Universidade
Federal de Pernambuco
Centro
de Educação
Programa
de Pós–Graduação em Educação
Inácio
José Feitosa Neto
O ENSINO JURÍDICO: uma
análise dos discursos do MEC e da OAB no período de 1995-2002.
Recife
2006
4
Inácio
José Feitosa Neto
O ENSINO JURÍDICO: uma análise dos discursos do
MEC
e da OAB no período de 1995-2002.
Dissertação
apresentada como requisito
complementar
para obtenção do grau de Mestre em
Educação,
do Programa de Pós-Graduação em
Educação
da Universidade Federal de Pernambuco
Orientador:
Prof. Dr. Alfredo Macedo Gomes
Recife
2006
5
6
7
No
céu, ao meu pai João Feitosa Santa Cruz (i.m.),
homem
de enormes qualidades morais. Tenho certeza
que
onde estiver estará feliz e transmitindo sua alegria
para
todos.
Na
terra, a minha querida mãe, Bernadete Torres Feitosa,
um
ser iluminado a quem Deus me brindou tê-la como
mãe.
No
coração, a minha linda esposa Bel, que me ensinou a
importância
de construir uma família e o amor.
8
Agradecimentos
O
destino é a mão de Deus em nossas vidas. Por muitas vezes ele intervém em
nossas
existências sem entendermos suas intenções. Só o tempo nos possibilita
conhecermos
nossas missões. Por isso não poderia deixar de agradecer.
a
Deus em primeiro lugar e aos meus irmãos e a minha família pelas lições diárias
e
as
oportunidades de aprendizado;
ao
meu amigo de muitos anos, irmão e eterno professor José Janguiê Bezerra Diniz
e
sua esposa Sandra Cristina;
ao
grande mestre Edvaldo Ferreira, amigo de todas as horas e de todas as
correções;
a
Jânyo Diniz e Jonaldo Janguiê, companheiros de muitas lutas e de grandes
vitórias;
ao
Prof. Alfredo Macedo Gomes, umas das pessoas mais dignas e competentes que
já
conheci, agradeço a confiança em mim depositada;
agradeço
a imensa colaboração e gentileza dos entrevistados da minha dissertação:
Ministro
Paulo Renato Souza (MEC); Ministro Bresser Pereira (MARE); Paulo
Roberto
Medina (OAB); Iara de Xavier (INEP); Celso Frauches (CFE); e a Edson
Nunes
(CNE). A todos esses protagonistas, meu muito obrigado;
não
poderia deixar de agradecer o auxílio de João Maurício Adeodato; Ruyter
Bezerra;
Conceição Torres; Gorete Chaves, Flávia Cavalcanti, Raquel Rodrigues,
Cláudio
Vasconcelos, Maria Carolina Tavares, colaboradores de meus estudos; e a
todos
que fazem a Faculdade Maurício de Nassau, e aos que contribuíram direta ou
indiretamente
para o sucesso desse trabalho.
e,
por fim, ao povo de Monteiro/PB, cidade que considero minha pátria e onde
sempre
retorno para abastecer-me da cultura popular, que tanto bem faz a minha
vida.
9
Chega sempre a hora em que não basta apenas
protestar: após a filosofia, a ação é indispensável.
(Victor
Hugo “Os miseráveis”)
10
Resumo
Nesta
pesquisa, de natureza qualitativa, procuramos contribuir para o entendimento
dos
discursos do MEC e da OAB sobre o ensino jurídico no Brasil, durante o governo
de
Fernando Henrique Cardoso (FHC) no período de
compreender
e explorar até que ponto uma política de Estado - como foi o Plano
Diretor
de Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1995) - influenciou na construção
de
uma nova estrutura jurídica para o ensino superior brasileiro, mediante os
princípios
consagrados pelo neoliberalismo, tais como: eficiência, avaliação,
flexibilização
e regulação. Em seguida, relacionamos as divergências do Ministério
da
Educação (MEC) e da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) para o ensino
jurídico
partindo da análise de Portaria MEC n. 1.886/94, defendendo o currículo
mínimo,
com o Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02, tratando das Diretrizes
Curriculares
Nacionais, ambos relacionados ao ensino jurídico. Somente assim
conseguimos
entender toda a relação de poder que envolve o MEC e a OAB acerca
do
tema “ensino jurídico”, desde a autorização de um novo curso, passando pela
definição
da política curricular, até a avaliação dos cursos que se deu pelo “provão”
do
MEC e pelo selo “OAB RECOMENDA”, da Comissão de Ensino Jurídico da OAB.
A
metodologia aplicada reúne um exaustivo levantamento de fontes bibliográficas,
documentais,
acompanhada da aplicabilidade de entrevistas com atores do ciclo
político
brasileiro, que desempenharam papel fundamental nas tomadas de decisão
sobre
a questão. A análise do discurso destes atores aliada à premissa teórica
permite
uma ampla análise do ensino jurídico contemporâneo. Consideramos de
forma
conclusiva que o tema denota importância e continuidade de discussões,
sobretudo
na questão voltada para o ineditismo na literatura educacional brasileira.
Palavras -chave: Reforma do Estado. Educação Superior. Ensino Jurídico.
11
Abstract
In this research, of qualitative nature,
we look for to contribute for the agreement of
the speeches of the MEC and the OAB on
legal education in
government
of Fernando Henrique Cardoso (FHC) 1995 the 2002. We search to
understand and to explore, until point one
politics of State - as it was the Managing
Plan of the Reformation of the Device of
the State (MARE, 1995) - influenced in the
construction of new structure legal for
Brazilian superior education, by means of the
principles consecrated for the
neoliberalismo, such as: efficiency, evaluation,
flexibilization and regulation. After
that, we relate the divergences of the MEC and of
the OAB for legal education leaving of the
analysis of It would carry MEC n. 1.886/94,
defending the minimum resume, with
Appearance CES/CNE/MEC n. 146/02, treating
to the National Curricular Lines of
direction, both related to legal education. Thus we
only obtain to understand all the relation
of being able that it involves the MEC and
the OAB concerning the subject "legal
education", since the authorization of a new
course, passing for the definition of the
curricular politics, until the evaluation of the
courses that if gave, for
"progo" of the MEC and for stamp "OAB IT RECOMMENDS",
of the Commission of Legal Education of
the OAB. The applied methodology
congregates an exhausting survey of
bibliographical sources, registers, folloied of the
applicability of interviews with actors of
the cycle Brazilian politician, who had played
basic role in the decision taking on the
question. The analysis of the speech of these
actors allied to the theoretical premise
allows to an ample analysis of legal education
contemporary. We consider of conclusive
form that the subject denotes importance
and continuity of quarrels, over all in
the question directed toward the ineditismo in
Brazilian educational literature.
Key –words: State. The reformation of the State. Higher
Education. Legal Education.
12
Lista de Tabelas
Tabela
01 - Ações do Reino Unido 37
Tabela
02 – Matrículas em cursos de graduação presenciais
no Brasil
entre 2000 e 2004
59
13
Lista de Quadros
Quadro
1- Competências do novo CNE em comparação com o
extinto
CFE.
53
Quadro
2 – Categorização das DCN 108
Quadro
3 – Sistematização das Diretrizes do Currículo Mínimo 119
14
Lista de Siglas e Abreviaturas
ABMES
Associação Brasileira das Mantenedoras
de
Ensino Superior
ADIN
Ação Direta de Inconstitucionalidade
APG
Administração Pública Gerencial
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento
CAPES
Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal
de Nível Superior
CES
Câmara de Educação Superior
CEJ/CEJU
Comissão de Ensino Jurídico
CF
Constituição Federal
CFE
Conselho Federal de Educação
CNE
Conselho Nacional de Educação
DCN
Diretrizes Curriculares Nacionais
ENC
Exame Nacional de Cursos
FHC
Fernando Henrique Cardoso
IES
Instituição de Ensino Superior
IFES
Instituições Federais de Ensino Superior
IN
Instruções Normativas
INEP
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais
Anísio Teixeira
LDB
Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional
MEC
Ministério da Educação
MP
Medida Provisória
MS
Mandado de Segurança
NAP
Nova Administração Pública
OAB
Ordem dos Advogados do Brasil
OS
PNE
Organizações
Sociais
Plano
Nacional de Educação
PPC
Projeto Pedagógico de Cada Curso
PPE
Planejamento Estratégico
PUC
Pontifícia Universidade Católica
SEGES
Secretaria de Gestão
SESU
Secretaria de Educação Superior
STF
Supremo Tribunal Federal
STJ
Superior Tribunal de Justiça
TCU
Tribunal de Contas da União
UFAL
Universidade Federal de Alagoas
UnB
Universidade de Brasília
15
Sumário
1 Introdução 12
2 Procedimentos Metodológicos 17
3 O Estado brasileiro no governo FHC 22
5 O Ensino Jurídico 81
6 Análise discursiva dos atores no cenário OAB x MEC 123
7 Conclusões 144
Referências 149
12
1 Introdução
A
presente pesquisa tem por objetivo analisar comparativamente as propostas
do
Ministério da Educação (MEC) e do Conselho Federal da Ordem dos Advogados
do
Brasil (OAB) em torno das diretrizes curriculares do curso de Direito.
Busca-se,
ao
analisar o tema, O ENSINO JURÍDICO: uma análise dos discursos do MEC e da
OAB
no período de 1995-2002, compreender o processo de formação e
reformulação
da política curricular no período em apreço.
Nosso
estudo tem como referencial empírico o governo1 do Presidente
Fernando
Henrique Cardoso (
do
Estado, o campo da educação superior e o ensino jurídico.
É
importante relembrar que, ao assumir a Presidência da República em
Janeiro
de 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) inicia em seu governo um
processo
de reforma administrativa do Estado, cujas diretrizes máximas são
oriundas
do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE),
órgão
responsável pela reforma do Estado, comandado por Bresser Pereira.
Este
passa a coordenar o processo de desenvolvimento de um novo modelo
de
Estado, que se volta para reestruturação da administração pública, tornando-a
de
caráter
gerencial. Passa-se a conhecer, desde então, um novo perfil de
administração
do Estado, denominado pelos próprios formuladores de administração
pública
gerencial (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 205).
A
capacidade do Estado de reestruturar-se para atender as demandas do
mundo
contemporâneo é a principal justificativa da “reforma” que, segundo o seu
1 Para fins metodológicos vamos chamar de “governo FHC” o
período compreendido de
sempre
no singular.
13
maior
fiador, procurou assegurar que o Estado não deve concentrar-se na ação
direta
para a produção de bens e de serviços (CARDOSO, 2003, p.15).
O
Estado brasileiro nesse período passa por transformações em sua estrutura
administrativa
para o exercício de suas competências constitucionais2, verdadeiras
reformas
do Estado, em uma concepção mais abrangente, e terá repercussões
profundas
no setor da educação superior.
Os
princípios norteadores da administração pública gerencial (destaque para
a
flexibilização e eficiência) passam a ser tratado no setor das atividades
nãoexclusivas
do
Estado (saúde e educação). Novos parâmetros são definidos dentro
do
Plano Diretor da reforma do aparelho estatal (BRASIL, 1995b, p. 13), que
dispõe:
“Deste
modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador de
serviços,
mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou
promotor
destes, principalmente dos serviços sociais como educação e
saúde,
que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que
envolvem
investimento em capital humano”.
Paralelamente
ao Ministro Bresser Pereira, assumira o MEC Paulo Renato
Souza,
ex-gerente de operações do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID)
e ex-reitor da Unicamp, presente nos dois mandatos de FHC. É a partir do
MEC
que irão ser operadas variadas medidas de política que mudarão
consideravelmente
a educação superior no Brasil.
É
interessante observar que no mesmo período em que eram realizadas
reformas
no Estado entra em vigor a Lei. 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da
Educação
Nacional (LDB), e outras normas ordinárias, medidas provisórias,
portarias
etc., reformulando a Educação Superior brasileira, adequando-a, pois, ao
novo
modelo de Estado que estava sendo construído.
2
Constituição da República Federativa do Brasil, Art. 18, trata da Organização
do Estado.
14
As
mudanças educacionais advindas da reforma do aparelho do
Estado
produzidas no governo FHC interferem na organização da
educação
superior, particularmente no ensino jurídico, encontrando
resistências3
na OAB, entidade de classe com perfil conservador que
intenciona
exercer um papel de “guardião do ensino jurídico”.
Neste
momento, é possível vislumbrar que o MEC elabora para a educação
superior
modelos mais flexíveis de gestão, onde o Estado, representado pelo
Ministério
da Educação, passa a exercer políticas de coordenação, de avaliação e
de
supervisão (GOMES, 2003), como é o caso das Diretrizes Curriculares Nacionais
(DCN).
O
Parecer CES/CNE/MEC n. 146/20024, da Câmara de Educação Superior do
Conselho
Nacional de Educação, que instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais5,
revogou
o currículo mínimo6 do curso de Direito, possibilitando que a duração do
curso
se limitasse há três anos.
Uma
análise mais detalhada do Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02 evidencia a
presença
de conceitos da administração pública gerencial esculpidos no referido
documento,
como será tratado nessa pesquisa.
A
revogação do currículo mínimo do curso de Direito provoca na OAB, por
meio
do seu Conselho Federal, protestos veementes que, não sanados na esfera
administrativa
vão findar no Poder Judiciário7. O Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02
torna-se
o centro das discussões entre o MEC e a OAB.
3
Esse tema será desenvolvido adiante em uma análise mais específica.
4
Publicado em 13 de maio de 2003 no Diário Oficial da União.
5
Estabelece as diretrizes curriculares nacionais dos cursos de graduação em
direito, ciências
econômicas,
administração, ciências contábeis, turismo, hotelaria, secretariado executivo,
música,
dança,
teatro e design.
6
Portaria MEC n. 1.886, de 30 de dezembro de 1994, do MEC, fixou as diretrizes
curriculares e o
conteúdo
mínimo do curso de Direito.
7
Mandado de Segurança n. 8.592/DF (2002/01074990-7), STJ – Superior Tribunal de
Justiça,
Assunto:
Ensino Superior. Impetrante: Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
15
Para
conhecermos com mais profundidade a temática relativa ao ensino
jurídico,
visitamos, em 2003, o Conselho Federal da OAB, em Brasília/DF, e
constatamos
essa acirrada discussão entre o MEC e a OAB.
Assim,
observamos a necessidade de aprofundar a discussão acerca do
assunto,
como forma de elucidarmos as seguintes perguntas de pesquisa:
n.
1.886/94) pelo Parecer CES/CNE/MEC n. 146/2002 foi um reflexo
da
Reforma do Estado, do governo de FHC?
2.
Quais as propostas do MEC e da OAB para o ensino jurídico?
3.
Qual o papel da OAB no ensino jurídico? A OAB pode ser um
regulador
dos cursos jurídicos?
4.
Quais as conseqüências gerenciais e ideológicas dos
posicionamentos
do MEC e da OAB, respectivamente?
Trata-se
de um estudo que traduz as inquietações anteriormente levantadas,
projetando
um cenário propenso para pesquisarmos a dimensão educacional, a
política
estatal do governo de FHC e sua repercussão no ensino jurídico.
Trabalhar
um objeto de estudo que envolve cenários historicamente
estruturados
(OAB e MEC) nos leva a uma grande aventura, pautada pela ousadia e
curiosidade
científica, no sentido de esclarecer fatos, que no decorrer da nossa
pesquisa
ofereceram a intenção de expor um quadro verossímil da realidade que
circunda
atores em potencial conjugados da época e as conjecturas e possibilidades
de um
provável equilíbrio da melhoria da qualidade do ensino jurídico. Iniciamos aqui
nossa
proposta nos moldes metodológicos de uma investigação científica sobre
Impetrado:
Ministro do Estado da Educação. Distribuído em 09/09/2002, Relator: Ministro
Franciulli
Netto.
16
diferentes
discursos, que nos permitiram fortes reflexões mencionadas nos próximos
capítulos.
