoso, defesas e decisões descompassadas de justiça e lógica social, etc.
Os acadêmicos não são preparados para compreender que a
realidade analisada está acontecendo, e que há necessidade de prever o que
ocorrerá se a situação mantiver-se no status quo,
afinal, não se deve esperar no futuro a continuidade do que ocorre no presente,
mas sim, prever-se o futuro pelo presente e, assim, modificá-lo para melhorar o
futuro113. Durante 5 (cinco) anos de graduação em
Direito, com análise de todos os ramos que devem ser lecionados, quantas áreas
do direito são analisadas assim? Quais projetos resultam desta análise? Qual 56
114
CORTIANO JUNIOR, p. 221.
a contribuição acadêmica
para esta mudança em prol de um futuro melhor? As quantas andam então este
ensino jurídico?
Os variados recortes sofridos pela matéria de ensino do
Direito para que se consiga modular o conhecimento que é “repassado” (com
autoritarismo do discurso pedagógico114), distribuindo-o durante o curso de
graduação, destrói a visão geral e interligada que deveria ser ofertada ao aluno,
situação esta que para ser vencida necessita da aplicação adequada do
“discurso” produzido pelo docente, que não deve retransmitir seus
conhecimentos, mas sim “reconstruir” esta informação, de forma a libertar a
curiosidade e a autonomia do acadêmico na busca da conquista do próprio
conhecimento.
E da mesma forma que o “discurso” empregado na faculdade é
ponto definidor da qualidade do ensino jurídico, assim também a pesquisa (com a
busca dos ensinamentos já produzidos e dos fatos já registrados, analisados e
concluídos) e a extensão (com a convivência da realidade social vigente) como
já explicadas anteriormente, o são.
Afinal, o Direito moderno não pretende ser inerte, pretende
apenas ser neutro, mas para ser neutro necessita ser dinâmico, necessita ser um
Direito que busque o equilíbrio necessário à realização da Justiça, deixando de
ser omisso (que acaba por beneficiar a parte mais forte), tornando-se assim,
com o seu agir em busca de um equilíbrio social, realmente neutro. Ou seja, a
neutralidade para o Direito é conquistada de forma positiva, e não negativa.
O operador do Direito necessita reconhecer e compreender a
atuação do Direito dentro da sociedade, sem olvidar das influências que recaem
sobre esta relação, seja do ordenamento jurídico, dos interesses econômicos ou
da aplicação 57
das forças políticas
vigentes. Para se conquistar isto o ensino do Direito precisa ajudar o aluno a
compreender o funcionamento desta sociedade que mantém todos estes fenômenos
jurídicos em um mesmo espaço físico-temporal de aplicação; e esta compreensão
existirá apenas se ele tiver uma visão crítica da sociedade e da lei.
Mas, como realizar um ensino jurídico dinâmico, atual, e
também eficiente, modificando esta cultura fragmentada, dogmática e distante da
realidade factual que vem estruturada nos bancos acadêmicos há décadas? O
problema está em como realizar tais investiduras didáticas, em busca de uma
melhor eficiência no aprendizado professor-aluno-professor,
se o ensino jurídico no Brasil ocorre principalmente por aulas expositivas?
Estas aulas são na maioria das vezes
desenvolvidas com informações apresentadas em manuais, apostilas e livros
doutrinários que analisam apenas a legislação posta, sem qualquer atenção ao
desenvolvimento crítico da reflexão dos temas estudados, situação esta
distante da relação ensino/aprendizagem que deveria existir.
Necessitamos de operadores do Direito que possuam uma visão
adequadamente construída sob o prisma jurídico, de análise do fenômeno
jurídico. Este prisma necessita ser [1] interdisciplinar, propiciando a
existência de comunicação entre os diversos conceitos jurídicos apresentados em
suas respectivas áreas (contratos e direito da informática aplicados à
internet; propriedade e princípios constitucionais refletidos pela ética;
etc.); [2] crítico, permitindo ao observador reconhecer os dogmas trazidos sob
o tema observado, sem que isto o cegue diante dos fatos hemisféricos próprios
da realidade social que lhe permitirá questionar a fórmula existente em busca
de um novo traçado que o 58
115 LEWICKI, B. O ensino monolítico do direito civil: notas para
sua humanização. In: RAMOS, C. L. S. et all. Diálogos sobre direito civil. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002. p. 435-459.
116 SOUZA,
I. C. U. de. Avaliar como competência do “saber fazer”. Anuário ABEDi, ano 2, n. 2.
Florianópolis: Fundação Boiteux, 2004.
117
MULHOLLAND, C. S. A
interdisciplinaridade no ensino jurídico: a experiência do direito civil. In:
RAMOS, C. L. S. et al. Diálogos sobre direito
civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 468.
conduza a solução do conflito
analisado; [3] contextualizado, onde o aluno compreenderá que outras formas
ordenadas de autoridade social também podem ser aplicadas ao conflito como a
autonomia familiar, os costumes comerciais, a incidência globalizada, a
mediação e a arbitragem, etc., desmistificando o conceito de que apenas o
Estado fornece o “melhor” Direito.
E para ter este prisma jurídico, o Direito necessita ser
“humanizado”, e para que isto aconteça o acadêmico precisa aprender o uso da
razão, desenvolvendo os instintos naturais de observação, abstração, dedução e
argumentação, que lhe permitirá concluir de forma lógica um determinado fato
social, ocasião em que ele aprenderá a dominar sua sensibilidade, visualizando
assim todo o conjunto que permeia as relações humano-jurídicas existentes115.
Como afirmou Inês Cabral Ururahy de
Souza, o “saber fazer” como competência do profissional do Direito e, assim, do
ensino jurídico, objetiva o emprego de métodos que liguem a doutrina, a jurisprudência
e as leis a sua real aplicação na práxis116.
Para conquistar esta evolução, o ensino do Direito não
precisa desprezar a disciplinaridade, a qual deve
existir com potencialidade de comunicação entre as disciplinas existentes,
bastando que também os conteúdos programáticos das matérias de ensino
contemplem “indicações mínimas para o desenvolvimento argumentativo de sua
aprendizagem”117, que permita a compreensão pelo aluno da 59
118 LÔBO, P. L. N. Para preservar os padrões de qualidade do
ensino jurídico. Anuário ABEDi.
ano 1, n. 1. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2003. p. 127-128. Que na
manifestação de Paulo Luiz Netto Lôbo
é situação imprescindível a evolução da comunidade
jurídica acadêmica: “A comunidade jurídica, principalmente acadêmica, tem
demonstrado ser imprescindível que a formação do profissional do Direito
contemple a dimensão da interdisciplinaridade, porque é inconcebível que cada
saber especializado possa isolar-se sem o diálogo ou a interlocução com os
demais, notadamente quando o objeto do conhecimento é comum. Todavia, o diálogo
respeita as diferenças e peculiaridades. Jurista é jurista, economista é
economista, filósofo é filósofo, sociólogo é sociólogo, por mais intensa que
seja a interdisciplinaridade, não se apagando uns nos outros, contribuindo cada
qual com seu ângulo próprio de conhecimento do objeto comum.”
119
MULHOLLAND, p. 468.
mudança que a sociedade está
passando e que não consegue ser demonstrada por instrumentos ideológicos
ultrapassados.
Considerando que esta disciplinaridade118 deve ser praticada
com complementação da interdisciplinaridade –”a comunicação global entre
disciplinas autônomas”119–, que por si também não basta a um adequado ensino
jurídico; deve ainda o jurista aplicar ao seu conhecimento jurídico os
conhecimentos de matérias diversas pelas quais o
Direito será pronunciado, conduzindo o ensino jurídico a um aprimoramento único
que permita aos acadêmicos a aplicação de uma flexibilidade instrumental sob
matérias alheias ao campo jurídico, concedendo espaço para que ele “navegue”
por ciências inimagináveis em momentos inesperados de sua carreira. Veja-se daí
a biogenética, a biotecnologia, o Direito espacial, e outros temas que devem
compor a multiplicidade de conhecimentos que um jurista tem que possuir na
atualidade.
Essa condição permite maior eficácia na utilização do Direito
como instrumento de direcionamento dos conflitos para uma dimensão propícia ao
seu deslinde, conforme destacado por José Eduardo Faria: 60
120
FARIA, J. E. O ensino jurídico e a função social
da dogmática. Encontros da UnB: ensino
jurídicos. Brasília: UnB, p. 113, 1978-1979.
Portanto, na medida em que as alternativas incompatíveis
exigem sempre uma decisão, o Direito é visto como um problema de decidibilidade normativa de conflitos. Afinal, tudo recai
sobre a positivação, que assinala uma opção final de fins, valores, motivos
ideológicos, a qual se converte em norma jurídica. Por isso mesmo, a
positivação também gera insegurança, que é decorrente da tensão provocada pelas
proposições normativas que não foram convertidas
Este é o direito dinâmico que a vida globalizada necessita
que seja aplicado aos fatos por ela originados. 61
121
MOROSINI, passim.
CAPÍTULO II
2 NORMATIZAÇÃO SOBRE
AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR DO DIREITO NO BRASIL
Qual regulamentação cuida do ensino superior no Brasil? Como
ocorrem os processos de Autorização, Reconhecimento e Renovação de
Reconhecimento de um curso superior? Quais as normas de avaliação de um curso
superior? Quais os padrões de avaliação de um curso de Direito? Essas questões
precisam ser respondidas neste trabalho, porque sustentam a avaliação que
ocorre no curso de Direito determinando a noção de qualidade à
ele empregada. As respostas apresentadas justificam a compreensão do que o
Poder Público compreende ser um ensino de qualidade.
Na década de 90, mais precisamente em seu final, o Estado
cedendo às orientações internacionais ocasiona a edição de inúmeras normatizações que afetam diretamente a relação
Estado/Ensino Superior.
A legislação da educação no Brasil tem seus limites
apresentados pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, que
aliada ao Sistema Nacional de Avaliação determina a qualidade necessária às
instituições de ensino superior para que estas alcancem o nível internacional
adequado à prestação de serviços educacionais para a demanda nacional121.
Maria Helena Guimarães de Castro, ao tratar da política da
informação educacional delineou a condição de responsabilidade que o Estado
originou com a promulgação da última Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional: 62
122
MOROSINI, M. C.; FRANCO,
M. E. D. P. Redes acadêmicas e produção do conhecimento em ensino superior.
Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira, 2001. p. 66.
Em relação ao ensino superior, o governo federal, de acordo
com a nova LDB, mantém-se como o principal responsável, devendo baixar normas
gerais sobre o curso de graduação e pós-graduação, assegurar a avaliação das
instituições de educação superior e autorizar, reconhecer, credenciar,
supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de
educação superior e os estabelecimentos de seu sistema de ensino. Um avanço
significativo nesse ponto foi, assim, a adoção de critérios para o (re)credenciamento dos cursos e
conseqüente autorização de funcionamento, ... 122
Considerando-se que o Brasil era um dos poucos países do
mundo que após autorizar o funcionamento de uma instituição educacional esta perdurava
pelo resto da vida, sem que ocorressem posteriores intervenções do Poder
Público, a restrição de análise e reanálise das [1]
condições de funcionamento, [2] adequação da infra-estrutura às necessidades do
curso, e [3] dos demais critérios de valoração definidos pelo governo para que
os cursos sejam credenciados ou recredenciados, que
são fatores de aprimoramento de qualidade, eram esquecidos depois de obtida a
permissão para funcionamento dos cursos, ocasionando uma conseqüente queda de
qualidade do fornecimento adequado de instrumentos para a evolução do aluno em
seus estudos.
Considerando os fatos ora apresentados e ainda diante do
necessário crescimento da rede privada de ensino, especialmente a do ensino
superior, onde esta abertura do ensino à iniciativa privada deve ser feita com
atenção e zelo para que ocorra a efetiva manutenção da qualidade do serviço
fornecido, torna-se indiscutível a necessidade de uma eficaz fiscalização pelo
Estado como forma de manutenção da qualidade da educação a ser fornecida,
garantindo assim a 63
123 RISTOFF, p. 17.
124
LDB, art. 9º, incisos V,
VI, VII e IX.
formação necessária à construção
de profissionais qualificados para o mercado de trabalho e para a convivência
em sociedade.
Uma demonstração clara do crescimento do ensino superior no
Brasil é a constatação do Censo de 2004 que registrou a existência de 18.644
cursos superiores presenciais e tecnológicos no país, situação que demonstra um
crescimento destes cursos em 13,3% no período de 1
(um) ano, se comparado a 2003, significando a criação de 2.191 novos cursos em
12 meses, ou seja, 182,58 novos cursos por mês, e mais ainda, 6 novos cursos
superiores ou tecnológicos por dia123.
Assim, nada mais adequado do que o Estado reter para ele a
competência de fiscalizar o ensino que se prolifera de forma tão intensa, não
sendo esta situação apenas um direito da União, mas acima de tudo um dever prestacional do próprio Estado que detém o poder de
permitir a inclusão ou não de uma instituição no sistema federal de educação124.
As vantagens desta retenção de poder pelo Estado e da efetiva
atuação do Poder Público sobre a abertura indiscriminada de IES ou cursos nos
últimos anos já foram constatadas com as novas regras de abertura de cursos
superiores pois de 2003 para 2004 o número de IES teve
um crescimento médio de apenas 8,3%, em comparação aos anos anteriores (17,9%,
17,7% e 13,6 %, respectivamente). Se a abertura de IES era quase o dobro,
imagine quanto não era o percentual de abertura de cursos?
O Ministério da Educação e Cultura - MEC é que avalia os
cursos superiores no Brasil, seja para a sua autorização (quando a avaliação
recai sobre o projeto do 64
125
CLÈVE, C. M. As
restrições à criação de novos cursos superiores e a sua aplicação às
universidades reconhecidas e, especialmente, às universidades públicas
estaduais: limites da atuação normativa da União em matéria de diretrizes e
bases da educação nacional. Revista de Direito Administrativo Aplicado,
Curitiba, n. 7, dez. 1995. p. 1067. “... que as
diretrizes e bases da educação nacional consubstanciam matéria legislativa de
caráter nacional. Bem por isso, a lei de diretrizes e bases da educação não
consubstancia simples lei federal. Vincula a União, os Estados, os Municípios e
todos os estabelecimentos de ensino. Tratando-se de normativa nacional, e não
federal, na Federação brasileira apenas ao Congresso é dado dispor sobre o
tema, porque apenas no Congresso encontram-se presentes os senadores,
representantes da vontade dos Estados e veículo de contribuição dos Estados no
processo de formação da vontade nacional”.
curso potencialmente
planejado), para o seu reconhecimento (quando ele já está em andamento e
verifica-se se as promessas apresentadas no pedido de autorização estão sendo
cumpridas) e na renovação de reconhecimento (onde se renova o reconhecimento já
existente, pela manutenção e melhoria da qualidade do curso avaliado).
Como lecionado pelo professor Clèmerson
Merlin Clève125, a LDB regulamenta a educação em
abrangência nacional, atingindo a todos os estabelecimentos de ensino; o que
lhe concede a força necessária para vincular o ensino federal, estadual,
municipal e todos os demais estabelecimentos de ensino, inclusive os privados,
ao sentido e objetivo por ela dispostos.
A primeira Lei a estabelecer as diretrizes e bases da
educação nacional foi a Lei de Diretrizes e Bases - LDB, de n. 4.024/61. Mas
dos 120 artigos que ela continha apenas 20 deles tratavam do ensino superior, o
que impediu que o curso superior se desenvolvesse com a mesma perfeição que os
cursos primários e secundários. 65
126 CAVALCANTE, J. F. Educação superior:
conceitos, definições e classificações. Brasília: Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira, 2000. passim.
127
CFR, art. 211: “A União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de
colaboração seus sistemas de ensino. § 1º - A União organizará o sistema
federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino
públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização
de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante
assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios; § 2º - Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental
e na educação infantil; § 3º - Os Estados e o Distrito Federal atuarão
prioritariamente no ensino fundamental e médio; § 4º - Na organização de seus
sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração,
de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório”.
128
CFR, art. 22: “Compete
privativamente à União legislar sobre: (...) XXIV – diretrizes e bases da educação
nacional;”
Nas leis de número 5.692/71 (ensino de 1º e 2º graus e ensino
profissionalizante) e 5.540/78 (regulamentou o ensino superior) mantiveram-se a
mesma linha adotada na legislação primária126, quando em 1996 passou a vigorar
a Lei n.º 9.394 que redefinia as Diretrizes e Bases da
educação nacional, vigente até hoje.
A validação constitucional para aplicação da LDB – Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei 9.394/96 ocorre porque a CFR, em
seu artigo 211127, dispõe a respeito da competência da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios sobre a organização dos sistemas de ensino,
indicando as prioridades educacionais de cada um deles, além de determinar que
em matéria educacional a função da União será redistributiva
e supletiva, garantindo um padrão mínimo de qualidade de ensino.
Em seu artigo 22, inciso XXIV128 apresenta-se que a
competência de legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional é
privativa da União, que deve 66
129 CAVALCANTE, passim.
130
LDB, art. 8º: “A União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de
colaboração, os respectivos sistema de educação. § 1º - Caberá à União a
coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis
e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva
e supletiva em relação às demais instâncias educacionais; § 2º - Os sistemas de
ensino terão liberdade de organização nos termos desta Lei.”
131
LDB, art. 9º: “A União
incumbir-se-á de: (...) VII – baixar normas gerais sobre cursos de graduação e
pós-graduação; VIII – assegurar processo nacional de avaliação das instituições
de educação superior, com a cooperação dos sistemas que tiverem
responsabilidade sobre este nível de ensino; IX – autorizar, reconhecer, credenciar,
supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de
educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino”.
apresentar as normas gerais da
educação a serem impostas a todos os sistemas de ensino, tornando a matéria da
LDB uma norma geral a ser aplicada.
Esta nova LDB, de autoria de Darcy Ribeiro, reordenou o
sistema educacional de forma que este atenda às necessidades atuais da
sociedade de maneira mais útil, permitindo, por exemplo, cursos superiores
seqüenciais, cursos noturnos nas instituições públicas etc.129
E nos limites da LDB/96 situar-se-á o ensino superior, onde
em seu artigo 8º130 se apresenta os 3 sistemas de
ensino permitidos em nosso país: Sistema Federal de Ensino; Sistema de Ensino
dos Estados e do Distrito Federal e Sistema Municipal de Ensino, que deverão
praticar a colaboração entre si para organizar o ensino no Brasil.
Em seu artigo 9º, inciso VII131 que discrimina as
incumbências da União fica clara a competência restritiva desta para normatizar o ensino superior e a pós-graduação, podendo
ainda avaliá-los, autorizá-los, reconhecê-los e supervisioná-los. 67
132 LDB, art. 10: “Os Estados incumbir-se-ão de: (...) IV –
autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os
cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu
sistema de ensino;”
133
LDB, art. 9º: “A União
incumbir-se-á de: (...); IX – autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar
e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e
os estabelecimentos do seu sistema de ensino. § 3º - As atribuições constantes
no inciso IX poderão ser delegadas aos Estados e ao Distrito Federal, desde que
mantenham instituições de educação superior”.
134
LDB, art. 16: “O sistema
federal de ensino compreende: (...) II – as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada;”
135
Quando criadas,
incorporadas, administradas e mantidas pelo Poder Público.
Os Estados também podem autorizar,
reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos de educação superior
e os estabelecimentos do seu sistema de ensino, conforme disposto no inciso IV
do art. 10 da LDB132, por delegação de competência, conforme constante no
parágrafo terceiro do artigo 9º da própria LDB133, que condiciona o exercício
de tais prerrogativas pelo Estado somente quando delegado pela União.
Para tanto, um ponto essencial neste estudo é que a
competência para credenciar, autorizar, reconhecer, avaliar e supervisionar o
ensino superior no Brasil é apenas o Poder Público Federal, sendo que todas as
vezes que o Poder Público for citado, deverá compreender-se como sendo o
Federal.
Neste contexto de avaliação pela União, o artigo 16, inciso
II134, apresenta o enquadramento das IES privadas como partícipes do sistema
federal de ensino, sujeitando-se assim à absoluta fiscalização da União.
Em seu artigo
136 Quando mantidas e administradas por pessoas naturais ou
jurídicas de direito privado.
137
As instituídas e
mantidas por uma ou mais pessoas naturais ou jurídicas de direito privado.
138
As instituídas por
grupos de pessoas naturais ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive
cooperativas de professores e alunos que incluam na sua entidade mantenedora
representante da comunidade.
139
As instituídas por
grupos de pessoas naturais ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendam à
orientação confessional e ideológica específicas.
140
As que, na forma da lei,
são instituições de educação ou de assistência social que prestem serviços para
os quais houverem sido instituídas e os coloque à disposição da população em
geral, em caráter complementar às atividades do Estado, sem qualquer
remuneração.
141 Que objetiva
desenvolver a pessoa humana com uma educação comum indispensável ao exercício
da cidadania, concedendo-lhe ainda meios para progredir em um trabalho ou em
estudos posteriores.
142
É a primeira etapa da
educação básica, objetivando o desenvolvimento integral da criança (aspectos
físicos, psicológicos, intelectuais e sociais) até seus seis anos de idade, em
forma complementar a convivência familiar e social.
143
É a segunda etapa da
educação básica, com mínimo de 8 anos de duração,
buscando a formação básica do cidadão.
144
É a etapa final da
educação básica, com mínimo de 3 anos de duração,
preparando para o exercício de profissões técnicas e para o prosseguimento de
seus estudos em uma formação geral.
privadas136 (Particulares em sentido
estrito137, comunitárias138, confessionais139 e filantrópicas140).
A LDB/96 também apresenta dois níveis escolares: Educação
básica141 (que compreende a Educação Infantil142, o Ensino Fundamental143 e o
Ensino Médio144) e a Educação superior. 69
145
I. estimular a criação
cultural e o desenvolvimento do espírito científico e do pensamento reflexivo;
II. formar diplomados nas diferentes áreas de
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua
formação contínua; III. incentivar o trabalho de
pesquisa e investigação científica, visando ao desenvolvimento da ciência e da
tecnologia e da criação e difusão da cultura e, desse modo, desenvolver o
entendimento do homem e do meio em que vive; IV. promover
a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que constituem
patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de publicações
ou de outras formas de comunicação; V. suscitar o desejo permanente de
aperfeiçoamento cultural e profissional e possibilitar a correspondente
concretização, integrando os conhecimentos que vão sendo adquiridos numa
estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento
de cada geração; VI. estimular o conhecimento dos
problemas do mundo presente, em particular os nacionais e regionais, prestar
serviços especializados à comunidade e estabelecer com esta uma relação de
reciprocidade e VII. promover a extensão, aberta à
participação da população, visando à difusão das conquistas e benefícios
resultantes da criação cultural e da pesquisa científica e tecnológica geradas
na instituição.
O artigo 43 da LDB/96 pontua as finalidades da Educação
Superior145, destacando-se o inciso II - formar diplomados nas diferentes áreas
de conhecimento, aptos para a inserção no setor profissional e para a
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua
formação contínua e o inciso V – suscitar o desejo permanente de
aperfeiçoamento cultural e profissional e possibilitar a correspondente
concretização, integrando os conhecimentos que vão sendo adquiridos numa
estrutura intelectual sistematizadora do conhecimento
de cada geração.
Para alcançar o seu fim, o
artigo 44 do mesmo instituto apresenta os seguintes cursos (níveis) e
programas: [1] seqüenciais (de formação específica ou de complementação de
estudos), [2] graduação, [3] pós-graduação (stricto
sensu ou lato sensu)
e de [4] extensão.
Neste trabalho o direcionamento principal ocorre no Sistema
Federal de Ensino, sobre as IES privadas de Graduação
146
LDB, art. 46.
Direito e, mesmo demonstrando algumas informações de cursos
superiores tecnológicos, o enfoque é voltado para a graduação não tecnológica.
Estes cursos de graduação em Direito, para estarem em
consonância com as finalidades da educação superior devem formar um graduado
que tenha participação dinâmica e competitiva no mercado de trabalho,
permitindo também aos acadêmicos que optarem por uma formação voltada ao ensino
e a pesquisa esta mesma qualidade de capacitação.
Na proposta de reestruturação do sistema de ensino superior
trazida pela LDB, diminuiu-se a ênfase antes dada à centralização de quem
ditaria as normas educacionais, concedendo-se maior autonomia às instituições
para que pudessem inovar a ponto de atingirem as necessidades específicas de
cada demanda regional e nacional, onde apresentou como inovações aos cursos
superiores a eliminação da exigência de currículos mínimos, a ampliação da
duração mínima do ano letivo regular que passou de 180 para 200 dias e a
observância de diretrizes gerais para os currículos de cursos e programas de
educação superior.
Pela LDB ocorre também a vinculação da autorização, do
credenciamento e do recredenciamento das IES a uma
avaliação de qualidade que envolve o rendimento dos alunos, o mérito dos
professores e a qualidade da IES como um todo146, permitindo o funcionamento
por prazos limitados que dependem de renovação periódica a ser realizada após
um processo de avaliação.
Se nesta avaliação forem encontradas deficiências,
conceder-se-á um prazo para saneamento delas com posterior reavaliação que,
mantida negativamente, poderá resultar na intervenção da instituição, na
suspensão temporária da sua 71
147 LDB, art. 46, parágrafo primeiro.
148
Primeiro debate
realizado a respeito das Diretrizes Curriculares em meados da década de 90.
autonomia ou na desativação das
habilitações concedidas ou descredenciamento do
curso147.
2.
É indispensável à evolução do setor educacional no País o
funcionamento de regras públicas explícitas que tratem da sua estruturação,
determinando marcos regulatórios que norteiem de
forma igualitária os setores público e privado da educação.
A estabilização da política educacional como política do
Estado impede a incidência de descontinuidades na evolução educacional quando
da mudança de governos ou ministros, porque a continuidade do trabalho é
condição necessária para a estabilidade do setor. Critérios definidos e
trabalhados no tempo originam respostas seguras e plena condição para implementações que atualizem o desenvolvimento já
estabilizado.
Como exemplo de tal situação apresenta-se o CNE que
necessitou de 4 anos de debate148 para conseguiu
aprovar as diretrizes curriculares nacionais para o curso de graduação, e por
esta definição existir há tão pouco tempo não foi possível implementar a ela as
questões já definidas pela LDB e pelo Plano Nacional de Educação - PNE.
A forma existente para continuar o processo de melhoria da
educação superior, até que ocorra a total congruência entre as diretrizes
curriculares, a LDB e 72
149 CFR, art. 22, XXIV: “Compete privativamente a União legislar
sobre: (...) XXIV – diretrizes e bases da educação nacional;...”
150
LDB, art. 8º: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistema de educação.
§ 1º - Caberá à União a coordenação da política nacional de educação,
articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias
educacionais;
151
RODRIGUES, p. 192.
o PNE, é continuar
aplicando o que a LDB determina e o que o PNE destaca, para depois programá-lo
junto com as novas diretrizes curriculares nacionais.
E no que se refere à competência constitucional para legislar
sobre as Diretrizes e Bases da educação brasileira esta é privativa da
União149, complementada pela competência para ela também elaborar as normas
gerais da educação nacional garantidas pela LDB150, que sendo norma geral oriunda
do parlamento, deve interagir com outras normatizações
como a Lei 10.861/2004 (SINAES), a Lei n. 4.024/61 (CNE – inicialmente Conselho
Federal de Educação - CFE) e suas alterações pelas Leis n. 9.131/95 e 9.192/95
(que determinam o auxílio do CNE e suas câmaras como colaboradores do MEC).
Lembrando que nos dizeres de Horácio Wanderlei Rodrigues
quanto a estas normas gerais da educação determinadas na CFR em seu artigo 209:
não se pode confundi-las com
o emaranhado de decretos, portarias e resoluções que mudam a cada novo ministro
da Educação, mas deve-se identificá-las com aquelas contidas na Constituição
Federal e nas normas gerais definidas pelo “Congresso Nacional e que tem por
objetivo expresso a questão educacional”, conforme as apresentadas no parágrafo
anterior.151
O artigo 4º da Lei 10.861/04, que programou os SINAES, define
o objetivo da avaliação dos cursos superiores, sendo para “identificar
as condições de ensino 73
oferecido aos estudantes, em
especial as relativas ao perfil do corpo docente, as instalações físicas e a
organização didático-pedagógica”.
Compreende-se então que a qualidade de um curso, por meio de
suas ações acadêmico-administrativas, encontra-se estruturada sobre:
a) o corpo docente;
b) o corpo
técnico-administrativo;
c) os projetos pedagógicos
de cursos;
d) a infra-estrutura
física e logística;
e) o ambiente educacional.
Para ordenar a investigação e a avaliação desta estrutura
acadêmico-administrativa, foram adotados normas e procedimentos que conduzam a
um critério final que considere uma atribuição de valor a estas investigações,
devendo passar por um processo sistemático que análise os diversos agentes que
participam dos inúmeros momentos que compõem um estudo superior.
As normatizações principais
utilizadas para a avaliação da Instituição de Ensino Superior e para o Curso de
Graduação, e que serão utilizadas neste trabalho, são:
a) Lei n. 10.861, de 14 de
abril de 2004, que instituiu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Superior – SINAES;
b) Lei n. 10.870, de 19 de
maio de 2004, que instituiu a Taxa de Avaliação in loco das instituições
de educação superior e dos cursos de graduação;
c) Portaria MEC n. 2.051,
de 9 de julho de 2004, que regulamenta os
procedimentos de avaliação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Superior – SINAES;
74
152 Art. 16, II.
153
Arts. 16, 19 e 44.
154
BRASIL.Tribunal Regional Federal, 1ª Região.
Agravo de Instrumento n.200201000195447. 2ª T. UNR-
Universidade do Reconcavo e Ministério Público
Federal. Relator: Dês. Jirair Aram Meguerian. j. 13 fev. 2003.
Publicação em 13 fev. 2003: “Administrativo. Entidade de ensino superior de
iniciativa privada. Ausência de autorização do Poder Público para
funcionamento. Violação do art. 209 da Constituição Federal.”
155 Arts. 1º, parágrafos 1º e 3º.
d) Decreto Presidencial n.
5.773, de 9 de maio de 2006 que dispõe sobre o
exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de
educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema
federal de ensino;
e) Portaria MEC n. 1.027,
de 15 de maio de 2006 que dispõe sobre o banco de avaliadores do Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES e da Comissão Técnica de
Acompanhamento de Avaliação – CTAA;
f) Maio de 2006 – Instrumento Único de Avaliação dos Cursos de
Graduação – IUACG.
2. 2. 1 As Normas de Autorização,
Reconhecimento e Renovação do Reconhecimento de um Curso
Antes de se comentar a criação de um curso, necessário se faz
separar a criação de uma instituição de ensino da criação de um curso em uma
instituição de ensino. A criação de uma instituição privada de ensino superior
é amparada pela CFR152, e pela LDB153, necessitando, porém de autorização para
seu funcionamento154, conforme determinado no Decreto n.º 5.773/06155.
75
156 Art. 13.
157 Art. 20.
158 Art. 27.
159 Art. 35.
160 Art. 34.
161 Art. 41.
162 Portaria n. 2.051/04, art. 22,
1ª parte.
Obedecendo a este decreto, para se criar um curso, antes deve
existir uma IES regularmente credenciada. Assim, existem fases por onde a IES
deve passar, sendo a primeira o CREDENCIAMENTO pelo Ministério da Educação da
Instituição de Ensino Superior156, a qual sofrerá, em segundo plano, processos
de RECREDENCIAMENTO, durante a sua existência, como forma de averiguação da
manutenção de sua qualidade157.
Existindo então uma Instituição de Ensino Superior, esta
também passará por fases que envolvem a regulamentação de um curso superior de
graduação. Ela pode solicitar a AUTORIZAÇÃO para a criação de um curso superior
de graduação ao Ministério da Educação158 e ao ser autorizado deverá sofrer,
até a metade do prazo para sua conclusão159, nova avaliação para RECONHECIMENTO
de sua existência válida160 e, ainda, durante toda a sua vida este sofrerá
processos de RENOVAÇÃO DE RECONHECIMENTO que visam à manutenção de sua
qualidade161.
As avaliações a serem feitas sobre a IES que solicita
AUTORIZAÇÃO para início de curso superior são de competência da Secretaria de
Educação Superior – SESu162.
Claro que o Estado, para autorizar a criação da IES e dos
cursos solicitados, necessita previamente verificar as condições contextuais
apresentadas pela IES para justificar a sua existência e a criação de um curso
superior no local para onde 76
163 FERREIRA
FILHO, M. G. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. In: TAVARES, A. R. Curso
de direito constitucional. São Paulo: Saraiva,
2002. p. 593.
este é requisitado, usando
como base os critérios determinados pelas normas administrativas vigentes.
Exemplo disto é a Portaria n. 2.744, de 18 de agosto de 2004
que estabelece que os cursos de graduação só sejam autorizados quando
responderem às reais necessidades da região e caracterizem evidente interesse
público.
Cabe ao poder público a definição de “real necessidade” e
“interesse público” que, validando a situação de existência de tais itens
permite a criação do curso, o que imputa à IES o cumprimento da Lei.
Nos dizeres de Manoel Gonçalves Filho, “na verdade, essa
‘autorização’ é antes uma certificação de que a instituição cumpre as
exigências legais, fornecida pelo Poder Público para segurança dos que nela se
dispuserem a aprender”163.
Como já visto, depois de receber autorização, o curso
superior inicia suas atividades e, em ocasião posterior, quando este curso já
está em pleno funcionamento, nova avaliação deve ocorrer para que o curso seja
reconhecido, situação esta que demonstra a qualidade mantida pela instituição
na efetiva aplicação do ensino, conforme prometido no pedido de autorização de
abertura para o curso.
E, ainda que esteja reconhecido, o curso superior sofrerá
contínuas avaliações posteriores que têm o condão de garantir a manutenção da
qualidade na prestação de serviço do curso, justificando a renovação do
reconhecimento já concedido. 77
164 BRASIL. Lei 10.861/04. Institui o Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Superior – SINAES e dá outras providências. D.O.U de 15.4.2004. Art.6º: “Fica instituída, no âmbito do
Ministério da Educação e vinculada ao Gabinete do Ministro do Estado, a
Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES, órgão colegiado
de coordenação e supervisão do SINAES, ...”
165
BRASIL. Portaria
2.051/04. Regulamenta os procedimentos de avaliação do Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Superior (SINAES), instituído na Lei n. 10861, de 14 de
abril de 2004. Art. 2º: “O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
(SINAES) promoverá a avaliação das instituições de educação superior, de cursos
de graduação e de desempenho acadêmico de seus estudantes sob a coordenação e supervisão
da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES)”.
2. 2. 1. 1 Decreto 5.773/2006
Para que todo esse processo complexo de controle do ensino de
graduação superior no país ocorra, necessária foi a
criação de uma sistemática que concedesse ao MEC condições para programar a
propagação do ensino superior de graduação com efetiva fiscalização sobre a sua
qualidade.
Essa operação ocorre da seguinte forma:
Foi instituído o SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da
Educação Superior que é o sistema utilizado pelo MEC para avaliar a educação
superior, os cursos de graduação e o desempenho dos estudantes destes cursos.
Foi criado também um órgão, subordinado ao MEC, para
coordenar e supervisionar a aplicação do SINAES, denominada Comissão Nacional
de Avaliação da Educação Superior – CONAES.
O CONAES possui seu amparo legal no artigo 6º164 da Lei
10.861/04 que a instituiu, no artigo 2º165 da Portaria 2.051/04 que a
regulamentou e determinou seus 78
166 BRASIL. Decreto n.º 5.773/06. Dispõe
sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de
instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e
seqüenciais no sistema federal de ensino. D.O.U. n. 88 de 10 de maio de 2006. Art 3º: “As competências para as funções de regulação,
supervisão e avaliação serão exercidas pelo Ministério da Educação, pelo
Conselho Nacional de Educação – CNE, pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, e pela Comissão Nacional de
Avaliação da Educação Superior – CONAES, na forma deste Decreto.”
167
BRASIL. Decreto n.º 5.773/06, art 8º: “No que diz
respeito à matéria objeto deste Decreto, compete à CONAES: I – coordenar e
supervisionar o SINAES; II – estabelecer diretrizes para a elaboração, pelo
INEP, dos instrumentos de avaliação de cursos de graduação e de avaliação
interna e externa de instituições; III – estabelecer diretrizes para a
constituição e manutenção do banco público de avaliadores especializados; IV –
aprovar os instrumentos de avaliação referidos no inciso II e submetê-los à
homologação pelo Ministro de Estado da Educação; V – submeter à aprovação do
Ministro de Estado da Educação a relação dos cursos para aplicação do Exame
Nacional de Desempenho dos Estudantes – ENADE; VI – avaliar anualmente as
dinâmicas, procedimentos e mecanismos da avaliação institucional, de cursos e
de desempenho dos estudantes do SINAES; VII – estabelecer diretrizes para
organização e designação de comissões de avaliação, analisar relatórios,
elaborar pareceres e encaminhar recomendações às instâncias competentes; VIII –
ter acesso a dados, processos e resultados da avaliação; e X – submeter
anualmente, para fins de publicação pelo Ministério da Educação, relatório com
os resultados globais da avaliação do SINAES.”
objetivos, e no Decreto 5.773/06 em
seus artigos 3º166 e 8º167 que tratam da sua competência.
Esse órgão utilizará de outro órgão público para aplicar o
SINAES, que é Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira – INEP, que cuida do ensino em todas as suas situações no Brasil. 79
168 BRASIL. Lei 10.861/04, art. 8º: “A realização da avaliação das
instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes será responsabilidade
do INEP.”
169
BRASIL. Portaria
2.051/04, art. 4º, parágrafo único: “A avaliação de instituições, de cursos e
de desempenho de estudantes será executada conforme diretrizes estabelecidas
pela CONAES. Parágrafo único. A realização da avaliação das instituições, dos
cursos e do desempenho dos estudantes será responsabilidade do INÉP, o qual
instituirá Comissão Assessora de Avaliação Institucional e Comissões
Assessoras de Área para as diferentes áreas do conhecimento.”
170
BRASIL. Portaria
2.051/04, art. 24: “A avaliação do Desempenho dos Estudantes será realizada
pelo INEP, sob a orientação da CONAES, mediante a aplicação do Exame Nacional
do Desempenho dos Estudantes - ENADE.”
171
BRASIL. Decreto n.º 5.773/06, art 3º: “As
competências para as funções de regulação, supervisão e avaliação serão
exercidas pelo Ministério da Educação, pelo Conselho Nacional de Educação –
CNE, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira – INEP, e pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior –
CONAES, na forma deste Decreto.”
172
BRASIL. Decreto n.
5.773/06, art 7º: “No que diz respeito à matéria
deste Decreto, compete ao INEP: I – realizar visitas para avaliação in loco nos
processos de credenciamento e recredenciamento de
instituições de educação superior e nos processos de autorização, reconhecimento
e renovação de reconhecimento de cursos de graduação e seqüenciais; II –
realizar as diligências necessárias à verificação das condições de
funcionamento de instituições e cursos, como subsídio para o parecer da
Secretaria competente, quando solicitado; III – realizar a avaliação das
instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes; IV – elaborar os
instrumentos de avaliação conforme as diretrizes da CONAES.;
V – elaborar os instrumentos de avaliação para credenciamento de instituições e
autorização de cursos, conforme as diretrizes do CNE e das Secretarias,
conforme o caso; e VI – constituir e manter banco público de avaliadores
especializados, conforme diretrizes da CONAES.”
173
BRASIL. Decreto n.
5.773/06, art 59: “O SINAES será operacionalizado
pelo INEP, ...”
174
BRASIL. Portaria n.
1.027, art. 2º: “O BASIs
constitui-se em cadastro nacional e único de avaliadores selecionados pelo INEP
para a constituição das comissões de avaliação in loco.”
175
BRASIL. Portaria n.
1.027, art. 4º, I: “Os avaliadores serão selecionados conforme os seguintes
procedimentos: I – pré-seleção pelo INEP conforme o perfil acadêmico e
profissional previsto no art. 5º, (...)”
O INEP possui seu amparo legal, no que concerne a sua
participação no SINAES, no artigo 8º168 da Lei 10.861/04, nos artigos 4º,
parágrafo único169 e 24170 da Portaria 2.051/04, no Decreto 5.773/06 em seus
artigos 3º171, 7º172 e 59º173, e na Portaria n.º 1.027/06
nos artigos 2º174 e 4º inciso I175. 80
176 BRASIL. Decreto n. 5.773/2006, art. 9º: “A educação superior é
livre à iniciativa privada, observadas as normas
gerais da educação nacional e mediante autorização e avaliação de qualidade do
Poder Público.”
177
BRASIL. Decreto n.
5.773/2006, art. 3º: “As competências para as funções de regulação, supervisão
e avaliação serão exercidas pelo Ministério da Educação, pelo Conselho Nacional
de Educação – CNE, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio
Teixeira – INEP, e pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES,
na forma deste Decreto.”
178 Art. 4.
179 Art. 5º, parágrafo 2º.
O Decreto 5.773 de 9 de maio de 2006
veio substituir o Decreto 3.860, de 9 de julho de 2001, que já havia
substituído os decretos 2.207/97 e 2.306/97, sendo assim responsável por disciplinar
os responsáveis pela regulação, supervisão e avaliação de instituições de
educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais do sistema
federal de educação.
Em seu artigo 2º o decreto apresenta quais instituições são
compreendidas como pertencentes ao sistema federal de educação, que engloba as
instituições federais de educação, as instituições de educação superiores
criadas e mantidas pela iniciativa privada e os órgãos federais de educação
superior.
E especificamente no seu artigo 9º ele permite à iniciativa privada a educação superior, desde que respeitado o Poder
Público e a avaliação deste sobre o ensino superior privado176.
Desta forma, manteve-se a submissão da IES privada diante do
poder público, determinando-se a competência de fiscalização, supervisão e
avaliação da educação superior para o MEC, pelo Conselho Federal de Educação –
CFE, pelo INEP, e pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior –
CONAES 177.
Ele discrimina as seguintes funções ligadas à educação: Ministro
do Estado da Educação178; Secretaria de Educação Superior179; Secretaria da
Educação 81
180 Art. 5º,
parágrafo 3º.
181 Art. 5º, parágrafo 4º.
182 Art. 6º.
183 Art. 7º.
184 Art. 8º.
185 Art. 12 ao 19.
186 Art. 20 ao 23.
187 Art. 21 ao 33.
188 Art. 34 ao 40.
189 Art. 41.
190 Art. 42 ao 44.
e a matéria que compete ao
CONAES. Profissional e Tecnológica180; Secretaria da Educação à Distância181; a
matéria que compete ao CNE182; a matéria que compete ao INEP183 184
O Decreto regulamenta inicialmente o ensino superior no
Brasil, determinando as regras para Credenciamento (enquadramento da
instituição como faculdade, centro universitário ou universidade)185, Recredenciamento (após vencer o ciclo do seu
enquadramento)186, Autorização (permissão legal para início de um curso
superior mediante avaliação do projeto de sua realização e das condições
comprobatórias de possibilidade da realização do projeto)187, Reconhecimento
(quando se analisa se o projeto foi atendido adequadamente e assim reconhece-se
o curso superior já em andamento)188 e para a Renovação do Reconhecimento
(quando se faz a manutenção da avaliação para verificar se houve melhora, perda ou continuidade na qualidade da IES
avaliada)189 dos cursos superiores no país, inclusive dos cursos superiores de
Tecnologia190. 82
191 “O sistema federal de ensino superior compreende as
instituições federais de educação superior, as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os
órgãos federais de educação superior.”
192
“A educação superior é
livre à iniciativa privada, observadas as normas gerais da educação nacional e
mediante autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público.”
193
BRASIL. Decreto n.
5.773/2006, art. 28º: “As universidades (...): (...) parágrafo 2º - a criação
de cursos de graduação em direito e em medicina, odontologia e psicologia,
inclusive em universidades e centros universitários, deverá ser submetida,
respectivamente, à manifestação do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil ou do Conselho Nacional de Saúde.”
194
Art. 36.
195
BRASIL. Lei n.º 9.131, de 24 de novembro de 1995. Altera dispositivos da
Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, e dá outras
providências. DOU de 25.11.95 (Ed. Extra).
196
LÔBO, Para preservar ..., p. 128.
Este Decreto deixa claro o direito de inclusão da iniciativa
privada ao Sistema Federal de Ensino Superior em seu artigo 2º191, impondo a
condição de sujeição desta à avaliação do Poder Público em seu artigo 9º192.
Concede ainda a autonomia para que a OAB manifeste-se nos
pedidos que envolvam cursos de Direito, como órgão consultivo, seja para
Autorização193 e Reconhecimento194.
2. 2. 1. 2 O conselho nacional de
educação - CNE
No que concerne à regulação da educação superior, esta é de
responsabilidade do CNE - Conselho Nacional de Educação195, que exerce este munus público de forma ineficaz, com omissão
na edição de regras para o setor e, quando editadas, estas são “abertas” ao
ponto de permitirem que o setor regulado determine seus limites por meio de
auto-regulação196.
Sua competência é definida pela Lei n. 4.024/61, renovada
pela redação da Lei n. 9.131/95, e também pelo Decreto 5.773/2006. 83
197 BRASIL. Decreto n. 5.773/06: “Art. 3º - As competências para
as funções de regulação, supervisão e avaliação serão exercidas pelo Ministério
da Educação, pelo Conselho Nacional de Educação – CNE, pelo Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, e pela Comissão
Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES, na forma deste Decreto.”
198
BRASIL. Decreto n.
5.773/06: “Art. 6º - No que diz respeito à matéria objeto deste Decreto,
compete ao CNE:...”
199
BRASIL. Decreto n.
5.773/06: “Art. 14º - São fases do processo de credenciamento: (...) V –
deliberação pelo CNE; e...”
200
BRASIL. Lei n.º 8.904/94, art. 54: “Compete ao Conselho Federal: (...)
XV – colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos, e opinar,
previamente, nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para criação,
reconhecimento ou credenciamento desses cursos;...”
201
Artigos 33, 40 e 41,
parágrafo 2º.
Especificamente nos Cursos de Direito, este Conselho se
manifesta obrigatoriamente em todos os pedidos que envolvam cursos de Direito,
conforme determinado nos artigo 3º197 e 6º198, e nos casos de credenciamento de
IES o constante no artigo 14, inciso V199.
Ocorre que o artigo 54 da Lei 8.904/94 (Estatuto da OAB)200 e
no artigo 28, parágrafo 2º do Decreto n. 5.773/2006, exige-se a manifestação
prévia da OAB sobre qualquer pedido de criação de cursos de Direito, inclusive
os criados pelas Universidade que têm, teoricamente,
autonomia universitária para tal.
Essa manifestação feita pela Comissão de Ensino Jurídico
(CEJ) da OAB tem caráter opinativo apenas, o que não lhe permite impedir a
autorização, reconhecimento ou renovação do reconhecimento, mesmo quando da
emissão de parecer desfavorável.
O CNE que antes manifestava nos processos que envolviam os
cursos destacados no artigo 36 do Decreto, agora atua somente como órgão
recursal contra as decisões praticadas no sistema de avaliação. 201 84
202 CFR, art. 209: “O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I – cumprimento
das normas gerais da educação nacional; II – autorização e avaliação de
qualidade pelo Poder Público”.
203
Lei n.º
10.861/04 – Art. 8º: “A realização da avaliação das instituições, dos
cursos e do desempenho dos estudantes será responsabilidade do INPE.”
204
Portaria n.º 2.051/04 – Art. 22: “As avaliações para fins de
autorização de cursos de graduação serão de competência da Secretaria de
Educação Superior (SESu) e da Secretaria de Educação
Média e Tecnologia (SEMTEC), devendo ser realizadas segundo diretrizes
estabelecidas pela CONAES, a partir de propostas apresentadas pela SESu e pela SEMTEC.”
2. 2. 2 O Sistema Nacional de
Avaliação do Ensino Superior - SINAES
Em respeito à determinação constitucional do artigo 209,
inciso II da CFR202, bem como a proteção à educação como direito social
fundamental, a avaliação para o ensino, em qualquer de seus níveis, é de
competência do Poder Público.
Porém, o Poder Público edita a Lei n.º 10.861,
de 14 de abril de 2004, que instituiu o SINAES determinando em seu artigo 8º,
que a competência para realizar a avaliação das instituições, dos cursos e do
desempenho dos estudantes é do INEP203; e três meses depois, publica a Portaria
n.º 2.051, de 9 de julho de 2004, do Ministro de Estado da Educação, que
regulamenta os procedimentos de avaliação do SINAES determinando, em seu artigo
22, que as avaliações para autorização de cursos de graduação serão de
competência da Secretaria de Educação Superior – SESu
e da Secretaria de Educação Média e Tecnológica – SEMTEC204.
E, agora, vem o Decreto
5.773, de 9 de maio de 2006, que em seu artigo 31, §
1º, determina que a SESu é que encaminhará ao INEP o
processo de avaliação in 85
205 BRASIL. Decreto n. 5.773/06: “Art. 31, § 1º - A Secretaria
realizará a análise documental, as diligências necessárias à completa instrução
do processo e o encaminhará ao INEP para avaliação in loco.”
206 PACHECO; RISTOFF, p. 12
loco do pedido de autorização
do curso, sem que esse Decreto tenha revogado expressamente as disposições em
contrário205, aqui destacadas.
De toda forma, a avaliação em um curso superior deve manter
como objetivo principal a função educativa, e não repressiva, ou seja, no
momento da avaliação as medidas adotadas diante do contexto encontrado devem
visar à melhoria do desempenho dos cursos, na forma mais ampla possível.
Claro que para isto deve-se compreender que a educação
superior, para atingir seu objetivo, tem que pressupor uma determinada carga de
trabalho acadêmico que configure a acumulação dos conhecimentos estudados e a
maturidade intelectual necessária às exigências para um convívio social
adequado.
A educação superior possui aproximadamente 3,5 milhões de
alunos matriculados, dos quais 1 milhão estuda em
instituições públicas e 2,5 em instituições privadas. Os alunos que estudam em
cursos diurnos estão divididos entre 700 mil em instituições públicas e 800 mil
em instituições privadas e dos alunos que estudam em curso noturno temos 300
mil em instituições públicas e os 1,7 milhões restantes em instituições
privadas.
Isto demonstra que as IES privadas em seus cursos noturnos
possuem 6 vezes mais alunos que possuem as IES
públicas206.
O Estado necessita reconhecer de alguma forma o sucesso ou
insucesso da pedagogia universitária e, para tanto, a forma encontrada é a da
avaliação pelos indicadores por ela definidos. 86
Mesmo porque havendo
necessidade de regulação do setor da educação, indispensável é que este setor
possua um excelente sistema de avaliação para compor junto ao sistema de
informação este sistema regulatório.
Os órgãos executivos e normativos da educação (MEC/SESu, CNE, Capes) demonstram
efetivamente sua preocupação com a qualidade da educação superior através dos
procedimentos de credenciamento e recredenciamento de
instituições e cursos, bem como nos processos de avaliação como:
a) avaliação das condições
de oferta;
b) avaliação gerencial das
instituições;
c) no PAIUB – Programa de
avaliação institucional da universidade brasileira;
d) no Programa de
Modernização e Qualificação do Ensino Superior;
e) no Exame Nacional de
Cursos (Provão).
Foi a partir de 1996 que o sistema de avaliação do ensino
superior, aplicando o Provão – Exame Nacional de Cursos – em conjunto com as
visitas sistemáticas de comissões formadas por professores especialistas nas
áreas específicas a serem examinadas para verificar como estavam as condições
de funcionamento de cada curso superior avaliado é que se estimulou
as instituições a buscarem, com mais eficácia, atingir os padrões de qualidade
determinados pelo governo, como resposta às demandas da sociedade.
A fiscalização de titulação em docentes de cursos superiores
nas instituições privadas acentuou a partir de 1996, ocasionando um salto de
qualidade no ensino ministrado na instituição particular que, diante deste
critério de avaliação qualitativo, se viu na necessidade de fornecer ou
incentivar ‘meios’ para que seus docentes se especializassem. 87
207 CASTRO, M. H. G. de; SOUZA, P. R. Resultados e tendências da
educação superior no Brasil. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira, 2000.
208
Revogado pelo Decreto n.º 3.860, de 09.07.2001, que foi posteriormente revogado
pelo Decreto n.º 5.773 de 2006.
209
MOROSINI, p. 13.
Esta situação, além de refletir diretamente na expansão da
graduação e das pós-graduações, afeta também a ampliação da pesquisa em cada
campo do conhecimento207.
Com o advento do Decreto n.º 2.026,
de 10 de outubro de 1996208 que veio definir o sistema de avaliação do sistema
de educação brasileiro, instituiu-se:
a) os indicadores de
avaliação do desempenho global do sistema de educação superior, que analisa as
áreas de conhecimento, o tipo e a natureza das IES;
b) a avaliação do
desempenho individual das IES, que destaca as funções universitárias;
c) a avaliação do ensino
de graduação e, d) a avaliação da pós-graduação stricto
sensu.
São os seguintes indicadores de avaliação apresentado por
Marília Costa Morosini209:
a) Avaliação do desempenho
global do sistema de educação superior, a serem considerados por região,
Estado, área de conhecimento e tipo de instituição: taxa de escolaridade bruta
e líquida, relação entre vagas e preenchimento, taxas de evasão/produtividade,
tempo médio de conclusão do curso, índices de qualificação do corpo docente,
tamanho médio das turmas, despesa de educação superior/despesas públicas de
88
educação, despesa pública por
aluno/ensino superior, despesa aluno/PIB, e despesa publicação/remuneração dos
professores;
b) avaliação do desempenho
individual da IES, que é realizada por uma comissão externa designada pelo SESu/MEC, atuando sobre: a
administração geral (como o funcionamento dos órgãos colegiados, a relação
entre a mantenedora e a instituição de ensino, e as atividades-meio
dos objetivos gerais da instituição), a administração acadêmica (relação entre
o currículo de graduação e sua gestão e execução, controle das exigências do
regimento sobre a execução do currículo, critérios e procedimentos da
avaliação), integração social (cursos de extensão e a prestação de serviços), e
a produção científica, cultural e tecnológica em relação ao regime de trabalho dos
docentes qualificados e ao seu número;
c) avaliação do ensino de
graduação, que é realizada pela comissão de especialistas escolhidos pelo MEC,
que emite parecer a partir dos indicadores selecionados pela comissão, mais os
resultados do Provão, mais indicadores do estado da arte da área, mais as
condições de oferta da instituição onde o curso está alocado (organização
didático-pedagógica, instalações físicas e especiais, qualificação docente e
biblioteca).
Mas a avaliação não é um processo que se desencadeia apenas
com a apresentação de questionamentos pelo avaliador (MEC) com fornecimento de
informações pelo avaliado (IES – Instituição de Ensino Superior ou IFES –
Instituição Federal de Ensino Superior). 89
210
MOROSINI; FRANCO,
passim.
Como é demonstrado no texto “Trabalho
Cooperativo da avaliação da Educação Superior”210 uma avaliação não é
praticada sozinha, mas sim com a colaboração de todas as partes envolvidas.
O avaliador deve ficar ao lado do avaliado, verificando seu
trabalho, acompanhando seu desempenho, deliberando conjuntamente sobre o agir
do avaliado e os padrões adequados de qualidade a serem respeitados/alcançados,
de forma que o avaliado tenha condições de encontrar um caminho viável a estes
padrões fazendo com que, seu próximo passo, seja atingi-los.
Para contribuir com este objetivo, a Portaria n.º 1.027, de 15 de maio de 2006, em seus artigos 7º e 8º
definiu a composição e os critérios da comissão formada pelos avaliadores para
cada nível de instituição educacional.
Mas esta colaboração não está restrita a quem avalia e quem
responde pelo curso avaliado.
Ela atinge a todos os partícipes que também precisam se
envolver com o processo de direcionamento aos padrões de qualidade que são
pré-determinados pelo Estado, sem nem ouvir – muitas vezes - os avaliados.
Assim, como um professor deve agir na busca da qualidade para
seu curso, um funcionário da IES também o deve.
Mas o avaliador, este também tem que reconhecer as condições
típicas da IES que avalia, reconhecendo a comunidade regional onde esta está
inserida e verificar se dentro de padrões gerais de qualidade mínima, esta IES
está colaborando para fornecer à sua comunidade profissionais
capazes de contribuir para o seu desenvolvimento. 90
Uma diferenciação tem que
ser feita entre as instituições que possuem partícipes e condições de mercado
totalmente diversas entre si. Uma faculdade isolada no interior de Goiás não
pode ter os mesmos padrões de qualidade que uma Universidade
Da mesma forma que uma faculdade com 5
anos de existência não pode sofrer exigências iguais a uma instituição com 35
anos de atividade.
O avaliador tem que compreender tal diversidade e a avaliação
proposta pelo MEC tem que permitir que uma instituição com 5
anos de existência e no interior da Bahia, mesmo não atingindo os padrões
exigidos por uma instituição com 30 anos de atividade na cidade do Rio de
Janeiro/RJ, receba o mesmo conceito.
A Justiça não é tratar da mesma forma todas as instituições,
mas sim compreendê-las dentro de suas próprias peculiaridades que não devem, de
forma alguma, violar um padrão mínimo geral de qualidade.
As questões subjetivas, como envolvimento dos partícipes em
busca de um padrão de qualidade, devem ser consideradas.
Não se pode reconhecer o esforço de uma instituição através
apenas de levantamentos técnicos e documentais, afinal é o homem que faz a
instituição e não seu passado transcrito em papéis.
A norma de avaliação deve preparar as instituições para
compreender suas forças e fraquezas, de forma que fique claro o que se espera
da IES no quesito qualidade, fornecendo condições para que o avaliador possa
ajudar a IES a compreender como pode melhorar o padrão já alcançado ou manter o
que já está bom.
A avaliação feita sobre um curso, no formato que era, envolvia
uma pesquisa solitária dos avaliadores, que vistoriavam documentos, projetos,
relatório, locais 91
211
OAB, INEP, MEC, ABEDi.
como se fosse a única solução,
realizando entrevista com os professores e alguns alunos, sem participar por
uma manhã, tarde ou noite da vida acadêmica da IES.
E desta forma totalmente burocrática, sem discussões
colaborativas, é que todo um projeto construído pela IES e por seu Coordenador
do Curso era avaliado!
O MEC modificou muito o sistema de avaliação, diversificando
as exigências anteriores de padrões únicos de avaliação, surgindo um sistema
complexo, porém mais eficaz diante das incontáveis situações que compõem a
existência de uma instituição educacional e seus respectivos cursos de
graduação.
Inegável é o fato de que a avaliação dos cursos superiores
originou uma saudável competição entre as IES, que para manterem suas vagas
preenchidas precisam demonstrar excelente desempenho nas avaliações que sofrem
- situação esta que beneficia funcionáriios, discentes e docentes -, pois
resulta na melhoria profissional de todos os envolvidos junto a IES.
Essa forma de avaliação sofre intensos debates211 de todos os
envolvidos no processo, mas não deixa, em momento algum, de ter o objetivo
final de ser realizada da forma mais completa possível.
Instituído pela Lei n. 10.861, de 14.04.04 e regulamentado
pela Portaria n. 2.051 de 09.07.04, o Sistema de Avaliação da Educação Superior
– SINAES, é o instrumento que cuida da avaliação do
ensino ofertado pela IES, podendo, além de analisar a qualidade deste ensino
(que engloba a área pedagógica, a capacitação docente e a estrutura física
específica) também ofertar recomendações, estratégias e políticas de melhoria
da qualidade do ensino, na pesquisa e na extensão ofertados pela IES. 92
212 BRASIL. Lei 10.861/04, art. 6º.
213
“O SINAES tem por
finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da
expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e
efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento
dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação
superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos
valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da
autonomia e da identidade institucional.”