17
2 Procedimentos Metodológicos
Para
execução deste trabalho, tivemos como ponto de partida a análise
especificamente
da relação entre o caso real e as hipóteses mais prováveis. Desse
modo,
seguimos uma visão sistêmica do objeto de estudo, ordenada segundo
princípios
lógicos necessários ao rigor científico.
Buscamos,
assim, primar pelos procedimentos metodológicos e critérios
adotados,
antecedendo o tópico sobre os resultados obtidos e recomendações.
Dando,
assim, visibilidade para a compreensão da problemática tratada.
Esta
pesquisa caracteriza-se por ser de análise interpretativa acerca do
ensino
jurídico e as perspectivas do MEC e da OAB.
Para
lograrmos êxito no presente trabalho, recorremos a um caminho lógico,
exaurindo
os caminhos estabelecidos. A metodologia compreende:
1.
levantamento documental, onde foram analisados e relacionados
documentos
do período do governo FHC oriundos do MARE, a legislação
selecionada
de acordo com a proposta deste estudo para Educação Superior,
provindo
do MEC, do CNE e do Congresso Nacional e, por último, o Mandado de
Segurança
(MS n. 8.592), que compreende as posições da OAB e do MEC para o
Ensino
Jurídico, assim como outros documentos da OAB.
Dessa
feita, a coleta de dados inicial baseada na fundamentação teórica
mencionada
propiciou a análise das informações necessárias ao desenvolvimento
do
estudo.
2.
realização de entrevista semi-estruturada, direcionada aos testemunhos
privilegiados
envolvidos diretamente com o tema em apreço, os atores sociais. Para
tanto,
entrevistamos:
a) o
Sr. Paulo Renato Souza, ex-ministro da Educação (MEC) no governo FHC;
18
b) o
Sr. Paulo Roberto Medina – Presidente da Comissão de Ensino Jurídico do
Conselho
Federal da OAB;
c) o
Sr. Celso Frauches, consultor educacional e ex-secretário geral do CFE –
Conselho
Federal de Educação;
d) o
Sr. Edson Nunes, atual Presidente do Conselho Nacional de Educação – CNE;
e) a
Sra. Iara Moraes de Xavier, Coordenadora do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira – INEP.
O
representante das instituições de ensino privado designado em nosso
projeto
de pesquisa tinha sido o Sr. José Carbonari, vice-presidente da ABMES –
Associação
Brasileira de Mantenedoras do Ensino Superior. Porém, devido a fatores
burocráticos,
não logramos êxito na entrevista. Fato este que não causou prejuízo à
conclusão
da presente pesquisa.
A
entrevista semi-estruturada orientou-se para as seguintes indagações:
1.886/94)
pelo Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02 foi um reflexo da Reforma do
Estado,
do governo de FHC?
2. O
modelo de administração pública gerencial (de FHC) encontra-se
presente
nas atividades do MEC? E do Inep?
3.
Qual o papel da OAB no ensino jurídico? A OAB pode ser um regulador dos
cursos
jurídicos?
4.
Existe interferência da OAB no processo de organização da educação
superior
no Brasil?
5.
Quais suas sugestões na articulação entre o MEC e a OAB?
19
Esses
dados foram coletados no primeiro semestre de 2006, nas cidades de
Recife/PE,
Brasília/DF e São Paulo/SP após contatos pessoais com os
entrevistados.
Em seguida, procedemos com a categorização das entrevistas.
Mister
se faz mencionarmos que a conclusão deste segundo momento deu-se
com
o tratamento qualitativo dos dados, expondo e analisando as posições dos
atores
sociais sobre as relações entre os fatos descritos acerca da reforma do
Estado,
da educação superior e seus desdobramentos no ensino jurídico.
Para
efeito, pois, da referida análise interpretativa, tomamos como marco
metodológico
a corrente teórica denominada Análise do Discurso, preconizada pela
Escola
Francesa, e suas releituras, notadamente baseados no trabalho de Norman
Fairclough
(2001), que, tal quais todos os teóricos da referida corrente elegeram o
texto
como objeto empírico da análise do discurso:
“(...),
realmente nunca se fala sobre os aspectos de um texto sem
referência
à produção e/ou interpretação textual. Por causa dessa
sobreposição,
a divisão dos tópicos analíticos entre análise textual e
análise
da prática discursiva (...) não é nítida, onde os aspectos formais
do
texto são mais destacados, os tópicos são aí incluídos; onde os
aspectos
produtivos e interpretativos são mais destacados, os tópicos
são
incluídos na análise da prática discursiva, mesmo que envolvam
aspectos
formais dos textos” (FAIRCLOUGH, 2001, p. 101).
Ora,
para o referido autor, a análise do discurso é uma poderosa ferramenta
de
investigação quando sua função foi a de elencar as construções ideológicas que
estão
presentes nos textos, notadamente através dos sujeitos enunciadores:
“Essa
visão da relação entre sujeito e enunciado é elaborada por meio
de
uma caracterização de formações discursivas constituídas por
configurações
particulares de modalidades enunciativas. Modalidades
enunciativas
são tipos de atividades discursivas, como descrição,
formação
de hipóteses, formulação de regulações, ensino e, assim por
diante,
cada uma das quais tem associada suas próprias posições de
sujeito”
(FAIRCLOUGH, 2001, p. 68).
20
Na
mesma linha acrescentamos o pensamento de Rocha e Deusdara ( 2005)
ao
trabalhar conceitos diferenciais entre a Análise de Conteúdo e Análise de
Discurso,
enaltecendo que o surgimento da Análise do Discurso se caracteriza não
só
por uma reorientação teórica da relação entre o lingüístico e o
extralingüístico,
como
também por uma mudança da postura do observador em face do objeto de
pesquisa.
A linguagem, de um ponto de vista discursivo, não pode apenas
representar
algo já dado, sendo parte de uma construção social que rompe com a
ilusão
de naturalidade entre os limites do lingüístico e os do extralingüístico. A
linguagem
não se dissocia da interação social.
Em
nossa pesquisa, essas posições compreendem o arcabouço normativo
defendido
respectivamente pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, no tocante
às
Diretrizes Curriculares Nacionais para os Cursos de Direito no Brasil, e sua
contraposição
normativa preconizada pela OAB, no tocante às condições mínimas
necessárias
para o ensino jurídico brasileiro, sobretudo referente ao currículo
mínimo
da Portaria MEC n. 1.886/94.
Nesse
sentido, e, em linhas gerais, procedemos à análise de ambos os
textos,
tomando-os enquanto discursos nos quais estão encravadas as intenções
ideológicas
de cada órgão destes, tentando enxergar neles as regularidades
ideológicas
e/ou as construções ideológicas que só poderão ser analisadas nos seus
contextos
histórico-sociais, visto que, de acordo com o autor, esses discursos
refletirão,
necessariamente, a visão de mundo dos proponentes de suas políticas e
que
tais textos normativos refletem esses valores ideologizados.
Por
outro lado, e do ponto de vista metodológico, cumpre-nos lembrar que
esse
contexto ideológico são os discursos neoliberais ou as modalidades
21
enunciativas
do neoconservadorismo, respectivamente, sustentados por ambos,
bem
como suas conseqüências no ensino jurídico brasileiro.
Após
a aplicação da metodologia adotada, partiremos para o capítulo de
resultados
obtidos e recomendações, expressando nossas conclusões
fundamentadas
com os dados comprobatórios citados anteriormente.
22
3 O Estado brasileiro no governo de FHC
Escrever
sobre Estado não é tarefa das mais prazerosas, principalmente
quando
buscamos compreender o seu significado diante do fenômeno da
globalização8.
Também é verdade que a dinâmica vivenciada nas últimas décadas
tem
contribuído para a formação e integração dos povos e dos Estados.
Ao
mesmo tempo é possível vislumbrarmos um processo de
“desregulamentação
das atividades econômicas e sociais pelo Estado, baseada na
superioridade
da ‘eficiência do mercado’ em relação ao ‘Burocratismo do Estado”
(FERNANDES,
1995, p. 57).
Portanto,
os Estados estreitam suas relações no contexto político
internacional,
integrando suas atividades econômicas, comerciais e diplomáticas,
incorporando
ao seu ordenamento jurídico novas políticas do cenário internacional.
Não
podemos esquecer que o Estado tem como finalidade precípua organizar
sua
sociedade, em um território, com a fixação de regras de comportamento, sendo
o
executor de sua soberania. Tais regras de comportamento vão estar presentes no
Direito
e na Política (DALLARI, apud RANIERE, 2000).
Alguns
autores destacam que:
“Estado
é uma sociedade humana estabelecida num território que o
corresponde,
estruturada e regida por um ordenamento jurídico, o qual
é
criado, definido e aplicado por um soberano, para obter o bem
público
temporal, formando uma instituição com personalidade moral e
jurídica”
(PERÉZ, 1979. p. 22).
8
JOHNSON (1997, p. 117) explica que a globalização “é um processo no qual a vida
social é cada
vez
mais afetada por influências internacionais com origem em praticamente tudo, de
laços políticos e
de
comércio exterior à música, estilos de vestir e meios de comunicação de massa
comuns a vários
países.
(...)”.
23
A perspectiva de Maluf (1998, p. 22) é de que “O Estado é o órgão
executor da soberania nacional”, mas verificaremos que
devido à crise9 fiscal vivenciada em nível global, principalmente
nas décadas de 1970 e 1980, o Estado passará de executor a regulador de
suas atividades ligadas, sobretudo, aos direitos sociais, como a
educação. Preservará sua soberania, mas sua ordem jurídica nacional terá que
se adequar a um novo modelo de organização administrativa
influenciada pelo mercado, através do modelo neoliberal que se concretiza nos
governos de Thatcher e Reagan.
Nessa perspectiva encontramos em Afonso (2001, p. 3) um
entendimento interessante sobre Estado:
“ (...) O Estado será aqui genericamente entendido como a
organização
política que, a partir de um determinado momento histórico,
conquista, afirma
e mantém a soberania sobre um determinado território, aí
exercendo, entre
outras, as funções de regulação, coerção e controle social –
funções essas
também mutáveis e com configurações específicas, e tornado-se, já
na
transição para a modernidade, gradualmente indispensáveis ao funcionamento,
expansão e consolidação do sistema econômico capitalista” (Grifo
do autor).
A
idéia de que o Estado é obra da “inteligência e da vontade de seus
membros
do grupo social, ou dos que nele exercem o governo”, conforme defende
Azambuja
(1968, p. 5), é complementada pelo fenômeno da globalização. Na
atualidade,
o Estado passa a ser também o epicentro das disputas de poder, em
quaisquer
de suas variações: político, social, acadêmico, funcional e econômico, por
exemplo.
No
caso brasileiro, podemos verificar que a presença “de receitas econômicas
e
programas políticos que começaram a ser propostos nos anos 1970 (THERBORN
apud
SADER; GENTILI; 1995, p. 139)” - como foi o caso do neoliberalismo -
influenciaram
as políticas voltadas para a reforma do Estado e conseqüentemente
para
a educação superior durante o governo de FHC. Não podemos esquecer que o
neoliberalismo
prega o Estado mínimo e que o mercado funcione livremente.
Para
Dias Sobrinho (2005, p. 62):
“O
neoliberalismo tem como objetivo central o lucro; é ao mesmo
tempo
uma ideologia e um conjunto de práticas próprias do mercado e
do
mundo dos negócios”10.
9 Para Paula (2005, p. 38) as reformas promovidas por FHC
tiveram como insurgência a questão da
crise
do Estado e as críticas ao patrimonialismo e ao autoritalismo do Estado, sendo
traçadas
estratégias
neoliberais para promoção da estabilidade econômica do país.
10 Adotaremos
essa orientação ao nos referirmos ao neoliberalismo.
24
Contextualizando
nossas idéias, julgamos importante citarmos Holanda (1998,
p.
9):
“No
final da década de 80, no limiar do século XXI, um ciclone
varreu
o simbólico Muro de Berlim e desencadeou uma avalanche
de
acontecimentos que, como Caronte, conduziu o fantasma do
comunismo
que, segundo Karl Marx, rondava a Europa no século
XIX,
para o Aqueronte11. O fenômeno tem repercussão em todo o
planeta;
mudanças profundas na vida dos homens, povos e blocos
políticos
colocaram em dúvida a esperança por um mundo melhor.
Não
chegou a ser o apocalipse, todavia o fim da história foi
anunciado
e uma ‘Nova Ordem Mundial’ começou a ser
estabelecida”.
O
surgimento de políticas neoliberais tem seu ápice no governo de FHC que
promoveu
a reforma do Estado, objetivando afastar o Estado da produção de bens e
serviços
“para se transformar, sobretudo, em regulador do processo de mercado”
(AFONSO,
2001, p. 8).
Os
princípios da reforma de FHC estão presentes no documento denominado
de
Plano Diretor de reforma do aparelho estatal (BRASIL, 1995b), onde este buscou
implantar
a administração pública gerencial face ao modelo de administração
burocrática
existente na administração pública. Para melhor compreensão do tema,
necessário
se faz contextualizarmos aquele momento histórico que antecede a FHC.
Os
primeiros ensaios da reforma do Estado, dos quais trataremos neste
estudo,
se deram inicialmente no governo Collor de Melo, quando da abertura
comercial,
refletida na implementação do modelo neoliberal da economia brasileira;
na
abertura às importações com incentivo de redução tarifária; na privatização de
empresas
e serviços públicos, entre outros aspectos.
11 O
autor assevera: “Caronte era o barqueiro que, segundo Dante, tinha como missão
transportar
para
o inferno as almas dos condenados às penas eternas. Aqueronte era o rio do
inferno onde se
achava
o terrível Caronte”.
25
Entretanto,
o intitulado Plano Collor não chegou a ter êxito, visto que a crise
do
governo relativa à corrupção, que imperou naquele momento político, estagnou o
processo
de estabilidade econômica, que, segundo Alcoforado (1998, p. 17):
“A
inexistência de um projeto claramente definido para o País
inviabiliza,
por sua vez, a mobilização dos agentes econômicos
internos
e a atração de capitais externos”.
Sobre
o governo Itamar Franco, podemos considerar que este não trouxe
nenhuma
contribuição significativa em relação à elaboração de políticas voltadas
para
o Estado e sua reestruturação econômica. Nenhum fato novo, ou mesmo,
qualquer
iniciativa ou continuidade de projeto de desenvolvimento econômico
tentado
por Collor de Mello foi observado. Foi um governo de transição política, em
um
momento delicado de nossa História. Como bem assentado por Silva Júnior e
Sguissardi
(2001, p. 27), o processo de reforma do aparelho estatal foi “relaxado”
nesse
período.
Em
relação à educação superior, é importante observarmos que foi no
governo
de Itamar Franco que houve a extinção dos mandatos dos membros do
Conselho
Federal de Educação (CFE) e a criação do Conselho Nacional de
Educação
(CNE) pela MP de n. 661/94, por suspeita de corrupção, tráfico de
influências
e, principalmente, por “privilegiamento de instituições privadas de ensino
superior”
(SILVA, 2002, p. 122).
O
governo FHC inicia-se após um período de turbulência política marcada
pelo
impeachment de Collor12, e a tentativa frustrada de
planos de estabilidade
econômica
que culminaram com FHC sendo o ministro da fazenda do governo de
Itamar
Franco.
12
FERNANDES (1995, p. 61) acredita que o impeachment de
Collor representou uma importante
vitória
contra a consolidação do projeto neoliberal no Brasil.
26
O
país buscava a estabilidade em todos os sentidos: na política, na economia,
nas
finanças. Existindo ainda o sentimento de mudanças advindo dos “caras
pintadas”,
e de outros movimentos sociais à época. O país clamava por mudanças.
Ao
assumir a Presidência da República em Janeiro de 1995, Fernando
Henrique
Cardoso inicia o processo de reforma13 administrativa do Estado, cujas
diretrizes
máximas são oriundas do Ministério da Administração Federal e da
Reforma
do Estado (MARE), órgão responsável pela reforma do Estado,
comandado
por Bresser Pereira.
Este
passa a coordenar o processo de desenvolvimento de um novo
modelo
de Estado, que se volta para reestruturação da administração pública,
tornando-a
de caráter gerencial. Passa-se a conhecer, desde então, um novo
perfil
de administração do Estado, denominado pelos próprios formuladores de
administração
pública gerencial (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 205).
O
desmantelamento do aparelho do Estado sob o argumento da crise fiscal,
econômica
e social institucionalizada abaliza FHC a promover suas reformas. Como
diz
Sader (1995, p. 35): “O neoliberalismo na América Latina – como na Europa – é
filho
da crise fiscal do Estado”.
Em
1995, várias ações são produzidas com vista a implementar as reformas
administrativas
no Estado brasileiro. Uma tentativa de reorganizar o aparelho estatal,
antes
de tudo, para execução das políticas neoliberais que FHC objetivava instalar
no
Estado.
A
capacidade do Estado de reestruturar-se para atender as demandas do
mundo
contemporâneo é a principal justificativa da “reforma” que, segundo o seu
13 O
tema reforma do Estado não fazia parte dos temas de campanha de FHC em 1994.
Passa-se a
receber
tratamento especial quando FHC transforma a Secretaria da Presidência no MARE
(PEREIRA;
SPINK, 2003, p. 21).
27
maior
fiador, procurou assegurar que o Estado não deve concentrar-se na ação
direta
para a produção de bens e de serviços (CARDOSO, 2003, p.15).
O
Estado brasileiro nesse período passa por transformações em sua estrutura
administrativa
para o exercício de suas competências constitucionais. Surge daí a
implementação
da concepção da administração pública gerencial.
Nesse
sentido,Trosa (2001, p. 19) afirma que:
"O
Estado em todos os países é pressionado pela
administração
pública a prestar contas. Não as contas
tradicionais,
os longos relatórios autojustificados, mas a
prestar
conta dos serviços prestados aos cidadãos, com quais
custos
e com que eficácia (positivo ou negativo)”.
Os
princípios norteadores da administração pública gerencial concentram-se
principalmente
no setor das atividades não-exclusivas do Estado (por exemplo,
saúde
e educação). Novos parâmetros são definidos dentro do Plano Diretor da
reforma
do aparelho estatal (BRASIL, 1995b, p. 13), que dispõe:
“Deste
modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador de
serviços,
mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor
ou
promotor destes, principalmente dos serviços sociais como
educação
e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na
medida
em que envolvem investimento em capital humano”.
Defende
Bresser Pereira (2005, p.50):
“Enquanto
a administração pública burocrática controla por
regulamentos
detalhados, supervisão e auditoria, a gestão pública14
reduz
esses controles e aumenta o papel da administração por
resultados,
da concorrência administrada por excelência e do controle
ou
responsabilização social”.
14
Bresser Pereira (2005, p. 50) equipara gestão pública à administração pública
gerencial. A citação
é
nesse sentido.
28
Para Bresser Pereira (2003, p. 23), a década de 1980, haja vista à
crise do
endividamento mundial, foi marcada pelo ajuste fiscal e pelas
reformas orientadas para o
mercado. Já nos anos 1990, mesmo permanecendo o ajuste estrutural,
“figurou-se entre os
principais objetivos (do Estado)” a promoção de reformas.
Para Johnson (1997, p. 144) o mercado é um mecanismo social para a
troca de bens e
serviços, e ainda: “Os mercados baseiam-se em certos princípios,
como COMPETIÇÃO,
‘negócio justo’, lucro e obtenção de vantagens sobre outras
pessoas (...)”sic.
Em relação à nossa pesquisa, esse quadro evidencia o afastamento
do Estado no setor
educacional. O governo FHC afirma que a crise do Estado o
impossibilita de responder
sozinho pela educação superior no Brasil. O Plano Diretor de
reforma do Estado (1995)
confirma essa tese. É preciso passar para a iniciativa privada a
oferta da educação superior,
sob o argumento de que a educação não é um serviço exclusivo do
Estado. O mercado é
colocado como mecanismo que por si só coloca em ordem todo o
sistema social (HOLANDA,
1998, p. 58).
Em
resumo e em conformidade com o pensamento do então Ministro, a
reforma
passava a ser vista como uma necessidade crucial (BRESSER PEREIRA,
2003,
p. 22), mesmo sendo entendida, por Oliveira (2001,p.10), como “puro
malabarismo
intelectual para esconder a proposta de simples privatização”
Para
o governo FHC a reforma do Estado é antes de tudo uma oposição ao
sistema
burocrático de gestão onde se prestigia o processo em prejuízo da eficiência
do
serviço prestado (BRESSER PEREIRA, 2003, p. 241). A administração pública
burocrata
já foi um avanço em relação à administração patrimonialista, presente nas
monarquias
absolutistas, onde não se distinguia o patrimônio público do privado.
Ao
mesmo tempo em que a administração burocrática apresenta-se esgotada
diante
dos anseios da sociedade, ela também emerge como um símbolo do atraso,
29
da
ineficiência e do engessamento da administração pública que impede o Estado
de
avançar, de se desenvolver diante das questões sociais, sobretudo.
Para
FHC, a administração burocrata representava o que havia de mais
retrógrado
no Estado. Seu caráter rígido comprometia a iniciativa, a criatividade e a
capacidade
de gestão (BRESSAN , 2002, p. 369).
Outra
característica do sistema de administração burocrática é em relação ao
modelo
centralizador das decisões e ao excesso de normas de controle, que deixava
a
sociedade distanciada do Estado, relegada a segundo plano. A prioridade do
Estado
era satisfazer a si próprio. Dessa forma, a reforma estatal haveria de
envolver
principalmente a diferenciação dos serviços exclusivos e os não-exclusivos
do
Estado, de forma que a atuação estatal brasileira não viesse a se distanciar da
sua
“real” função, ou seja, o desenvolvimento das atividades exclusivas do Estado.
Daí
a proposta do governo FHC de que o Estado passasse a funcionar apenas como
ente
regulador, tanto na economia de mercado, como no campo de políticas sociais,
incluindo-se
a educação.
Neste
sentido assevera Gomes (2003, p. 841):
“A política de reforma oficial é no sentido de equipar e fortalecer
o potencial de coordenação, controle e regulação do Estado (ou
governamental) e estabelecer mecanismos para aumentar o
poder de controle do mercado, (grifo nosso)
objetivando diminuir,
nesse
movimento, a força coordenadora da comunidade
acadêmica”.
Defende
FHC na apresentação do Plano Diretor da reforma do aparelho do
Estado
(BRASIL, 1995b):
“Um
dos aspectos centrais desse esforço é o fortalecimento
do
Estado para que seja eficaz sua ação reguladora, no quadro de
uma economia de mercado, (grifo nosso) bem como os serviços
básicos
que presta às políticas de cunho social que precisa
implementar”.
30
Apesar
de toda proteção que o legislador constituinte15 de 1988 dedicou ao
tema
Educação, inclusive na própria LDB, a proposta de reforma do ministro Bresser
Pereira
previa claramente a transformação de universidades, escolas técnicas e
centros
de pesquisas,
contrato
de gestão com o Poder Executivo e autorização do legislativo federal, para
a
participação das mesmas, no orçamento público (BRESSER PEREIRA, 2003, p.
263).
A
reforma do Estado foi formatada sobre a influência da auto-regulação das
atividades
não-exclusivas do Estado pelo mercado, dentre elas, a educação. Daí a
necessidade
de se estabelecer políticas flexíveis de controle, regulação e
coordenação
das atividades não exclusivas do Estado, como defende FHC em seu
projeto
piloto de reforma do Estado (BRASIL, 1995b). Este tópico será desenvolvido
posteriormente.
Cabe
analisarmos até que ponto um direito social como a educação deveria
ser
objeto da reforma do Estado promovida pelo governo FHC. É certo que a
reforma
teria um pressuposto ideológico básico: o mercado.
Em
seu texto “Universidade em Ruínas”, Chaui (1999)16 assevera que o fim
do
Estado do Bem-Estar social se deu com o neoliberalismo, que é o responsável
pela
reforma do Estado.
15 O
Art. 6º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 assevera os
direitos sociais.
São
eles a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a
proteção
à maternidade e a infância, a assistência aos desamparados (...); No Art. 205,
enuncia a
educação
como direito de todos e dever do Estado e da família (...); no Art. 208,
estabelece que o
dever
do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: (...) Inciso V
– acesso aos
níveis
mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística (...) e, o
Parágrafo 1º do mesmo
artigo
dispõe que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público
subjetivo.
16
No mesmo texto Chauí (p. 215) esclarece: “(...) a reforma do Estado transforma
a educação de
direito
em serviço e percebe a universidade como prestadora de serviços. Confere um
sentido
bastante
determinado à idéia de autonomia universitária, e introduz o vocabulário
neoliberal para
31
Nesse
mesmo sentido a autora citada reforça: “O mercado passa a ser o
portador
de racionalidade sócio-política e agente principal do bem-estar da
República”
(CHAUÍ, 1999, p. 211).
Realizadas
as observações acima, cabe-nos indagar: deveria o Estado
ultrapassar
os limites da produção econômica e invadir a seara dos direitos sociais
do
cidadão, conquistados ao longo dos anos?
Pela
visão do governo FHC a resposta seria positiva, posto que o Estado
mediante
a setorização17, constante no Plano Diretor da reforma do Estado, não
teria
condições de continuar assumindo as atividades não-exclusivas. Aprofundando,
ainda
mais, as precárias condições do nosso estado de “mal-estar social”
(AZEVEDO,
1997, p. 2).
Seguindo
ainda a proposta do governo FHC, a implantação da referida
reforma
exigia a descentralização da administração pública, através da concessão
de
agências administrativas e de organizações sociais. Veremos que a reforma do
Estado
passa pela reforma da educação superior à medida que precariza este direito
social.
A
legislação educacional que passa a ser produzida pelo MEC, principalmente
no
primeiro mandato de FHC, articula as políticas do MARE. Analisemos:
“A
proposta do MARE de extinção das atuais IFES e sua
transformação
nas organizações sociais, fundações públicas de
direito
privado, casa-se perfeitamente com o contido no caput do
artigo
54: as universidades “gozarão, na forma de lei, de estatuto
jurídico
especial para atender às peculiaridades de sua estrutura,
organização
e financiamento pelo Poder Público, assim como dos
seus
planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal” e,
ainda,
como o que prevê o inciso I do § 1º: ‘propor o seu quadro de
pessoal
docente, técnico e administrativo, assim como um plano de
cargos
e salários, atendidas as normas gerais pertinentes e os
recursos
disponíveis” (SILVA JÚNIOR; SGUISSARDI; 2001, p. 54).
pensar
o trabalho universitário, como transparece no uso de expressões como “qualidade
universitária”,
“avaliação universitária” e “flexibilização da universidade”.
1995b).
32
Com
a setorização do aparelho do Estado - proposta no Plano Diretor -
destacamos
que a educação passa a integrar a classe de atividades não-exclusivas
do
Estado, podendo atuar em conjunto com outras organizações públicas nãoestatais
e
privadas, privilegiando-se, assim, os princípios da administração pública
gerencial
que passam a ser os pilares da reforma de FHC presentes na educação
superior.
Para
lograr o êxito esperado acima, é necessário desatrelar da educação
superior
alguns entraves normativos por meio de leis ordinárias, medidas
provisórias,
decretos, resoluções e até mesmo de Portarias ministeriais. É possível
verificar-se
no governo de FHC que o Estado passa por transformações profundas,
sobretudo
em relação à educação superior. O seu sistema normativo é reconstruído
sob
a égide de uma nova LDB, bem como de normas esparsas que passam a ser
produzidas.
As
novas demandas econômicas impostas pela globalização fazem alterar os
conceitos
estabelecidos de Estado, sendo sua existência no mundo contemporâneo
uma
verdadeira adequação aos paradigmas da modernização conservadora:
racionalização,
privatização, descentralização, flexibilização, eficiência e controle.
Observemos,
pois, o destaque abaixo:
“Vivemos
hoje num cenário global que traz novos desafios às
sociedades
e aos Estados nacionais (...). É imperativo fazer uma
reflexão
há um tempo realista e criativa sobre os riscos e as
oportunidades
do processo de globalização, pois somente assim
será
possível transformar o Estado de tal maneira que ele se adapte
às
novas demandas do mundo contemporâneo (...). Reformar o
Estado
não significa desmantelá-lo” (CARDOSO, 2003, p. 15).
33
O
governo FHC propugnou reformar o Estado com uma idéia de regulação de
suas
atividades, privatizando suas ações. A reforma foi apresentada como a saída
para
um Estado falido, sucateado e mal-administrado.
Na
visão de Chauí (1999, p. 211), no entanto:
“O
pressuposto da reforma do Estado é o assim chamado ‘colapso da
modernização’,
ou declínio do Estado do Bem-Estar que deve receber
a
ação racionadora trazida pela economia política neoliberal (...)”.
Com
o enxugamento do aparelho estatal, os direitos sociais passam a ser
reavaliados
por uma nova perspectiva, a do mercado. O Estado passa a ser gerido
sob ótica
neoliberal, destacando-se o mercado como um regulador das relações
entre
o Estado e a Sociedade. Assim,
“O
neoliberalismo econômico acentua a supremacia do mercado
como
mecanismo de alocação de recursos, distribuição de bens,
serviços
e rendas, remunerador dos empenhos e engenhos,
inclusive.
Nesse imaginário o mercado é matriz da riqueza, da
eficiência
e da justiça (MORAES, 2002, p. 13)”.
O
neoliberalismo confere ao mercado o “status” de protagonista perante o
novo
modelo de Estado que propõe nas palavras de Leher:
“A
ideologia neoliberal celebra a auto-organização do mercado: é
uma
ideologia do equilíbrio, da auto-regulação do sistema de
autonomia
(aqui compreendida como desconexão em relação ao
Estado)”
(LEHER, 2001, p. 158).
Para
tanto, Dourado (2002, p. 237) esclarece:
“O
Estado brasileiro, historicamente caracterizado como ente
partidariamente
vinculado aos interesses do setor privado,
configura-se
por uma enorme dívida social no sentido de
alargamento
dos direitos sociais e coletivos, ou seja, da esfera
pública
(...) A perspectiva neoliberal é, nesse contexto,
ideologicamente
difundida como reformulação da gestão do
desenvolvimento
capitalista, na qual a desigualdade é aceita como
34
norma,
e o desemprego, como contingência necessária ao
desenvolvimento
do capital”.
Portanto,
é possível vislumbrar-se que o argumento central da reforma do
Estado
brasileiro seria a gradual deteriorização dos serviços públicos, agravamento
da
crise fiscal e as altas taxas de inflação durante a década de 1980 e início dos
anos
1990 (BRASIL, 1995b).
Configura-se
a proposta central da reforma do Estado Brasileiro: organizar o
Estado;
diminuir custos; aproximar-se da sociedade e buscar a eficiência de suas
ações.
Nessa perspectiva, o Estado passaria a promover uma administração pública
gerencial,
como será visto a seguir.
Paula
(2005)18 aduz que para compreensão da administração pública
gerencial
brasileira é necessário verificar a relação dela com o gerencialismo do
governo
de Margareth Thatcher, Inglaterra, e Ronald Reagan, Estados Unidos
(PAULA,
2005, p. 37).
A
reforma da administração pública gerencial defendida pelo governo FHC
fundamenta-se
nas políticas neoliberais de Thatcher e Reagan, sendo o
gerencialismo
uma conseqüência do afastamento do Estado das atividades de
execução,
assumindo o papel de regulador.
“Em
1979, Margaret Thatcher, ao assumir a chefia do governo
conservador
britânico, consolidou também sua liderança mundial no
desenvolvimento
do neoliberalismo. Os anos 1960 prenunciaram a
profunda
crise que se instalava, e que se agravou em 1973 com as
rupturas
de preços e matérias primas. Em 1980, assumia a
presidência
dos Estados Unidos o conservador Ronald Reagan. Em
pouco,
vários países de distintas partes do mundo foram aderindo
18
Outra fonte sobre o assunto seria Ferlie (1999). Citamos PAULA (2005, p. 37)
que, ao comentar o
governo
Tatcher, informa que vários estudos foram realizados no campo de
empreendedorismo,
resgatando-se
valores “Vitorianos”. Esses valores apresentam-se no contexto de nosso estudo.