214
“A avaliação realizada
pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES constituirá
referencial básico para os processos de regulação e supervisão da educação
superior, a fim de promover a melhoria da sua qualidade.”
215
“A avaliação das
instituições de educação superior, dos cursos de graduação e do desempenho
acadêmico de seus estudantes será realizada no âmbito do SINAES, nos termos da
legislação aplicável.”
216
“Os processos periódicos
de avaliação institucional externa e de avaliação dos cursos de graduação do
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES contarão, entre
outros instrumentos, com comissões de avaliação in loco constituídas por
avaliadores cadastrados no banco de avaliadores do SINAES – BASIs, sob a gestão do INEP.”
Assim, a CONAES212 - ligado ao MEC - é responsável por
coordenar o SINAES, com competência nacional para determinar os critérios
administrativos de implementação das avaliações como:
análise dos relatórios do INEP, verificação dos instrumentos avaliativos,
divulgação do sistema de avaliação, definição de prazos, emissão de relatório
consultivo ao Ministério da Educação, etc.
Para implementar o SINAES o CONAES
utiliza do INEP.
O SINAES, então, é instituído pela Lei 10.861/04, que
apresenta suas finalidades em seu artigo 1º, parágrafo 1º;213
é regulamentado pela Portaria n. 2.051/04, que apresenta seus objetivos; e
ainda é amparado pelo Decreto n. 5.773/06, em seu artigo 1º, parágrafo 3º214 e
seu artigo 58;215 mais o artigo 1º da Portaria n. 1.027/06216.
O SINAES é composto por um sistema que considera a Avaliação
Externa (feita pela comissão indicada pelo INEP), a Avaliação Interna (feita
pela CPA) e o resultado do ENADE (feito pelos alunos); o que permite ao INEP,
que na situação 93
217 REVISTA
DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE MANTENEDORAS DO ENSINO SUPERIOR, p. 91- 92.
final é quem realmente aplica o
SINAES, avaliar a [1] instituição, [2] o curso e [3] o desempenho dos
estudantes daquele curso, naquela instituição.
Mara Regina Rösler e Cleo Joaquim Ortigara expõem os
seguintes norteadores apresentados pelo SINAES217:
a) Possui as seguintes
características propostas:
i. avaliação institucional
como centro do processo avaliativo;
ii. a integração de diversos
instrumentos com base em uma concepção global;
iii. respeito à identidade e à
diversidade institucionais.
b) E tem a finalidade:
i. de ser construtiva e
formativa;
ii. de ser permanente;
iii. de envolver toda a comunidade;
iv. de ultrapassar a simples
preocupação com desempenhos ou rendimentos estudantis, buscando os significados
mais amplos da formação profissional;
v. de explicitar a
responsabilidade social da educação superior, especialmente quanto ao avanço da
ciência, à formação da cidadania e ao aprofundamento dos valores democráticos;
vi. de
superar meras verificações e mensurações, destacando os significados das
atividades institucionais, não apenas do ponto
94
de vista acadêmico, mas
também quanto aos impactos sociais, econômicos, culturais e políticos;
vii. de aprofundar a idéia da
responsabilidade social no desenvolvimento da IES, operando como processo de
construção, com participação acadêmica e social e não como instrumento de
checagem e cobrança individual;
viii. de valorizar a solidariedade e a
cooperação, e não a competitividade e o sucesso individual.
c) É composto por 3 processos diferenciados:
i. avaliação das
instituições.
ii. avaliação dos cursos da graduação.
iii. avaliação do desempenho dos
estudantes (ENADE).
d) São previstas as
seguintes dimensões a serem avaliadas de acordo com o SINAES:
i. a missão e o Plano de
Desenvolvimento Institucional;
ii. a política para o ensino, a
pesquisa, a pós-graduação, a extensão e as respectivas formas de
operacionalização;
iii. a responsabilidade social da
Instituição, especialmente no que se refere à inclusão social, ao
desenvolvimento econômico e social, à defesa do meio-ambiente, da memória
cultural, da produção artística e do patrimônio cultural;
iv. a comunicação com a sociedade;
v. as políticas de pessoal;
vi. a
organização e a gestão da instituição;
vii. a infra-estrutura física;
95
viii. o planejamento e a avaliação;
ix. as políticas de atendimento aos
estudantes;
x. a sustentabilidade
financeira.
e) E para que o SINAES
alcance o seu objetivo, eles propõem as seguintes implementações:
i. de comparação dos
Projetos da IES e a sua realidade institucional;
ii. de diminuição da distância entre
Projeto e realidade;
iii. de construção de uma proposta de
auto-avaliação, voltada para a globalidade da IES;
iv. de definição de planejamentos e
ações futuras;
v. de metodologia na
organização de atividades.
f) Apresentando também as
seguintes análises dos níveis da instituição:
i. nível declaratório:
análise dos textos que fundamentam o projeto institucional (coerência e
contradições);
ii. nível normativo: avalia a
coerência entre as normas institucionais e a gestão prática das IES;
iii. nível de organização: avalia se a
IES conta com instâncias que promovam a qualidade compatível com as modalidades
de ensino, pesquisa e extensão e sua efetividade acadêmica e social;
iv. nível dos resultados: avalia a
eficácia e a efetividade acadêmica e social dos processos desenvolvidos:
formação de profissionais, produção acadêmica, artística e cultural disseminada
no âmbito técnico-científico e social, entre outros.
96
Além desses vários
aspectos já destacados anteriormente por Mara Regina Rösler
e Cleo Joaquim Ortigara, o
SINAES se fundamenta ainda na apresentação de 10 dimensões de avaliação da IES:
a) a missão e o PDI;
b) a política para o
ensino, a pesquisa, a pós-graduação e a extensão;
c) responsabilidade social
da instituição;
d) a comunicação com a
sociedade;
e) as políticas de
pessoal;
f) organização e gestão da
instituição – funcionamento dos colegiados;
g) infra-estrutura física;
h) planejamento e
avaliação;
i) políticas de
atendimento aos estudantes;
j) sustentabilidade
financeira.
Onde terão os seguintes objetos a serem avaliados:
a) a transferência de
conhecimento e importância social das ações universitárias e
impactos das atividades científicas, técnicas e culturais, para o
desenvolvimento regional e nacional;
b) a natureza das relações
com o setor público, com o setor produtivo e com o mercado de trabalho e com as
instituições sociais, culturais e educativas de todos os níveis;
c) as ações voltadas ao
desenvolvimento da democracia, à promoção da cidadania, à atenção de setores
sociais excluídos, às políticas de ação afirmativa, dentre outras.
97
Essa lei também deu
competência à Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES como
órgão colegiado de supervisão e a coordenação do SINAES, conforme já
apresentado anteriormente.
Participam também da avaliação global:
a) o Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, que é um dos
responsáveis pela execução da avaliação da educação no país, operacionalizando
os processos coordenados pelo CONAES;
b) e as Comissões Próprias
de Avaliação – CPAs, que são
responsáveis pela avaliação interinstitucional, e sendo ligadas ao SINAES
avaliam internamente a IES e prestam ao Inep as
informações que forem requeridas sobre a IES.
Para efetivação da avaliação das IES ocorre um processo que a
analisa em 3 (três) diferentes critérios instituídos
pelo SINAES:
a) avaliação externa (IES
e curso);
b) avaliação interna –
denominada auto-avaliação (IES e curso);
c) exame Nacional de
Desempenho de Estudantes – ENADE.
Além desses critérios de avaliação, os cursos de graduação
ainda podem ser avaliados pelas seguintes informações:
a) do Censo da Educação Superior;
b) do Cadastro de Educação Superior;
c) dos relatórios e conceitos da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Capes, quando da existência de
pós-graduação na IES. 98
218 “Art. 2º - O SINAES, ao promover a avaliação de instituições,
de cursos e de desempenho dos estudantes, deverá assegurar: I – avaliação
institucional, interna e externa, contemplando a análise global e integrada das
dimensões, estruturas, relações, compromisso social, atividades, finalidades e
responsabilidades sociais das instituições de educação superior e de seus
cursos; …”
219
Art. 3º - A avaliação
das instituições de educação superior terá por objetivo identificar o seu
perfil e o significado de sua atuação, por meio de suas atividades, cursos,
programas, projetos e setores, considerando as diferentes dimensões
institucionais, dentre elas obrigatoriamente as seguintes: (…) Parágrafo 2º -
Para a avaliação das instituições, serão utilizados procedimentos e
instrumentos diversificados, dentre os quais a auto-avaliação e a avaliação
externa in loco.”
220 “Artigo
5º - Para as avaliações externas in loco, serão designadas pelo INEP: I –
Comissões Externas de Avaliação Institucional; II Comissões Externas de
Avaliação de Curso.”
221
“As Comissões Externas
de Avaliação das Instituições examinarão as seguintes informações e documentos:
…”
222
“A avaliação externa das
instituições e cursos de graduação resultará na atribuição de conceitos a cada
uma e ao conjunto das dimensões avaliadas, numa escala de cinco níveis, sendo
os níveis 4 e 5 indicativos de pontos fortes, os
níveis 1 e 2 indicativos de pontos fracos e o nível 3 indicativo do mínimo
aceitável para os processos de autorização, reconhecimento e renovação de
reconhecimento de cursos e de credenciamento e recredenciamento
de instituições.”
O resultado das avaliações interna e externa são encaminhados
para o CONAES que, junto com as demais avaliações, emitirá parecer conclusivo
que servirá de apoio para o desenvolvimento interno da IES.
Todos esses caminhos de avaliação devem permitir a análise do
ensino prestado, seja na análise qualitativa, seja na análise quantitativa que,
juntas, determinarão o grau do ensino ministrado
2. 2. 2. 1 Avaliação externa
A Avaliação Externa é determinada na Lei 10.861/04 em seu
artigo 2º, inciso I218 e artigo 3º, parágrafo 2º219 e regulada na Portaria n.
2.051/04 nos artigos 5º, incisos I e II,220 15221 e
32222. Esta forma de avaliação permite uma análise 99
223 “O instrumento de avaliação externa permitirá o registro de
análises quantitativas e qualitativas por parte dos avaliadores, provendo
sustentação aos conceitos atribuídos.”
224
“O instrumento de
avaliação de cursos foi assim concebido de modo a favorecer a obtenção de
informações de caráter qualitativo e quantitativo, que deverão, juntamente com
os dados coletados na avaliação in loco, possibilitar uma posterior e
necessária análise de mérito.”
225
LÔBO, P. L. N. Critérios
de avaliação externa dos cursos jurídicos. Revista da Ordem dos Advogados do
Brasil, Brasília, n. 57, ano XXIV, maio. 1992 / mar. 1994. p. 22.
“quantitativa” e “qualitativa” do
avaliado, conforme destacado na Portaria n. 2.051/04 em seu artigo 16223 e no
Instrumento Único de Avaliação dos Cursos de Graduação em fl. 05224.
Essa avaliação é feita por Comissões específicas, externas à
IES, designadas pelo INEP para avaliarem a IES e o curso, a área de atuação do
curso, o planejamento feito para o curso e a gestão do curso e da IES; esta é
uma tentativa bem intencionada de contribuição de pessoas, grupos ou
instituições estranhas ao curso avaliado na melhoria deste.
Toda avaliação carrega consigo uma carga de subjetividade,
por mais que se persiga a objetividade dos critérios estipulados para ela225,
mas a participação de componentes externos à IES permite que novos contextos
sejam apresentados e que uma ótica não viciada pelo cotidiano da IES e do curso
o observe.
As visitas das comissões de especialistas objetivam averiguar
as condições em que o aprendizado do aluno ocorreu, verificando a qualidade das
bibliotecas, dos professores, dos equipamentos e estrutura física existentes,
além de verificar também o projeto pedagógico.
Não é concedido à comissão o poder de controle ou mesmo de
fiscalização da IES ou do curso a ser avaliado, mas sim a “oportunidade” de
seus membros contribuírem com a elevação da qualidade da instituição e do
curso, em consonância 100
226
Art. 7º e 8º da Portaria
n.º 1.027/06.
como os padrões compreendidos
pela comunidade jurídica e pelo MEC, como adequados a um ensino jurídico de
qualidade.
Esses especialistas são designados conforme determinado na
Portaria MEC n. 1.027 de 15 de maio de 2006, que dispôs sobre o banco de
avaliadores do SINAES, a Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação – CTAA
e o Cadastro Nacional e Único de Avaliadores - BASis selecionado pelo INEP; são profissionais de
todas as regiões do país que possuem uma experiência acadêmica e profissional
de mercado que lhes permite utilizar de critérios mínimos de avaliação para
analisar os cursos de graduação. 226
Estes profissionais devem
assinar um Termo de Compromisso e Conduta Ética que limita seu modo de agir,
mesmo porque sua atuação é remunerada, conforme consta no artigo 3º, parágrafo
4º da Lei 10.870/2004 que instituiu a Taxa de Avaliação in loco das IES
e dos cursos de graduação.
O poder exercido por essa comissão define inclusive a
sobrevivência do curso avaliado ou não.
A avaliação externa apresenta as seguintes etapas:
a) análise das informações
previamente enviadas pela IES e responsável pelo curso;
b) visita dos avaliadores
à instituição;
c) elaboração do Relatório
de Avaliação Institucional.
A novidade trazida pelo
Decreto n.º 5.773/06, em seus artigos 35, § 4º e 41, §
2º no tocante a avaliação externa in loco, se refere aos processos de
reconhecimento e de renovação do reconhecimento de cursos superiores que, 101
227 Pois
já sofreram esta avaliação quando do processo de autorização do curso.
228
“Art. 2º - O SINAES, ao
promover a avaliação de instituições, de cursos e de desempenho dos estudantes,
deverá assegurar: I – avaliação institucional, interna e externa, contemplando
a análise global e integrada das dimensões, estruturas, relações, compromisso
social, atividades, finalidades e responsabilidades sociais das instituições de
educação superior e de seus cursos; …”
229
Art. 3º - A avaliação
das instituições de educação superior terá por objetivo identificar o seu
perfil e o significado de sua atuação, por meio de suas atividades, cursos,
programas, projetos e setores, considerando as diferentes dimensões
institucionais, dentre elas obrigatoriamente as seguintes: (…) Parágrafo 2º -
Para a avaliação das instituições, serão utilizados procedimentos e
instrumentos diversificados, dentre os quais a auto-avaliação e a avaliação
externa in loco.”
230
“Art. 11 - Cada
instituição de ensino superior, pública ou privada, constituirá Comissão
Própria de Avaliação – CPA, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da
publicação desta Lei, com as atribuições de condução dos processos de avaliação
internos da instituição, de sistematização e de prestação das informações
solicitadas pelo INEP,...”
231 “Art. 7º - As Comissões Próprias de Avaliação (CPAs), previstas no Art. 11 da Lei
n.º 10.861, de 14 de abril de 2004, e constituídas no âmbito de cada
instituição de educação superior, terão por atribuição a coordenação dos
processos internos de avaliação da instituição, de sistematização e de
prestação das informações solicitadas pelo INEP.”
agora, somente sofrerão nova227
avaliação in loco, se a SESu considerar
necessária esta avaliação, pedindo-a ao INEP.
2. 2. 2. 2 Avaliação institucional
A Avaliação Institucional também é determinada na Lei
10.861/04 em seu artigo 2º, inciso I228 e artigo 3º, parágrafo 2º229, que terá
a montagem das Comissões Próprias de Avaliação – CPA, conforme regido no artigo
11230 da Lei 10.861/04 e pelo artigo 7º231 da Portaria n. 2.051/04.
A CPA é composta por elementos participantes da vida da IES,
representantes dos docentes, dos discentes, do corpo técnico-administrativo, da
mantenedora e da sociedade, e possui autonomia para montar os instrumentos 102
avaliativos que permitam aos
partícipes do processo ensino-aprendizagem da IES apurarem, por conta própria,
a realidade da sua instituição e do seu curso.
Essa realidade envolve um contexto amplo, onde um avalia o
outro, ou seja:
a) o docente se auto avalia, e ainda avalia a coordenação de curso, sua
turma, o pessoal técnico-administrativo e a estrutura física da IES;
b) o discente se auto avalia, e ainda avalia a coordenação de curso, avalia
os docentes, o pessoal técnico-administrativo e a estrutura física da IES;
c) o pessoal
técnico-administrativo se auto avalia, e ainda avalia
a coordenação de curso, os docentes, os discentes, a estrutura física da IES;
d) a coordenação se auto avalia, e ainda avalia a direção, os docentes, os
discentes, o pessoal técnico-administrativo e a estrutura física da IES.
Toda essa avaliação ocorre na dimensão interna da IES através
da auto-avaliação que será conduzida pela CPA. Como já afirmado, ela é
efetivada pelos próprios segmentos que compõem a instituição avaliada, um analisando
o outro e até mesmo aos seus próprios trabalhos.
A avaliação institucional é a análise do conjunto de
atividades desempenhadas pela instituição. Desde 1992 algumas IES têm aplicado
programas de avaliação institucional para reconhecerem a eficácia das dinâmicas
empregadas em suas instituições. A partir da criação do Programa de Avaliação
das Universidades Brasileiras – PAIUB em 1993, que direcionou o sistema de
avaliação como sendo algo personalíssimo, pois se torna adaptável
a cada espécie de instituição, obedecidos aos parâmetros gerais
nacionais, que as IES passaram a examinar cada instituição.
A avaliação interna ou institucional apresenta as seguintes
etapas: 103
a) primeira etapa:
i. constituição da CPA;
ii. elaboração do projeto de avaliação;
iii. elaboração dos instrumentos
avaliativos;
iv. sensibilização do público interno
sobre o objetivo da avaliação.
b) segunda etapa:
i. ações de aplicação da
avaliação pela CPA;
ii. levantamento dos dados e
informações ofertados pelo trabalho;
iii. análise das informações;
iv. emissão de relatórios parciais.
c) terceira etapa:
i. comparação dos relatórios
parciais oriundos da avaliação com as demais informações pertinentes aos
avaliadores e avaliados como: mapa de faltas, mapa de notas, registro de
conflitos existentes anteriormente entre turmas e docentes ou funcionários,
etc.;
ii. análise destas informações
comparativas;
iii. emissão dos relatórios finais;
iv. análise crítica;
v. divulgação.
A CPA é o órgão de isenção plena quanto à apuração das
informações necessárias à auto-avaliação institucional, podendo usar de seu
conhecimento da IES e dos partícipes do processo avaliativo (mantenedora,
sociedade, direção, docentes, discentes e corpo técnico-administrativo) para realmente
descobrir os 104
232 “Art. 5º - A avaliação do desempenho dos estudantes dos cursos
de graduação será realizada mediante aplicação do Exame Nacional de Desempenho
dos Estudantes – ENADE...”
233
“Art. 23 – A avaliação
do desempenho dos estudantes, que integra o sistema de avaliação de cursos e
instituições, tem por objetivo acompanhar o processo de aprendizagem e o
desempenho dos estudantes em relação aos conteúdos programáticos previstos nas
diretrizes curriculares do respectivo curso de graduação, suas habilidades para
ajustamento às exigências decorrentes da evolução do conhecimento e suas
competências para compreender temas ligados à realidade brasileira e mundial e
a outras áreas do conhecimento.”
234
“Art. 24 – A Avaliação
do Desempenho dos Estudantes será realizada pelo INEP, sob a orientação da
CONAES, mediante a aplicação do Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes –
ENADE.”
pontos fortes e os pontos fracos
da IES, auxiliando efetivamente no seu aprimoramento.
2. 2. 2. 3 Exame nacional de
desempenho dos estudantes - ENADE
A Lei 10.861/04 determina a aplicação do Exame Nacional de
Desempenho dos Estudantes – ENADE, e o regula a partir do seu artigo 5º232, que
é completado pela Portaria n. 2.051/04, em seus artigos 23233 e 24234 que
indicam os objetivos a serem alcançados por este exame, e quem o coordenará.
Este exame, conforme exposto na Portaria do MEC n.º 125, de 28 de julho de 2006, verificará a aprendizagem
que o estudante obteve com os conteúdos programáticos que são previstos nas diretrizes
curriculares do curso de graduação, verificando quatro pontos principais: [1] o
desempenho dos estudantes em relação aos conteúdos programáticos previstos nas
diretrizes curriculares; [2] as habilidades adquiridas pelo processo de
ensino-aprendizagem que o estudante teve com seu curso; [3] as competências que
este conquistou para a manutenção e atualização permanente de seus conhecimento
e [4] o reconhecimento, por parte do estudante, 105
235
BRASIL. MEC. Portaria n.º 125/06. Dispõe sobre as informações a serem encaminhadas
ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP. Art 1º: “O Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes
(ENADE), parte integrante do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
(SINAES), tem como objetivo geral avaliar o desempenho dos estudantes em
relação aos conteúdos programáticos previstos nas diretrizes curriculares, às
habilidades e competências para a atualização permanente e aos conhecimentos
sobre a realidade brasileira, mundial e sobre outras áreas do conhecimento.”
da realidade brasileira,
mundial e a respeito de outras áreas do conhecimento que permitam sua atuação
com temas exteriores ao âmbito específico de sua profissão235.
O exame é aplicado por amostragem, no final do primeiro e do
último ano de curso de graduação, possibilitando medir os conhecimentos do
estudante no início e no final do seu curso, quantificando assim o que ele
realmente aprendeu com seus estudos.
A avaliação do desempenho dos estudantes de determinado curso
será quantificada por conceitos, também ordenados em uma escala de 5 (cinco) níveis, e será divulgado de forma global, ou seja,
não conterá a nota individual de cada estudante que participou do ENADE. Porém,
os participantes do ENADE receberão suas notas individuais, através de
documento próprio enviado pelo INEP.
Portanto, além das avaliações Externa e Interna do Curso,
este também sofre avaliação através dos graduandos que prestam o exame do ENADE
– Exame Nacional de Avaliação de Desempenho dos Estudantes.
2. 2. 2. 4 O instrumento único de
avaliação de cursos de graduação - IUACG
Como forma de complementação aos instrumentos que programam a
aplicação do SINAES, criado pela Lei 10.861/04 para avaliarem as instituições
de 106
educação superior, os cursos
ofertados e o desempenho dos estudantes, foi apresentado em Maio de 2006 o
Instrumento Único de Avaliação dos Cursos de Graduação – IUACG.
Esse instrumento é único. Antigamente existia um instrumento
de avaliação específico para o Curso de Direito, agora o IUACG serve para todos
os cursos de graduação, independente de sua área de atuação.
Ele objetiva permitir um maior respeito às particularidades
regionais, à identidade própria da IES e as peculiaridades específicas do
ensino em cada instituição, impedindo uma padronização severa e injusta que
permita (como acontecia antes) uma massificação nos critérios de avaliação que
desprezava a realidade regional na qual o curso se inseria.
Esse instrumento será utilizado para o “reconhecimento” e
“renovação de reconhecimento” dos cursos de Bacharelado, Licenciatura e
Tecnológicos, não importando a modalidade deles que pode ser presenciais ou à
distância, o que demonstra a amplitude de sua eficácia.
O instrumento de avaliação foi construído tendo como base as
referências indicadas nas Diretrizes Curriculares Nacionais e os princípios e
diretrizes do SINAES, com a participação da CONAES, do INEP e da Diretoria de
Estatística e Avaliação da Educação Superior – DEAES, que pertence ao INEP.
A responsabilidade, quanto à efetiva implementação
do IUACG, é do INEP.
Esse instrumento procura fornecer um conceito final para o
curso, dividindo a avaliação do curso em 3 categorias,
que serão apresentada adiante neste trabalho, no tópico 4 que trata dos padrões
de avaliação do curso de Direito. 107
236 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Mandado de Segurança n.
233196/DF, 1ª Seção. Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e
Ministro de Estado da Educação. Relator: Min. Franciulli
Netto. DJ. 23 out. 2002: “Mandado de segurança.
Ministério da Educação. Portaria. Aumento de cursos jurídicos sem prévia
manifestação da OAB. Impossibilidade. Descumprimento de requisito formal para a
prática do ato administrativo. Relevância constitucional da profissão de
advogado e demais carreiras jurídicas.”
237
BRASIL. Decreto n.º 5.773/04, art. 28, parágrafo 2º: “Parágrafo 2º - A
criação de cursos de graduação em direito e em medicina, odontologia e
psicologia, inclusive em universidades e centros universitários, deverá ser
submetida respectivamente, à manifestação do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil ou do Conselho Nacional de Saúde.”
238
BRASIL. Decreto n.º 5.773/04, art. 36: “O reconhecimento de cursos de
graduação em direito e em medicina, odontologia e psicologia, deverá ser submetida
respectivamente, à manifestação do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil ou do Conselho Nacional de Saúde.”
239
BRASIL. Lei n.º 8.904/94, art. 54: “Compete ao Conselho Federal: (...)
XV – colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos, e opinar,
previamente, nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para criação,
reconhecimento ou credenciamento desses cursos;...”
2. 2. 2.
Uma das formas de avaliação e reforma do ensino do Direito no
país, na esfera profissional, é a atuação obrigatória236 da Ordem dos Advogados
do Brasil, que já participa dos processos de autorização e reconhecimento de
todos os cursos jurídicos no Brasil, conforme constante no artigo 28, parágrafo
2º237 e no artigo 36238, ambos do Decreto 5.773/2006, além do texto constante
artigo 54 da Lei 8.904/94 (Estatuto da OAB)239.
Como já afirmou Horácio Wanderley Rodrigues:
O fato de o artigo 54 da Lei n.º 8.906/94
(Estatuto da OAB) estabelecer que compete ao Conselho Federal da OAB “colaborar
com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos, e opinar, previamente, nos pedidos
apresentados aos órgãos competentes para criação, reconhecimento ou
credenciamento desses cursos”, não dá à OAB nenhum dos direitos que ela se auto
atribui, quais sejam: (a) estabelecer condições a serem cumpridas pelas IES 108
240 RODRIGUES, p. 193-194.
241 Artigos 28, parágrafo 2º; 36 e 41, parágrafo 2º.
242 BRASIL. Decreto n. 5.773/06: “Art. 36 - O
reconhecimento de cursos de graduação em direito e em medicina, odontologia e
psicologia, deverá ser submetido, respectivamente, à manifestação do Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ou do Conselho Nacional de Saúde”
para que possam criar novos
cursos de Direito; (b) ser ouvida sempre que uma universidade aumentar suas
vagas (com base no princípio da autonomia universitária) ou uma IES que não
seja universidade solicitar o aumento de vagas em seu curso de Direito; e (c)
atribuir ao seu parecer caráter vinculante, ficando o
Poder Público adstrito à posição da OAB (favorável ou não favorável) para
autorizar a criação de novos cursos de Direito. 240
Esta participação da OAB nos cursos jurídicos, conforme
destacado no texto do professor Horácio, ocorre inclusive nos cursos criados
pelas Universidades que têm, teoricamente, autonomia universitária para tal.
Mas o Decreto n. 5.773/06 validou tal inserção241 quando dos
processos de Autorização, Reconhecimento e Renovação de Reconhecimento para
Cursos de Direito. Porém, tal participação é consultiva, ou seja, não é capaz
de impedir a aprovação final do MEC quanto aos pedidos formulados.
Não existe competência legal para a OAB impor qualquer tipo
de restrição ou imposição sobre o exercício do ensino jurídico diante das IES,
já que os cursos de Direito formam bacharéis em Direito e não advogados para o
quadro da OAB.
O Decreto n.º 5.773/06 apresentou
uma contradição no tocante a OAB, permitindo em caso de ‘reconhecimento’, que a
OAB manifeste-se por duas vezes, diferentemente, a respeito do reconhecimento
de um curso de Direito. A primeira manifestação ocorre em cumprimento ao artigo
36242 e a segunda pela via do artigo 109
243 BRASIL. Decreto n. 5.773/06: “Art. 37 - No
caso de curso correspondente a profissão regulamentada, a Secretaria abrirá
prazo para que o respectivo órgão de regulamentação profissional, de âmbito
nacional, querendo, ofereça subsídios à decisão do Ministério da Educação, em
sessenta dias ...”
244
BRASIL. Decreto n.
5.773/06: “Art. 37 (...), § 1º - Decorrido o prazo fixado no caput, a
Secretaria abrirá prazo para manifestação do requerente, por trinta dias”
37243, pois o ensino do Direito corresponde à profissão
regulamentada por Lei Federal (Lei n.º 8.904/94 –
Estatuto da OAB).
Isso permite que a OAB reforce sua opinião sobre o reconhecimento
do curso em análise, anteriormente concedida, não apenas pelo poder de
‘manifestação’ oriundo do artigo 36, mas também, com a ‘oferta de subsídios’
garantida pelo artigo 37.
Esse artigo 37 permitiu, ainda, a qualquer outra classe
profissional regulamentada, que não conste no rol do artigo 36 (medicina,
odontologia, psicologia e direito) o livre oferecimento de ‘subsídios’
favoráveis ou desfavoráveis ao reconhecimento de determinado curso superior.
Assim, as demais instituições representativas profissionais
das carreiras jurídicas também o poderão fazer, como a associação dos
magistrados, a associação do ministério público, da defensoria de justiça, dos
fiscais, dos delegados etc.
Mas, o Decreto também permitiu, em seu parágrafo 1º do artigo
37, que a IES se manifeste a respeito de qualquer intervenção praticada pelo
órgão de regulamentação profissional no seu processo de Reconhecimento;
garantindo assim o seu direito ao contraditório244.
Conforme destacado ainda pelo professor Horácio, “não há nenhuma norma no ordenamento jurídico brasileiro – nem
mesmo no Estatuto da OAB – que exija a 110
245 RODRIGUES, 194-195.
246 PINTO,
A. A OAB nos 170 anos do ensino jurídico. Ensino jurídico OAB: 170 anos
de cursos jurídicos no Brasil. Brasília: OAB, Conselho Federal, 1997. p. 10.
manifestação da OAB para o aumento de
vagas dos cursos de Direito”245. Então como ela continua exigindo que ocorra
esta manifestação?