São
eles:
“(...) esforço e o trabalho duro, cultivando-se também a motivação, a ambição criativa, a
inovação, a excelência, a independência, a flexibilidade e a
responsabilidade social” (PAULA,
2005,
apud MORRIS, 1991) (grifo nosso).
35
ao
neoliberalismo. Em 1987, sobreveio o grande abalo do mundo
financeiro.
Na América Latina, o Chile de Pinochet já servira de
laboratório
do neoliberalismo antes mesmo do Reino Unido de
Thatcher.
A partir de 1989, em obediência ao Consenso de
Washington19,
vários países latino-americanos, depois do Chile,
incorporaram
sistematicamente o neoliberalismo, a começar por
Peru,
México, Bolívia, Argentina e Brasil” (DIAS SOBRINHO, 2003,
p.
101).
O
gerencialismo tem sido o “fio condutor” da reforma da máquina do governo
para
Clarke e Newman (1997, p. 15). Esses autores esclarecem que o
gerenciamento
promete proporcionar a disciplina necessária para uma organização
eficiente.
Para combater o colapso econômico e social, principalmente em
relação ao
desemprego, da década de 1980, o Reino Unido adotou ações muito
semelhantes ao que
vimos no governo FHC.
Essas ações, para Felier (1999, p.17), seriam as seguintes, que
passamos a apresentar
de forma sintetizada para facilitar nossa compreensão:
TABELA 1 – Ações do Reino Unido
Ações Instrumentos
1. Extinção do setor público direto. Privatização
19 O
Consenso de Washington para Fiori (2002, p. 85) foi : “Um consenso construído
durante a
década
de 1980 e que condensava e traduzia as idéias neoliberais, já hegemônicas nos
países
centrais,
na forma de um ‘pacote terapêutico’ para crise econômica da periferia
capitalista”.
36
2. Orientação gerencial e de mercado
para as funções sociais que
permanecessem no setor público.
Criação de agências autônomas
3. “fazer o mais com o menos”. Uso de indicadores comparativos de
desempenho
4. Investimento na aprendizagem
organizacional.
Formar lideranças no setor público para
dar visibilidade a essas ações
Portanto, a idéia trabalhada no governo FHC de promover uma
reforma no aparelho do
Estado, que tinha como pressuposto básico a transformação do
Estado burocrata em uma
administração gerencial, não é inédita.
Registre-se que, mesmo durante toda crise vivenciada no Reino
Unido, na década de
1980, verifica-se que o setor público continuou a financiar os
bens sociais como saúde,
educação e pesquisa (FERLIE, 1999, p. 16).
Em relação ao desmonte do Estado brasileiro, Frigoto (2002, p. 59)
defende que este
não chegou a níveis perversos como na Argentina e Chile, por terem
existido20 “forças sociais
organizadas” que se contrapunham aos “processos de dilapidação do
fundo público pelos
interesses privados”.
Retornando
a Ferlie (1999, p. 26), este apresenta quatro modelos de “Nova
Administração
Pública - NAP”, surgidos durante a década de 1980 na organização e
administração
dos serviços públicos britânicos. Tais modelos da nova administração
pública
se distanciam dos modelos clássicos de administração pública,
20 O
autor indica como “forças sociais organizadas” o PT (Partido dos
Trabalhadores), CUT (Central
Única
dos Trabalhadores) e “outras forças de esquerda”. Registre-se que o artigo foi
escrito em 2002.
37
apresentando
diferenças e características distintas. Os quatro modelos são: o
impulso
para a eficiência; downsizing21 e
descentralização; em busca da excelência
e,
por último, orientação para o serviço público.
O
primeiro modelo de NAP (denominado de impulso para eficiência – de 1980
a
1985) buscou introduzir o elemento da iniciativa privada no setor público. Era
uma
tentativa
de tornar o setor público “mais parecido” (FERLIE, 1999, p. 26) com a
iniciativa
privada, estabelecendo um controle administrativo direto. Esse modelo veio
a
ser considerado inadequado por não levar em consideração as características
específicas
das organizações do setor público. Tal modelo previa uma maior
delegação
de poder para uma administração menos burocrática e mais
empreendedora,
guardando semelhanças ao Plano Diretor (BRASIL, 1995b) de
FHC.
O
segundo modelo (downsizing e descentralização)
objetivou dar maior
flexibilidade
ao setor público, descentralizando responsabilidades em busca de uma
maior
eficiência. Para Ferlier (199, p.27) trouxe como resultados “abandono do alto
grau
de padronização; o aumento na descentralização da responsabilidade
estratégica
e orçamentária; o aumento da terceirização”; e por fim esse modelo22
realizou
a separação entre um núcleo estratégico e um núcleo operacional.
Lembrando
a setorização do Estado realizada por FHC.
21 O
autor usa esse termo para expressar que o mesmo tem sido utilizado “na
literatura organizacional
para
conceituar processos de reestruturação organizacionais associados com a redução
da
diferenciação
vertical e de quadros”.
22
Ferlie (1999, p. 30) apresenta entre outros elementos chaves da NAP 2: “ênfase
na mentalidade
voltada
para o mercado; mudanças da gestão hierárquica para gestão por contrato;
criação, em nível
local,
de organizações mais autônomas; redução de pessoal tanto nos escalões mais
altos como na
base
das organizações; troca na forma de gestão do tipo “comando e
controle”,associada à
NAP/modelo
1, para estilos gerenciais, tais como gerenciamento por influência; aumento no
papel das
formas
de organização em rede; ênfase nas alianças estratégicas entre organizações com
uma nova
forma
de organização; tentativa de mudança das formas padronizadas de serviços para
um sistema
de
serviço caracterizado por mais flexibilidade e variedade”.
38
O
terceiro NAP (busca a excelência na prestação de serviços da
administração
pública), dá ênfase à importância da cultural organizacional, rejeitando
a
abordagem racional da NAP 1, enfatizando “o papel dos valores, cultura, ritos e
símbolos
na moldagem da maneira como as pessoas realmente se comportam no
trabalho”
(FERLIE, 1999, p. 31). Esse modelo associa-se a modelos administrativos
mais
humanísticos, com programas intensivos de treinamento corporativo.
Já o
quarto modelo de nova administração pública intenciona adaptar as
experiências
privadas positivas ao serviço público, delineando uma missão de
serviço
público diferente, de alta qualidade. O usuário do serviço é considerado um
cliente
no processo de gestão; o gerenciamento da qualidade do serviço se dá pelo
gerenciamento
voltado para a qualidade total, por exemplo.
Verificamos
uma relação entre os modelos de NAP de Ferlie e a reforma do
Estado
no governo FHC, construída em seu primeiro mandato. Relata Bresser
Pereira
(2003, p. 23) que, ao assumir o cargo de Ministro, propôs que a reforma
administrativa
fosse incluída no rol das reformas prioritárias do novo governo,
juntamente
com as reformas constitucionais: reforma fiscal, reforma da previdência
social
e eliminação dos monopólios estatais.
Intencionando
diferenciar a reforma do Estado de FHC, em relação ao
neoliberalismo
britânico, Bresser Pereira (2003) argumenta que a proposta de
reforma
do Estado é social democrata, não tendo vinculação com uma nova
proposta
de liberalismo advindo da Europa e da América. Defende que a
administração
pública gerencial busca “aumentar a governança do Estado”. Este
intervirá
somente nos casos em que o mercado não tiver condições de regular a
economia:
39
“A
diferença entre uma proposta de reforma neoliberal e uma social
democrática
está no fato de que o objetivo da primeira é retirar o
Estado
da economia, enquanto o da segunda é aumentar a governança
do
Estado; é dar meios financeiros e administrativos para que ele
possa
intervir efetivamente, sempre que o mercado não tiver condições
de
coordenar adequadamente a economia (BRESSER PEREIRA;
SPINK,
2003, p. 237 - 238)”.
O
Ministro Bresser Pereira não aceita tratar a reforma do Estado como sendo
uma
proposta neoliberal23. Posicionando-se contra este entendimento24, esboçando
uma
crítica ao neoliberalismo:
“A
premissa neoliberal que estava por trás das reformas – de que o
ideal
era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os
direitos
de propriedade, deixando com o mercado a total
coordenação
da economia – provou ser irrealista (BRESSER
PEREIRA,
2003, p. 22)”.
As
tentativas de separar o modelo brasileiro de reforma do Estado com as
propostas
neoliberais da década de 1980 evidenciam-se no discurso do Ministro:
“As
técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao
mesmo
tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural
que
visam a enfrentar a crise fiscal do Estado (BRESSER PEREIRA,
2003,
p. 31)”.
Ferlie
(1999, p. 25), ao analisar as reformas na administração pública da Grã-
Bretanha
na década de 1980, justifica seu surgimento, como sendo:
“A
reação necessária seria cortar o ‘desperdício’ do governo por
meio
do desmantelamento dos sistemas de corrupção e
cartelização,
da introdução de regulamentos externos, do
23Achamos
importante registrar a observação de Azevedo (1997, págs. 9-10) sobre as raízes
da
corrente
neoliberal, expressado pelo ideário do liberalismo clássico: “(...) os
fundamentos da liberdade
e do
individualismo são tomados aqui para justificar o mercado como regulador e
distribuidor da
riqueza
e da renda, compreendendo-se que, na medida em que potencializa as habilidades
e a
competitividade
individuais, possibilitando a busca ilimitada do ganho, o mercado produz,
inexoravelmente,
o bem-estar social (...)”.
24
Em sentido aposto ao entendimento de Bresser Pereira, indicamos a leitura de
Silva Júnior (2002).
40
downsizing e da tercerização, e dar incentivos
mais fortes para o
desempenho”.
Verifica-se
que as mesmas técnicas colocadas em prática no período FHC
foram
as realizadas nas administrações de Thatcher e Reagan, mesmo que Bresser
Pereira
não aceite a vinculação de sua reforma do aparelho estatal com o
neoliberalismo.
Bresser
Pereira, segue:
“O
neoliberalismo surgiu de uma reação contra a crise fiscal do
Estado
e, por isso, passou a ser identificado com cortes nos gastos
e
com o projeto de reduzir o ‘tamanho” do Estado’. (BRESSER
PEREIRA,
2003, p. 32)”.
Para
Sader (1995, p. 147) o neoliberalismo “interpreta o processo histórico de
cada
país”, da seguinte maneira:
“Os
vilões do atraso econômico passam a ser os sindicatos, e junto
com
eles as conquistas sociais e tudo o que tenha a ver com a
igualdade,
com a eqüidade e com a justiça social. Ao mesmo tempo
a
direita, os conservadores, se reconvertem à modernidade na sua
versão
neoliberal, via privatizações e um modelo de Estado Mínimo
(SADER,
1995, p. 147)”.
A
essência da discussão não é sabermos se a administração pública
aproximou-se
do mercado, utilizando seus conceitos como desempenho, eficiência e
flexibilidade.
Ou se as práticas neoliberais estão ou não presentes na reforma do
Estado
brasileiro. A questão mais profunda é entendermos até que ponto esse
modelo
gerencial repercutiu no processo de formulação de políticas curriculares para
educação
superior, sobretudo no ensino jurídico.
Que
o Estado no governo de FHC realizou tentativas no sentido de promover
a
administração pública à luz das reformas realizadas no modelo inglês e
americano
41
da
década de 1980, não nos resta dúvida25. Com essa tese, corrobora Dias
Sobrinho
(2003, p. 113):
“Em
toda parte, a modernização do Estado neoliberal privilegiava
claramente
o mercado. As reformas da educação superior são
praticadas
para que as instituições ganhem mais eficiência e se
ajustem
às novas realidades do mercado”.
A reforma do Estado poderá receber quaisquer denominações que seus
fundadores desejarem, mas jamais deixará de ter
institucionalizado o sistema neoliberal no Brasil.
O
Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado (BRASIL, 1995b) trata de
temas
que contradizem o ministro, tais como: administração gerencial; crise fiscal; o
aparelho
do Estado e as formas de propriedade; os setores do Estado; organizações
sociais
e publicização; sistemas de gestão pública (controle e informações
gerenciais),
entre outros. Este documento apresenta políticas de cunho neoliberal,
onde
são descritos, por exemplo, os setores do Estado e as formas de propriedade
que
se almejam (BRASIL, 1995b, p. 43), dando-se ênfase ao papel do mercado e da
iniciativa
privada.
A
reforma realizada por FHC buscou transformar o Estado em uma agência
controladora
dos serviços não-exclusivos do Estado, deixando sob a tutela do
Estado
o setor das atividades exclusivas formulado no Plano Diretor de reforma do
Estado
(BRASIL, 1995b).
A
reforma estatal promovida por FHC almeja ainda a aplicação no aparelho
do
Estado dos princípios empresariais, tais como eficiência, produtividade,
gestão,
resultados
e controle. Portanto, o Estado volta-se amplamente para o mercado.
No
documento citado acima (BRASIL, 1995b, p. 16), podemos observar
como
característica do neoliberalismo: “Adicionalmente, pratica-se a competição
25
Sobre o assunto recomendamos a leitura do debate travado entre Bresser Pereira
e Paula, na
revista
de Administração de Empresas, vol. 43, n. 01, Jan./mar., de 2005. O tema do
debate dos
autores
respectivamente é “Réplica: comparação impossível” e “Tréplica: comparação
possível”. Os
autores
discutem a administração pública gerencial e o neoliberalismo, entre outras
divergências.
42
administrada
no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer
concorrência
entre unidades internas”; “A administração pública gerencial inspira-se
na
administração de empresas”.
O
Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado – do governo de FHC
defende
claramente nos objetivos para os serviços não-estatais (BRASIL, 1995b, p.
46)
a transferência destes serviços (educação e saúde) através de um programa de
“publicização”,
transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais,
ou
seja, em entidades de direito privado.
A
reforma do Estado tem uma conceituação neoliberal, mesmo não sendo
este
o entendimento de seus criadores, posto que retira do Estado a proteção
constitucional
dada aos direitos sociais, em específico a educação, quando confere
ao
mercado um papel de destaque nesse cenário, concedendo-lhe liberdade de
atuação.
Ao
tratar do tema reforma do Estado, Bresser Pereira (2003, p. 23 ) reforça:
1.
“A reforma provavelmente significará reduzir o Estado, limitar
suas
funções como produtor de bens e serviços e, em menor
extensão,
como regulador”;
2.
“A nova administração pública não basta ser efetiva em evitar o
nepotismo
e a corrupção”;
3.
“A administração pública terá que ser eficiente ao prover bens
públicos
e semi-públicos, que caberia ao Estado diretamente
produzir
ou indiretamente financiar”.
Portanto,
a administração pública gerencial apresenta-se como uma solução
ao
modelo tradicional de administração pública burocrática, para ser posto em
prática
em uma estrutura administrativa reformada.
Em
relação à educação superior, pode-se afirmar que FHC “buscou remover
os
mecanismos de controle de natureza predominantemente burocrática e, em seu
lugar,
introduziu as funções avaliadoras do Estado avaliador” (GOMES, 2002, p. 10).
43
Apresentamos
abaixo uma síntese das características da administração
pública
gerencial para Bresser Pereira (2003):
a)
uma resposta à crise do Estado, para o enfrentamento da crise fiscal;
b)
uma Estratégia para reduzir o custo do Estado;
c)
buscar a eficiência da administração pública;
d)
ser um instrumento de proteção do patrimônio público;
e)
ser contrária aos interesses privados e à corrupção;
f)
orientar-se para o cidadão e para a obtenção de resultados;
g) a
pressuposição de que políticos e funcionários públicos são
merecedores
de um grau limitado de confiança;
h)
servir-se estrategicamente da descentralização e do incentivo à
criatividade
e inovação;
i)
utilização do contrato de gestão como instrumento de controle dos
gestores
públicos;
j)
descentralização, delegação de poderes e autoridade ao gestor
público;
k)
buscar um rígido controle sobre o desempenho aferido mediante
indicadores
acordados e definidos em contrato.
Bresser
Pereira (2003) contrapõe-se à administração pública burocrática por
ela
concentrar seus esforços no “controle de procedimentos” e não na busca de
resultados
através de indicadores de desempenhos para as agências do Estado,
pois
sua ação não dispõe de objetivos definidos.
Para
entender o modelo que o governo FHC buscou implementar à frente do
MARE,
temos que entender a estrutura desenhada para a administração pública
gerencial
(APG).
44
Quanto
à setorização do Estado e a APG, faremos uma demonstração ou
exposição
didática dos seus principais elementos que permitirá compreender melhor
o
projeto de Reforma Estatal. Para o Plano Diretor o aparelho do Estado teria os
seguintes
setores (BRASIL, 1995b, p. 41 - 42):
A)
NÚCLEO ESTRATÉGICO: onde são definidas as leis e políticas públicas
estratégicas
em última instância. Setor composto pelos Poderes Executivo,
Legislativo
e Judiciário 26. Sendo sua propriedade somente estatal, são
atividades
exclusivas de Estado.
B)
ATIVIDADES EXCLUSIVAS DO ESTADO: aquelas em que o “poder do
Estado”
é exercido. Para Bresser Pereira “o poder de legislar e tributar”,
incluindo
a polícia, as forças armadas, órgãos de fiscalização e de
regulamentação
e os órgãos responsáveis pelas transferências de
recursos,
como o sistema unificado de Saúde, o sistema de auxílio
desemprego,
sendo propriedade estatal, pois seus serviços só podem ser
prestados
pelo Estado.
C)
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS OU COMPETITIVOS DO ESTADO: setor
em
que o Estado poderá atuar simultaneamente com organizações
públicas
não-estatais e privadas. Compreende os serviços de educação,
saúde,
cultura e de pesquisa científica. Quanto à propriedade, seria
pública
não-estatal27.
D)
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO: são realizados
pelo
Estado através de empresas públicas, que operam em setores
públicos
e ou estratégicos. A propriedade privada é a regra.
26
Existindo níveis estratégicos correspondentes nos Estados e Municípios.
27
Bresser Pereira (2003, p. 34-35) afirma: “(...) não há razão para serem
privados. Por outro lado, na
medida
em que não implicam o exercício do poder do Estado, não há razão para que sejam
controlados
por ele. Se não tem necessariamente de ser propriedade do Estado ou propriedade
privada,
a alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não-estatal (...)”.
45
Para
a continuidade da compreensão da APG, passa-se a estabelecer a
necessidade
de se identificar na setorização do Estado acima definida o tipo de
propriedade
(pública, privada ou pública não-estatal) e o tipo de administração
pública
mais adequada: gerencial ou burocrática. Sobre esse tópico devemos
observar
que o governo FHC defendia a aplicação, como visto anteriormente, da
administração
pública gerencial em todos os setores28.
A
reforma do Estado seguia tal raciocínio: O núcleo estratégico do Estado -
utilizando-se
de um instrumento denominado “contrato de gestão” - definiria os
objetivos
das entidades executoras do Estado (atividades exclusivas) e os
respectivos
indicadores de desempenho, garantindo a essas entidades os meios
humanos,
materiais e financeiros para sua consecução. As entidades executoras
seriam
as “agências autônomas”, e as “organizações sociais”, no setor de serviços
não-exclusivos
do Estado.
“As
atividades exclusivas de Estado deverão em princípio ser
organizadas
através do ‘sistema de agências autônomas’. O
dirigente
da agência autônoma deverá ser nomeado pelo respectivo
Ministro,
com o qual será negociado o contrato de gestão. Uma vez
estabelecidos
os objetivos e os indicadores de desempenho, não
apenas
qualitativos, mas também quantitativos, o dirigente terá
ampla
liberdade para gerir o orçamento global recebido; poderá
administrar
seus funcionários com autonomia no que diz respeito à
admissão,
demissão e pagamento, e também realizar compras
apenas
obedecendo aos princípios gerais de licitação” (BRESSER
PEREIRA,
2003, p. 259).
Já o
conceito de propriedade pública não-estatal vem adequar-se ao setor do
Estado
definido como “atividades não-exclusivas”, chegando-se a confundir se seria
determinada
ação desenvolvida pelo Estado e pelo setor privado.
28 Bresser Pereira (2003, p. 34) adverte que “no núcleo
estratégico, no qual a eficácia é sempre mais
relevante
que a eficiência, ainda há lugar para algumas características burocráticas
devidamente
atualizadas”.
46
O
que se vê na proposta em tela é a busca do fim da dicotomia públicoprivada,
com
o surgimento de uma terceira via: a propriedade pública não-estatal.
Contrariando
a divisão clássica do direito: entre público e privado, e também entre a
propriedade
pública e propriedade privada.
Bressser
Pereira (2003, p. 261) afirma que o público não se confunde com o
estatal:
“(...) o espaço público é mais amplo que o estatal, já que pode ser estatal ou
não-estatal”.
Ao
asseverar que a propriedade pode ser pública não-estatal, defende-se a
finalidade
da ação, qual seja, o fim público a que se propõe. Não-estatal por ser
realizada
por uma instituição fora da definição clássica de Estado, mas com um fim
público.
Portanto,
a alternativa para propriedade estatal não é a privada apenas, mas
a
pública não-estatal, que se apresenta para as atividades não-exclusivas do
Estado.
“Não
cabe ser estatal porque não envolve o uso do poder do Estado.
Deve
ser pública para justificar os subsídios recebidos pelo Estado.
O
fato de ser pública não-estatal, por sua vez, implica a necessidade
de a
atividade ser controlada de forma mista pelo mercado e pelo
Estado”
(BRESSER PEREIRA, 2003, p. 263).
O
subsídio pode ser dado diretamente à organização não-estatal, mediante
dotação
orçamentária. Instituições chamadas de Organizações Sociais. Não sendo
um
tipo de entidade pública não-estatal, mas uma qualidade dessas entidades,
declarada
pelo Estado (BRESSER PEREIRA, 2003, p. 263).
“O
projeto do MARE, embutido no Plano de Reforma do Estado, de
transformar
as IFES em organizações sociais, num primeiro
momento,
se pareceu seduzir os planificadores do MEC, aos
poucos,
dadas as reações negativas que começaram a se
manifestar
junto à comunidade acadêmicas, tanto das IFES, quanto
47
das
IES estaduais paulistas. Passou a ser visto com reservas, como
possível
instrumento de reforma da educação superior pública”
(SILVA
JÚNIOR; SGUISSARDI; 2001, p. 60).
Para
que ocorra a transformação dos serviços não-exclusivos de Estado em
propriedade
pública não-estatal e declará-los uma organização social, será preciso
um
“programa de publicização” dessas entidades, que não deve ser confundido com
o
programa de privatização, na medida em que as novas entidades conservarão seu
caráter
público, mas de direito privado, assegurando, assim, uma autonomia
administrativa
e financeira maior (BRESSER PEREIRA, 2003, p. 265).
A
administração gerencial nos encaminha para a composição dos seguintes
princípios
qualificadores de sua existência:
-
Princípio da eficiência: a administração pública deve ter como fim a
eficiência
dos serviços prestados à sociedade. É inaceitável um Estado ineficiente,
que
não funciona em favor da coletividade e que não define indicadores de
desempenho
para as agências estatais;
-
Princípio da descentralização: para se ter um Estado eficiente é necessário
descentralizar,
delegar seus poderes e autoridade ao gestor público, ou a terceiro
que
desenvolve uma atividade não-exclusiva do Estado;
-
Princípio da flexibilidade: é preciso, ao descentralizar as ações do Estado,
flexibilizar
seu sistema normativo para adequá-lo às novas demandas sociais;
-
Princípio da regulação: o Estado passa a ser um agente de regulação e
controle
das atividades descentralizadas, promovendo uma avaliação da eficiência;
Assim,
o Estado à luz do Plano Diretor (BRASIL, 1995b, págs. 12-13), reduz
seu
papel a executor ou prestador de serviços, deixando de ser o “responsável
direto
pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e
48
serviços”,
redefinindo seu papel para “regulador ou provedor”, dos serviços sociais,
tais
como a saúde e a educação.
Diante
do que foi apresentado, podemos concluir que a reforma do Estado
promovida
no governo de FHC buscou instituir a administração pública gerencial.
Para
tal, fez-se necessária a setorização do aparelho estatal e a inclusão dos
direitos
sociais na categoria de serviços não-exclusivos do Estado29.
Cabe-nos
indagar se os princípios da administração pública gerencial se
fazem
presentes na educação superior. É necessário identificarmos ou não a
presença
desse alicerce da reforma do Estado para que possamos responder as
nossas
inquietações iniciais. Para tanto, faz-se necessário o estudo da educação
superior
no Brasil.
29
BRESSAN (2002, p. 383) registra no livro “A Era FHC – Um balanço”: “A incorporação
do Mare ao
Ministério
do Planejamento fez com que todo projeto perdesse não só a liderança
intelectual do
Ministro
Bresser, mas também o apoio político indispensável do Presidente da República.
A reforma
ficou
sem “cara” nem “voz”, caindo em uma rotina de burocracia e casuísmo. Nada mudou
oficialmente,
é verdade, mas também nada mais de novo aconteceu”. Esclarecemos que o MARE foi
extinto
no segundo mandato de FHC e suas atribuições remanejadas para a Secretaria de
Gestão
(SEGES).
49
Com
a nomeação do Ministro Paulo Renato Souza30 para o MEC em 1995,
várias
mudanças na educação superior passam a ser realizadas mediante a
definição
e planejamento de políticas educacionais gerenciais, como será tratado
nesse
capítulo. Para FHC, iniciava-se naquele instante uma “Revolução Silenciosa”
na
educação brasileira (SOUZA, 2005).
A
Educação como elemento essencial para tornar a “sociedade mais justa”
(BRASIL,
1995b) necessitava ser adequada ao novo modelo de Estado proposto por
FHC.
As
políticas educacionais formuladas pelo Ministro Paulo Renato Souza
tiveram
um grande auxílio do ex-Presidente Itamar Franco, quando extinguiu o
Conselho
Federal de Educação (CFE), criando o Conselho Nacional de Educação
(CNE)
por meio da Medida Provisória (MP) n. 661/94, depois convertida na Lei n.
9.131/0531.
Ao
assumir o governo, o Itamar Franco passou a ter embates com o CFE,
devido
à grande autonomia e independência que o Conselho Federal de Educação
possuía
em relação ao ensino superior. Enquanto isso, o MEC se encontrava
31
Para Neves (2002, p. 198), o ano de 1995 “marcou uma nova etapa na difusão do
neoliberalismo”.
Essa
“nova etapa” evidenciou-se, sobretudo, na educação superior com a promulgação
da lei em
discussão.
50
esvaziado
em suas atribuições, ficando o executivo privado de executar suas
políticas
educacionais.
Outro
fato que agravou bastante a relação entre o Planalto e o CFE foram as
denúncias
de corrupção dentro do conselho, que aumentavam a cada dia. Tais fatos
ocasionaram
a extinção dos mandatos de seus membros, ficando com o MEC,
provisoriamente,
o exercício das atribuições do CFE.
Quando
da criação do novo CNE, este passa a ter suas atribuições reduzidas
a
mero órgão de assessoramento e de deliberação do MEC (GOMES, 2003).
Comunica
a MP n. 661/94:
“Art.
3º Ficam transferidas ao Conselho Nacional de Educação
as
atribuições e competências do Conselho Federal de
Educação
previstas na legislação”.
A
extinção do CFE na prática facilitou a implantação de políticas reformistas
do
Estado na educação superior brasileira, pois o CFE32 exercia um excessivo
controle
burocrático sobre a expansão e a organização do setor privado (DURHAM;
SAMPAIO;
1995).
Com
a publicação da MP n. 661/04, inicia-se um processo de transferência
das
atribuições do CFE para o MEC. O auge se dá em 1995, com a Lei n. 9.13133,
matéria
de educação: “cabendo-lhe formular e avaliar a política nacional de
educação,
zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o
regem
(BRASIL, 1995c)”.
32
Sugerimos a leitura do artigo “Conselho Nacional de Educação: de aparelho
estatal de Estado a
agência
de empresariamento do ensino superior”, de autoria de SILVA, Andréia Ferreira
da. In:
NEVES,
2002.
33
Altera os dispositivos da Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961.
51
O
quadro abaixo apresenta as competências do novo CNE em comparação
com
o extinto CFE.
QUADRO 1 – Competência do novo CNE em comparação com o CFE
CNE CFE
LEI
N. 9.131, DE 24 DE NOVEMBRO DE 1995. Altera
dispositivos
da Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de
1961,
e dá outras providências.
Art.
1º Os Arts. 6º, 7º, 8º e 9º da Lei n. 4.024, de 20 de
dezembro
de 1961, passam a vigorar com a seguinte
redação:
LEI N. 4.024, DE 20 DE DEZEMBRO DE
1961.
Fixou
as Diretrizes e Bases da Educação
Nacional,
criando o CFE.
LEI N. 5.540, DE 28 DE NOVEMBRO DE 1968. Revogada
pela
Lei n. 9.394, de 1996, com exceção do artigo 16, alterado
pela
Lei n. 9.192, de 1995. Fixou normas de organização e
funcionamento
do ensino superior e sua articulação com a
escola
média, e dá outras providências.
Art.
7º O Conselho Nacional de Educação, composto
pelas
Câmaras de Educação Básica e de Educação
Superior,
terá atribuições normativas, deliberativas e
de
assessoramento ao Ministro de Estado da
Educação
e do Desporto, de forma a assegurar a
participação
da sociedade no aperfeiçoamento da
educação
nacional.
§ 1º
Ao Conselho Nacional de Educação, além de
outras
atribuições que lhe forem conferidas por lei,
compete:
a)
subsidiar a elaboração e acompanhar a execução
do
Plano Nacional de Educação;
b)
manifestar-se sobre questões que abranjam mais de
um
nível ou modalidade de ensino;
c)
assessorar o Ministério da Educação e do Desporto
no
diagnóstico dos problemas e deliberar sobre
medidas
para aperfeiçoar os sistemas de ensino,
especialmente
no que diz respeito à integração dos
seus
diferentes níveis e modalidades;
d)
emitir parecer sobre assuntos da área educacional,
por
iniciativa de seus conselheiros ou quando
solicitado
pelo Ministro de Estado da Educação e do
Desporto;
e)
manter intercâmbio com os sistemas de ensino dos
Estados
e do Distrito Federal;
f)
analisar e emitir parecer sobre questões relativas à
aplicação
da legislação educacional, no que diz
respeito
à integração entre os diferentes níveis e
modalidade
de ensino;
g)
elaborar o seu regimento, a ser aprovado pelo
Ministro
de Estado da Educação e do Desporto.
§ 2º
O Conselho Nacional de Educação reunir-se-á
ordinariamente
a cada dois meses e suas Câmaras,
mensalmente
e, extraordinariamente, sempre que
convocado
pelo Ministro de Estado da Educação e do
Desporto.
§ 3º
O Conselho Nacional de Educação será presidido
por
um de seus membros, eleito por seus pares para
mandato
de dois anos, vedada à reeleição imediata.
§ 4º
O Ministro de Estado da Educação e do Desporto
presidirá
as sessões a que comparecer.
(...)
Art.
7º Ao Ministério da Educação e Cultura
incumbe
velar pela observância das leis do
ensino
e pelo cumprimento das decisões do
Conselho
Federal de Educação.
Art.