Aquela posição do professor Horácio, quanto a intervenção da OAB nos pedidos de aumento do número de
vagas, estabelecimento de condições para os cursos etc., é contestada
veementemente pelos componentes da OAB, é claro, como se apura desde 1997 com
manifestações de participantes das CEJ – Comissões de Ensino Jurídico da
OAB246.
Além dessa imposição legal da participação da OAB nos cursos
de Direito, o Exame de Ordem para admissão nos quadros profissionais da OAB
sedimentou-se como um eficiente instrumento para selecionar os bacharéis que
pretendem advogar e, conseqüentemente, ele acaba por avaliar a qualidade do
ensino que estes alunos receberam nas faculdades onde se formaram.
O ranking de
instituições feito pela OAB, que demonstra o índice de aprovação dos egressos
das IES de acordo com o percentual de aprovados, indicando o curso de Direito de
que são egressos, é fator de análise de qualidade do ensino.
Por ser composto por ranking
e não por um processo mais denso e complexo como é o do IUACG, esse acaba
por ser mais popular na mídia e na compreensão dos receptores da informação
onde, mesmo um curso recebendo os melhores conceitos na avaliação do MEC, se
seus egressos não se saírem bem no exame da OAB, o curso pode ser compreendido
como de má qualidade. 111
Há de ressaltar, neste
caso, a importância do Plano de Desenvolvimento Institucional - PDI, Projeto
Pedagógico Institucional - PPI e Projeto Pedagógico de Curso - PPC, que são os
instrumentos adequados para demonstrar a formação à qual o curso se dedica,
pois ele pode ter o objetivo de formar operadores do direito que visem ao
concurso, e não foquem seu direcionamento pedagógico para o exame da OAB, e nem
por isto o curso é de má qualidade, mas apenas não objetiva preparar seus
alunos para o exame da OAB.
O que ocorre é que esses instrumentos (PDI, PPI e PPC)
deveriam ser analisados pelo candidato a acadêmico antes do ingresso deste no
curso, de forma que ele tenha certeza de que o processo ensino-aprendizagem
ofertado é coerente com seus anseios acadêmicos e profissionais.
O engano em instituir o exame da OAB como critério
qualitativo do ensino jurídico é tão grande que se encontra aprovado pela
Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, com emenda, o Projeto de Lei n.º 6040/05, de autoria do deputado Lincoln Portela (PL-MG)
que proíbe as faculdades de Direito, cujos alunos não obtiverem a média de 20%
(vinte por cento) de aprovação nos exames da OAB, por 2 (dois) anos
consecutivos, de realizarem processos seletivos.
A emenda existente foi proposta pelo relator da matéria,
deputado Bonifácio de Andrada (PSDB-MG), reduzindo o índice de aprovação para
10% e determinando que as bancas de exame da OAB, que são formadas por
profissionais indicados pela própria OAB, tenham em sua composição o mínimo de
um terço de representantes das melhores universidades das regiões onde forem
realizadas.
Imagine-se neste contexto a situação de um curso de Direito
que forme 30 alunos, onde 25 deles não queiram prestar exame de ordem
imediatamente, por já estarem empregados, ou por desejarem maior qualificação
acadêmica antes, ou por 112
247
SCAFF, Fernando Facury. Ensino jurídico: o controle público e social da
atividade educacional. OAB Recomenda: Um retrato dos cursos jurídicos.
Brasília: OAB, Conselho Federal, 2001.p. 93.
qualquer motivo que o seja,
enquanto os outros 5 alunos que prestam o exame, e que por coincidência não
eram os mais estudiosos (logo a minoria que estudava menos) e 1 (um) deles não
passa no exame da OAB? Já se atingiu 20% de reprovação entre os 5 candidatos inscritos no exame, enquadrando-se no
percentual proposto no Projeto de Lei. E daí? O curso deverá ficar 2 anos sem vestibular porque 1 (um) aluno não passou no
Exame?
Outra situação que deve afastar o exame de ordem como fator
qualitativo de um curso, é a sua fragmentação, pois cada seccional (divididas
por Estados na Federação) aplica o exame na forma que deseja, em vez de
utilizar uma metodologia única. As provas não são iguais no conteúdo e nem no
formato.
O exame é feito em duas fases, sendo a primeira com questões
objetivas, buscando avaliar os conhecimentos jurídico-teóricos de cada
candidato e a segunda com a confecção de uma peça processual, objetivando
avaliar a situação prática.
Portanto, o exame serve como “seleção de ingresso”247 mas não como processo de avaliação do ensino ministrado
pelas IES de origem dos candidatos, porque sofre influências de todas estas
variáveis aqui apresentadas.
A discussão de se utilizar uma primeira fase única em todo o
país ocorre há anos, bem como a situação de servir no lugar desta primeira fase
a aplicação do Provão, onde ficaria a prova prática para cada seccional, que possuei forma própria de interesse regional, mas não
ocorreu evolução para tal meta ainda.
Isto significa que a OAB não deva participar junto com o
Poder Público para a melhoria do ensino do Direito no país? Claro que não! Mas
significa que ela não 113
248
CASTRO, A. G de. Educação continuada: o papel das
instituições de ensino superior e o papel das escolas superiores de advocacia,
da magistratura e do ministério público. OAB Ensino Jurídico: formação
jurídica e inserção profissional. Brasília: OAB, Conselho Federal, 2003. p. 55.
pode extrapolar os poderes
legalmente permitidos à sua atuação e, menos ainda, poderá se pôr como único
“destino” profissional dos egressos dos cursos de Direito.
A contribuição da OAB é enorme para o aprimoramento do ensino
jurídico, como a criação de Comissões de Ensino Jurídico em 1991, o movimento
para manutenção da Monografia nos cursos de Direito, a derrocada da portaria
146/02 suspensa por Mandado de Segurança a favor da OAB, a freada na proliferação
indiscriminada dos cursos jurídicos, etc.
O conhecimento, a vivência, e a visão educacional e jurídica
da OAB são de suma importância para o ensino do Direito, devendo este ensino
ocorrer em parceria com o curso e a OAB, mas também interagindo com os demais
ramos profissionais que os bacharéis irão encontrar, sem que um venha tentar
impor-se no campo de atuação do outro.
Aliás, da mesma forma que as IES e os cursos não sofriam
avaliação alguma antigamente, assim ocorre com os advogados da OAB. Isto também
não seria ruim para a melhoria da Justiça? Como destacou Adilson Gurgel de
Castro em seu artigo na obra da própria OAB Federal:
Quando presidente da OAB/RN, tivemos oportunidade de
apresentar projeto ao Conselho Federal para criação de um instrumento de
renovação periódica da licença para advogar. Assim e a cada renovação, o
advogado teria que demonstrar que está se aperfeiçoando sempre, com o objetivo,
justamente, de continuar advogando. Impõe-se ressaltar que a
idéia não é original e já vigora em alguns países”.248 114
249 CFR, art. 206: “O ensino será ministrado com base nos
seguintes princípios: (...) VII – garantia de padrão de qualidade”
250
BASTOS; MARTINS, p. 463.
Afinal, se as IES pudessem também avaliar os advogados
existentes e atuantes, com seus critérios, sob pena de perderem sua titulação
de bacharelado, quantos continuariam bacharéis?
2. 3 OS PADRÕES DE QUALIDADE DO
CURSO DE DIREITO
A CFR, em seu artigo 206, apresenta os princípios que
servirão de base para o ensino: I – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e
divulgar o pensamento, a arte e o saber; II – pluralismo de idéias e de
concepções pedagógicas e III – garantia de padrão de qualidade (constante no
inciso VII do artigo 206 da CFR249).
Essa garantia de padrão de qualidade somente é atingida com
parâmetros mínimos de “qualidade” que devem ser fiscalizados pelo Estado, para
que sejam efetivamente respeitados.
De forma genérica, atinge-se um padrão de qualidade quando se
tem “a contratação e manutenção de professores qualificados nas escolas, boas
instalações das instituições de ensino, laboratórios modernos, computadores,
bibliotecas e material didático de boa qualidade e acessível a todos”250.
Mas o que seria um adequado ‘padrão de qualidade’ para um
curso de Direito?
Seria a existência de instalações físicas adequadas ao ensino
jurídico, em toda a sua gama de oportunidades profissionais, que trouxessem ao
acadêmico a 115
251 MOROSINI, p. 46.
252 RISTOFF,
passim.
simulação mais próxima possível da
realidade jurídica e os meios de participar efetivamente da realidade social,
tudo amparado por higiene adequada, salas próprias, número de alunos coerente
com um bom aprendizado e outras situações que influenciem o aprender jurídico.
Como demonstra Maria Isabel da Cunha, em seu texto “Ensino
como mediação da formação do professor universitário”251, o modelo capitalista
de compreender a qualidade do ensino afeta a autonomia universitária no momento
em que a qualidade da educação ofertada é distribuída
e avaliada de acordo com os padrões de qualidade garantidos pelo Estado, e que
serão medidos pelos mecanismos avaliativos também por ele definidos.
A combinação avaliação/punição ocorrerá através do
reconhecimento social que se utilizará do ranking nacional de cursos para determinar
as qualidades ou as culpas que determinado curso possui. A autonomia da
universidade está limitada à situação desta atingir os padrões exigidos pelo
Estado, sob pena de preconceito social contra o ensino ofertado.
Para que um ensino superior de massa tenha qualidade, deve-se
oferecer investimento em materiais pedagógicos, infra-estrutura adequada para
acesso imediato a fontes de informação, capacitação e treinamento associado às
necessidades profissionais do mercado e qualificação docente, de forma a
produzir altos indicadores de produtividade e de eficiência, mesmo com uma taxa
alta de alunos por professor252.
Antigamente um Curso de Direito tinha sua qualidade medida
apenas pelos docentes que atuavam no curso, pois não existia exigência estrutural
alguma que 116
253
AGUIAR, p. 79.
complementasse o ensino jurídico,
conforme demonstrou Roberto A. R. de Aguiar ao relatar a realidade existente
até a edição de sua obra em 1.999:
Outra sina dos cursos
jurídicos é seu baixo custo. Assim, seu papel nas universidades ou faculdades
integradas privadas é o de financiar outros cursos mais caros em termos de
manutenção. Quando os cursos pertencem a faculdades isoladas, em termos
empresariais são um ótimo investimento, pois são de
baixo custo, exigindo tão-somente salas, lousa e giz para suas atividades
didáticas e uma biblioteca com algumas obras fundamentais completadas por um
conjunto de trabalhos medíocres e conjunturais, que repassam ad nauseam as novas
normas jurídicas que surgem, traduzindo uma leitura superficial, repetitiva e
retórica do texto legal. Quanto aos recursos humanos, também esses cursos são
tão-somente da docência é alguém sem muita exigência, que está necessitando de
ganhos para sobreviver, submetendo-se a salário vil. O profissional bem-sucedido
que leciona nos cursos jurídicos faz dele um instante de sua vida profissional,
que tem a finalidade de lhe propiciar um título que redunda em maior
respeitabilidade e, conseqüentemente, em maior clientela.
Assim, os cursos jurídicos são duplamente atingidos pela
mediocridade dos poucos aptos e pelo descaso dos mais preparados.253
Há de se ressaltar que mesmo sendo imprescindível a uma
adequada qualidade do ensino, a pesquisa não é exigência para as instituições
não-universitárias, que são aquelas dedicadas exclusivamente ao ensino da
graduação.
Se o presente trabalho trata da responsabilidade da IES
quanto à qualidade do curso de Direito por ela ministrada, frente à avaliação
do Poder Público, necessário se faz apresentar o que seria indispensável para
que o ensino do Direito, na visão do Poder Público, tivesse qualidade.
Assim, para que se quantificasse a qualidade do curso de
Direito foi editada a Portaria Ministerial n. 1886, de 30 de dezembro de 1994,
que fixava as diretrizes curriculares e estabelecia o currículo mínimo dos
cursos de Direito, determinando o 117
mínimo obrigatório a ser
cumprido para que um curso fosse compreendido como “de qualidade”.
Depois desses 10 anos de aplicação e evolução das situações
enquadradas pela Portaria n. 1886/94, em 29 de setembro de 2004 foi editada a
Resolução n. 9, do CNE/CES, que instituiu as novas Diretrizes Curriculares
Nacionais do Curso de Graduação em Direito, concedendo às IES o prazo de 2 (dois) anos para que as novas medidas fossem implantadas.
Isto ocasionou a revogação da Portaria Ministerial n. 1886/94.
A Resolução n. 09/04 inovou algumas obrigações e pontuou as
necessidades mínimas a serem respeitadas por um curso de Direito. A Resolução
traz: [1] o conteúdo do Projeto Pedagógico de Curso; [2] os eixos de formação
Fundamental, Profissional e Prática do estudante a serem desenvolvidos durante
seu aprendizado; [3] a organização curricular que deve ser implementada
no curso; [4] o estágio supervisionado; [5] as atividades complementares e [6]
o trabalho de conclusão de curso, que não precisa ser necessariamente uma
monografia, podendo ser exigido um estudo de caso, a confecção de um artigo ou
um trabalho de pesquisa sem apresentação em banca examinadora.
Se atendidas suas exigências de forma adequada,
principalmente o alcance dos objetivos contidos em seu artigo 4º, inegável será
a confirmação da qualidade do curso de Direito avaliado. E é para avaliar se
estas competências foram exigidas é que foram criados os padrões de avaliação
do curso de Direito, que serão comentados a seguir. 118
254 MOROSINI, passim.
255
RODRIGUES, p. 185.
256
IUACG, p. 9: “Categorias
são agrupamentos de grandes traços ou características referentes aos aspectos
do curso sobre os quais se emite juízo de valor e que, em seu conjunto,
expressam sua totalidade. Neste instrumento, as três categorias consideradas
contemplam em seus indicadores as dez dimensões preconizadas pelo SINAES”.
2. 4 OS PADRÕES DE AVALIAÇÃO DO
CURSO DE DIREITO
Os padrões de avaliação do curso de Direito existem para que
seja quantificada e qualificada a relação ensino-aprendizagem ofertada pela
IES, respeitando como pontos mínimos obrigatórios o cumprimento da Resolução
CNE/CES n. 09/04.
Esses padrões de excelência com a presença do Estado
Avaliativo254, devem respeitar duas condições apresentadas por Horácio
Wanderlei Rodrigues:
Para o exercício dessa liberdade, duas condições são
colocadas: (a) manutenção de padrão de qualidade, ficando a cargo do Poder
Público, através do Ministério da Educação, o papel de exercer o acompanhamento
e a verificação através de mecanismos de avaliação; e (b) cumprimento das
normas gerais da educação brasileira estabelecidas expressamente na própria
Constituição Federal e nas leis que estabelecem as Diretrizes e Bases da
educação brasileira.255
Obedecendo a essa linha o Poder Público criou o IUACG, que
divide em 3 Categorias256 principais a estrutura
educacional do curso superior: [a] projetos pedagógicos, [b] docentes e [c]
instalações físicas. 119
257 IUACG, p. 9: “Grupos de Indicadores é o conjunto de
características comuns usadas para agrupar, com coerência e lógica, evidências
da dinâmica acadêmica dos cursos. Entretanto, não são objetos de avaliação e
pontuação.”
258
IUACG, p. 9:
“Indicadores são aspectos (quantitativos e qualitativos) que possibilitam
obterem evidências concretas que, de forma simples ou complexa, caracterizam a
realidade dos múltiplos elementos institucionais que retratam.”
259
Este critério de
avaliação já constava da Lei 10.861/04, em seu artigo 4º, parágrafo 8º.
260
As CAC designadas pelo
INEP tem sua sistemática de atuação e sua composição definidas na Resolução n.º 1, de 4 de maio de 2005.
O IUACG, em cada uma das 3
Categorias, apresentou os principais Grupos de Indicadores257 que possuem, em
cada grupo, os pontos a serem analisados (denominados “Indicadores”258),
imprimindo sobre estes pontos conceitos que variam de
A pontuação obedecerá a critérios de cálculo automático feito
pelo programa do INEP que obterá, sempre, a média aritmética das
notas/conceitos estipulados pelos avaliadores conforme as Categorias
existentes.
A atribuição desta pontuação será realizada em 3 estágios: [1] a atribuição de um conceito (variável de
A graduação feita durante a avaliação, de
Formulário Eletrônico – FE
disponibilizado pelo MEC/INEP formalizando a avaliação realizada.
No FE, além da conceituação numérica de cada Categoria
avaliada, a CAC terá que fazer uma análise global de cada Categoria,
descrevendo os seguintes pontos de destaque:
a) forças e
potencialidades do curso;
b) fragilidades e pontos
que requerem melhoria;
c) recomendações.
E conforme constante no IUACG em sua página 24:
A atribuição do “conceito final” da avaliação para o curso,
também em escala de
E ainda, segundo o IUACG, o parecer analítico da CAC tem que
ser compatível com a graduação numérica concedida a cada Categoria ou Indicador
e demonstrar real compatibilidade entre a opinião da CAC e os fatos apurados.
Importante ressaltar que, depois de concluídos os trabalhos
da CAC, esta se reunirá com a Mantenedora, a Direção e a Coordenação dos cursos
para repassar-lhes suas impressões e conclusões, apresentando suas sugestões de
melhoria e qualificação do curso, que não podem ser utilizadas como forma de “ingerências 121
261
CONAES – COMISSÃO
NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR. Avaliação de cursos de graduação:
instrumento. Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anisio Teixeira, 2006. p.
21.
baseadas em crenças e dogmas
pessoais e que devem ser evitados comentários depreciativos e comparações com
experiências semelhantes existentes em outras instituições de educação”261,
conforme constante no próprio IUACG.
E o resultado final obtido com toda essa avaliação (constante
no item 3.2.2 deste trabalho e neste item) é que servirá de subsídio para o
Reconhecimento ou a Renovação do Reconhecimento do curso, de forma a amparar o
Poder Público em sua decisão, seja positiva ou negativa à IES.
Claro que esta avaliação levará em conta, primordialmente, o
projeto apresentado quando da autorização do curso (para os casos de
Reconhecimento) ou a avaliação já feita quando do Reconhecimento, mais o
projeto antes entregue para a Autorização do curso (para os canos de Renovação
do Reconhecimento), construindo assim uma compreensão mais ampla da IES
avaliada.
Considerando o passado da
IES e suas promessas (feitas no processo de Autorização), mais a avaliação
externa e a auto-avaliação (a interna), com o resultado do ENAD e a visita in
loco, poderá então o curso sofrer uma avaliação bem estruturada a seu
respeito.
O que se nota com o aprimoramento ocorrido nos critérios e
metodologias da avaliação dos cursos de graduação é que estas se tornam, a cada
dia, uma auditoria independente que objetiva primeiramente auxiliar as IES em
seu aprimoramento, sem abandonar sua atuação repressiva frente às IES que não
cuidam da qualidade dos serviços ofertados aos alunos. 122
262 BRASIL. Lei n.º 10.861, art. 2º, I:
“O SINAES, ao promover a avaliação de instituições, de cursos e de desempenho
dos estudantes, deverá assegurar: I – avaliação institucional, interna e
externa, contemplando a análise global e integrada das dimensões, estruturas,
relações, compromisso social, atividades, finalidades e responsabilidades
sociais das instituições de educação superior e de seus cursos;..”
263
BRASIL. Lei n.º 10.861, art. 4º: “A avaliação dos cursos de graduação
tem por objetivo identificar as condições de ensino oferecidas aos estudantes,
em especial as relativas ao perfil do corpo docente, às instalações físicas e à
organização didático-pedagógica.”
264
CONAES – COMISSÃO
NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR, p. 6.
Para tanto, necessário se faz conhecer as 3
(três) categorias a serem analisadas quando da visita da CAC.
2. 4. 1 Projetos Pedagógicos
Conforme discriminado na Lei n.º 10.861/04,
em seus artigos 2º, I262 e 4º263 os projetos e planos que compõem a situação
didático-pedagógica da IES e do Curso devem ser analisados detalhadamente
durante as avaliações.
Não existe apenas uma concepção de projeto pedagógico como
inicialmente houve, pois hoje o Manual de Avaliação dos Cursos de Graduação
analisa como documento de direcionamento do ensino
a) plano de
desenvolvimento institucional – PDI: elaborado para um período determinado de 5 (cinco) anos ele é o documento que identifica a IES quanto
ao seu planejamento e a sua gestão, esclarecendo a filosofia de trabalho e a
missão pedagógica que a IES propõe ofertar à comunidade. Ele demonstra a
estrutura organizacional e os objetivos que a IES deseja desenvolver e
alcançar, e como fará isto no prazo de 5 anos.
b) projeto pedagógico
institucional – PPI: uma instituição educacional nasce por propósitos, que
determinam a sua regulação pelo Estatuto ou
123
Regimento que a normatizará e, assim, o PPI possui a função de articular a
proposição da IES entre o PDI e o PPC, devendo ser a referência da IES para o
desenvolvimento de programas e projetos realizados nos cursos que esta oferta,
discriminando as diretrizes pedagógicas que orientam suas ações, a sua
estrutura organizacional e as atividades acadêmicas que pretende desenvolver na
IES. O PPI demonstra a visão dos organizadores da IES, de forma a justificar e
expor a missão da sua existência e os meios de sua inserção na sociedade, onde
irá aplicar o ensino, a pesquisa e a extensão como instrumentos de equilíbrio
da distância existente entre o viver ideal e o viver real na sociedade.
c) projeto pedagógico de
curso – PPC: confeccionado para cada curso especificamente, ele obedece às
políticas acadêmicas institucionais traçadas pelo PDI e os sentidos pedagógicos
delimitados no PPI, mas de forma direcionada ao curso específico, normatizando as questões pedagógicas, organizacionais e
acadêmicas que o curso utilizará como parâmetros norteadores da formação dos
alunos.
Esta situação ainda é reforçada pela análise do Currículo do
curso, que envolve a grade das matérias a serem lecionadas e as atividades
curriculares e extracurriculares a serem desenvolvidas em todas as situações
correlatas ao ensino, que incorpora a composição do PPC, e que inclui as
seguintes contribuições à formação do aluno: [1] Atividades complementares; [2]
Pesquisa; [3] Estágio; [4] Prática jurídica simulada; [5] Trabalhos de
Conclusão de Curso – TCC ou Monografias; [6] Planos de ensino com ementário,
objetivo da matéria, critérios avaliativos, bibliografias básica e
complementar, recursos materiais e estratégias de
124
265 MOROSINI, passim.
ensino; [7] Infra-estrutura; [8]
Corpo docente; [9] Registro do perfil do egresso; [10] Estrutura e conteúdo
curricular.
Para a área do direito, em especial, os projetos pedagógicos são uma real novidade, pois surgiram no meio administrativo
dos cursos de direito no instante em que o MEC colocou suas exigências e
determinou os processos avaliativos institucionais que previam, entre uma
variedade de documentos existentes, a existência dos projetos pedagógicos.
Qualquer proposta curricular que tenha a pretensão de efetiva
aplicação dos Projetos Pedagógicos deve enaltecer e esforçar-se para ocorrer
mediante a atuação de um trabalho coletivo onde, o corpo docente, discente e
técnico-administrativo tenham uma interação propícia
ao reconhecimento do contexto no qual o acadêmico está inserido, para a correta
produção do conhecimento. Seriam as especificidades do local ante as
determinações do global265.
O respeito aos princípios de preservação e desenvolvimento do
coletivo, do exercício co-responsável da vivência em comum e da liberdade
comunicativa de preservação à comunidade são direcionamentos que o ensino
superior deve resguardar.
A proposta curricular deve ser ajustada a uma política
educacional que tenha como base as demandas socioeducativas
da região onde a IES se estabeleceu, propondo um ensino comprometido com este
determinado lugar e tempo.
Os projetos pedagógicos e o currículo do curso devem ser
claros quanto a sua colocação diante da sociedade, da compreensão da educação a
ser prestada e da forma como esta acontecerá. 125
266 REVISTA
DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE MANTENEDORAS DO ENSINO SUPERIOR, p. 63.
Estas são as “instruções” que ensinam como o Curso e a IES
irão funcionar para atender às necessidades educacionais de seus alunos.
Para enfrentar isto há de se vencer a especialização das
disciplinas curriculares dos cursos que a cada dia têm mais dificuldade em
interagir, afinal é a efetiva cooperação de uma disciplina com a outra que
permitem ao estudante o desenvolvimento de um raciocínio interligado com a área
específica de estudo.
O currículo proposto e o programa apresentado devem permitir
que se alcance qualitativa e quantitativamente (carga horária mínima) o mínimo
necessário a estimular o aluno a repensar sua inclusão social e a sociedade
onde vive.
Esta imposição já consta da Resolução CNE/CSE n. 9/04, que em
seu art. 2º destaca todo o conteúdo do Projeto Pedagógico de Curso que é o
instrumento demonstrativo da organização geral do curso de graduação.
Também há a necessidade de que o os projetos institucionais e
pedagógicos da IES sejam submetidos a uma relação de dialogicidade
com todos os responsáveis pela existência da instituição, como alunos,
familiares dos alunos, seu corpo docente e administrativo e as comunidades
direta ou indiretamente atingidas pelo reflexo de suas ações.
Lúcia Maria Teixeira Furlani
destaca o objetivo comunitário de uma IES:
Como espaço institucional de humanização, acredito que cabe a
uma escola também apontar caminhos, perspectivas de vida e esperanças. Nesta
escola, o sonho e a realidade podem não estar separados, para se fundirem num
todo que é a vida.266 126
267 REVISTA
DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE MANTENEDORAS DO ENSINO SUPERIOR, p. 58.
Por isso os projetos pedagógicos devem ser continuamente
revistos frente às mudanças fáticas ocorridas no contexto social onde o curso
superior está inserido.
O ensino ministrado
Nos dizeres de Gláucia Melasso
Garcia de Carvalho “a questão da generatividade,
assumida como princípio e finalidade de um projeto pedagógico institucional incorre na decisão firme e segura de formar profissionais
capazes de encontrarem sintonia com as demandas da coletividade em que vivem e
atuam”267.
Roberto Fragale Filho apresentou no
artigo “Impacto das mudanças legislativas nos projetos pedagógicos” toda a
insegurança que a costumeira alteração normativa educacional causa ao projeto
pedagógico e, ao final de seu artigo delineou a árdua trilha a ser percorrida
para a criação de um Projeto Pedagógico que fique mais imune a tais alterações
normativas:
Projetos pedagógicos, por certo que dentro dos limites e
parâmetros legais, devem refletir a missão institucional e apontar, de forma
clara, quais escolhas foram efetuadas e quais concepções serão utilizadas para
a sua consecução. Nesse sentido, projetos pedagógicos alinhavam os traços
daquilo que poderíamos designar por uma “impressão digital educacional”. Em
outras palavras, como eles definem o conteúdo da identidade institucional e dos
cursos oferecidos no âmbito de cada instituição de ensino, faze-se
necessário, por um lado, libertar-se das armadilhas de um ensino excessivamente
dogmático, elaborado a partir de uma simplória e mecanicista reprodução da
topografia legal, e, por outro lado, encontrar um ambiente normativo
educacional um pouco menos volátil, um pouco mais perene, ainda 127
268 FRAGALE FILHO, R. Impacto das
mudanças legislativas nos projetos pedagógicos. Anuário ABEDi. ano 1, n. 1.
Florianópolis: Fundação Boiteux, 2003. p. 103.
269
CONAES – COMISSÃO
NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR, p. 11-13.
que permanentemente complexo.
Assim, projetos pedagógicos poderão construir identidades institucionais e,
sobretudo, alcançar a maturidade sem serem mutilados ou remendados pelas
transformações legislativas efetuadas ao sabor das circunstancias. 268
Para alcançar a avaliação dos Projetos e do Currículo
(denominado “Categoria” - itens), conforme apresentado neste trabalho, o IUACG
determinou os seguintes critérios avaliativos pedagógicos (que são os
“indicadores” – subitens)269:
1. Categoria: organização didático
pedagógica.
1.1. Administração acadêmica: coordenação do curso.
1.1.1. Atuação do coordenador;
1.1.2. Formação do coordenador;
1.1.3. Experiência do coordenador (profissional e acadêmica);
1.1.4. Efetiva dedicação à administração e à condução do
curso;
1.1.5. Articulação da gestão do curso com a gestão
institucional;
1.1.6. Implementação das políticas
institucionais constantes no PPI e no PDI, no âmbito do curso.
1.2. Administração acadêmica: colegiado de curso.
1.2.1. Composição e funcionamento do colegiado de curso ou
equivalente;
1.2.2. Articulação do colegiado de curso ou equivalente com
os colegiados superiores da instituição.
1.3. Projeto pedagógico do curso – PPC: concepção do curso.
1.3.1. Articulação do PPC com o PPI e com o PDI;
1.3.2. Coerência entre o PPC e o sistema de educação à
distância utilizado; 128
1.3.3. Objetivos do curso;
1.3.4. Perfil do egresso.
1.4. Projeto pedagógico do curso – PPC: currículo.
1.4.1. Coerência do currículo com os objetivos do curso;
1.4.2. Coerência do currículo com o perfil desejado do
egresso;
1.4.3. Coerência do currículo face às diretrizes curriculares
nacionais – Indicador imprescindível;
1.4.4. Adequação da metodologia de ensino à concepção do
curso;
1.4.5. Inter-relação das unidades de estudo na concepção e
execução do currículo;
1.4.6. Dimensionamento da carga horária das unidades de
estudo;
1.4.7. Adequação e atualização das ementas e programas das
unidades de estudo;
1.4.8. Adequação e atualização da bibliografia;
1.4.9. Coerência do corpo docente e do corpo
técnico-administrativo com a proposta curricular;
1.4.10. Coerência dos recursos materiais específicos do curso
(laboratórios e instalações específicas, equipamentos e materiais) com a proposta
curricular;
1.4.11. Interação entre alunos e professores – Indicador para
o EAD;
1.4.12. Estratégias de flexibilização
curricular.
1.5. Projeto pedagógico do curso - PPC: avaliação.
1.5.1. Coerência dos procedimentos de avaliação dos processos
de ensino e de aprendizagem com a concepção do curso;
1.5.2. Articulação da auto-avaliação do curso com a
auto-avaliação institucional.
1.6. Atividades acadêmicas articuladas a formação: prática
profissional e/ou estágio.
1.6.1.Mecanismos efetivos de acompanhamento e de cumprimento
das atividades; 129
1.6.2. Formas de
apresentação dos resultados parciais e finais;
1.6.3. Relação aluno/orientador;
1.6.4. Participação em atividades internas;
1.6.5. Participação em atividades externas;
1.6.6. Participação em atividades simuladas;
1.6.7. Abrangências das atividades e áreas de formação;
1.6.8. Adequação da carga horária.
1.7. Atividades acadêmicas articuladas à formação: trabalho
de conclusão de curso (TCC).
1.7.1. Mecanismos efetivos de acompanhamento e de cumprimento
do trabalho de conclusão de curso;
1.7.2. Meios de divulgação de trabalhos de conclusão de
curso;
1.7.3. Relação aluno/professor na orientação de trabalho de
conclusão de curso.
1.8. Atividades acadêmicas articuladas à formação: atividades
complementares.
1.8.1. Existência de mecanismos efetivos de planejamento e
acompanhamento de atividades complementares;
1.8.2. Oferta regular de atividades pela própria IES;
1.8.3. Incentivo a realização de
atividades fora da IES.
1.9. ENADE (Este grupo de indicadores não faz parte da
avaliação dos cursos de graduação tecnológica).
1.9.1. Diferença de desempenho;
1.9.2. Média dos conceitos de todas as participações;
1.9.3. Planejamento e execução de ações em função dos
resultados obtidos.
Com a análise objetiva e subjetiva feita em cada um destes
indicadores, sobre a categoria pedagógica da IES avaliada, tendo como
parâmetros as 130
270 BRASIL. Lei n. 10.861, art. 2º, III: “O SINAES, ao promover a
avaliação de instituições, de cursos e de desempenho dos estudantes, deverá
assegurar: (...) III – a participação do corpo discente, docente e
técnico-administrativo das instituições de educação superior, e da sociedade
civil, por meio de suas representações. (...)”
271
BRASIL. Lei n. 10.861,
art. 4º: “A avaliação dos cursos de graduação tem por objetivo identificar as
condições de ensino oferecidas aos estudantes, em especial as relativas ao
perfil do corpo docente, às instalações físicas e à organização
didático-pedagógica.”
272
BASTOS; MARTINS, p. 587.
informações constantes no Projeto
Pedagógico do curso, retirar-se-á o conceito pedagógico da IES.
2. 4. 2 Os Docentes, os Discentes e
o Corpo Técnico-Administrativo
A Lei n. 10.861/04, em seus artigos 2º, III270 e 4º271
apresenta o envolvimento dos docentes, discentes e corpo técnico-administrativo
na conceituação da IES e do Curso que também devem ser analisados
detalhadamente durante as avaliações.
Daí a importância de um corpo docente preparado à realidade
educacional que será construída na oferta de um curso de graduação, conforme já
apresentado sobre o ensino público:
A avaliação de qualidade do ensino pelo Poder Público recai
precipuamente sobre o corpo docente das escolas: se os profissionais estão
devidamente habilitados para ministrar o ensino, se o material didático por
eles escolhido, o currículo e a carga horária estão em consonância com as
regras estabelecidas pelo Ministério da Educação e Cultura – MEC.272
A situação docente deve ser refletida sobre uma ótica de
incapacidade total de exclusividade, ora devido aos salários pagos aos
professores universitários (seja 131
273 FERRAZ JÚNIOR, T. S. F. O ensino jurídico. Encontros
da UnB: ensino jurídicos. Brasília: UnB, 1978-1979. p. 70. “Outro foco
está no relativo despreparo do corpo docente. Em que pesem os cursos de
mestrado, permanece como única exigência para alguém ascender a uma cadeira –
salvo nas instituições oficiais e em algumas particulares
– o simples diploma de bacharel. Enquanto o juiz, o promotor, o delegado são ao
menos submetidos a provas de habilitação, o professor, que vai formar os
demais, deve buscar sua competência numa práxis mal assimilada teoricamente, e
que acaba por fazer de suas aulas e programas uma repetição de velhos manuais
ou um simples ensinamento técnico, descosido de uma concepção fundamental.”
274
Ibid., p. 70-71. “O
terceiro aspecto está na carreira do professor, ainda marginal, não
constituindo uma finalidade auto-suficiente, sendo meio para outros fins: ou um
emprego extra ou um título gerador de prestígio. É verdade que o ensino do
Direto está ligado a sua práxis, pois o bom mestre tem de ser forjado no
dia-a-dia dos problemas. Mas a questão está na inversão dos valores, onde o
magistério acaba pondo-se a serviço da práxis. Isto decorre, porém, em parte,
do baixo salário, cujos níveis, nas Faculdades oficiais, não conseguem fazer
frente às vantagens da atividade privada, e, nas particulares, são barateados
pelo excesso de oferta de mão-de-obra: em ambos os casos,
mantém-se o caráter honorífico da remuneração.”
275
Incluindo-se os docentes
em exercício e os afastados por qualquer motivo.
no setor público ou no
privado), ora a desconsideração social que é ofertada aos profissionais desta
área no meio social.
Tércio Sampaio destacou duas
vertentes que incidem sobre a carreira docente, a primeira, no que diz respeito
ao despreparo do professor273, que na maioria das vezes é diplomado apenas com
o bacharelado, reproduzindo em suas aulas a mesma metodologia (mas sob a ótica
do aluno que era) utilizada por seu antigo professor e, a segunda, é a
costumeira impossibilidade de dedicação exclusiva ao magistério superior274, o
que faz o docente atuar em outra esfera profissional de forma a incluir a
docência como atividade suplementar de sua vida.
O Censo de 2004 oferta realidades
necessárias à compreensão do status docente, em nível superior, onde
apurou-se que estão registradas 293.242 funções docentes275, e o Cadastro
Nacional de Docentes de Ensino Superior demonstrou que no primeiro semestre de
2005 havia um porcentual de 14% de docentes 132
276 RISTOFF, p. 41.
277
LDB, art. 52.
278 BRASIL, Decreto n.º 5.786/06:
“Art. 1º, § único, incisos I e II”
279
RISTOFF, op. cit., p. 41-42.
trabalhando em mais de uma IES, ou
seja, exercendo mais de uma função docente276.
A LDB em seu artigo 67 apresenta os critérios de valorização
a serem aplicados nos profissionais da educação, e que atingem também aos
docentes de cursos privados de ensino, em sua essência. Esta situação demonstra
ainda que a docência não é exercida apenas durante o
período de permanência em sala de aula, mas sim na aplicação do tempo na
preparação das aulas, nas leituras, na correção dos trabalhos e provas etc.,
que motiva o pagamento de atividade extra-classe aos professores.
A organização acadêmica determinada para as Universidades,
que correspondem a 8,4% das IES do Brasil, possui a obrigatoriedade de realizar
as atividades de ensino, pesquisa e extensão e, para tanto, deve ter 1/3 de seu
corpo docente titulados como doutores ou mestres
Além das Universidades, apenas os Centros Universitários
devem manter, também, 1/5 do corpo docente em regime de tempo integral e 1/3 do
corpo docente, pelo menos, com titulação acadêmica de doutorado ou mestrado278.
O Censo 2004 apresentou que 56,3% dos docentes são mestres ou
doutores, em um universo de 100% de professores divididos assim279:
a) 43,7 possuem até
especialização (121.963 docentes);
133
280 DANTAS, p. 38. Discurso proferido a
21.12.57, na cerimônia de colação de grau dos bacharéis da Faculdade Nacional
de Direito.
b) 35,4% mestres (98.664
docentes), sendo que de
c) 20,9% doutores (58.431
docentes), sendo que de
Mas será que isto basta para satisfazer a qualidade docente
que um curso de Direito deve ter? San Tiago Dantas já
destacava as mazelas da docência em 1957:
A inércia se apega aos hábitos de ociosidade escolar que o
método de preleção expositiva conseguiu enraizar, transformando todo o ensino
de uma ciência complexa e extensa, como é a do Direito, em curtas conferências
monologais, que só logram impor-se como façanhas
oratórias do professor. Sob o atual regime, as Faculdades de Direito podem
contentar-se com duas ou três horas de aula por dia; o professor nada mais é
que um expositor dotado de grau maior ou menor de originalidade, que pode ser
substituído, sem desvantagem, pela leitura conscienciosa de um livro; e as
provas de aproveitamento são demonstrações de memória, contra cuja inutilidade
o estudante protesta sob a forma condenável, mas explicável, da fraude.280
A docência não é composta apenas de sua titulação,
compreendendo também a experiência docente e a finalidade docente, que deve ter
como núcleo 134
281 CABRAL, K. M. A docência no ensino jurídico: diálogos para a
construção de uma perspectiva crítica de atuação do docente nos cursos de
Direito. Âmbito Jurídico. Disponível em: <http://www.ambito-jurídico/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=585>
Acesso em: 16 maio 2006.
282
MARTÍNEZ, S. R. Reflexões
sobre o ensino jurídico: aplicação da obra de Paulo Freire aos cursos de
Direito. Âmbito Jurídico. Disponível em: <http://www.ambitojurídico/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=585>.
Acesso em: 16 maio 2006.
principal a preocupação com a
qualidade do ensino desenvolvido, situação já afirmada por Karina Melissa
Cabral:
A real preocupação de um professor universitário deve ser a
qualidade do ensino que está promovendo. Assim, como já ficou explicitada a
proposta que apresentamos como forma de revisão de conceitos nesta relação
pedagógica jurídica é uma abordagem mais humana e interacionista
dos docentes, uma pedagogia jurídica conscientizadora,
onde o professor deixa de ser o detentor do poder e passa a ser o mediador na
construção do conhecimento.281
O professor tem que utilizar o conteúdo programático para
despertar no aluno uma evolução educacional natural, permitindo-lhe desenvolver
questionamentos e críticas libertadoras quanto ao posicionamento comum de
telespectador adotado pelos alunos universitários, estimulando a realidade do
grupo e as particularidades do aluno, como afirmou Sérgio Rodrigo Martinez ao
descrever que “...o professor não é o operador do
Direito, mas o educador de fato. Ele tem o dever de garantir aos alunos o
máximo de acesso eficaz e crítico ao conhecimento proposto no conteúdo
programático, alicerçado na realidade existencial do grupo e nos seus pontos
fortes individualizados”282. 135
283
CONAES – COMISSÃO
NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR. p. 13.
A avaliação da estrutura docente pelo IUACG foi pontuada com
os seguintes critérios avaliativos283:
2. Categoria: corpo docente, corpo discente e corpo
técnico-administrativo.
2.1. Corpo docente: perfil docente.
2.1.1. Formação;
2.1.2. Experiência (acadêmica e profissional);
2.1.3. Implementação das políticas
de capacitação no âmbito do curso;
2.1.4. Publicações e produções.
2.2. Corpo docente: atuação nas atividades acadêmicas.
2.2.1. Dedicação ao curso;
2.2.2. Docentes com formação adequada às unidades de estudo e
atividades desenvolvidas no curso;
2.2.3. Articulação da equipe pedagógica (professores conteudistas, professores orientadores e tutores, além de
outros que desempenham funções complementares).
2.3. Corpo discente: atenção aos discentes.
2.3.1. Apoio à promoção de eventos internos;
2.3.2. Apoio à participação em eventos;
2.3.3. Mecanismos de nivelamento.
2.4. Corpo técnico-administrativo: atuação no âmbito do
curso.
2.4.1. Adequação da formação e experiência profissional;
2.4.2. Adequação da quantidade de profissionais às
necessidades do curso;
2.4.3. Implementação das políticas de capacitação no âmbito
do curso; 136
284
BRASIL. Lei n.º 10.861, art. 2º, I: “O SINAES, ao promover a avaliação
de instituições, de cursos e de desempenho dos estudantes, deverá assegurar: I
– avaliação institucional, interna e externa, contemplando a análise global e
integrada das dimensões, estruturas, relações, compromisso social, atividades,
finalidades e responsabilidades sociais das instituições de educação superior e
de seus cursos;...”
2. 4. 4. Articulação da equipe
técnica do EAD com a dinâmica do curso – Indicador EAD
Os docentes, então, devem ser pessoas capazes academicamente
e profissionalmente, em condições de aproximar os estudantes da realidade
vivida pelo Operador do Direito e pelo cidadão pró-ativo na sociedade, além de
ser um incentivador da pesquisa e da busca autônoma e conjunta do conhecimento.
O ensino por ele transformado deve permitir ao estudante um
diálogo crítico-construtivo, que abuse da experiência pessoal e profissional do
docente, recheada pela ética e estruturada na justiça social.
Além dos docentes, dos discentes que são avaliados pelo ENADE
conforme já apresentado, há ainda o corpo técnico-administrativo que precisa
ter experiência e pró-atividade no exercício de sua função em atendimento às
necessidades dos docentes, dos discentes e da comunidade.
Como na avaliação pedagógica, na avaliação docente, discente
e do corpo técnico-administrativo a análise objetiva e subjetiva feita em cada
um destes tópicos, determinará o conceito docente da IES.
2. 4. 3 As Instalações Físicas
A Lei n. 10.861/04, também apresenta a importância das instalações
físicas (estruturas) utilizadas no ensino superior de graduação, em seus
artigos 2º, I284 e 137
285 BRASIL. Lei n.º 10.861, art. 4º: “A
avaliação dos cursos de graduação tem por objetivo identificar as condições de
ensino oferecidas aos estudantes, em especial as relativas ao perfil do corpo
docente, às instalações físicas e à organização didático-pedagógica.”
286
CONAES – COMISSÃO
NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR, p. 13-16.
4º285, sendo este o instrumental físico que auxiliará os
estudantes a aproximarem o máximo possível da realidade profissional e social.
Estas se inserem nas condições de trabalho do corpo docente,
discente e funcionários, estruturando o meio ambiente artificial onde estes
passarão parte de seu dia, mas em atividade científica, de extensão ou
simulada.
Inclui, além das instalações físicas, os instrumentos de
trabalho que serão disponibilizados aos professores para desempenho de suas
atividades, aos alunos para aprimoramento de seus aprendizados e aos
funcionários, para melhor atendimento ao público interno e externo da
instituição.
Exemplo disto são as bibliotecas, salas de informática,
escritórios jurídicos de assistência à comunidade, biblioteca e suas obras, etc, que são meios de desenvolvimento da educação equacionados
com o grau adequado do educando.
O IUACG ainda elegeu os seguintes critérios avaliativos para
a questão das instalações286:
3. Categoria: instalações físicas.
3.1. Biblioteca: adequação do acervo à proposta do curso.
3.1.1. Livros – formação geral;
3.1.2. Livros – formação específica;
3.1.3. Periódicos, bases de dados
específicas, jornais e revistas;
3.1.4. Implementação das políticas institucionais de
atualização do acervo no âmbito do curso; 138
3.1.5. Sistema de acesso
dos alunos a distância aos recursos bibliográficos –
Indicador EAD;
3.2. Instalações especiais e laboratórios específicos:
cenários/ambiente/laboratórios para a formação geral/básica.
3.2.1. Tipos de ambientes/laboratórios de acordo com a
proposta do curso
3.2.2. Quantidade de ambientes/laboratórios de acordo com a
proposta do curso;
3.2.3. Espaço físico (adequação às especificidades,
dimensões, mobiliário, iluminação, etc.);
3.2.4. Equipamentos (tipos, quantidade, e condições de uso);
3.2.5. Condições de conservação das instalações;
3.2.6. Materiais;
3.2.7. Normas e procedimentos de segurança;
3.2.8. Equipamentos de segurança;
3.2.9. Atividades de ensino (planejamento, abrangência ou
áreas de ensino atendidas, qualidade, etc.);
3.2.10. Serviços prestados (planejamento, abrangência ou
áreas de ensino atendidas, qualidade, etc.);
3.2.11. Orientação de alunos;
3.2.12. Protocolos de experimentos;
3.2.13. Comitê de Ética em Pesquisa;
3.2.14. Implementação das políticas
institucionais de atualização de equipamentos e materiais no âmbito do curso.
3.3. Instalações especiais e laboratórios específicos:
cenários/ambientes/laboratórios para a formação profissionalizante/específica.
3.3.1. Tipos de ambientes/laboratórios de acordo com a
proposta do curso; 139
3.3.2. Quantidade de
ambientes/laboratórios de acordo com a proposta do curso;
3.3.3. Espaço físico (adequação às especificidades,
dimensões, mobiliário, iluminação, etc.);
3.3.4. Equipamentos (tipos, quantidade, e condições de uso);
3.3.5. Condições de conservação das instalações;
3.3.6. Materiais;
3.3.7. Normas e procedimentos de segurança;
3.3.8. Equipamentos de segurança;
3.3.9. Atividades de ensino (planejamento, abrangência ou
áreas de ensino atendidas, qualidade, etc.);
3.3.10. Serviços prestados (planejamento, abrangência ou
áreas de ensino atendidas, qualidade, etc.);
3.3.11. Orientação de alunos;
3.3.12. Protocolos de experimentos;
3.3.13. Comitê de Ética em Pesquisa;
3.3.14. Implementação das políticas
institucionais de atualização de equipamentos e materiais no âmbito do curso.
3.4. Instalações especiais e laboratórios específicos:
cenários/ambientes/laboratórios para a prática profissional e prestação de
serviços à comunidade.
3.4.1. Tipos de ambientes/laboratórios de acordo com a
proposta do curso;
3.4.2. Quantidade de ambientes/laboratórios de acordo com a
proposta do curso;
3.4.3. Espaço físico (adequação às especificidades,
dimensões, mobiliário, iluminação, etc.);
3.4.4. Equipamentos (tipos, quantidade, e condições de uso); 140
3.4.5. Condições de
conservação das instalações;
3.4.6. Materiais;
3.4.7. Normas e procedimentos de segurança;
3.4.8. Equipamentos de segurança;
3.4.9. Atividades de ensino (planejamento, abrangência ou
áreas de ensino atendidas, qualidade, etc.);
3.4.10. Serviços prestados (planejamento, abrangência ou
áreas de ensino atendidas, qualidade, etc.);
3.4.11. Orientação de alunos;
3.4.12. Protocolos de experimentos;
3.4.13. Comitê de Ética em Pesquisa;
3.4.14. Implementação das políticas
institucionais de atualização de equipamentos e materiais no âmbito do curso.
Nesta terceira e última categoria também ocorrerá a análise objetiva e subjetiva das situações aqui pautadas,
retirando-se o conceito das Instalações Físicas, conforme a compreensão global
dos avaliadores diante da situação estrutural que lhes é apresentada para
utilização no curso. 141
287
CFR, art. 208: “O dever
do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: (...) Parágrafo
segundo – O não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua
oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente;...”
CAPÍTULO III
3 DEVERES PÚBLICOS E
PRIVADOS NO ENSINO DE QUALIDADE
Ao utilizar do ensino, necessário se faz determinar alguns
deveres, a quem o aplica, para que se possa garantir, de forma efetiva, a
evolução das competências a serem trabalhadas e desenvolvidas no aluno.
Esses deveres podem ser compreendidos como: de ordem pública
e, no caso das IES privadas, além deles há a incidência dos deveres de ordem
privada, oriundos da relação contratual de prestação de serviços.
A diferença entre um e outro, bem como a incidência do dever
público na esfera privada serão trabalhados, neste capítulo, de forma a
contribuir para o reconhecimento da responsabilidade público-privada da IES
privada na sua atuação com seus alunos.
3. 1 ÔNUS DO ESTADO BRASILEIRO NO
ENSINO SUPERIOR E EFETIVAÇÃO DOS DEVERES EDUCACIONAIS SOCIAIS
O parágrafo 2º do artigo 208 da CFR287 é claro em determinar
a responsabilidade do Estado quando este se omite no dever prestacional
de ensino obrigatório que possui ou, quando o faz, realiza-o de forma
inadequada.
Se há responsabilidade do Estado quanto ao fornecimento do
ensino, nas situações em que a iniciativa privada, por livre e espontânea
vontade, assume a 142
288 BASTOS; MARTINS, p. 572.
289
CFR, art. 209: “O ensino
é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes
condições:...”
responsabilidade sobre a prestação desta
modalidade específica de serviço prestacional (o
ensino), lógica é a conclusão de que haverá, no mínimo, a mesma
responsabilidade da entidade privada de ensino quanto à qualidade do serviço
por ela ofertado.
A própria relação de consumo existente entre prestador de
serviço e tomador de serviço já instaura a responsabilidade entre a IES e seu
aluno. Mas, conforme visto aqui, a partir do momento em que uma instituição
privada solicita autorização para fornecer ensino superior a uma
certa parcela da população, ela já está manifestando, perante o órgão autorizante que, em obediência a determinação
constitucional, este serviço será realizado com ‘qualidade’.
Então, antes de dar origem a uma responsabilidade contratual
com o aluno, a IES já possui uma responsabilidade social com o Estado, que a
autorizou a fornecer o ensino privado, e também, possui responsabilidade frente
a sociedade que se propôs aperfeiçoar; e, por último,
essa responsabilidade social é reforçada pela responsabilidade contratual (com
natureza própria de direito privado), seguida do princípio da boa-fé contratual
e pelas proteções de consumo do CDC – Código de Defesa do Consumidor.
Essa responsabilidade é compreendida diante da ótica de que o
ensino privado ocorre paralelamente ao serviço público, sendo que aquele “fica
sujeito apenas ao cumprimento das normas gerais da educação nacional e a
autorização de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder Público”288.
O caput do artigo 209289, demonstra, que o princípio
fundamental existente ali é o de total liberdade de ensinar, situação esta, que
deve permear toda e 143
290 “O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes
condições: I – cumprimento das normas gerais da educação nacional;”
291
CFR, art. 209: “O ensino
é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes
condições: I – cumprimento das normas gerais da educação nacional; II –
autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público”
292
CFR, art. 206: “O ensino
será ministrado com base nos seguintes princípios: (...) III – pluralismo de
idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e
privadas e ensino;...”
293
CFR, art. 22: “Compete
privativamente à União legislar sobre: (...) XXIV – diretrizes e bases da
educação nacional;”
qualquer atuação futura nesta
área, além de esclarecer em seu inciso I290, quais serão as normas gerais para
a educação nacional que apresentarão, junto às leis específicas, a efetividade
qualitativa mínima, que o ensino superior deve possuir.
Ao declarar, expressamente, no art. 209291 que é livre à
iniciativa privada o ensino, nossa Carta Magna delegou o exercício de uma
função pública para que o setor privado coloque, no centro de sua ação, a
‘qualidade’ do ensino ministrado, constante no inciso II do mesmo artigo, e,
que deverá, na busca desta ‘qualidade’, respeitar as
normas gerais da educação nacional editadas em cumprimento ao inciso I do mesmo
artigo.
Ao analisar o artigo 209 com o inciso III do artigo 206292,
ambos da CFR, perceber-se-á que é permitida uma
abrangência de conhecimentos e aplicações evolutivas à disposição do aluno que
ultrapassa a padronização pública.
O inciso I do artigo 209, retrata que as normas gerais da
educação nacional incidem sobre o ensino privado, remetendo à compreensão do
artigo 22, XXIV da CFR293, que já restringe a União à prerrogativa de legislar
sobre as diretrizes e bases da educação nacional, originando a Lei 9.394 de 20
de dezembro de 1996, 144
294 LDB, art. 7º, 8º, 9º, 10º, 12º, 16º, 17, 19, 20, 46º e outros.
295 Vide
item 3.3 desta obra.
296
CFR, art. 211: “A União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de
colaboração seus sistemas de ensino. Parágrafo primeiro – A União organizará o
sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de
ensino públicas federais e exercerá em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização
de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante
assistência técnica e financeira dos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios;...”
297 Vide
item 1.3 desta obra.
298 Vide
item 2.2.2 desta obra.
denominada como LDB, que trouxe
preceitos294 que devem ser respeitados tanto pelo ensino público, como também
pelo ensino privado295.
O inciso II do artigo 209, bem como o parágrafo 1º do artigo
211296, demonstram o outro ônus que fora retido pelo Estado: a obrigação
(compreendida também como direito) de avaliar o ensino privado, por este
prestar um serviço de caráter público. 297
O exercício desse poder ocorre por meio de processos, sob sua
direção, que avaliam o cumprimento da obrigação jurídica do estabelecimento
escolar de ofertar serviços de ensino com qualidade298.
Desta forma, a atuação de ensino privado com liberdade
constitucional garantida para seu exercício necessita, também, de limites
qualitativos para seu desenvolvimento, limites estes, fiscalizados pelo Poder
Público desde a fase de pré-constituição até a fase de pós-constituição de um
curso de ensino superior, ou seja, desde o seu pedido de autorização, depois,
no seu pedido de reconhecimento e, também, em todas as demais renovações
(revalidações) desse reconhecimento do curso que forem feitas pelo MEC.
Essa qualidade é refletida no nível intelectual dos alunos,
que deve superar a média da comunidade na qual está inserido, porque sua
competência deve 145
299
PERLINGIERI, P. Perfis
do direito civil: introdução ao direito civil constitucional. 2. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2002. p. 193. “Informação e formação
estão estritamente relacionadas. A liberdade de educação não se joga ao nível
apenas escolástico, mas na lealdade da transmissão tanto dos fatos quotidianos,
quanto dos problemas culturais, uns e outros igualmente carregados de valores
pedagógicos, positivos ou negativos, segundo as modalidades e os tempos da sua
comunicação.”
envolver conhecimentos e
princípios que tornem o planejamento do futuro algo mais acessível, afinal, o
ensino superior é que produz a grande maioria dos dirigentes do país, sejam
estes educacionais, econômicos, políticos ou sociais299.
É necessário ressaltar, que um dos principais poderes
dirigentes do Brasil, o Poder Judiciário, é formado, exclusivamente, por
bacharéis em Direito, enquanto os poderes Legislativo e Executivo possuem na
sua composição, também, grande número de bacharéis em Direito.
Somando-se aí a Justiça,
que tem entre seus operadores (promotor, advogado, defensor público,
delegado, policial, escrivão, etc.) uma pessoa obrigatoriamente bacharel em
direito.
Portanto, a qualidade do ensino ministrado nos cursos de
Direito é de interesse de todo o povo brasileiro, que terá depois, como
componentes e dirigentes do nosso país, profissionais formados especificamente
neste curso superior.
3. 1. 1 No Objetivo Social do Ensino
A melhoria da qualidade de vida global de uma comunidade
configura-se como missão primordial do ensino superior no Brasil. 146
300 CFR, art. 205: “A educação, direito de todos e dever do Estado
e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade,
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho.”
301
MOROSINI, p. 75.
Se a função básica de uma IES é promover a educação, e esta –
como se afirma há séculos – é uma função social, então se conclui que o
objetivo social do ensino já esta determinado, conforme demonstra o art. 205 da
CFR300.
Porém, esta não é a realidade vivida no ensino superior.
Marlene Correro Grillo, em seu texto ‘O lugar da
reflexão na construção do conhecimento profissional’ demonstra a realidade que
o professor de curso superior enfrenta, hoje, para tornar a reflexão e a
utilidade do conhecimento ferramentas acessíveis aos alunos, de forma que eles
utilizem os conhecimentos adquiridos em plena aplicação na convivência social:
O cotidiano da sala de aula é sempre instável e exige do
professor a reinterpretação de cada situação
problemática em decorrência do confronto desta com outra experiência já vivida,
a qual nunca se repete. As condições de ensino mudam dia a dia e não existe a
segurança do que “dá certo”. Nessa perspectiva, o professor precisa ser um
pesquisador que questiona o seu pensamento e a sua prática, age reflexivamente
no ambiente dinâmico, toma decisões e cria respostas mais
adequadas porque construídas na própria situação concreta.301
O processo ensino aprendizagem é um processo múltiplo que
exige novas visões do mundo, além de muito compartilhamento e aceitação,
afinal, sua complexidade deve ser vencida por pessoas que necessitam romper
paradigmas, usando de suas percepções e interesses para intervirem no convívio
social.
Com toda esta necessidade, o ensino superior no Brasil
somente é consolidado com o ingresso de meninos e meninas que têm, na maioria
das vezes, 147
302 RISTOFF, passim.
303
PERLINGIERI, p. 194. “A
educação não se esgota nas horas de trabalho escolar, mas se apresenta de forma
mais ampla e arejada, incluindo de um lado os comportamentos – como exemplos e
testemunhas -, do outro toda uma atividade cultural, espiritual e recreativa
que não é possível considerar delegada à Escola”.
17 anos de idade, podendo, inclusive, ter menos do que isto
e, que decidiram, entre toda a complexidade de uma vida adolescente, a
profissão que seguirão no restante de seu futuro.
A escolha do campo do saber por eles, pelo qual se esforçarão
ao máximo em busca de sua qualificação, lhes permitirá compreender a profissão
que escolheram e a complexidade do mundo no qual estão inseridos. A necessidade
do saber, da formação humana e social deve existir antes da obrigação da
profissão.
Para tanto, os currículos devem estruturar uma situação mais
significativa quanto à compreensão do estudante frente ao mundo no qual está
inserido, valorizando as características do mercado de trabalho, com alto
investimento em tecnologia e desenvolvimento de conteúdos.
O governo deve buscar avaliar o índice de sucesso das
instituições de ensino superior frente à conquista da agregação dos
conhecimentos e da capacidade de seus alunos perante a aptidão necessária ao
desempenho profissional produtivo de sua atividade302, pois a formação superior
deve ser compreendida como um processo contínuo de aprendizagem.