9º Ao Conselho Federal de Educação,
além
de outras atribuições conferidas por lei,
compete:
a)
decidir sobre o funcionamento dos
estabelecimentos
isolados de ensino superior,
federais
e particulares;
b)
decidir sobre o reconhecimento das
universidades,
mediante a aprovação dos
seus
estatutos e dos estabelecimentos
isolados
de ensino superior, depois de um
prazo
de funcionamento regular de, no
mínimo,
dois anos;
c)
pronunciar-se sobre os relatórios anuais
dos
institutos referidos nas alíneas anteriores;
d)
opinar sobre a incorporação de escolas ao
sistema
federal de ensino, após verificação da
existência
de recursos orçamentários;
e)
indicar disciplinas obrigatórias para os
sistemas
de ensino médio (artigo 35,
parágrafo
1º) e estabelecer a duração e o
currículo
mínimo dos cursos de ensino
superior,
conforme o disposto no artigo 70;
f) vetado
g)
promover sindicâncias, por meio de
comissões
especiais, em quaisquer
estabelecimentos
de ensino, sempre que
julgar
conveniente, tendo em vista o fiel
cumprimento
desta lei;
h)
elaborar seu regimento a ser aprovado pelo
Presidente
da República;
i)conhecer
dos recursos interpostos pelos
candidatos
ao magistério federal e decidir
sobre
êles;
j)
sugerir medidas para organização e
funcionamento
do sistema federal de ensino;
l)
promover e divulgar estudos sobre os
sistemas
estaduais de ensino;
m)
adotar ou propor modificações e medidas
que
visem à expansão e ao aperfeiçoamento
do
ensino;
n)
estimular a assistência social escolar;
o)
emitir pareceres sobre assuntos e questões
de
natureza pedagógica e educativa que lhe
sejam
submetidos pelo Presidente da
República
ou pelo Ministro da Educação e
Cultura;
p)
manter intercâmbio com os conselhos
estaduais
de educação;
q)
analisar anualmente as estatísticas do
ensino
e os dados complementares.
1º
Dependem de homologação do Ministro da
Educação
e Cultura os atos compreendidos
nas
letras a, b, d, e, f, h e i ; (...)
Art.
10. O Ministério da Educação e Cultura, mediante proposta
do
Conselho Federal de Educação, fixará os distritos geoeducacionais
para
aglutinação, em universidades ou federação
de
escolas, dos estabelecimentos isolados de ensino superior
existentes
no País.
Art.
24. O Conselho Federal de Educação conceituará os
cursos
de pós-graduação e baixará normas gerais para sua
organização,
dependendo sua validade, no território nacional,
de
os estudos neles realizados terem os cursos respectivos,
credenciados
por aquele órgão.
Art.
26. O Conselho Federal de Educação fixará o currículo
mínimo
e a duração mínima dos cursos superiores
correspondentes
a profissões reguladas em lei e de outros
necessários
ao desenvolvimento nacional.
Art.
27. Os diplomas expedidos por universidade federal ou
estadual
nas condições do artigo 15 da Lei n. 4.024 (*), de 20
de
dezembro de 1961, correspondentes a cursos reconhecidos
pelo
Conselho Federal de Educação, bem como os de cursos
credenciados
de pós-graduação serão registrados na própria
universidade,
importando em capacitação para o exercício
profissional
na área abrangida pelo respectivo currículo, com
validade
em todo o território nacional.
Art.
36. Os programas de aperfeiçoamento de pessoal docente
deverão
ser estabelecidos pelas universidades, dentro de uma
política
nacional e regional definida pelo Conselho Federal de
Educação
e promovida através da CAPES e do Conselho
Nacional
de Pesquisas.
Art.
46. O Conselho Federal de Educação interpretará, na
jurisdição
administrativa, as disposições desta e das demais
leis
que fixem diretrizes e bases da educação nacional,
ressalvada
a competência dos sistemas estaduais de ensino,
definida
na Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961.
Art.
estabelecimento
isolado de ensino superior será tornado
efetivo,
em qualquer caso, por decreto do Poder Executivo,
após
prévio parecer favorável do Conselho Federal de
Educação,
observado o disposto no artigo 44 desta Lei.
Art.
da
Universidade ou estabelecimento isolado de ensino superior
será
tornada efetiva, em qualquer caso, por decreto ao Poder
Executivo
Federal, após prévio parecer favorável do Conselho
de
Educação competente. .
Art.
48. O Conselho Federal de Educação, após inquérito
administrativo,
poderá suspender o funcionamento de qualquer
estabelecimento
isolado de ensino superior ou a autonomia de
qualquer
universidade, por motivo de infringência da legislação
do
ensino ou de preceito estatutário ou regimental,
designando-se
Diretor ou Reitor pró tempore.
Art.
51. O Conselho Federal de Educação fixará as condições
para
revalidação de diplomas expedidos por estabelecimentos
de
ensino superior estrangeiros, tendo em vista o registro na
repartição
competente e o exercício profissional no País.
(...)
52
Fonte:
1. BRASIL,
Como
pode ser verificado, o MEC incumbia cumprir as decisões do CFE à luz
das
Leis n. 4.024/ 61 e n. 5.540/ 68. O CFE era considerado um órgão “executor”
com
diversas competências que não foram renovadas após a criação do CNE. Este
passou
a realizar a função de um órgão colaborativo, deliberativo e de
assessoramento
do Ministro de Estado da Educação.
A
partir de então, o MEC delega maior responsabilidade pela expansão do
ensino
superior à esfera privada (CORBUCCI, 2004, p. 681). Fato este que facilitou
bastante
a ingerência de FHC na educação superior, posto que não existia mais a
subordinação
do MEC ao CNE.
Para
o Ministro Paulo Renato Souza34, em sua gestão foi realizada uma
“Revolução
Gerenciada” (SOUZA, 2005), que estava associada aos seguintes
fatores,
que para ele, “caracterizavam a moderna administração empresarial
privada”,
sendo:
“Metódos
de gestão moderna em que o planejamento
estratégico
e a atuação em equipe foram centrais; formulação
de
uma proposta coerente alicerçada em um diagnóstico
adequado
da situação; montagem de uma equipe que
permaneceu
coesa ao longo dos oito anos de governo; atuação
interativa
e participativa com diversos segmentos sociais”
(SOUZA,
2005, 23).
Qualquer
semelhança com o discurso do Ministro Bresser Pereira não é mera
coincidência.
A valorização da administração privada era a mesma que
34
Economista, ex-gerente de operações do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e exreitor
da
Unicamp, esteve presente nos dois mandatos de FHC.
53
fundamentava
o Plano Diretor de reforma do aparelho estatal, daí a semelhança dos
discursos
dos ministros do MARE e do MEC.
O
primeiro passo da gestão do Ministro Paulo Renato Souza foi a de elaborar
o
planejamento político estratégico (PPE) do MEC para 1995-1998 (BRASIL, 1995a).
Este
documento elencava os princípios básicos que norteariam a ação do governo,
as
metas, a estrutura operacional e os meios, as novas formas de atuação e os
resultados
esperados.
As
linhas centrais do PPE eram: planejar; promover a modernização
gerencial;
e, principalmente, “transformar o MEC num mecanismo eficaz de
formulação,
coordenação e acompanhamento de políticas públicas na área
educacional,
e a redução de seu papel executivo” (BRASIL,1995b).
Os
princípios da administração pública gerencial passam a ser observados na
educação,
com a edição do PPE. O MEC passa a desempenhar, ou pelo menos
almeja
um “papel político estratégico na coordenação de educação (PPE, 1995)”.
Daí
nasce a idéia do MEC ser a agência de regulação da educação nacional, cuja
materialização
torna-se possível com a extinção do CFE e a criação do novo CNE.
O
governo procurava redefinir a essência da relação entre o Estado e o
sistema
de ensino superior (SOUZA, 2005, p. 174).
Sobre
o conceito de “regulação” aplicado à educação, encontramos em
BARROSO
(2005, p. 3) a seguinte observação35,
“A
actual difusão, no domínio educativo, do termo ‘regulação’ está
associada,
em geral, ao objectivo de consagrar, simbolicamente, um
outro
estatuto à intervenção do Estado na condução das políticas
públicas.
Muitas das referências que são feitas ao ‘novo’ papel do
regulador
do Estado servem para demarcar as propostas de
‘modernização’
da administração pública das práticas tradicionais de
35 O
autor é de nacionalidade portuguesa, por isso mantivemos as expressões em seu
texto original.
54
controlo
burocrático pelas normas e regulamentações que foram (e
ainda
são) apanágio da intervenção estatal. Neste sentido, a
‘regulação’
(mais flexível na definição dos processos e rígida na
avaliação da eficiência e eficácia dos resultados)
seria o oposto da
‘regulamentação’
(centrada na definição e controle a priori dos
procedimentos e relativamente indiferente às questões da
qualidade e eficácia dos resultados)”
(Grifo do nosso).
Portanto,
não podemos confundir a regulação com a regulamentação. Esta
sendo
uma espécie do gênero regulação, onde o Estado passa a promover uma
regulação
de mercado, como aconteceu no governo FHC. A regulação flexibiliza o
processo
normativo, por exemplo, e concentra suas ações de forma mais “rígida na
avaliação
de eficiência e eficácia dos resultados”. A regulamentação limita-se na
fixação
de regras, normas e regulamentos previamente definidos.
Já o
PPE (BRASIL, 1995a) tem por diretriz máxima para o ensino superior a
busca
da qualidade36 pelo aproveitamento das potencialidades das IES, devendo o
MEC
adotar critérios relativos ao desempenho das atividades de ensino, pesquisa e
extensão.
É
visível a presença do modelo de APG no PPE. O arcabouço jurídico para
incentivar
a inovação na seara educacional, segundo o PPE (1995a), implica em:
“(1)
retirar da Constituição dispositivos que engessam a gestão
do
sistema educacional; (2) aprovar uma nova lei de Diretrizes
e
Bases que possibilite a diversificação institucional: novos
cursos,
novos programas, novas modalidades; (3) instituir um
novo
Conselho Nacional de Educação, mais ágil e menos
burocrático;
(4) modificar regulamentações para garantir maior
autonomia
à escola; (5) transferir a ênfase dos controles
36
Sobre “qualidade” julgamos importante destacarmos: “Se existe hoje uma palavra
em moda no
mundo
da educação, essa palavra é, sem dúvida ‘qualidade’. Desde as declarações dos
organismos
internacionais
até as conversas de bar, passando pelas manifestações das autoridades
educacionais,
as
organizações de professores, as centrais sindicais, as associações de pais, as
organizações de
alunos,
os porta-vozes do empresariado e uma boa parte dos especialistas, todos
coincidem em
aceitar
a qualidade da educação ou do ensino como o objetivo prioritário ou como um dos
muito
poucos
que merecem consideração” (ENGUITA, 2002, p. 95).
55
formais
e burocráticos para a avaliação de resultados”
(BRASIL,
1995a).
Essas
seriam as estratégias do MEC (para a educação) contidas no PPE.
Vislumbra-se
que as políticas para educação superior são minuciosamente
planejadas
pelo Ministro Paulo Renato Souza, cuja missão maior é a busca da
excelência
do ensino superior mediante critérios da administração privada. Estes já
citados
e analisados no capítulo anterior, sendo: eficiência, qualidade, avaliação,
regulação,
flexibilidade.
Como
problemas centrais do ensino superior para o PPE (BRASIL,1995b, p.
23),
destacam-se: controle burocrático das instituições de ensino em detrimento de
critérios
substantivos de qualidade; excessiva burocratização e centralização da
administração
na rede federal; e a necessidade de expansão da oferta entre a faixa
etária
de
A
solução apresentada no PPE para o ensino superior é muito semelhante à
encontrada
incremento
na produtividade e a racionalização gerencial no setor público (BRASIL,
1995b,
p. 24).
Para
o alcance da meta acima, era necessário criar a expansão do sistema de
avaliação,
através do Exame Nacional de Cursos (ENC), realizando os primeiros
exames
até o final do primeiro ano de governo. Via-se que o MEC tinha pressa em
efetivar
suas ações básicas para elevar a qualidade do ensino de graduação.
Em
relação às IES privadas o governo FHC (BRASIL,1995b, p. 26) pretendia:
“Simplificar
as exigências burocráticas para reconhecimento de
cursos,
credenciamento e recredenciamento de instituições e
56
substituí-las
por uma sistemática de informações ao Conselho
Nacional
de Educação sobre as avaliações periódicas de
qualidade
dos cursos e desempenho dos alunos”.
Esse
era o planejamento político estratégico do MEC para a educação
superior,
durante o primeiro mandato de FHC. No documento PPE são definidas as
primeiras
linhas de ação das políticas educacionais que seriam desenvolvidas a
partir
de 1995.
Para
o governo FHC era preciso combater o burocratismo que prejudicava o
desenvolvimento
do Estado na área educacional. Para tanto, era necessária a
criação
de um sistema de avaliação com o intuito de promover a educação superior
de
qualidade.
Para
Paulo Renato Souza (2004, p. 44):
“A
desburocratização do sistema significa a substituição de
controles
formais e normativos por avaliação de desempenho”.
Não
podemos esquecer que a educação superior teve grande importância no
Plano
Diretor de reforma do Estado (BRASIL, 1995b), pois ao mesmo tempo em que
a
educação, sob a ótica administrativa, é considerada como uma atividade fora do
núcleo
estratégico do Estado, sob o prisma político é o local onde se legitimam
mudanças
na cultura da sociedade. O mesmo acontecendo com a educação
superior,
cenário perfeito para estudarmos o impacto das reformas do aparelho
estatal
na educação brasileira.
É na
educação superior brasileira que os efeitos da reforma do Estado se
apresentam
de forma mais evidente. A lógica do mercado tornou-se um componente
inevitável
da atual configuração do ensino superior em todo o mundo (CASTRO,
2005).
57
A
abertura de novas faculdades, centros universitários e universidades, e a
conseqüente
expansão de cursos e de vagas aconteceram de forma surpreendente
a
partir da promulgação da LDB de 1996, como conseqüência da política de governo
estabelecida
pelo governo FHC.
Uma
breve análise da “Sinopse Estatística do Ensino Superior” do Inep/MEC,
ano
base de 2004, nos mostra a evolução nas matrículas na educação brasileira.
TABELA
02 - Matrículas em Cursos de Graduação
Presenciais no Brasil entre 2000
e
2004.
Ano Total Privadas %
2000
2.694.245
1.807.219
67,08
2001
3.030.754
2.091.529
69,01
2002
3.479.913
2.428.258
69,78
2003
3.887.771
2.750.652
70,75
2004
4.163.733
2.985.405
71,70
Fonte:
Sinopse Estatística do Ensino Superior 2004 – INEP/ MEC
Ao
final do governo FHC em 2002, havia 3.479.913 alunos matriculados em
cursos
de graduação. Esse número representou um percentual de 69, 78% de
matrículas
em instituições de ensino superior privadas.
Tais
dados, quando comparados com a realidade vivenciada em 1994, um
ano
antes do primeiro mandato de FHC, comprovam a evolução da participação da
iniciativa
privada na educação superior. Em 1994, segundo a “Sinopse Estatística do
Ensino
Superior” do INEP/MEC de 2004, havia 1.661.034 alunos matriculados no
ensino
superior. O que representa em relação ao ano de 2002 um crescimento de
109,5%
nas matrículas.
58
As
metas de Paulo Renato Souza alcançam seu êxito em relação à expansão
de
oferta de matrículas no nível superior. Nesse sentido encontramos em Castro e
Tiezze:
“Uma
das características principais do ensino superior
brasileiro
na década de 90 foi a expansão da oferta e o
crescimento
da demanda por ensino superior. No início, a
característica
predominante era a tendência à estagnação das
matriculas.
As Instituições de Ensino Superior (IES) no Brasil
apresentavam
uma média de somente 1,6 milhão de alunos
matriculados
desde o início dos anos 80 - menos de 10% do
corte
de faixa etária de
estagnação
era a falta de número suficiente de alunos
formados
no ensino médio e dos formados com condições de
prosseguir
os estudos de nível superior” (CASTRO; TIEZZE;
2005,
p. 117).
As
políticas realizadas em relação à expansão da educação superior pela
parceria
entre o Estado e a iniciativa privada, descentralizando os serviços
considerados
não-exclusivos do Estado para a iniciativa privada, atingiram as
expectativas
do PPE (BRASIL, 1995a).