As competências desenvolvidas no aluno, seja pela IES, seja pelo próprio aluno303, por instigação dela, devem
conduzi-lo ao estado de cidadão competente e eticamente competitivo, em plenas
condições de se inserir num mercado de trabalho exigente e numa sociedade
carente de líderes com adequado nível de escolarização e competência técnica de
melhor qualidade. 148
304
MELO FILHO, Á. Novas diretrizes para o ensino
jurídico. Revista de Processo, São Paulo, ano 19, n. 74, p. 102-111,
abr./jun. 1994. p. 102.
Esse egresso deve compreender que a produção de seu trabalho
não ocorre de forma isolada, atuando sozinho, mas sim, em redes nacionais e
internacionais, que exigem dele um conhecimento contemporâneo abrangente que
lhe permita apresentar, com eficácia e agilidade, soluções para os problemas
que as adversidades da vida lhe apresentarão.
E com todo este contexto, compreende-se a importância que o
ensino do Direito tem diante do desenvolvimento social de nosso país, com
missão primordial entre as variadas competências que compõem o quadro evolutivo
a ser trabalhado em nossa sociedade.
A temática Ensino Jurídico avulta de significado
quando se sabe que as Faculdades de Direito têm papel de primeira importância a
desempenhar na hora que estamos atravessando. As instituições nacionais clamam
por profundas reformas. Vastos setores do ordenamento precisam ser ajustados às
necessidades desta virada do Século. Iminente é a própria revisão constitucional.
Experiências amargas hão de ter definitivamente demonstrado que, em matéria de
projetos administrativos e planos econômicos, por mais sublime inspiração que
os gere, nenhum pode vingar se não for corretamente instrumentalizado
do ponto de vista jurídico. Deflui-se, daí, a relevante missão dos cursos
jurídicos que não podem manter-se distantes e infensos à realidade. E para que
não nos tornemos parte das “gerações infiéis a si mesmas e que defraudam a
intenção histórica nelas depositadas” (Ortega Y Gasset),
devemos lutar para que as Faculdades de Direito sejam instituições capazes de
tornar menos iníquo, mais humano, o perfil da sociedade brasileira,
transfundindo o Direito de um “saber de erudição” em “saber de aplicação”.304
O Censo da Educação Superior realizado pelo INEP e pela
Secretaria de Educação Superior – SESu/MEC,
constatou que a assistência jurídica realizada através dos cursos de graduação
em Direito teve uma atividade bastante 149
305
FARIA, A reforma do..., p. 12.
significativa, pois em 2003 foram
472.332 atendimentos, sendo que, a grande maioria ocorreu no setor privado
(382.935), o que equivale a 81,1 % do total.
O investimento do aluno no curso de Direito é enorme, afinal,
o perfil de valoração da inquietude própria de quem busca justiça nos atos,
reforçada pelo sentimento de inconformismo e pela atitude de impassividade, própria dos que buscam o conhecimento
jurídico, coloca-os em situação de risco, conforme ressaltado por José Eduardo
Faria já no ano de 1987:
...O risco é o de que, a exemplo dos juízes, promotores,
procuradores, advogados e assessores técnico-legislativos hoje matriculados nos
cursos de pós-graduação, eles também terminem por receber somente informações a
respeito de institutos jurídicos vinculados a situações e contextos
desaparecidos ou em fase de desaparecimento. Conseqüentemente, ao deixarem a
faculdade com o diploma nas mãos, terão a amargura de descobrir o descompasso
entre a (in)formação profissional recebida e o
universo de conflitos reais, não contando assim com o preparo teórico e prático
suficientes para reordenar seus conceitos e ajustar-se a uma realidade nova e
responsável por inúmeras transformações nas funções do direito.305
E atualmente, nos dizeres do Professor Dr. Jacinto Nelson de
Miranda Coutinho:
O ensino do direito,
quando cego às diferenças sociais, é um dos instrumentos mais adequados
à manutenção do status quo. Faz-se mister, portanto, romper com a cegueira; e isso começa pelo
inabalável respeito pela diferença, pelo respeito do outro enquanto tal.
Só aí a vida, pela sua inarredável dignidade, pode sair do art.
1º da Constituição da República (“A República
Federativa do Brasil, constitui-se
306 COUTINHO, p. 8.
307 GRECO, L. O ensino jurídico no Brasil. Mundo Jurídico.
Disponível em: <http://www.mundomjuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=400> Acesso em: 21 maio 2006.
diretamente, nos termos desta
Constituição.”) e, de fato, tornar-se fundamento de uma república
democrática.306
Nesta mesma linha de raciocínio, Leonardo Grecco307 esclarece
que as escolas de Direito precisam se transformar em centros de ciência e de
desenvolvimento jurídico, permitindo a criação de laboratórios que valorizem o
estudo e a reflexão dos problemas nacionais e da humanidade, contribuindo
assim, com a confecção de uma produção científica que colabore com as instituições jurídico-políticas do
nosso país.
3. 1.
A avaliação do curso
superior não deve validar apenas informações estatísticas, mas, também,
análises críticas e analíticas sobre a realidade encontrada quando da apuração in
loco da IES.
Para suprir este contexto criou-se um modelo de avaliação que
se desenvolve a cada ano, adequando-se à complexidade que um processo desta
magnitude oferta e, conforme já apresentado no item 1.2.4 deste trabalho, hoje,
esse modelo de avaliação é consolidado no IUACG.
Mesmo aparentando ser um contra-senso, um curso de qualidade
deve ser o oposto ao estilo de funcionamento apresentado pelo relatório de
avaliação e perspectivas feito pelo CNPq, em 1986: 151
308 FARIA, A reforma do ..., p.
34-35. Avaliação e perspectiva, relatório do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq, Brasília, Ministério da
Ciência e Tecnologia, 1986.
309
HIRONAKA, p. 41-46.
Palestra proferida no I Congresso Brasileiro de Ensino do Direito – “O projeto
pedagógico e as Diretrizes Curriculares – Para preservar os padrões de
qualidade”, em conjunto com o III Seminário de Direito do INEP/MEC (sobre
avaliação), na cidade de Natal, no dia 08 de agosto de 2002. O referido
Congresso foi promovido pela ABEDi.
– Associação Brasileira de Ensino do Direito.
310
Que fixava as diretrizes
curriculares e o conteúdo mínimo do curso jurídico.
As Faculdades de Direito (...) funcionam como meros centros
de transmissão do conhecimento jurídico oficial e não, propriamente, como
centros de produção do conhecimento jurídico. Neste sentido, a pesquisa nas
Faculdades de Direito está condicionada a reproduzir a “sabedoria” codificada e
a conviver “respeitosamente” com as instituições que aplicam (e interpretam) o
direito positivo. O professor fala de códigos e o aluno aprende (quando
aprende)
Giselda Maria Fernandes Novaes Hironaka
apresentou em 2003309, após oito anos da Portaria MEC n.º 1.886/94310
e seis anos da LDB os 3 (três) fracassos 152
advindos da reformulação dos
currículos de graduação, seleção de docentes e discentes, infra-estrutura da
IES e dos procedimentos adotados pelos cursos, que seriam os seguintes:
[1] Primeiro – Na contenção do número de cursos jurídicos no
Brasil, que naquela ocasião estava em 400 cursos, os quais muitos não tinham
uma qualidade adequada ao ensino jurídico, segundo demonstraram os exames da
OAB e o índice de reprovação dos concursos públicos para as carreiras
jurídicas;
[2] Segundo – A qualidade ínfima de muitos cursos jurídicos
que não são fechados pelos órgãos responsáveis, situação esta, agravada pela
qualidade duvidosa de muitos dos docentes destes cursos; e
[3] Terceiro – A má qualidade do alunado que chega ao curso
superior, despreparado para o processo de aprendizagem e formação superior que
lhe será empregado na faculdade, pois ele chega desinformado
e desinteressado em relação aos fatos que ocorrem no mundo, em seu país,
A “qualidade”, portanto, que obrigatoriamente tem que
enfrentar esses “fracassos” destacados pela professora Giselda, é uma situação
de valor intrínseco ao ato de uma pessoa, porque busca-se
fazer as coisas pressupondo que essas serão bem feitas, ficando a quantificação
dessa qualidade uma estrutura difícil de ser articulada, mas que deve
iniciar-se em algum ponto palpável de raciocínio para, diante da experiência
dos avaliadores e das constatações técnicas e materiais apuradas na
instituição, se objetive o mínimo de planejamento e trabalho em prol de 153
um curso de Direito de bom
nível, diante do contexto averiguado naquela região na qual se encontra
inserido.
Portanto, um estabelecimento de ensino tem a obrigação
jurídica de prestar uma ‘educação’ com qualidade, oferecendo provas do
cumprimento dessa obrigação social como: [1] documentos formais de planejamento
da forma de ensino (PDI, PPI, PPC, Planos de Ensino, Planos de Aula, etc.), [2]
estrutura compatível à realização do ensino proposto (prédios passíveis de
plena mobilidade para alunos de todos os gêneros; biblioteca com obras
adequadas, atualizadas e suficientes; laboratórios próprios para aprendizagem
simulada e real dos estagiários; etc.) e [3] pessoal técnico, competente para a
transmissão e desenvolvimento do conhecimento (corpo docente titulado e com
experiência docente e profissional; funcionários preparados para um ágil,
preciso e atencioso atendimento; etc.).
A avaliação pelo IUACG, bem como as demais incidências que
afetam o conjunto social que determina se um curso de Direito possui ‘qualidade’
ou não, deve partir de um princípio que determine o padrão de qualidade mínimo
a ser atingido pelo ensino superior de Direito
O artigo 3º, da Resolução n.º 09,
discrimina o que deverá ser trabalhado no desenvolvimento da “pessoa humana” do
graduando, pontuando a formação do seu “perfil”:
“Art. 3º - O curso de graduação
em Direito deverá assegurar, no perfil do graduando, sólida formação geral,
humanística e axiológica, capacidade de análise, domínio de conceitos e da
terminologia jurídica, adequada argumentação, interpretação e valorização dos
fenômenos jurídicos e sociais, aliada a uma postura reflexiva e de visão
crítica que fomente a 154
capacidade e a aptidão para a
aprendizagem autônoma e dinâmica, indispensável ao exercício da Ciência do
Direito, da prestação da justiça e do desenvolvimento da cidadania.”
Isso significa aprimorar a pessoa ‘social’ do estudante em
acentuada elevação, suprindo-lhe, inclusive, as falhas e irregularidades
trazidas dos ensinos fundamental e médio.
Porém, impor ao ensino
superior que desenvolva no perfil do graduando a “formação humanística”,
a “postura reflexiva”, a “visão crítica”, a “sólida formação geral”, a
“capacidade de análise” e a “aprendizagem autônoma e dinâmica” depois de ter
permanecido por, no mínimo, 11 anos estudando em escolas que deveriam ter
trabalhado esse “perfil”, sem que fossem aprimoradas tais virtudes, acaba por
transferir ao ensino superior uma responsabilidade que não é sua.
Na concepção imediatista da
sociedade brasileira, a culpa pela má formação do perfil não é, mais, dividida
com o passado do aluno, porque apenas esse grau de instrução (o superior)
responderá pelo sucesso ou pelo fracasso desse estudante que nele ingressou -
como se toda a sua formação social tivesse ocorrido no curso superior.
Essas competências deveriam ter sido construídas nos anos
escolares anteriores do aluno. E, nessa ocasião, também teriam de ser cobrados
os investimentos das instituições na pessoa de seus alunos. Mas, não é o que
acontece!
E, para agravar essa situação, a própria instituição de
ensino superior deve, anteriormente, conhecer as necessidades do aluno, seu
perfil, para que, posteriormente, durante a graduação, sejam trabalhadas nele
as habilidades e as 155
competências necessárias a graduação
em Direito, afinal, seus dirigentes conhecem as exigências contidas no art. 3º
da Resolução n.º 09/04.
Isto significa que alunos que estejam distantes da percepção desse “perfil” não poderiam sequer ingressar em um curso
superior de Direito, já que a falha estrutural da construção da base do
conhecimento que eles precisam para desenvolver as competências e habilidades
jurídicas, ou inexiste ou, a existente, é falha!
As instituições de ensino superior possuem um instrumento de
seleção que impede os candidatos, que não correspondem ao perfil necessário, de
ingressarem no curso superior de Direito: o vestibular. A qualidade ou
eficiência do vestibular não será discutida neste trabalho, mas este é o
instrumento que as IES podem e devem utilizar para a realização desta seleção.
Afinal, tendo em suas mãos um instrumento seletivo legal que
permite separar as pessoas preparadas das pessoas despreparadas ao
desenvolvimento jurídico antes que este se inicie, é obrigação social da
instituição de ensino, que, efetive adequadamente tal seleção.
A partir do momento que o processo seletivo da instituição
superior permite o ingresso do candidato ao meio acadêmico do curso, a
administração da IES chancelou a compatibilidade do acadêmico com o perfil
necessário ao desenvolvimento deste no meio jurídico, tal concordância, com o
perfil constante no artigo 3º anteriormente descrito, torna a instituição
responsável pelo desenvolvimento das habilidades e das competências necessárias
aos acadêmicos que ela aprovou.
Isto não impede que um aluno aprovado no vestibular, por ter
o perfil necessário ao ingresso no curso superior de Direito, não se adeqüe às habilidades e 156
competências próprias do mundo
jurídico, ocasionando sua desistência ou reprovação durante o período da
graduação, desde que lhe tenham sido prestados os auxílios cabíveis, para que
este conquistasse a vitória frente à deficiência dessas capacidades.
Junto a este perfil exigido do aluno, quando da sua admissão
no curso de Direito, outras “competências” voltadas ao estudo próprio do
Direito e que deveriam estar no artigo 4º da mesma resolução, são postas como
itens de formação do perfil do graduando, que são o “domínio dos conceitos e
terminologia jurídica” e a “interpretação dos fenômenos jurídicos e sociais”.
Compreender fenômeno
social é uma situação que o estudante já deveria saber quando chega em um curso superior, mas o restante é fato específico do
perfil do graduando em Direito, que deve ser desenvolvido como sua habilidade
específica e, por isto, deveria constar no rol de habilidades do artigo 4º da
Resolução 09/04, que possui o seguinte texto, in verbis:
Art. 4º - O curso de graduação em Direito deverá possibilitar
a formação profissional que revele, pelo menos, as seguintes habilidades e
competências: I – leitura, compreensão e elaboração de textos, atos e
documentos jurídicos ou normativos, com a devida utilização das normas
técnico-jurídicas; II – interpretação e aplicação do Direito; III – pesquisa e
utilização da legislação, da jurisprudência, da doutrina e de outras fontes do
Direito; IV – adequada atuação técnico-jurídica, em diferentes instâncias, administrativas
ou judiciais, com a devida utilização de processos, atos e procedimentos; V –
correta utilização da terminologia jurídica ou da Ciência do Direito; VI –
utilização do raciocínio jurídico, de argumentação, de persuasão e de reflexão
crítica; VII – julgamento e tomada de decisões; e, VIII – domínio de
tecnologias e métodos para permanente compreensão e aplicação do Direito. 157
311
Resolução n. 09/04, Art.
5º.
Portanto, um formando em Direito deve possuir o perfil
constante no artigo 3º, além das competências e habilidades constantes no
artigo 4º que, somados, constroem o perfil “mínimo”, ideal do bacharel em
Direito.
A IES, além de assegurar o perfil, e de formar as habilidades
e competências, deve investir no acadêmico por 3
(três) eixos obrigatórios de formação311, sendo:
a) eixo de Formação
Fundamental, que permitirá ao aluno uma interação madura com a sociedade em que
ele vive, permitindo sua compreensão quanto à relação existente do universo
humano para o universo jurídico, sendo composta pelas matérias de Antropologia,
Ciência Política, Economia, Ética, Filosofia, História, Psicologia e
Sociologia;
b) eixo de Formação
Profissional, que usando da base social fornecida pela Formação Fundamental,
permitirá o estudo do Direito como ciência em todas as
suas vertentes de atuação, e contempla as matérias de Direito Constitucional,
Direito Administrativo, Direito Tributário, Direito Penal, Direito Civil,
Direito Empresarial, Direito do Trabalho, Direito Internacional e Direito
Processual;
c) eixo de Formação
Prática, que integra os conceitos teóricos aprendidos na Formação Fundamental e
Profissional com a prática jurídica, permitindo que o acadêmico retorne à
sociedade para utilizar a ‘visão’ jurídica que adquiriu durante a sua formação,
compreendendo o fato social como bem jurídico, através de Estágio Curricular
Supervisionado, Trabalho de Curso e realização de Atividades Complementares.
158
312 FARIA, A reforma do ..., p.
50-
313
CABRAL, passim.
Um curso de Direito pode ter ‘n’
fatores que valorizem sua qualidade, mas, seu auge somente é atingido quando
seus alunos apresentam-se aptos e estimulados a discutirem as diferentes
maneiras (que apresentarão inovadores esquemas) de resolver ou solucionar os
problemas sociais e/ou os conflitos que, ainda não foram previstos pela vasta
doutrina existente, ou até mesmo, pelos tribunais.
Essa capacidade do aluno, ligada a sua autonomia312 perante a
reflexão jurídica de determinado ato ou fato jurídico é que darão validade, de
forma definitiva, a qualidade ou a inferioridade de determinado curso jurídico.
A IES deve que cumprir com seu “pacto público de qualidade”,
que nos dizeres de Karina Melissa Cabral313, garante ao aluno, no mínimo, uma
“cesta básica” de conhecimentos que, se omissos durante o curso, comprometeriam
a evolução do acadêmico; mas se desejado, o curso de Direito pode ofertar uma
produção de conhecimento “extra cesta básica”, que
pontuará o diferencial do curso de Direito daquela IES. 159
Agora, desune-se a
educação pública da educação privada (com espírito público), pois as fontes de
manutenção da IES pública e da privada são diferentes. Da mesma forma há
diferença na condição dos docentes e dos discentes dessas instituições.
Como exemplo disso, verifica-se que, nas IES públicas as
condições físicas são limitadas, tendo de passar pela administração das verbas
destinadas à manutenção dos prédios e à recuperação do patrimônio; enquanto
que, nas privadas, a modernidade tem que ser cedida aos alunos, que, por
pagarem suas mensalidades não pretendem estar em locais ‘conservados’, mas sim,
bonitos, versáteis, com banheiros que parecem ser feitos para shoppings, data
show em todas as salas, xerocópias da matéria dada em aula entregues
gratuitamente pelo professor e cadeiras acolchoadas nas salas de aula.
Os docentes das IES
públicas, geralmente, pedem seu afastamento remunerado e, em determinados
casos, ainda recebem bolsa auxílio para cursarem mestrados e doutorados, na
maioria das vezes, no exterior; enquanto que nas IES privadas, o professor não
pode parar de trabalhar no seu cargo ou escritório, e nem parar com as aulas
que leciona, além de suportar a carga de um curso que exige dele (tempo,
dedicação, leitura, estudo, etc.) como se estivesse à disposição apenas do
estudo.
Os alunos das IES públicas são, em sua maioria, advindos de
escolas particulares, filhos de famílias abastadas, que puderam dedicar-se aos
melhores colégios e ao mais puro estudo, pessoas acostumadas a estudarem
sozinhas; enquanto que nas IES privadas, os alunos são aqueles que não
conseguiram passar nas públicas, ou, que não possuem condições de nela
permanecerem (condição financeira menor, que não permite seu
sustento apenas para o estudo; menos tempo 160
para se preparar para o
vestibular porque trabalham; menos tempo para fazerem um curso público porque
não estão à disposição deste; etc.), que trabalham durante todo o dia e depois
estudam de noite, muitas vezes vindos de locais distantes da faculdade,
cansados, desacostumados com estudo, e tendo que “tocar suas vidas” sem poderem
se dedicar, da forma devida, ao curso que estão fazendo.
As IES públicas recebem sua verba do governo. Algumas
vinculadas a um determinado percentual do orçamento público e outras de acordo
com a aprovação no orçamento; enquanto as privadas dependem do pagamento das
mensalidades – em dia – de seus alunos, o que exige uma pré-condição de
existência em número mínimo de alunos em condições de pagarem as suas
mensalidades.
Isso quer dizer que uma é melhor do que a outra, ou uma tem
menos ‘regalias’ do que a outra? Não. Isso significa que cada uma tem suas
vantagens e suas desvantagens, seus heróis e seus fantasmas, e, sendo assim, a
qualidade do ensino tem que ser vista de forma diferente para cada uma.
O presente trabalho permitiu até este ponto a participação do
estudo sobre o ensino superior do Direito, e daqui para frente deve tratar,
especificamente, do ensino superior do Direito nas IES privadas.
Por fim, quanto ao ensino superior público, a visão do “bem
comum” existente nessa academia permite que a sociedade busque a melhoria da
universidade pública, valorizando a sua gratuidade, a qualidade do seu ensino e
o trabalho em prol do desenvolvimento da sociedade brasileira.
Em contrapartida, nas IES privadas, quando não são
filantrópicas, confessionais ou mantidas por entidades religiosas, é falácia
afirmar que o padrão de qualidade não está vinculado ao custo e aos
investimentos permanentes nas 161
condições de ensino, sob risco de parametrizar a educação em nível inferior ao adequado, mas
proporcional aos ativos recebidos para manutenção do curso.
Mesmo sendo um serviço de “alma” pública,
A cobrança das mensalidades nas instituições privadas, como
forma de autofinanciamento do ensino privado é fator primordial para captação
dos recursos necessários à manutenção e evolução da IES, sendo que, esta
arrecadação necessita cobrir os gastos obtidos com as condições mínimas de
qualidade a serem fornecidas ao ensino (auxílio na busca de titulação pelos
docentes; salário diferenciado para professores titulados; aquisição de obras
para o acervo bibliográfico, montagem de escritório jurídico para prática
simulada ou estágios etc.).
Diante de todo este contexto, percebe-se que, a “qualidade”
não é uma situação constituída, que existe de imediato e de pronta-entrega, ela
está compreendida na “alma” que constitui a estrutura física do curso que é
avaliado.
A qualidade é um processo de busca interminável, assim como,
o anseio da sociedade para a qual o curso de Direito existe o é. Faz parte do
processo de sobrevivência de qualquer instituição, pública ou privada,
manter-se de acordo com sua capacidade de adaptação, além de satisfazer o
cliente.
Portanto, os pontos objetivos destacados pela Resolução n.º 09/04, analisados pelo IUACG, pelas comissões
verificadoras, pelo ENADE, pelas comissões de auto-avaliação, pela autorização
de funcionamento, mais o reconhecimento e a renovação do reconhecimento, é que
compõem a formação de 162
314
BITTAR, E. C. B. Direito
e ensino jurídico: legislação educacional. São Paulo: Atlas, 2001. p. 141.
todo este cardápio avaliativo
que permitirá, se visualizada a ‘alma’ do curso, avaliar sua qualidade frente
ao interesse educacional social do Poder Público.
Apenas com a visão global se alcança uma compreensão
qualitativa, pois a visão pontual permite apenas uma análise quantitativa, que
não sustenta uma declaração de qualidade.
Nas palavras de Eduardo Bittar:
O serviço prestado por uma IES pode ser medido pelo
estudante-consumidor com base nos seguintes critérios que fazem a diferença, a saber: consistência; competência; velocidade
de atendimento; atendimento/atmosfera; flexibilidade; credibilidade/segurança;
acesso; tangíveis; custo. O atendimento integral de quesitos básicos de
qualidade em serviços induz ao aumento de credibilidade da instituição, assim
como fornece melhores estruturas de aprendizado e interação para o aluno e de
trabalho para o professor.314
É essa relação que ultrapassa a simples prestação de serviço
com o cliente, por ser uma espécie de serviço que possui um cunho educacional,
moral e social acima do simples consumo; ela é uma relação que deve ser refletida
diante do contexto qualitativo e da realidade atual do ensino superior do
Direito, pois refletirá diretamente na evolução da sociedade onde estamos
inseridos.
Essa busca pela “qualidade”, que cria a necessidade de
equacionar qualidade de ensino com equilíbrio financeiro da IES, pode elevar os
preços do ensino superior privado a patamares altíssimos.
Claro, que os objetivos das pessoas envolvidas junto a IES,
também, devem ser considerados nesta relação jurídica obrigacional que
existirá. Afinal, qual o objetivo de um candidato ao ensino superior que busca
vincular-se com determinado 163
315
FURLANI, L. M. T.
Responsabilidade social – o novo/velho desafio. Revista da Associação
Brasileira de Mantenedoras do Ensino Superior. ano
23, n. 34 (Abr. 2005). Brasília: Associação Brasileira de Mantenedoras de
Ensino Superior, 2005-. p. 34 e 35.
curso? Qual o anseio da família
deste candidato? O que a comunidade onde ele está inserido espera do ingresso
deste no ensino superior do curso de Direito?
O candidato, a princípio, busca a inclusão profissional com a
conquista de qualificação técnica que o legitime ao exercício profissional,
seja como advogado, seja como candidato em concursos públicos ou em outras
áreas do Operador do Direito.
A família do candidato o vê como um investimento futuro, que
originará frutos, para ingresso no mercado de trabalho, para aumento da renda
familiar, para crescimento ou amadurecimento pessoal ou para ascensão
profissional.
No que diz respeito a comunidade,
esta espera um cidadão com objetivos sociais, que contribua para a melhoria da
qualidade de vida da comunidade na qual está inserido, além da ampliação
profissional que ocorrerá naturalmente.
Mas, certamente, todos buscam decidir de forma relevante o
local onde irão investir seu tempo, dedicação, sacrifício e dinheiro em troca
de ensino.
Lúcia Maria Teixeira Furlani ao
comentar a responsabilidade social das IES explica que:
Uma das faces da responsabilidade social das instituições
universitárias é a de contribuir para a eliminação das disparidades sociais e
regionais existentes no País, por meio da formação de cidadãos críticos e
profissionais capazes de atender às exigências da sociedade. Deve ainda
responder às mudanças provocadas pelos avanços da ciência e contribuir para a construção
e a disseminação dos conhecimentos.315 164
316 RISTOFF, p. 36.
317
Id.
318
GRECO, L. O ensino
jurídico no Brasil. Mundo Jurídico. Disponível em:
<http://www.mundomjuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=400>.
Acesso em: 21 maio 2006.
E esta obrigação social que a IES possui não lhe permite
abrir desenfreadamente cursos e vagas no ensino
superior, de forma a permitir a queda da qualidade do ensino que é prestado ao
aluno.
O Censo 2004 comprovou que o setor privado no ano 2004,
quando comparado ao ano de 2003, aumentou 16,8% no número de vagas, isso
implica que ele lançou ao mercado 2.011.929 (86,7%) das 2.320.421 vagas do
ensino superior, que acabaram sendo ocupadas apenas 1.015.868 (50,5%) das vagas
ofertadas pelo setor privado, o que corresponde a seguinte situação: quase
metade das vagas do setor privado ficou ociosa316.
Se as instituições privadas aumentaram de 2003 para 2004 o
número de vagas em 16,8%, enquanto o número de ingressantes aumentou no mesmo
período 2,0%, conseqüências surgiram! Mesmo porque no setor público as vagas
ociosas são bem menores: nas instituições federais – menos de 1%; nas
instituições estaduais – 4,7% e nas instituições municipais – 26,4%317.
A realidade é que os cursos de Direito são ofertados por
inúmeras IES, tradicionais, não tradicionais e emergentes no ensino superior,
que “passa a ocupar posição de destaque pelo número de alunos” e,
“conseqüentemente, como meio de sustentação da instituição”318. 165
319
LORENZETTI, R. L. Fundamentos
do direito privado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 108. “No âmbito exclusivo do Direito Privado existe uma
legislação do tipo “rampa de acesso”. Assim são consagrados deveres
pré-contratuais de boa-fé, de informação, de publicidade não enganosa, a
obrigatoriedade da publicidade dirigida ao público.”
O ensino do Direito se espalhou indiscriminadamente,
invadindo cidades, bairros com instalação de unidades da IES, ampliando a gama
de oferta319 e transformando o concurso vestibular em ocasião de arrecadação de
taxa que contribui para melhor aplicação financeira no curso, sem que ocorra
efetiva seleção do candidato. O poder de escolha é do aluno para a instituição
em que irá estudar e, raramente, da instituição pelo aluno que melhor se
classificou no vestibular, já que sobram vagas
A exceção ocorre nas instituições federais e em algumas
instituições privadas, que ainda concentram elevado número de candidatos por
vaga em seus vestibulares.
A IES privada, ao aprovar o candidato no vestibular, valida o
perfil apresentado por ele e, em contrapartida garante-lhe fornecer o
aprimoramento das competências e habilidades necessárias ao bacharel em
Direito, viabilizando a formação fundamental, profissional e prática para tal,
usando de estrutura física, corpo docente e projetos que, unidos, permitirão ao
acadêmico uma viagem tranqüila e segura em busca do sonhado conhecimento.
O curso oferecido deve ter e garantir “qualidade”, pois será
“avaliado” e, o sendo, poderá ser responsabilizado caso constate-se que a “qualidade”
ofertada não é insuficiente para que os alunos tenham o mínimo exigido na
Resolução 09/04.
Deve-se ressaltar que este ato de avaliar não tem a mesma
estrutura que o julgar. O julgamento está ligado à tarefa do Juiz, que decide
sobre o caso concreto aplicando o Direito em sua totalidade, fazendo o melhor
de si – dentro de suas 166
320 SCAFF, p. 62.
321
Id.
convicções - em conformidade com as
possibilidades existentes no momento em que aquela situação lhe chega às mãos
para uma decisão.
Avaliar é um processo diferente, que não impõe uma situação
ao avaliado, envolve atividades educacionais como ensinar, transmitir e
aprender, viabilizando uma forma do avaliado angariar os conhecimentos
avaliados, os pontos fortes e fracos destacados, com o objetivo de utilizá-los
como forma de aperfeiçoamento.
Fernando Facury Scaff
diz que “o ato de avaliar precisa muito mais de jardineiros do que de
juízes”320, afinal os juízes decidem e impõem sua decisão, sem a
construção educativa necessária às partes para que tenham a paz necessária à
compreensão da sua decisão; enquanto o jardineiro tem que saber como semear,
cuidar e colher a planta, de forma que esta cresça e dê bons frutos.