A
descentralização da educação superior, antes concentrada nas instituições
públicas,
é uma realidade no governo FHC. Foi nesse governo onde se vislumbrou o
maior
crescimento do setor privado37 na educação superior brasileira.
Podemos
asseverar que o planejamento estratégico do MEC para 1995-1998
obteve
os resultados esperados, repercutindo inclusive no segundo mandato de
FHC.
Assegura
Neves (2002, p. 145):
37
DURHAM, 2005, p. 222, comenta: “Até
era
obtido através de subterfúgios como a designação dos membros da mantenedora
para cargos de
direção
com salários muito elevados, o desvio de recursos para outros empreendimentos
ou para uso
particular
dos mantenedores (como, por exemplo, aquisição e manutenção de jatos
executivos, carros
de
luxo e utilização de grandes verbas de representação)”.
59
“O
planejamento estratégico do MEC para 1995-1998 (BRASIL, 1995a)
enfatiza
aspectos que consubstanciam, na área educacional, os
princípios
norteadores da reforma da aparelhagem estatal do primeiro
governo
FHC”.
As
políticas educacionais voltadas para o ensino superior são reformuladas
no
governo de FHC. A educação superior é recriada; extinguem-se políticas que não
mais
representam o novo modelo de Estado; aperfeiçoam-se instrumentos que
facilitem
a privatização e aplicação do gerencialismo.
O
Estado passa a ser ao mesmo tempo fomentador da educação superior
com
a participação ativa da iniciativa privada, adotando um novo papel, o de
avaliador,
supervisor e regulador do ensino superior.
As
relações entre o Estado e a iniciativa privada são flexibilizadas. A
participação
desse segmento nos serviços não-exclusivos do Estado torna-se uma
realidade38.
A iniciativa privada surge como um “parceiro” do Estado para a solução
das
demandas sociais na área educacional.
Nesse
contexto, a educação superior é o epicentro das políticas de Estado na
educação.
Para Dias Sobrinho (2005, p. 22):
“A
educação superior é, ao mesmo tempo, um dos motores
mais
importantes de aprofundamento da crise e de superação
da
crise”.
Para
Neves (2002), a educação superior no governo de FHC foi
“empresariada”,
crítica realizada sobre o foco da privatização do ensino superior,
devido
à reforma neoliberal do Estado brasileiro.
A
presença do neoliberalismo na educação possui muita afinidade com a
fonte
inspiradora da reforma do Estado promovida por FHC, temos:
38
Inclusive, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,
“O
ensino é livre à iniciativa privada”, desde que ressalvado entre outros
aspectos o atendimento “as
seguintes
condições: I - cumprimento de normas gerais da educação nacional; II -
autorização e
avaliação
de qualidade pelo Poder Público”.
60
“Foi
na década de 80, na Inglaterra, no governo conservador de
Margareth
Thatcher, que começaram as políticas no campo do
ensino
superior que alteraram as regras tradicionais do
financiamento
universitário e impuseram hierarquias no interior e
entre
as universidades por meio de processos de avaliação. Este
processo
levou ao fechamento de departamentos e a ‘diabolização’
da
liberdade acadêmica em nome da “eficiência” e da
‘produtividade’.
Este duro período - na verdade fundador do
neoliberalismo
no campo universitário - foi estigmatizado por um
especialista
como um ‘Ataque ao ensino superior’ (Kogan -1983).
Era
a nova metáfora que simbolizava a realidade do Estadoavaliador
que
fará fortuna, em escala mundial, nas décadas
seguintes”
(TRINDADE, 2001, p. 17).
No
documento de trabalho denominado: “As políticas recentes para o ensino
superior
na América Latina”, Durham (1997, p. 12 -13) assegura que “os governos
estão
tentando superar as limitações do modelo de ensino superior vigente”. Ao final
conclui:
“O
cerne das novas políticas que estão sendo propostas refere-se
ao setor público e implica na alteração da relação entre
instituições de ensino superior e o Estado, substituindo
o
sistema
altamente centralizado e burocrático de controles
governamentais associado ao financiamento incremental
por
um
outro, baseado na contenção da expansão de gastos
públicos,
na descentralização administrativa e na introdução de
processos
de avaliação” (DURHAM, 1997, p. 12 – 13, grifo
nosso).
Nesse
sentido, depreende-se o entendimento de que no setor público também
as
relações entre as IES e o Estado foram alteradas, não havendo mais espaço para
os
sistemas burocráticos de controle.
As
políticas de Estado e sua presença na educação superior não se
apresentam
somente no caso brasileiro. A necessidade de se reformar o aparelho do
Estado
para o atendimento das demandas da sociedade é cada vez mais presente.
61
As
políticas do governo FHC introduziram uma reconfiguração da relação
entre
o Estado e o mercado, onde o neoliberalismo39 foi o protagonista das políticas
estatais.
Nesse
sentido esclarece Dias sobrinho (2005, p. 22):
“A
educação superior se impõe à obediência ao mercado, mais
que
o compromisso com a formação de cidadãos autônomos e
com
o aprofundamento da democracia”.
O
Plano Diretor da reforma do aparelho estatal (BRASIL, 1995b) inclui a
educação
superior no rol dos serviços públicos não-estatais. Para tanto realizou uma
série
de ações para efetivação das políticas gerencialistas nesse setor, trazendo a
administração
pública gerencial para dentro da educação superior.
Ao
falarmos que a administração pública gerencial está dentro do contexto
das
políticas educacionais de 1995 - 2002, não desejamos expressar reducionismos
em
relação a suas ações.
O
gerenciamento das atividades ligadas à educação superior vai além de
medidas
administrativas antiburocráticas; expressam-se através da inserção dos
princípios
da gestão pública da APG na legislação que passa a ser produzida.
“De
fato, nos dois governos de FHC a política governamental para a
educação
superior vem se constituindo uma parte de política de
parceria
entre o Estado e sociedade (...)” (NEVES; FERNANDES,
1990,
p. 39-40).
39
DIAS SOBRINHO (2005, p. 62): “A competitividade do mercado é uma dinâmica da
qual a
educação
superior não escapa. As instituições de educação superior não só têm de formar
para a
competitividade,
como exigência das dinâmicas da globalização neoliberal, como também pelo
mesmo
motivo, precisam enfrentar duros processos de competição no interior dos
sistemas
educativos”.
62
Souza
(2004, p. 180) entende que o crescimento e a melhoria da qualidade
do
ensino superior devem-se à criação de mecanismos mais flexíveis de expansão
com
o processo de avaliação de cursos (ENC).
O
conceito de qualidade passa a ser o argumento central para a realização da
avaliação
de desempenho das IES, através da qual se buscará regular o ensino
superior
para se ter a expansão com qualidade.
“Se
a qualidade é representada pelos resultados objetivos, a
avaliação
é tomada por controle desses produtos, associado à
flexibilização
de formas, tempos, contratos, fontes de
financiamentos
e outros itens relativos à noção economicista”
(DIAS
SOBRINHO, 2003, p. 108).
Nesse
sentido é promulgada a Lei n. 9.131/95 que criou um instrumento de
regulação
do Estado sobre o ensino superior. Trata-se do “provão”, que vem a ser
uma
avaliação periódica das instituições e dos cursos superiores realizada pelo
MEC.
Essa
avaliação teria como escopo inserir políticas que determinassem a
competitividade
entre as IES, em busca da qualidade e da eficiência, mediante a
realização
anual de exames nacionais com base nos conteúdos mínimos
estabelecidos
para cada curso. Nesse entendimento Frigoto (2002, p. 49):
“A
investida para se implantar os critérios empresariais de eficiência,
de
‘qualidade total’, de competitividade em áreas incompatíveis com
os
mesmos, como educação e saúde, desenvolve-se hoje dentro do
setor
‘público’ ” (FRIGOTO, 2002, p. 49).
Com
a realização periódica do ENC, o governo buscou estabelecer um
“ranqueamento”
das instituições mediante a divulgação anual do resultado das
63
avaliações,
informando o desempenho de cada curso, sem identificar os alunos
avaliados.
Conforme Souza e Oliveira (2003, p. 12):
“Afora
o incentivo à competitividade, provocado pelo
estabelecimento
de ranking de instituições, que expressa a
transposição
da lógica de mercado para a gestão do sistema
educacional,
cabe indagarmos sobre possíveis usos dos resultados,
seja
no estabelecimento de critérios para alocação de recursos
financeiros
entre as instituições, tendo em conta seu bom ou mau
desempenho,
seja na política de financiamento do ensino superior -
temos
assistido a investidas na direção de questionar a validade de
manutenção
de universidades públicas gratuitas, a partir de
apreciações
acerca de seu custo e produtividade”.
O
ENC representou um importante instrumento político do MEC, no sentido
de
credenciar novas instituições, autorizar novos cursos e de avaliar a qualidade
da
educação
superior. O “Provão” representava muito mais do que uma avaliação
qualitativa;
ele era acima de tudo um critério importante para fundamentar o discurso
expansionista
da educação superior pela iniciativa privada.
“Trata-se
do sistema de avaliação implementado, sobretudo no
âmbito
da educação superior. Na perspectiva governamental, o
modelo
estandardizado, flexibilizado, diversificado, diferenciado e
competitivo
de educação superior só seria efetivamente instituído se
houvesse
um sistema de avaliação capaz de estabelecer algum
controle
de qualidade” (DOURADO; CATANI; OLIVEIRA; 2003, p.
24).
Para
assegurar que existiria a competitividade entre as IES, e
conseqüentemente
sua individualização, mediante a atribuição de conceitos, a Lei n.
9.131/95,
Ҥ
2º O Ministério da Educação e do Desporto divulgará,
anualmente,
o resultado das avaliações referidas no caput deste
artigo,
inclusive dos exames previstos no parágrafo anterior,
informando
o desempenho de cada curso, sem identificar
nominalmente
os alunos avaliados” (BRASIL,1995c).
64
Identifica-se
nas diversas ações políticas do governo FHC para a educação
superior
as características da “Universidade Competitiva” defendida por Bresser
Pereira40,
segundo a qual o mercado identificaria as IES de boa qualidade e as de
mau
desempenho, mediante a publicidade dos resultados obtidos no ENC.
“Ao
tomar a decisão de iniciar um processo de avaliação objetiva da
qualidade
dos cursos superiores, através da exigência de exames
ao
final de cada curso, o governo FHC, através do Ministério da
Educação,
promove uma reforma tão simples quanto extraordinária
das
universidades brasileiras: começa a transformá-las em
universidades
competitivas” (BRESSER PEREIRA, 1995, p. 11).
O
Estado passa a realizar avaliações para regular a educação superior, em
busca
de promover a expansão do setor pela iniciativa privada. A avaliação passa a
ocupar
um lugar de destaque.
“A
avaliação é um instrumento central de reforma do Estado. No
âmbito
de educação superior é indispensável instrumento das
reformas
da educação superior. Para transformar a educação,
qualquer
que seja a educação escolhida, é fundamental mudar o
sistema
de avaliação” (DIAS SOBRINHO, 2003, p. 113).
Esse
é o contexto em que surge o CNE com suas atribuições reduzidas,
mesmo
com autonomia legal, apresenta-se como um órgão cartorário do MEC
responsável
pela emissão de pareceres e resoluções, funções de “assessoramento”
do
Ministro da Educação. Observe-se que a Lei n. 9.131/95 estabelece:
“Art.
7º O Conselho Nacional de Educação, composto pelas
Câmaras
de Educação Básica e de Educação Superior, terá
atribuições
normativas, deliberativas e de assessoramento ao
Ministro
de Estado da Educação e do Desporto, de forma a
assegurar
a participação da sociedade no aperfeiçoamento da
educação
nacional” (BRASIL, 1995c, Lei n. 9.131/95).
40
Em artigo publicado na Folha de S. Paulo, 2 abril de 1995, sob o mesmo tema.
65
Mais
tarde a LDB de 1996 confirma que na estrutura educacional haveria um
CNE,
com funções normativas e de supervisão. Assim, conclui-se que a criação do
CNE
não se deu por meio da LDB, mas por uma norma específica fora da LDB.
Portanto,
a administração pública gerencial defendida no Plano Diretor de
reforma
do Estado (BRASIL, 1995b) insere-se na educação mediante o sistema
normativo
que passa a ser elaborado no governo FHC. A educação ocupa um papel
de
destaque perante as políticas de FHC.
Azevedo
(2004) esclarece,
“(...)
a questão da educacional emerge como um tema socialmente
problematizado
no bojo da própria estruturação do Estado-Nação”
(AZEVEDO,
2004, p. 18).
Portanto,
é correto afirmamos ser intrínseca a relação entre o Estado e a
Educação
no governo de FHC. O Estado educacional burocrático passa a ser
reconstruído
com uma nova perspectiva gerencial, onde a regulação passa a
protagonizar
esse cenário político.
A
busca da eficiência passa a ser a tônica educacional do governo FHC, pois
a
“incapacidade” do Estado em fomentar a educação superior remete a sua
expansão
pela iniciativa privada. Cabe ao Estado, através do MEC, realizar
avaliações
periódicas, cujos resultados levam ao ato de credenciar e recredenciar a
IES;
autorizar o funcionamento e reconhecer seus cursos. Tudo isso, diante do
preceito
constitucional (Art. 209, CF/88) de que o ensino é livre à iniciativa privada,
desde
que tenha a avaliação de qualidade pelo Poder Público.
Nesse
instante o Estado afasta-se da produção de bens e serviços para a
“expansão
e consolidação do sistema econômico capitalista” objetivando ser um
regulador
do mercado (AFONSO, 2001, p. 3 -8).
66
Tais
idéias se coadunam com o governo FHC,
“A forma moderna de obter bons resultados é garantindo
liberdade às organizações e controlando a posteriori os
resultados alcançados, através da avaliação. O
controle a priori -
o
controle dos processos - esse sim é burocrático, autoritário, além
de
ineficiente. É a forma generalizadamente adotada no Brasil do
passado.
Resulta no descontrole e no desperdício. É um sistema de
esconder
ou disfarçar a incompetência e o mau desempenho, que é
incompatível
com o Brasil novo que os brasileiros querem construir
com
Fernando Henrique Cardoso (BRESSER PEREIRA, 1995, p.
11,
grifo nosso)”.
O
próximo passo de FHC seria concentrar as ações para a aprovação no
Congresso
Nacional da nova LDB. Importante instrumento de consolidação das
reformas
pretendidas para a educação superior.
A
LDB de 1996 é o principal instrumento político da educação no Brasil. Seu
processo
legislativo iniciou-se, de fato, em 1993, com o projeto de lei de n. 1.258-C,
de
198841, que ao chegar à Câmara dos Deputados recebeu o n. 101/1993, tendo
como
relator o Senador Cid Sabóia. Concomitantemente tínhamos um segundo
projeto
de lei n. 208/1989, do Senador Darcy Ribeiro e um outro de n. 45/1991, do
Deputado
Florestan Fernandes, mas com a identidade do objeto foram anexados,
tramitando
em conjunto (PINO; LOBO; DIDONET; 2002).
O
Projeto do Senador Darcy Ribeiro representava os interesses do governo
FHC,
que contava com o apoio dos partidos da base aliada no congresso nacional.
CUNHA
(2003, p. 39) declara que:
“A
primeira e mais importante opção da nova equipe dirigente do MEC
foi
no tocante à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
Diante
dos dois projetos, optou por apoiar o do Senado, já que o texto
de
Darcy Ribeiro, além de menos minucioso, tinha em seu autor maior
receptividade
para modificar a versão original a fim de adequar-se às
políticas
governamentais, como já havia demonstrado no governo
41
Registre-se que em 1988 é promulgada a Constituição da República Federativa do
Brasil.
67
Collor.
Mas, ao invés de buscar incluir dispositivos específicos, o
MEC preferiu que o projeto deixasse de tratar dos temas que
seriam objeto de projetos de lei específicos, ou fizesse de modo
bastante genérico, permitindo articulações com as medidas que
se tomavam” (grifo nosso).