E esse ato de avaliação obriga o avaliador a conhecer todo o
conjunto a ser avaliado, por isso, tantos caminhos de avaliação recaem sobre o
Curso de Direito, que tem o ENADE avaliando seus novos e antigos acadêmicos, a
CPA avaliando o seu corpo docente, técnico-administrativo e sua estrutura
física, a Comissão Externa avaliando seus PDI, PPI, PPC, Grade Curricular,
Estágio, Monografia, seu corpo docente, discente e técnico-administrativo, e
mais a estrutura física da IES.
Isso equivale a mesma necessidade de
conseguir sair do meio da “floresta”, de conquistar uma posição mais alta que
permita uma visão ampla e conjunta das árvores, para que se conheça
adequadamente a floresta na qual se está inserido321.
Através destas comparações entre o positivo e o negativo
avistado no conjunto, é que a avaliação construirá sua linha educativa de
auxílio à administração 167
do Curso e da IES, indicando
os pontos a serem melhorados, e os que deverão ser mantidos, para que o
percurso, em busca da eficiência acadêmica, seja alcançado.
3.
O contrato é o requisito essencial extrínseco utilizado como
instrumento de exteriorização da relação intrínseca celebrada entre as partes
contratantes, que, nos atuais dias, se vê renovado diante da possibilidade de
uma análise multidisciplinar que acaba por recair sobre esse instrumento
jurídico.
Hodiernamente seu valor de legitimação da situação jurídica
criada, controlador da comunhão de interesses ali pontuados, recebe uma gama
intensa de valorização diante de princípios constitucionais como o da
solidariedade social e o da justiça. A liberdade contratual, agora, é vista
pela ótica da sua função social.
Portanto, a análise a ser realizada sobre a relação
contratual exige que os objetos de atuação das partes contratantes sejam, previamente,
destacados, para que, em futura reflexão, seja apurado se os objetivos
condutores a estes objetos foram galgados ou não, diante do contexto social de
existência do contrato.
Para a IES pública, o objeto almejado é a manutenção feita
pelo Estado de todas as suas despesas (salários, investimentos, manutenção
etc.) e a adequada formação de seus alunos.
Já para a IES privada, o objeto é o pagamento da mensalidade
que sustente toda a estrutura particular que a compõe de forma propícia, com
adequada formação de seus alunos. 168
322
GAGLIANO, P. S.;
PAMPLONA FILHO, R. Novo curso de direito civil:
responsabilidade civil. 2. ed. v. III. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 289. “Entretanto, no que tange às entidades públicas da administração
indireta – autarquias e fundações – e às entidades estatais (União, Estados,
Município, Distrito Federal), o mesmo raciocínio não pode ser invocado.
Ainda quando exigida taxa para a realização do serviço, entendemos não poder
ser este submetido às regras do Direito do Consumidor,
Agora, para o aluno, seja da IES privada ou da pública, o
objeto de sua contraprestação é o recebimento de um aprendizado que lhe conduza
à competência de poder compreender os conflitos da vida, apurados pela ótica
jurídica, com proveito da visão do bom senso, comum ao homem, de forma que lhe
permita atuar no contexto social ou jurídico-profissional com ética e domínio
técnico, até que a solução do conflito seja alcançada.
Mas será que todas as instituições
estão prontas para conduzirem desta forma seus alunos?
Enquanto em uma gestão pública do ensino ocorre a
participação democrática dos envolvidos, reunindo os dirigentes do
estabelecimento, os professores, os alunos e os pais dos alunos, onde poderão
fazer diretamente as exigências necessárias para a melhoria do ensino
praticado, na gestão privada não existe - da mesma forma que na pública - esta
participação de todos os interessados, pois o responsável pela instituição
assume a centralização dos direitos e das obrigações frente à qualidade dos serviços
vendidos aos alunos.
Necessário, porém, se faz separar a incidência do CDC que
ocorre sobre a instituição privada – que será apresentada em seguida -, e a
incidência da responsabilidade objetiva constitucional na instituição pública –
que não será objeto do presente capítulo; porque a IES pública não se submete a legislação de consumo, já que sua natureza difere da
privada322 e, a partir de agora, mais ainda, o enfoque será mantido sobre a
relação da instituição privada. 169
considerando a natureza eminentemente publicistica do vínculo tratado com o administrado.
Ademais, tais entidades não visam lucro com o empreendimento da atividade, e,
por vezes, prestam o serviço gratuitamente (Universidades Públicas, Sistema
Único de Saúde). No caso, serão aplicadas as regras de
Direito Público pertinentes, inclusive as protetivas
do beneficiário do serviço, a exemplo da referente à responsabilidade civil
objetiva do Estado”.
323
LORENZETTI, p. 1422-143.
“O Direito do consumidor é um plus no
que concerne a proteção do indivíduo. A seu lado surgem aspectos protetivos no âmbito da genética, da invasão da
privacidade, da proteção do meio ambiente. É preciso, então, cunhar um conceito
mais abrangente de sujeito. O consumidor é substituído por um “indivíduo
particular”; supera-se a noção de consumo e ela é substituída pela de qualidade
de vida.”
324
MALISKA, p. 175.
Já que a pessoa quando contrata um serviço o faz esperando
uma qualidade adequada na prestação, nessa contratação firmada entre aluno e
IES, mesmo que não esteja constando de forma explícita no contrato, o princípio
da qualidade do ensino encontra-se implícito na relação, porque é um contexto
totalmente plausível de ser exigido de quem a oferta e cobra pelos serviços
prestados, situação esta amparada pela boa-fé objetiva que o prestador deve
possuir diante do tomador que o contratou323.
Como destaca Marcos Maliska “A
natureza pública do ensino privado garante que toda a legislação sobre a
educação seja aplicada na relação contratual”324. Isso significa que a
legislação infraconstitucional, as resoluções do MEC e do CNE, e a análise da
qualidade, frente a um contexto de bom senso do que seria um ensino de
qualidade, diante de critérios racionais fornecidos pelo Estado, forma o
conjunto, posto para concluir se o ensino prestado por aquela especifica IES
atinge os padrões aceitáveis de qualidade ou não.
Porém, mesmo o ensino superior possuindo este caráter
“público”, a relação entre o aluno e a IES no setor privado é uma relação
“particular”, com natureza 170
325 BASTOS; MARTINS, p. 441.
326
AGUIAR, p. 80. “...Em verdade, investir comercialmente em educação é um
negócio que tem poucas exigências. Não há controle de qualidade, não há
utilização imediata do produto, não existe reclamação do consumidor, além da
presença de um mercado constante e crescente. A qualidade, mesmo sendo tratada
retoricamente, nunca é medida em termos profissionais e sociais, até porque,
quando os formandos participam de concursos, freqüentam cursos complementares
de preparação e são medidos por testes que mensuram mais aspectos mnemônicos e
repetitivos do saber, do que raciocínio, amplitude de visão e criatividade.”
327 VENTURA,
D. Ensinar direito. São Paulo: Manole, 2004. p. 24. Relação de consumo já destacada por Deisy Ventura em sua obra.
jurídica privada plena, protegida
pelo ordenamento jurídico, conforme preceituam nossos constitucionalistas:
Nas instituições privadas de ensino a relação entre os alunos
e a escola pertence ao direito privado, é dizer, envolve pessoas naturais e
pessoas jurídicas, tendo por escopo a prestação de ensino mediante uma
remuneração. O Estado pode intervir na economia contratual, mas não tem o poder
de alterar sua natureza jurídica.325
Antigamente existia maior dificuldade em definir a qualidade
de um curso de Direito, pela total ausência de critérios ou interesse
(esclarecimento) de sua clientela326, que muitos insistem em não tratar como
relação de prestação de serviços, inclusive discriminando a utilização da
terminologia “cliente” para quem ocupa a posição de aluno universitário.
Mas se há a aplicação do CDC na prestação de serviços da IES
para o aluno, por ser esta uma clara relação de consumo327, este não pode ser
compreendido como um “não cliente”, originando, assim, uma figura híbrida entre
o aluno e o cliente, onde na análise da relação jurídica contratual ele é
considerado aluno, mas no momento processual de reivindicação de seus direitos
ele é considerado consumidor (ou seja, cliente de um prestador de serviços).
171
Para estudar
a) estar apto ao curso
superior e se inscrever em um processo vestibular;
b) passar pelo processo
seletivo, onde a IES tem o poder de determinar os critérios avaliativos, de
forma a validar o perfil do ingresso se este vence a fase vestibular;
c) passar no vestibular;
d) apresentar a
documentação mínima necessária à sua inscrição junto a IES onde foi aprovado;
e) assinar um contrato com
a IES;
f) pagar a sua matrícula.
Essa então, é uma relação “complexa” de vinculação
obrigacional contratual entre o estudante e a instituição.
Passadas estas fases, forma-se com plenitude a relação
obrigacional, onde quanto à educação o acadêmico é o credor, o curso de Direito
é o devedor, o objeto é o ensino na forma ampla já apresentada neste trabalho e
o vínculo jurídico é a condição desta contratação ser lícita, possível,
determinada e patrimonial.
Em outro sentido, quanto ao reembolso pela educação, a
instituição é a credora, o acadêmico é o devedor, o objeto é o pagamento em dia
da mensalidade, também amparado pelo mesmo vínculo jurídico já apresentado.
Se, nesta situação, a IES é prestadora de serviço e o
acadêmico é tomador de serviço, então esta é uma relação de consumo, que deverá
ser regida pelo princípio da boa-fé e do Código de Defesa do Consumidor, com
auxílio do Código Civil Brasileiro, e pronto! 172
328 BRASIL. Tribunal de Alçada de Minas Gerais. Apelação Cível.
Processo n. 2.0000.00.451485-0/000(1). Ana Cristina Rodrigues da Cunha e
outros; Sociedade de Ensino do Triângulo S/C Ltda., Mantenedora do Centro
Universitário. Relator: Juiz Otávio Portes. j. 24 set.
2004. Publicação em 07 out. 2004: “As normas do Código de Defesa do Consumidor
são aplicáveis às relações contratuais existentes entre as entidades de ensino
superior e seus alunos, a fim de que sejam corrigidas as abusividades
eventualmente cometidas pela escola...”. BRASIL. Tribunal de Alçada de Minas
Gerais. Apelação Cível. Processo n. 2.0000.00.441956-1/000(1). Gustavo Costa e
Silva de Freitas E outros; Unit - Centro
Universitário do Triângulo. Relator: Juiz Roberto Borges de Oliveira. j. 19 abr. 2005. Publicação em 21 maio 2005.: “As universidades, apesar da autonomia garantida pelo
art. 207 da CR/88, sujeitam-se às normas de proteção do consumidor.”
329 LISBOA,
R. S. Manual elementar de direito civil: obrigações e responsabilidade
civil. 2. ed. v. 2. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2002. p. 34. Nos dizeres de Roberto Senise Lisboa, que destaca a valoração moral apresentada na
obrigação: “A mutabilidade axiológica dos valores e a maior importância dada à
pessoa leva ao reconhecimento de que toda obrigação tem um aspecto moral a
ser observado. Como a obrigação advém basicamente da lei ou da vontade, e o seu
descumprimento acarreta a responsabilidade legal ou negocial
do infrator, respectivamente, há princípios éticos que inspiram a regulação dos efeitos causados pelo devedor. E tais
premissas se refletem tanto sobre as relações jurídicas das quais sobreveio um
dano patrimonial como daquelas
3. 2.
Antes mesmo da análise de incidência do CDC328 ou do CCB na
relação entre estudante e curso de Direito, o estudante de curso superior já
possui todo um catálogo de direitos espalhados por inúmeros estatutos normativos
federais, estaduais, municipais e privados, como a Constituição Federal, Leis
específicas, Portarias, Resoluções, Regimentos Internos e Projetos.
Os principais estatutos já foram apresentados durante todo o
desenvolvimento deste trabalho, ficando clara a situação de que a IES e seu
curso devem pautar seu “agir” nas referências legais, administrativas e sociais
já demonstradas, para qualificar seu curso com um contexto de “qualidade”,
porque, se este curso estiver em desconformidade com esta avaliação, nasce o
direito do estudante - que acreditou na pauta mínima de qualidade a qual o
curso se propôs329 173
em que se verificou um dano extrapatrimonial.Logo, a discussão em torno da patrimonialidade ou da extrapatrimonialidade
do objeto não é o mais importante. Só serve de subsídio para
a constatação da existência de um aspecto moral da obrigação, uma vez
reconhecida a possibilidade de que uma obrigação tenha por objeto um bem não
econômico.”
330
CRF, art. 5º, XXXV: “a
lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;”
331
CDC, art. 3º:
“Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou
estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividades de
produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação,
distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços. § 1º -
Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial. § 2º - Serviço
é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração,
inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo
as decorrentes das relações de caráter trabalhista”.
- a considerar-se como um “lesado” pela pessoa jurídica
privada, permitindo-lhe utilizar de órgãos administrativos e/ou judiciais para
ver apurada tal responsabilidade330.
Este catálogo de direitos e, conseqüentemente, de obrigações
para a IES já apresenta os critérios e objetivos mínimos que devem ser mantidos
pelo curso de Direito331, que abre suas portas e propõe à comunidade um ensino
socialmente qualitativo, pois conhece o mínimo a ser ofertado, seja em
condições estruturais, normativas, docentes ou sociais.
A nova ordem pública determinada pela CFR afeta diretamente o
direito privado, que engloba a relação contratual, dando maior relevância
jurídica ao “agir” particular que acontece. Esta influência constitucional é
denominada como “publicização do direito privado”,
que faz ocorrer uma releitura do direito civil sob uma ótica constitucional.
A defesa do consumidor é colocada pela CFR na denominada
“ordem pública econômica”, que permite a efetiva intervenção do Estado nas
atividades 174
332 CFR, art. 5º: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção
de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXII – o
Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;”
333
MARQUES, C. L. Comentários
ao código de defesa do consumidor. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2006. p. 30.
334
CFR, art. 170: “A ordem
econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem
por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) V –
defesa do consumidor;”.
335
ADCT, art. 48: “O
Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da
Constituição, elaborará código de defesa do consumidor”.
336
CDC, art. 1º: “O
presente Código estabelece normas de proteção e defesa do consumidor, de ordem
pública e interesse social, nos termos dos arts. 5º,
inc. XXXII, 170, inc. V, da Constituição Federal e art. 48 de suas Disposições
Transitórias”.
econômicas realizadas pelos
particulares, pois ele age em nome do interesse social que tais atividades
possam alcançar.
A compreensão de que este grupo de indivíduos (os
consumidores) seriam pessoas vulneráveis às práticas abusivas que podem ser
praticadas em um livre mercado, é que, validam o poder dessa intervenção do
Estado, mesmo porque nossa CFR, em seu art. 5º, inciso XXXII332, eleva a defesa
do consumidor ao patamar de direito fundamental333, tornando inafastável esta situação do ensino do contexto de
interesse social.
A proteção ao consumidor ainda fica clara com os termos do
artigo 170, inciso V da CFR334, bem como o artigo 48 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias335, que confirmou a proteção constitucional ao
consumidor ao determinar um prazo para o Congresso Nacional elaborar o CDC.
Nesse contexto, a proteção ofertada pelo CDC336, ao candidato ou ao estudante,
compreendidos 175
337 CDC, art. 2º: “Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que
adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final. Parágrafo único
– Equipara-se a consumidor a coletividade de pessoas,
ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo”.
338
CDC, art. 4º: “A
Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das
necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a
proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida,
bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os
seguintes princípios: I – reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no
mercado de consumo; II – ação governamental no sentido de proteger efetivamente
o consumidor: a) por iniciativa direta; b) por incentivos à criação e
desenvolvimento de associações representativas; c) pela presença do Estado no
mercado de consumo; d) pela garantia dos produtos e serviços com padrões
adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho; III –
harmonização dos interesses dos participantes das relações de consumo e compatibilização da proteção do consumidor com a
necessidade de desenvolvimento econômico e tecnológico, de modo a viabilizar os
princípios nos quais se funda a ordem econômica (art. 170 da Constituição
Federal), sempre com base na boa-fé e equilíbrio nas relações entre consumidores
e fornecedores; IV – educação e informação de fornecedores e consumidores,
quanto aos seus direitos e deveres, com vistas à melhoria do mercado de
consumo; V – incentivo à criação pelos fornecedores de meios eficientes de
controle de qualidade e segurança de produtos e serviços, assim como de
mecanismos alternativos de solução de conflitos de consumo; VI – coibição e
repressão eficientes de todos os abusos praticados no mercado de consumo,
inclusive a concorrência desleal e utilização indevida de inventos e criações
industriais das marcas e nomes comerciais e signos distintivos, que possam
causar prejuízos aos consumidores; VII – racionalização e melhoria dos serviços
públicos; VIII – estudo constante das modificações do mercado de consumo”.
339
Que é equilíbrio das
relações contratadas com análise da justiça para o caso concreto.
340
MARQUES, p. 40.
tanto na visão individual como
na coletiva. legalmente como consumidores337, não
objetiva apenas a proteção à relação de consumo, mas sim à proteção ao próprio
estudante/consumidor338,
Quando o CDC apresenta uma nova reflexão sobre a
“eqüidade”339, ele busca demonstrar a aplicação de tratamento igual/desigual
para os iguais/desiguais na relação contratual, equilibrando a noção de
igualdade no direito privado340.
A importância deste tema na educação superior do Direito
ocorre porque as IES têm, em suas mãos, todas as exigências mínimas que
contribuem para que ela proponha um curso de qualidade, tendo capacidade de
previamente reconhecer 176
341 Capacidade e titulação dos docentes, cumprimento do PDI, PPI,
PPC e outras normatizações, qualidade das aulas,
trabalhos, pesquisas e diálogos acadêmicos; profundidade adequada da prática
simulada; interdisciplinaridade e ultradisciplinaridade;
engajamento social dos acadêmicos do curso; atenção dos funcionários para com
os acadêmicos, etc.
342 Cumprimento
da grade proposta, obediência aos horários de aula, número mínimo de obras e
periódicos na biblioteca, quantidade adequada de alunos em sala de aula,
quantidade adequada de professores na prática simulada e na orientação para o
Trabalho de Curso, etc.
seus investimentos e o custo
do curso que planeja lançar. Se, mesmo assim, o faz, validando posteriormente
por seu vestibular alunos que compreende ter o perfil desejado para a graduação
em Direito, nenhuma justificativa haverá para que lhes forneça um curso de
qualidade duvidosa.
Quando se propõe ao candidato/cliente um contrato de longa
duração, de no mínimo 5 (cinco) anos, assume-se,
perante ele, um compromisso qualitativo e quantitativo que recairá sobre o
curso quando da aplicação dos meios existentes de análise e avaliação da
eficiência deste.
Esta relação exige o cumprimento de deveres sociais como
cooperação, solidariedade e lealdade durante toda a duração do relacionamento
existente, em todas as suas fases. Na fase pré-negocial
(quando se oferece o curso através das propagandas e convites), decorre a
responsabilidade pré-contratual, na qual a IES realiza declarações unilaterais
de vontade, expondo os atrativos qualitativos do curso que oferece ao
cliente/candidato; na fase de execução do contrato (durante a vida acadêmica do
aluno) ocorre a responsabilidade contratual, que obriga a IES a construir com
seu aluno, durante o tempo de sua prestação de serviços educacionais, que
inclui principalmente a relação ensino/aprendizagem, o fornecimento
qualitativo341 e quantitativo342 do que foi proposto como objeto de atração do
acadêmico; e, por último, a fase pós-negocial (ao
egresso, que torna-se bacharel de Direito através do
curso ofertado) no qual ocorre a responsabilidade 177
343 COSTA, J. M. Comentários ao novo código civil: do
direito das obrigações. Do inadimplemento e da extinção das obrigações. v. V. t. I. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 4. “...a civilística busca hoje
descobrir a pessoa que está por detrás do sujeito de direito titular
de um patrimônio. Essa descoberta relaciona-se diretamente com os meios e as
formas pelas quais as concretas relações econômicas desenvolvidas na sociedade,
criadas ou impulsionadas pelos fatos, são aprendidas pelo Direito das
Obrigações.”
344
Que pode ser definido
como a atuação de lealdade e confiança esperadas pela parte contratante,
existentes na expectativa de um comportamento adequado por parte do contratado.
345
CCB, art. 931:
“Ressalvados outros casos previstos em lei especial, os empresários individuais
e as empresas respondem independentemente de culpa pelos danos causados pelos
produtos postos em circulação.”
346
CAVALIERI FILHO, S. Programa
de responsabilidade civil. 5. ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda.,
2004. p. 178.
pós-contratual, que é o dever
jurídico sucessivo que persiste, depois de extinta a relação contratual da IES
com o egresso, regida pelo princípio da boa-fé, onde o bacharel receberá
adequada aceitação da comunidade social e profissional, do seu título/diploma
emitido pela IES.
Se o fornecedor, ao contratar, não levou em consideração
estes anseios e esses interesses do aluno, no que tangem, ao mínimo necessário,
o seu desenvolvimento social e jurídico343, resguardando na relação contratual
apenas os seus interesses econômicos e as garantias necessárias ao alcance
destes, o fornecedor, então, não agiu adequadamente com a sua liberdade
contratual, que deve respeitar limites como o da boa-fé objetiva344 e o da
equidade, permitindo assim, a intervenção do Estado que adaptará o conteúdo
contratual, mantendo-se o vínculo existente entre o curso e o acadêmico.
A interpretação do artigo 931 do CCB345, com a determinada no
artigo 14 do CDC·, valida a denominada “teoria do risco do empreendimento” (ou
empresarial), que, segundo Sérgio Cavalieri Filho346, se sobrepõe a “teoria do
risco do consumo”, porque aquele que se propõe ao exercício de uma atividade
empresarial – inclua-se 178
347 MONTEIRO, W. de B. Curso de direito civil: direito das
obrigações. 34. ed. rev. e atual. por
Carlos Alberto Dabus Maluf e Regina Beatriz Tavares
da Silva. v. 5. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 459. “A teoria objetiva foi adotada nas relações de
consumo, em que, independentemente da culpa do fornecedor de produtos ou de
serviços, exsurge sua responsabilidade pela reparação
integral dos danos materiais e morais acarretados ao consumidor em razão de
defeito no produto ou na prestação de serviço...”
348
CAVALIERI, p. 203-204.
349
Ibid., p. 203-204.
aqui a de fornecimento do
ensino – deve ser responsável por seus vícios, independente de culpa, pois o
maior garantidor da qualidade do que fornece determinado objeto, deve ser quem
o fornece347.
Assim consta em sua obra:
A responsabilidade indireta dos donos de hotéis, hospedarias,
colégios etc. ficou completamente esvaziada após a vigência do Código do
Consumidor, uma vez que todos esses estabelecimentos são fornecedores de
serviços – e, como tais, subordinados à sua disciplina. O art. 14 do Código de
Defesa do Consumidor estabeleceu responsabilidade objetiva direta para
todos os fornecedores de serviços em relação aos danos causados aos seus
hóspedes, educandos etc., que tenham por causa o
defeito do serviço – fato do serviço -, só lhes sendo possível afastar o dever
de indenizar nas hipóteses previstas no § 3º do mesmo dispositivo legal. Essa
responsabilidade tem por fundamento o dever do fornecedor de prestar serviços
seguros – vale dizer, sem defeito. Trata-se – repita-se – de responsabilidade
direta, fundada no fato do serviço, e não mais indireta, fundada no fato do
preposto ou de outrem.348
Se não bastasse, o parágrafo único do art. 927 do novo Código
Civil, também estabeleceu “responsabilidade objetiva direta” para todos os que
desenvolvem atividade de risco (prestam serviços).
Em outras palavras, responsabilidade objetiva direta pelo
fato do serviço, e não mais pelo fato do preposto349. 179
350
CDC, art. 3º:
“Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou
estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividades de
produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação,
distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços. (...) §
2º - Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante
remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e
securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista”.
O desenvolvimento racional da legislação existente, então,
coloca o ensino superior, especificamente o do Direito em instituições
privadas, como um serviço prestado de forma totalmente contratual, que recebe
em contraprestação uma quantia financeira, o que torna,
esta situação, um serviço prestado pelo curso de Direito (“fornecedor”)
ao estudante (“consumidor”)350.
E a responsabilidade do curso de Direito perante o
aluno/cliente é objetiva, conforme determinado no artigo 14 do CDC e, portanto,
independe de culpa, bastando comprovar o dano sofrido e o defeito na prestação
do serviço.
Uma prestação de serviço mal feita, no ensino, pode ser
comprovada pela análise conjunta de itens mínimos, que deveriam ser
respeitados, quando do desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem:
a) ausência de capacidade
do corpo docente, no que tange a experiência jurídica, experiência docente ou
titulação;
b) ineficiência ou
ausência dos instrumentos pedagógicos obrigatórios como PDI, PPI, PPC,
Regimento Interno, Regulamentos e Portarias, que demonstrem a direção
pedagógica do curso ou a normatização da relação
entre aluno e curso;
c) biblioteca com número
insuficiente de obras, sem as obras adequadas, com obras desatualizadas ou sem
acesso adequado do aluno às obras;
180
351 CDC, art. 20: “O fornecedor de serviços
responde pelos vícios de qualidade que os tornem impróprios ao consumo ou lhes
diminuam o valor, assim como por aqueles decorrentes da disparidade com as
indicações constantes da oferta ou mensagem publicitária, podendo o consumidor
exigir, alternativamente e à sua escolha: I – a reexecução
dos serviços, sem custo adicional e quando cabível; II – a restituição imediata
da quantia paga, monetariamente atualizada, sem prejuízo de eventuais perdas e
danos; III – o abatimento proporcional do preço. § 1’º - A reexecução
dos serviços poderá ser confiada a terceiros devidamente capacitados, por conta
e risco do fornecedor. § 2º - São impróprios os serviços que se mostrem
inadequados para os fins que razoavelmente deles se esperam, bem como aqueles
que não atendam as normas regulamentares de prestabilidade.”
d) falta de estrutura
física compatível ao estágio ou realização de atividades simuladas, ou mesmo, a
permanência do aluno para a aula, na biblioteca ou nas dependências da IES;
e) não cumprimento de horário
de aulas, pelos discentes ou docentes;
f) ausência do
desenvolvimento das competências e habilidades determinadas na Resolução n.º 09/04;
g) má avaliação do MEC,
que torna pública a compreensão de ‘má qualidade’ do curso avaliado,
influenciando no acesso do egresso ao mercado de trabalho.
Todos estes itens podem ser indicativos de que a qualidade do
curso não é das melhores, afetando a vida do aluno, a fé do acadêmico e a
perspectiva do candidato. Impossível desprezar tanta frustração diante de uma
instituição que, ciente do mínimo qualitativo necessário para a aplicação do
ensino jurídico, de forma aventureira, lança um curso que não suporte um mínimo
de nivelamento diante destas incidências avaliativas sobre o curso.
Na compreensão consumerista, pode
ocorrer um vício de serviço351, qual a prestação de serviço adequado torna-se
regra entre as partes, não bastando apenas o esforço do prestador em realizar o
serviço com diligência, mesmo porque, se não 181
352
MARQUES, p. 359-360.
houver contribuição do aluno
nesta relação, a IES não poderia aprová-lo em suas avaliações, ou seja, se ela
o aprova, ela assume – como no vestibular – o risco de validá-lo como adequado
às exigências mínimas de qualidade por parte dele, aluno, independente do
sacrifício que este fez.
Cláudia Lima Marques apresenta a seguinte explicação sobre o
vício de qualidade:
Enquanto o direito tradicional se concentra na ação do
fornecedor do serviço, no seu fazer, exigindo somente diligência e
cuidados ordinários, o sistema do CDC, baseado na teoria da função social do
contrato, concentra-se no efeito do contrato. O efeito do contrato é a
prestação de uma obrigação de fazer, de meio ou de resultado. Este efeito, este
serviço prestado, é que deve ser adequado para os fins que “razoavelmente
deles se esperam”; é o serviço prestado, por exemplo, o transporte de
passageiros, a pintura da parede da casa, a intervenção cirúrgica ou a guarda
do automóvel na garagem, que deve possuir a adequação e a prestabilidade
normal. Está claro que o fazer e seu resultado são inseparáveis, conexos de
qualquer maneira, mas o CDC como que presume que o fazer foi falho, viciado, se
o serviço dele resultante não é adequado ou não possui a prestabilidade
regular.352
Se o sistema de avaliação da estrutura física, do amparo
pedagógico, do corpo docente de uma instituição demonstra a diligência com que
o ensino foi prestado pela IES, a avaliação dos alunos pelo ENADE e pelas
provas enfrentadas pelos egressos pode demonstrar a existência de um vício de
qualidade na relação entre IES e alunos.
Zalmo Denari
ao exemplificar com a educação este vício, apresentou a seguinte situação: 182
353 GRINOVER, A. P. et al. Código
brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto.
Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1998. p. 175.
354
CAVALIERI. p. 24.
355
COSTA, p. 29. “Como um
bem cultural que é, dotado de existência necessária à ordem jurídico-social, a
confiança é dotada do caráter de rezlizabilidade típico
dos fenômenos culturais. Isto significa dizer que,
Nos termos do art. 20, o serviço prestado também é defeituoso
quando houver disparidade com as indicações constantes da oferta ou mensagem
publicitária. Ainda que sem nominá-los, o dispositivo
alude aos vícios de quantidade dos serviços prestados. Assim, se uma escola
oferece um curso com determinado conteúdo programático, o descumprimento do
programa autoriza o aluno a pleitear a completitude da matéria, o que significa
a reexecução dos serviços educativos prestados (inc.
I), sem prejuízo das sanções previstas nos incs. II e
III do dispositivo comentado. 353
Afinal, se o dever jurídico do curso de Direito é fornecer um
processo de ensino-aprendizagem que garanta a conquista de um padrão mínimo de
habilidades e competências, pois foi isto o prometido para atrair seus alunos,
a violação por parte do curso ao não fornecer os objetos prometidos, causa a
violação do dever jurídico assumido. Nos dizeres de Sérgio Cavalieri Filho, a
responsabilidade civil designa “o dever que alguém tem de reparar o prejuízo
decorrente da violação de um outro dever jurídico”354, originando o direito a
reparação civil.
Pelo direito civil, a fonte desta violação é a relação
jurídica obrigacional preexistente, externada pelo contrato firmado entre a IES
e o estudante355, a responsabilidade que recairá sobre o curso de Direito será
a contratual, onde o dever de indenizar acaba por ser conseqüência do
inadequado cumprimento do contrato. Isso separa essa responsabilidade (a
contratual) da responsabilidade 183
356 CDC, art. 17: “Para os defeitos desta Seção, equiparam-se aos
consumidores todas as vítimas do evento”.
357
CCB, art. 421: “A liberdade
de contratar será exercida em razão e nos limites da função social do contrato.”
aquiliana, que é proveniente da
violação a um direito subjetivo, mesmo não existindo previamente uma relação
jurídica entre os envolvidos.
Mas pelo CDC, conforme demonstra o artigo
Essa relação de consumo também é amparada pelo CCB, que
trouxe os mesmos princípios protetores que o CDC, como a boa-fé objetiva, a
lesão, a onerosidade excessiva etc., permitindo suprir as lacunas existentes no
CDC para, subsidiariamente regular o fato.
A única certeza existente para o consumidor é que ele será
protegido pela lei que mais o ampare, que lhe conceda situação mais favorável,
seja a CFR, o CDC, ou mesmo o CCB.
3. 2.
Na relação contratual, conforme destacado com apontamentos do
CDC, quando vista pela ótica civilista, apura-se que a liberdade da IES em
propor a oferta do seu ensino, deve existir em razão da função social357 que
essa contratação deve 184
358 CCB, art. 422: “Os contratantes são obrigados a guardar, assim
na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e
boa-fé.”
359 COELHO,
F. U. Curso de direito civil. v. 2. São Paulo:
Saraiva, 2004. p. 364. “A responsabilidade dos
empresários pelos acidentes derivados de defeito nos seus produtos ou serviços
é objetiva, porque não há meios humanamente possíveis de evitá-los de forma
absoluta”.
360
COSTA, p. 43. “Em suma,
um paralelo aos deveres derivados do exercício da autonomia privada e daqueles
especificamente cominados na lei, os deveres decorrentes da boa-fé,
concretizados por via da atividade jurisdicional no campo de função demarcado
pela relação obrigacional, sinalizam o adequado adimplemento, cujo
conceito resta, assim, correspondente alargado, pois pode ser ocasionado não só
pela quebra dos deveres de prestação como pela violação dos deveres
instrumentais e, de modo especial, dos deveres de proteção.”
361
CCB, art. 186: “Aquele
que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito
e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.”
362
CCB, art. 927: “Aquele
que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a
outrem, fica obrigado a repará-lo. Parágrafo único – Haverá obrigação de
reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos específicos em lei, ou
quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por
sua natureza, risco para os direitos de outrem.”
ter, guardando, nesse ato, a
devida boa-fé358 em cumprir a qualidade mínima existente para um curso de
Direito359.
Já que essa qualidade mínima imposta pelo ordenamento
específico, composta pelos “ingredientes” já demonstrados, é direito do
candidato/acadêmico/egresso, a oferta do curso sem a entrega dos “ingredientes”
seria a violação, pela IES, do direito que o estudante tem, causando-lhe um
prejuízo quanto ao adequado360 recebimento da prestação que lhe foi prometida,
o que torna a atitude dos dirigentes do curso um ato ilícito361, o denominado
“ilícito civil”.
Praticando ilicitude no ato, nasce o direito a indenização
pelo violado, que deverá reparar o dano material ou moral causado a vítima do
descumprimento contratual, principalmente no caso educacional, no qual já foi
apresentado que a responsabilidade é objetiva362. Se o aluno honrou sua parte no
contrato com o pagamento das mensalidades, o curso deve honrar com a sua,
resguardando os direitos do aluno. 185
363 Quando o devedor assume a obrigação de conseguir um resultado
certo e determinado.
364
Quando o devedor se
obriga a colocar a sua técnica, habilidade, prudência e diligência em busca de
um determinado resultado, sem vincular-se a obtê-lo.
Claro, que as duas situações de responsabilidade devem ser
separadas. O consumidor enquanto aluno, não é apenas o curso que tem obrigações
a serem cumpridas, conforme anteriormente destacadas, há reciprocidade nesta
relação, devendo ele também, no mínimo: [1] participar das aulas e atividades
do curso; [2] cumprir as normas específicas e vigentes; [3] pagar em dia suas
mensalidades; [4] manter sua freqüência e suas notas em níveis de aprovação;
[5] portar-se adequadamente durante todo o transcorrer do curso; [6] dirigir-se
com urbanidade e respeito quando em diálogo com docentes, colegas e
funcionários e [7] estudar muito, no mínimo, de acordo com a exigência do
curso.
Afinal, durante a educação do aluno a instituição pode
utilizar a seu favor qualquer uma das modalidades excludentes de
responsabilidade, que a auxiliem a demonstrar a culpa exclusiva do aluno, algum
fator alheio à vontade da IES ou a culpa concorrente, no mínimo.
Agora, depois que o aluno se formou, já que o curso de
Direito validou sua competência mínima ao aprová-lo e conceder-lhe a graduação,
então o egresso tem em suas mãos uma declaração da IES de cumprimento total
dele com as exigências legais e sociais mínimas, no que concerne a graduação em
Direito.
Compreende-se que a obrigação prestada pelo curso de Direito
não é de “resultado”363 e sim de “meio”364 mas a
avaliação feita sobre a “qualidade” do curso busca avaliar especificamente este
“meio” ofertado pela IES. Assim, o atual sistema avaliativo de qualidade do
ensino de graduação, não objetiva um resultado final pela 186
365 O último exame da OAB/SP, de n.º 129
teve apenas 9,79 % de aprovação, ou seja, de um total de 20.975 bacharéis
inscritos, somente 2.053 foram considerados aptos ao exercício da advocacia.
366 Segundo
trabalho de n.º 55 apresentado pelo professor Edson Nunes, no Observatório
Universitário em maio de 2006, de cada 100 alunos de Direito, apenas 44,99 %
chegam a exercer a advocacia, porque 2,32% optam por concursos para
Magistratura, Procuradoria, Ministério Público, etc., enquanto os demais 48%
exercem outras atividades distintas. (NUNES, E.
Disponível em:
<http://www.observatoriouniversitario.org.br/principal.htm> Acesso em: 10
jun. 2006.
aprovação ou não do egresso na
OAB365 ou em concursos públicos366, mas sim, uma avaliação dos “meios”
aplicados no estudante pelo curso de graduação que este faz ou fez.
O Poder Público avalia as condições de “diligência” promovidas
pelo curso em busca do padrão mínimo de qualidade para com o estudante. Afinal,
a pessoa humana sempre deve ser protegida, devendo ser vista no contexto mais
amplo possível.
...o princípio da autonomia universitária não despreza a
vigilância do poder estatal da União Federal de tornar efetivas as normas
gerais da educação nacional, e da saúde pública, objetivando a prevalência da
ordenação de caráter federativo, evitando a instalação de cursos órfãos de
garantias do padrão de qualidade e eficiência.
Evidencia-se a plena convivência entre a autonomia
universitária e os poderes de determinação e controle do Estado, em harmoniosa
interação... (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. 1ª Seção. CC n.º 13.758-PR. Relator: Min. Milton Luis Pereira. DJU de 07
ago. 1995. p. 23.003)
O resultado desta avaliação é: a comprovação da efetiva
diligência da IES em prol da qualidade exigida pelo Poder Público ou a apuração
da inexecução adequada desta diligência, pela omissão de certas precauções ou
exigências mínimas.
Mesmo porque, a instituição de ensino superior privada presta
seu serviço através de uma seqüência interligada de atos, de uma ordem jurídica
que conduza 187
367
COSTA, p. 48.
ao fim qualitativo do
aluno/cliente, no mínimo, conforme o determinado pelo Poder Público. O
desenvolvimento dessa situação obrigacional é bem destacado por Judith
Martins-Costa em sua obra:
Vimos aqui acentuadamente reiterando que a relação
obrigacional desenvolve-se como um processo, polarizado pelo seu adimplemento,
que é o fim que a dinamiza e atrai. O fim da relação obrigacional é a
satisfação dos interesses de ambas as partes envolvidas na relação, que, por
esta razão, devem, no curso da relação, e mesmo antes de formado o vínculo – se
se tratar de relações contratuais -, adotar
comportamento tendo em vista do fim que as aproximou, relacionando-as. Assim
sendo, mais do que a mera “soma” de seus elementos principais (o crédito e o
débito), a relação configura, quando visualizada internamente, uma totalidade
de direitos subjetivos, deveres jurídicos, poderes formativos, pretensões, ônus
jurídicos, sujeições e exceções que não são, de modo algum, fixos e imutáveis,
podendo vir a sofrer os reflexos da ação do tempo e das circunstâncias que
conformam concretamente o entorno no qual desenvolvida a relação.367
E o Estado, através do magistrado, quando da apuração do dano
sofrido pelo lesado, tem que considerar as incidências que podem recair sobre a
pessoa que acreditou no serviço ofertado pelo curso de Direito que a IES se
propôs a fornecer. Essas incidências são, a princípio, a
gravidade dos fatos, as partes envolvidas, a capacidade financeira das
partes envolvidas, a repercussão da lesão e o valor necessário a desestimular o
curso a continuar lesionando seus clientes.
O envolvimento do aluno com sua instituição, pelo sacrifício
realizado com a permanência em sala, a ausência em seu lar, a realização de
trabalhos acadêmicos, o gasto de dinheiro, as viagens realizadas para assistir
à aula e pela expectativa de Direito originada, não podem receber, em
contrapartida, um ensino deficitário, omisso na assistência mínima ao aluno.
188
368 BITTAR, p. 181.
369
CCB, art. 944, caput: “A
indenização mede-se pela extensão do dano.”
370 VENOSA,
S. de S. Direito civil: responsabilidade civil. 6. ed.
v. 4. São Paulo: Atlas, 2006. p. 83. Sílvio
Venosa já demonstrou este sentido moral em sua obra, ao referir-se sobre a
responsabilidade da instituição de ensino sobre seu aluno: “O aluno é
consumidor do fornecedor de serviços, que é a instituição educacional. Se o
agente sofre prejuízo físico ou moral decorrente da atividade no interior do
estabelecimento ou em razão dele, este é responsável”.
Nos dizeres de Eduardo C. B. Bittar,
é cabível o dano moral na esfera educacional:
Nesse caso, verificam-se presentes, portanto, os seguintes
requisitos para o acionamento da pessoa jurídica responsável pela prestação de
serviços educacionais: (1) ocorrência de fatos que se capitulam como ação
lesiva; (2) os efeitos da ação lesiva invadem o patrimônio personalíssimo de um
sujeito de direito; (3) os danos causados pela ação lesiva, não sendo de
natureza puramente patrimonial, agridem a esfera moral do sujeito de direito.
Presente a relação entre a ação (dolosa, culposa, de risco...) e o dano
ocasionado por meio de nexo causal, estão presentes os requisitos fundamentais
para a configuração do dano moral, que é o fundamento fático para demandar a
reparação civil por danos morais. 368
O valor a ser indenizado para o consumidor dependerá da prova
do dano que lhe foi causado369 e, é desta forma, que ocorre a dicotomia das
situações jurídicas a serem apuradas. Se o dano for efetivamente material, como
por exemplo, a não existência de aula em horário e dia letivo, ou a
incapacidade de docentes de manterem a relação ensino/aprendizagem; são
situações que objetivamente afetam o valor da mensalidade paga pelo estudante.
Quando o dano envolver um contexto moral370, como a negativa
de “reconhecimento”, a negativa de “renovação do reconhecimento” do curso pelo
MEC (“porque assim o diploma não terá eficácia profissional”), ou uma negativa
de emprego devido à origem da graduação (“devido à má avaliação sobre a IES de
origem”) etc., então necessário se faz apurar o caso concreto frente às provas 189
371 Necessário
relembrar que nossa CFR não apenas resguarda, mas valoriza a dignidade da
pessoa humana, os direitos da personalidade, a solidariedade social, a função
social da propriedade, a liberdade e a igualdade.
produzidas no processo, que poderão
ensejar indenização moral em decorrência dos danos causados à imagem pessoal,
ou profissional da pessoa, agravadas pelos fatos que abalem, também, seus
sentimentos individuais e sociais371.
CONSTITUCIONAL E CIVIL – RESPONSABILIDADE CIVIL – ENSINO
SUPERIOR – UNIVERSIDADE – RECONHECIMENTO DE CURSO – INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS
FEDERAIS PERTINENTES – REQUERIMENTO SOMENTE FEITO APÓS A COLAÇÃO DE GRAU DOS
ALUNOS.
A autonomia universitária propugnada pela Constituição da
República não afasta o exercício pelos Poderes Públicos do controle e fiscalização
que devem exercer sobre universidades e faculdades isoladas para tornar
efetivas as normas gerais da educação nacional, havendo, segundo o Superior
Tribunal de Justiça, harmoniosa compatibilização
entre as referidas disposições constitucionais.
É danosa a conduta da instituição de ensino superior que, por
não tomar as providências atinentes ao reconhecimento de curso pelo órgão
federal educacional, por negligência, provoca retardamento no registro de
diplomas de seus alunos e posterga a entrada destes no mercado de trabalho.
Caso concreto em que, em flagrante inobservância das
pertinentes normas federais, a instituição de ensino somente requer o
reconhecimento do curso e providencia a documentação necessária um mês após a
colação de grau dos alunos.
Contra a instituição de ensino pesa, ademais, a ausência de
informações completas e diretas que deveriam ser passadas a seus alunos sobre a
precariedade institucional do curso ministrado.
Têm, então, os estudantes
direito a indenização que abarque o período durante o qual não puderam exercer
a profissão e ficaram alijados do mercado de trabalho.
(BRASIL. Tribunal de Alçada de Minas Gerais. Apelação n.º 257.712-2. 4ª Câm. Cível.
Relator: Juíza Maria Elza. 03 mar. 1999)
Eduardo Bittar já se manifestou neste
sentido: 190
372 BITTAR, p. 183.
373
CFR, art. 37, § 6º: “As
pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa.”
374
RODRIGUES, S. Direito
civil: responsabilidade civil. 32. ed. v. 4. São
Paulo: Saraiva, 2002. p. 84. “Assim, a
responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado será direta e decorrerá da regra geral consignadora
da responsabilidade, que não distingue entre pessoa física e pessoa jurídica.”
375
CDC, art. 13, § único: “O comerciante é igualmente responsável nos termos do artigo
anterior, quando: (...) Parágrafo único – Aquele que efetivar o pagamento ao
prejudicado poderá
Sem dúvida, a mera devolução do dinheiro não parece ser
solução suficiente para a plena satisfação dos direitos do prejudicado. Como se
devolve todo o devotamento a um curso, todas as horas nele despendidas, todos
os minutos de vivência subtraídos em função da freqüência às aulas, o estudo
solitário ou grupal para as provas e exames, os atropelos familiares?
Certamente, a mera restituição das mensalidades não é o objetivo do estudante,
que efetivamente procurou o ensino como forma de aprendizado, engajamento e/ou
aprimoramento no mercado de trabalho.372
Esse ônus quanto à indenização, seja por pessoa jurídica de
direito público373, seja por pessoa jurídica de direito privado374, diante da
responsabilidade objetiva determinada pelo CDC, deve solucionar os prejuízos
causados ao consumidor de forma que, depois de indenizados, poderá a IES
indenizadora, por ação regressiva adequada, se for o caso, acionar
especificamente os indivíduos que contribuíram para a existência da situação
originária do prejuízo.
Estes indivíduos responsáveis podem ser: reitor, diretor,
coordenador, membros de comissões institucionais, professores ou funcionários,
na medida em que foram omissos quanto ao desenvolvimento da sua função acadêmica.
O CDC em seu artigo 13, parágrafo único ampara esta ação contra os demais
responsáveis375. 191
exercer o direito de regresso contra os demais
responsáveis, segundo sua participação na causação do
evento danoso.”
376
CDC, art. 88: “Na
hipótese do art. 13, parágrafo único, deste Código, a ação de regresso poderá
ser ajuizada em processo autônomo, facultada a possibilidade de prosseguir-se
nos mesmos autos, vedada a denunciação da lide.”
Mesmo a situação de regresso estando constante apenas no
artigo que trata do “comerciante”, ela é aplicável a qualquer outra situação de
contribuição de outros responsáveis ao ato ilícito civil, motivador do dano ao
consumidor.
Porém, para utilização desta prerrogativa, há de se respeitar
a condição legal imposta pelo artigo 88 do CDC376, que
veda o direito a utilização da Denunciação da Lide pela IES, como forma de
buscar, para o processo judicial, os demais responsáveis, deslocando o direito
de regresso para momento futuro, nos mesmos autos, quando terminada a ação de indenização
ou para uma ação autônoma.
É necessário destacar que o judiciário tem em suas mãos as
cláusulas gerais que foram incluídas no Código Civil Brasileiro, permitindo
assim, uma ligação integrativa deste com os microssistemas
constantes nas leis extravagantes, de forma a conceder ao magistrado a
flexibilidade necessária à analise da situação
concreta perante as circunstâncias específicas do caso, ampliando a capacidade
de validar a sua avaliação.
Mas, e o conceito obtido pelo curso de Direito e pela IES
(pela IES também porque a estrutura física, a biblioteca, os laboratórios de
prática simulada etc. são de responsabilidade da instituição, e não apenas do
curso) poderia ensejar indenização de dano moral, caso este conceito fosse
ruim? 192
377
BITTAR, p. 184.
Apesar de Eduardo Bittar
compreender que não377, uma vez que, esse conceito não prejudicaria o
engajamento profissional do aluno de modo direto, necessário é discordar de tal
manifestação.
A situação do egresso não ter um desempenho razoável em
concursos e aprovação na prova da OAB, pode significar que este não se preparou
da forma devida para o exame, concorrendo para a culpa de sua má formação, o
que ensejaria a exclusão da responsabilidade da IES, conforme já apresentado;
mas, se o aluno não se sai bem no ENADE, e ainda apresenta notas irrisórias
nesses concursos, mesmo sendo recém-formado, então se questiona: como ele
passou em todas as avaliações durante estes 5 (cinco)
anos no curso de Direito?
Imaginando 5 matérias para cada
semestre, com 2 provas bimestrais, no mínimo, para cada uma das matérias, o
aluno sofre 10 avaliações por semestre – no mínimo, que corresponde a 100
avaliações durante sua graduação - no mínimo, além do estágio, da prática
jurídica, das atividades complementares e do trabalho de conclusão do curso,
geralmente, monografia com defesa em banca.
Aplique-se a esse contexto a realização de trabalhos, provas
complementares, seminários, estudos de caso, leituras de textos
extra-sala, palestras e cursos. É possível imaginar alguém que viveu na
plenitude seu curso de Direito e que zere na prova da OAB? Ou que zere em algum
concurso?
E se na avaliação proposta hoje pelo MEC, que compreende [1]
o desempenho no ENADE, mais [2] a avaliação institucional, mais [3] a visita da
comissão do INEP que aplicará o IUACG, tudo convalidado pelo parecer da OAB, o
curso for mal avaliado, como esta situação não ensejaria expectativa de
indenização por dano moral ao lesado? 193
378
[1] BRASIL. Superior
Tribunal de Justiça. Recurso Especial n. 334837/MG, 4ª T. Relator: Min. Ruy
Rosado de Aguiar. DJ. 12 mar. 2002; [2] BRASIL. Tribunal de Alçada de Minas
Gerais. Apelação Cível n. 434.063-0. 6ª Câm. Cível.
Relator: Juiz Dárcio Lopardi
Mendes. DJ. 29 jun. 2004; [3] BRASIL. Tribunal de Justiça de Minas Gerais.
Acórdão n. 1.0702.03.093635-6/01. Relator: Márcia de Paoli
Balbino. 20 abr. 2006.
Se eu vendo um serviço, que são as condições para o
desenvolvimento de habilidades e competências pontuadas na Resolução n. 09/04,
que serão trabalhadas em quem se propõe a tal, no mínimo, o curso e a IES devem
ser reconhecidos por este contexto avaliativo como estando “em condições
mínimas” para realizar o que foi prometido.
Ainda, no mínimo, o ser humano produzido por esse curso, com
a aplicação de tudo o que ele propôs, deve ter garantida a
compreensão/apreensão das habilidades e competências que lhe foram prometidas.
Senão não poderia ter se graduado pelo curso.
Em análise final, alguns questionamentos nascem sobre a
relação jurídica que envolve as IES privadas diante dos padrões de qualidade
exigidos pelo MEC.
O aluno pode exigir da IES onde estuda o dever de prestar um
ensino com qualidade? Sendo no ensino privado, é claro que tal direito existe,
pois o aluno paga para receber o ensino e, por pagar, merece recebê-lo, no
mínimo, em padrão de qualidade proporcional ao exigido, regulamentado e
avaliado pelo MEC.
O aluno pode rever as condições que lhe são impostas quando
do cumprimento do contrato educacional, se julgar desproporcional a
contraprestação? Se um dos objetivos da justiça é impedir o
locupletamento, tal revisão judicial é sempre possível, desde que
demonstrada a desproporcionalidade entre o serviço prestado e o valor pago;
fato comum ocorre quando a IES cobra do aluno o pagamento de mais matérias do que
este efetivamente cursa378. 194
379 “Ação
indenizatória contra estabelecimento de ensino superior particular. Aluno que,
após colar grau, foi compelido a voltar aos bancos da faculdade, para completar
o currículo. Alegação de dano moral. Cabe à Justiça Estadual e não à Justiça
Federal decidir o pedido indenizatório, pois não se alega a invalidade de
qualquer disposição de norma federal, nem há interesse da União.” (BRASIL.
Tribunal de Alçada de Minas Gerais. 4. Câmara Cível. Agravo de Instrumento n. 279.166-4.
Relator: Juiz Jarbas Ladeira. D.J. em 16 jun. 1999, unânime)
É cabível ao aluno o pedido de dano moral por situação,
motivada por seu curso, que lhe cause constrangimento? Sim, pois a relação
obrigacional contratual existente entre ele e a IES obriga a esta que os
princípios de respeito, colaboração, boa-fé e contribuição sejam eficazes durante a relação que se desenvolve379.
Se a avaliação do MEC classificou a IES como inadequada
frente aos padrões mínimos exigidos, pode o aluno responsabilizá-la
juridicamente por isso? Certamente, pois a contraprestação da IES perante seu
aluno (que por ter um serviço pago torna-se cliente da IES) é que o ensino seja
lecionado, no mínimo, em um padrão aceito pelo órgão fiscalizador e, não o
sendo, este pode exigir que o padrão seja imediatamente melhorado ou, então,
trocar de IES e acioná-la civilmente pela omissão ocorrida.
E depois de formado, pode responsabilizá-la por não ter
prestado um ensino com qualidade, se não o fez? Se a IES não atingiu o padrão
mínimo exigido pelo Estado, o bacharel poderá acioná-la sim para ter reparado o
dano sofrido durante o período de investimento em uma relação jurídica na qual
a outra parte contratante, deixou de cumprir devidamente a sua prestação,
fornecendo-lhe um diploma que não garante, perante a sociedade e a vida
profissional, a qualidade mínima de competências que o egresso deveria ter.
Claro que vários fatores irão sopesar na avaliação do
julgador que decidir uma causa destas, como: se houve fiscalização do Poder
Público, que pode 195
responder solidariamente com a IES
diante do aluno, devido a sua omissão perante a obrigação prestacional
de fiscalização do ensino; a omissão do próprio aluno, que por ter uma relação
jurídica contratual com a IES deve manter, também, uma atitude pró-ativa,
fiscalizando a prestação educacional por esta ofertada a ele; a efetiva
existência de um dano, ocasionado ao aluno, pelo padrão do ensino fornecido
pela IES etc.
Outro fator a ser sopesado é que uma avaliação busca
melhorias no objeto avaliado e, se a instituição teve melhoras de uma avaliação
para a outra, demonstrando sua preocupação com a prestação de serviços
realizada, tal fato deve ser considerado, tanto pelo interessado, como pelo
julgador de possível ação judicial.
Mas, certo é o direito do cliente em ser ressarcido pelo dano
originado por culpa ou dolo da IES privada, em sua vida particular ou
profissional. 196
CONCLUSÃO
Por ser o ensino superior um dos instrumentos de condução dos
valores éticos da sociedade, e de desenvolvimento técnico, sua proliferação sem
reserva da qualidade, necessária ao alcance desses objetivos, torna-o uma
situação predatória à sua real finalidade: a evolução das competências do aluno
como pessoa, e como profissional.
O ensino do Direito no Brasil, especificamente, contém uma
evolução histórica paralela ao amadurecimento social e político da sociedade
brasileira. Por essa razão, as Constituições evoluíram com o ensino superior,
permitindo inclusive, à iniciativa privada, a sua aplicação.
Sendo a educação um ônus do Poder Público, esse tem todo o
amparo legal para determinar os critérios condicionantes de qualidade que a
iniciativa privada deve manter como forma de justificar a concessão feita pelo
Estado, na oferta do ensino. Desta forma, ele pode, também, fiscalizar a
aplicação desse ensino, analisando as propostas feitas pela IES privada, seja
no cumprimento das regras públicas, seja nos documentos emitidos pela própria
IES, determinando sua atividade.
Afinal, se o Poder Público permite, após análise técnica de
condições, a abertura de uma IES, e seus respectivos cursos, é porque esta
assumiu, perante ele, o compromisso de cumprir as exigências legais, sociais e
normativas vigentes, o que lhe impõe o ônus de atuar de forma condizente com o
compromisso assumido. Mesmo porque, a normatização
existente, interpretada na ótica social, exigida pela Constituição Federal,
permite a IES privada o reconhecimento completo de seus 197
deveres sociais com a educação,
que independem da contraprestação financeira recebida.
Por ser, então, uma obrigação constitucional do Estado a fiscalização da qualidade do ensino superior, se ela não
ocorre, deverá o Poder Público responder solidariamente com a IES privada
perante seus alunos ou egressos pela má qualidade do ensino prestado.
O ensino superior do Direito, portanto, deve conduzir o
formando a uma nova compreensão dos fatos sociais, aproximá-lo da realidade de
sua comunidade, instigando-o e contribuindo para sua real melhoria; ao mesmo
tempo deve permitir sua inserção no mercado de trabalho, fatores estes bem
delineados na Resolução n.º 09/2004 do CNE/CES.
A direção pedagógica determinada pelo PDI, PPI e PPC atua
como mapas que demonstrarão o rumo prometido pela IES aos seus alunos e
docentes, permitindo um reconhecimento técnico e social do seu agir. Isso impõe
ao Coordenador do Curso a responsabilidade de gerir adequadamente todo o
processo formador do aluno, respeitando as regras e normatizações
externas e internas a IES e, principalmente, a efetiva evolução social do
aluno.
O sistema avaliativo da ‘qualidade’ dessa prestação de
serviço privada, criado pelo Poder Público, deve funcionar como forma de
contribuir para a melhoria da educação, permitindo a participação da própria
IES nesse processo de avaliação, com finalidade, primordial, de uma recuperação
evolutiva, caso o padrão de ensino da IES privada não esteja satisfatório.
O SINAES permite essa interação ao indicar os vários objetos
a serem trabalhados durante a aplicação do instrumento avaliativo, ensejando o
envolvimento de todos os atores que participam do ensino superior, seja o corpo
docente, discente 198
(pelo ENADE),
técnico-administrativo, a OAB ou as esferas pedagógica ou de estrutura física.
A normatização vigente
equivocadamente permite certas repetições nessa participação, como ocorre com a
OAB, que além de manifestar-se nos processos de Autorização, Reconhecimento e
Renovação de Reconhecimento de curso, ainda pode se
manifestar como órgão de classe, conforme permitido pelo Decreto n.º
5773/06.
Em contrapartida, a
comissão de verificação in loco do Reconhecimento ou da Renovação do
Reconhecimento de um curso superior somente ocorrerá se o SESu assim o desejar, requerendo-a ao INEP,
ocasionando maior economia para a IES avaliada que, em regra, não precisará
deste procedimento.
Mesmo assim, a iniciativa de ofertar o ensino com ‘alma’
pública, previamente conhecida pela IES privada, quanto às condições mínimas de
responsabilidade de quem se propõe a fornecer o ensino superior,
especificamente o do Direito, se não cumprida adequadamente, deve ensejar a
responsabilidade necessária a compensar o aluno e/ou egresso lesado.
A relação social imposta para a IES perante seu aluno ainda é
agravada pelas condições contratuais e consumeristas
no caso da IES privada, fazendo com que esta responda com maior intensidade aos
alunos e egressos pelo ensino fornecido, seja na ótica material ou
instrumental, devido a responsabilidade contratual
determinada pelo CCB e de prestação de serviços regida pelo CDC.
O amparo concedido pela CFR, CCB e CDC protege o aluno da má
aplicação do serviço pela IES privada, obrigando-a a garantir, com devida
eficácia, o bem prometido e, na eventualidade de alguma violação, garante ao
aluno e/ou egresso o direito quanto à devida reparação. 199
Isso ocorre quando um
aluno paga mensalidade corresponde a mais matérias do que efetivamente cursa;
quando a prática simulada não o aproxima da realidade jurídica; nas vezes que
professores titulados são contratados apenas para os períodos de avaliação do
curso, sendo dispensados depois; quando o aluno não tem aulas ou não é
efetivamente avaliado pelos docentes etc., ou quando a IES não contribui para o
desenvolvimento das habilidades e competências determinadas na citada Resolução
09/04.
Portanto, o curso de Direito ofertado pela IES privada,
responde, em caso de omissão, na sua obrigação qualitativa do ensino, perante
seu aluno e/ou egresso. 200
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