A
tramitação do projeto de lei para uma nova LDB foi lenta, conturbado42 e
alterado
por diversas vezes para atender a interesses de setores distintos43. Outro
fator
que dificultou bastante à publicação de uma nova LDB foi a renovação dos
mandatos
dos Senadores e Deputados (BRZEZINSKI, 2002).
É
importante conhecermos a realidade vivenciada àquele momento:
“O
Substitutivo do Senador Cid Sabóia, aprovado na comissão de
educação
do Senado em 1993, é remetido à Comissão de Constituição
e
Justiça para sua apreciação. Neste contexto, é importante lembrar
que
o projeto de Lei Darcy Ribeiro fora também assinado pelos
Senadores
Maurício Correia e Marco Maciel e que a aprovação do
substitutivo
Sabóia significaria a sua rejeição. Por outro lado, a partir
de 1995, o Senador Marco Maciel passa a ser vice-presidente da
República e o Executivo acompanha o andamento da LDB com
orientação distinta da encaminhada no governo anterior”
(BELLONI,
2002, p. 131, grifo nosso).
A aprovação
da LDB requereu do governo federal uma grande negociação com
o
Congresso Nacional a fim de fazer prevalecer seus interesses. O Ministro Paulo
Renato
Souza foi o grande responsável pelas reformas educacionais que
aproximaram
o setor público da iniciativa privada44 nesse período.
Para
Cunha (2003, p. 38), a orientação no sentido do fortalecimento da
iniciativa
privada encontra-se presente na proposta de governo do candidato FHC
para
seu primeiro mandato (1995-1998), no qual o:
42
Ver DOURADO, 2002.
43
Dentre eles destacam-se o Fórum Nacional de Defesa da Escola Pública e a ABMES
(Associação
Brasileiras
das Mantenedoras de Ensino Superior) representando os interesses da iniciativa
privada
(BELLONI,
2002; NEVES, 2002).
44
Sobre o assunto indicamos: Silva Junior e Sguissardi, As Novas Faces da Educação Superior no
Brasil. São Paulo: Cortez, 2001, p. 75.
68
“Destaque
para o papel econômico da educação, como ‘base de um
novo
estilo de desenvolvimento’, cujo dinamismo e sustentação
provêm
de fora dela mesma – do progresso científico e tecnológico”
(CUNHA,
2003, p. 38).
O
projeto de uma nova LDB passa a ser discutido e avaliado sob um novo
prisma,
o da nova administração pública que estava por ser construída: a gerencial.
Nesse
sentido:
“Dentre
as ações iniciais do Governo em relação à educação,
definidas
pelo MEC no documento ‘Planejamento Político-
Estratégico
1995/1998’, (maio, 1995), ‘a necessidade de rever e
simplificar o arcabouço legal normativo e regulamentar para
estimular (e não tolher) a ação dos agentes públicos...’
passa a
ser
da mais alta importância. Conseqüentemente, decorre a
estratégia
desenvolvida com o objetivo de ‘aprovar uma nova Lei
de Diretrizes e Bases que possibilite a diversificação
institucional: novos cursos, novos programas, novas
modalidades’
e
‘retirar da Constituição dispositivos que engessam a gestão do
sistema
educacional... instituir um novo Conselho Nacional de
Educação mais ágil e menos burocrático; modificar
regulamentações para garantir maior autonomia à escola ... e
transferir a ênfase dos controles formais e burocráticos para a
avaliação de resultados” (PINO, 1997, p. 6, grifo nosso).
Seus
idealizadores preconizavam que o Estado não deveria concentrar suas
ações
em setores não-exclusivos, como a educação. Este seria o papel das
Organizações
Sociais e da iniciativa privada.
Nesse
sentido, Souza (1997, p. 98) caracteriza a nova LDB, da seguinte
forma:
“Lei aberta, flexível, com fortes tinturas antiburocráticas e anticartoriais,
que
se
constituiu num desafio permanente à inteligência, à cultura e à criatividade de
seus
aplicadores”.
Em
20 de dezembro de 1996, é aprovada a nova LDB, passando a ser
conhecida
como Lei Darcy Ribeiro, constituindo-se em uma adequada moldura
jurídica
para as propostas do MARE (SILVA JÚNIOR; SGUISSARDI; 2001). A LDB
69
foi
aprovada após uma movimentação de apoio da base de FHC no Congresso
Nacional,
conforme registra:
“A
criação do livre mercado educacional, por meio de políticas
de
Estado, teve como ponto alto a aprovação da versão da
LDB
do MEC, relatada pelo senador Darcy Ribeiro (PDT),
então em aliança com PFL e o PSDB” (LEHER,
2003, p. 89,
grifo
nosso).
.
A
Lei n. 9.394/96 representa a busca do governo em preparar o segmento
para
a reforma do Estado que estava sendo desenvolvida naquele momento. Nela é
instituída
a busca pela eficiência, pela excelência dos serviços, por um padrão de
qualidade.
A
LDB
“O
ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes
condições:
I - cumprimento das normas gerais da educação nacional
e do
respectivo sistema de ensino; II - autorização de funcionamento
e
avaliação de qualidade pelo Poder Público; III - capacidade de
autofinanciamento,
ressalvado o previsto no art. 213 da Constituição
Federal”.
Vê-se
que se trata praticamente de uma transcrição do texto constitucional,
estabelecendo
uma terceira condição, a “capacidade de autofinanciamento”.
Mantém-se
na LDB o interesse em assegurar o processo nacional de
avaliação
das instituições de educação criado pela Lei n. 9.131/95.
Define-se
de início na Lei n. 9.394/96 a organização da educação nacional em
sistemas
de ensino, estabelecendo-se as incumbências da União, dos Estados e
dos
Municípios.
A
LDB
esclarece
a incumbência da União em organizar, manter e desenvolver os órgãos e
instituições
oficiais do sistema federal de ensino e dos territórios.
70
Assim,
é o texto da LDB de 1996, pontual nos temas relativos à educação,
mas
superficial ao tratar de sua regulamentação. Temas importantes da educação
nacional
passam a ser tratados mediante a expedição de resoluções, portarias,
decretos,
medidas provisórias e de leis ordinárias.
Nesse
sentido, destaca Silva Júnior e Sguissardi (2001, p. 55) que:
“A
generalidade e a flexibilidade da LDB, como guarda-chuva das
reformas
pontuais, possibilitam ao MEC editar normas
complementares
via decretos e portarias. É o caso do Decreto n.
2.207,
de 15 de abril de 1997, revogado e substituído pelo Decreto
n.
2.306, de 19 de agosto do mesmo ano. Ele estabelece distinções
inéditas
para o sistema de ensino brasileiro: (...). Ele põe a nu o que
o
artigo 45 da nova LDB encobria e que estava presente na versão
anteriormente
aprovada no Senado
Portanto,
a complementação45 da LDB de 1996 ficou para um momento “a
posteriori”. A sua forma ampla, geral e flexível
foi o principal motivo pelo qual o
governo
conseguiu aprová-la, passados mais de 10 (dez) anos de tramitação de seu
projeto
no Congresso Nacional.
A
política educacional do governo FHC se exterioriza também na produção
normativa
que ficou de fora46 da LDB. A organização da educação superior e a
45 À
guisa de registro destacamos como exemplo na educação superior e no ensino
jurídico os
seguintes
atos normativos promulgados: Lei n. 9.131/95 (Alterou os dispositivos da Lei n.
4.024/61,
que
criou o CNE e o Exame Nacional de Cursos; e assegurou o direito da OAB em
manifestar-se nos
pedidos
de autorização e de reconhecimento de curso jurídico); Lei n. 9.192/95
(Regulamentou o
processo
de escolha dos dirigentes universitários); Lei n. 9.536/97 (Regulamentou o
parágrafo único
do
Art. 49 da Lei n. 9.394/96); Lei n. 10.172/2001 (Aprovou o Plano Nacional de
Educação,
diagnosticando
a Educação Superior e estabelecendo objetivos e metas); Decreto n.
2.306/97(Mantém
o papel da OAB de se manifestar sobre autorização e reconhecimento dos cursos
jurídicos;
e revogou o Decreto 2.207/97); Decreto n. 3.860/01(BRASIL, 2001b) dispõe sobre
a
organização
do ensino superior, a avaliação de cursos e instituições, e dá outras
providências;
mantém
a manifestação da OAB para criação e reconhecimento dos cursos jurídicos; e
revoga o
Decreto
n. 2.306/97; Pela primeira vez denomina o MEC de Ministério da Educação,
suprimindo “e do
desporto”;
Parecer 146/02 da CES/CNE/MEC (Trata das Diretrizes Curriculares Nacionais,
entre elas
as
DCN do Curso de Direito).
46
Não podemos deixar de citar que a Portaria MEC n. 181, de 23 de fevereiro de
1996, estabeleceu
“novos”procedimentos
de autorização para funcionamento de cursos superiores de graduação.
Adequando
as normas da Resolução n. 1/93, do extinto CFE; e a Portaria do MEC n. 3, de 9
de
janeiro
de 1996, alterou o Art. 16 da Portaria MEC n. 1.886/94 (estabeleceu o currículo
mínimo para o
curso
de Direito), estabelecendo que “as diretrizes curriculares desta Portaria são
obrigatórias aos
novos
alunos matriculados a partir de 1997 nos cursos jurídicos que, no exercício de sua
autonomia,
71
avaliação
de qualidade pelo poder público passam a ser as principais políticas
educacionais.
Não
podemos deixar de analisar os principais atos normativos confeccionados
nesse
período que demonstram a existência de um novo Estado menos
intervencionista.
Vimos
anteriormente que a Lei n. 9.131/95, confirmou a extinção do CFE e
criação
do CNE e da avaliação periódica do Exame Nacional de Cursos (ENC). Na
LDB
consta o princípio de avaliação, como política de Estado, mas os instrumentos,
formas
e procedimentos são políticas de governo.
O
ENC foi regulamentado fora da LDB, pela Portaria MEC n. 249, de 18 de
março
de 1996, que instituiu a sistemática para a realização anual do “provão”, o
principal
elemento para a avaliação periódica das IES e dos “cursos superiores de
educação”.
Estava pronto o principal critério de avaliação da educação superior.
Esse
instrumento de avaliação permitia ao Estado o controle das instituições de
ensino
superior, conceituando os cursos com base no desempenho dos alunos
concluintes.
Cada
vez mais o Estado passa de executor para regulador e avaliador
(DURHAM,
2005, p. 228).
A
regulação que passa a ser elaborada tem como matriz a avaliação do ENC,
criado
pela Lei n. 9.131/95. Os atos regulatórios que passam a ser vistos no sentido
de
promover a qualidade das instituições, dos cursos e do próprio sistema de
educação
superior. O Estado incentiva a iniciativa privada a investir no ensino
superior,
mas exerce diretamente o seu processo de regulação e de avaliação. Com
esse
entendimento,
poderão
aplicá-las imediatamente”. Registramos que a Portaria MEC n. 1.886/94 será
estudada
separadamente
no capítulo sobre o ensino jurídico.
72
“A
regulação do setor educação é indispensável em um regime
democrático.
Precisamos ter marcos que funcionem com regras
públicas,
explícitas, que sejam respeitadas por todas as partes e por
todos
os entes que compõem a estrutura de poder. Então, é
fundamental
criar os marcos regulatórios para o setor da educação,
principalmente
o setor privado da educação”.
(...)
Para que a regulação exista, é indispensável que tenhamos um
bom
sistema de avaliação, porque qualquer sistema regulatório
supõe
um sistema de informação e avaliação muito claro, objetivo,
transparente,
para que esta regulamentação seja efetivamente
exercida.
O sistema de regulação externa deveria ter por objetivo
principal
promover uma educação de qualidade para todos,
considerando
a enorme desigualdade e heterogeneidade das
instituições
de ensino superior do País.
(...)A
avaliação do sistema como instrumento do processo de
regulação
é muito mais adequado e legítimo num regime
democrático
do que impedir o crescimento do sistema de forma
burocrática
e casuística” (CASTRO; TIEZZE; 2005, p. 122-123).
.
Já
em 1997, tivemos o Decreto n. 2.207, de 15 de abril, revogado47 pelo
Decreto
n. 2.306, de 19 de agosto de 1997, regulamentando a questão das pessoas
jurídicas
de direito privado, mantenedoras de instituições de ensino superior com fins
lucrativos,
e as sem fins lucrativos (tais como: comunitárias, confessionais e
filantrópicas
ou constituídas como fundações). Esse Decreto deu mais transparência
à
questão jurídica dessas entidades, principalmente ao reconhecer o que a
Constituição
Federal de 1988 defendia: “o ensino é livre à iniciativa privada”.
O
Decreto 2.306/97 conseguiu algo que seria impraticável de ser realizado
durante
a tramitação do projeto da LDB no Congresso Nacional, que foi
regulamentar
o seu Art. 47, aos variados graus de abrangência da educação
superior
ao definir:
“Art.
8º Quanto à sua organização acadêmica, as instituições
de
ensino superior do Sistema Federal de Ensino classificamse
em:
I -universidades; II - centros universitários; III -
faculdades
integradas; IV - faculdades; V - institutos superiores
ou
escolas superiores”.
47
Sobre o assunto sugerimos a leitura de Silva júnior; Sguissardi; 2001, p. 59.
73
Reforça-se
nesse momento, a existência de dois tipos de instituições de
educação
superior: as de ensino, pesquisa e extensão; as instituições de ensino.
Depreende-se
a ilação de que as estratégias do MARE para a educação superior no
Brasil
começam a ser estabelecidas. O fortalecimento e a definição do que seja “a
iniciativa
privada” aglutina-se com a perspectiva do ensino ser desenvolvido fora do
âmbito
das Universidades, em instituições puramente de ensino.
A
diversificação do sistema de educação superior é uma estratégia do
governo
FHC para flexibilizar o atendimento da demanda relativa ao acesso ao
ensino
superior, mediante a adoção de critérios mercadológicos, tais como
concorrência,
avaliação e a análise do desempenho. Nesse sentido Dourado, Catani e
Oliveira
(2003, p. 22), esclarecem:
“No
caso brasileiro, particularmente no governo de FHC, a
diversificação
e a diferenciação do sistema de educação superior
em
função da demanda crescente de vagas, por meio de
mecanismos
que objetivam a massificação desse nível de ensino. A
expansão
do sistema, bem como a integração dos diferentes
procedimentos
de avaliação, credenciamento e recredenciamento,
visando a produzir um sistema baseado na flexibilidade,
competitividade, diferenciação e avaliação, balizam as políticas
adotadas pelo Ministério da Educação (MEC) no campo da
educação superior” (grifo nosso).
A
criação dos Centros Universitários demonstra a flexibilização da
organização
da educação superior nesse período. A ampliação da autonomia
universitária
para outros tipos de estabelecimento de ensino diminuía o centralismo
burocrático
do Estado flexibilizando suas relações com o mercado (DURHAM, 2005).
O
Decreto n. 2.306/97 renovou o direito da OAB em manifestar-se nos
pedidos
de autorização e de reconhecimento de curso jurídico. Este confirmou a
74
aceitação
da interferência de uma corporação profissional na organização da
educação
superior.
É
importante frisarmos que a Lei n. 8.906/94 (Estatuto da OAB) foi o indutor
do
Decreto n. 1.303, de 8 de novembro de 1994, que consideramos o primeiro
documento
na história da educação superior brasileira a regulamentar a
manifestação
de uma corporação de ofício, o Conselho Federal da OAB, para a
autorização
e reconhecimento de cursos jurídicos. A manifestação do Conselho
Federal
da OAB em alguns casos se sobrepunha aos órgãos oficiais de educação48.
Devido
à importância do tema, trataremos o assunto de forma mais específica no
Capítulo
sobre ensino jurídico.
No
segundo mandato de FHC, temos em 10 de Janeiro de
10.172,
que aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE). Estabeleceu que após a
sua
vigência os Estados, Distrito Federal e Municípios deveriam elaborar seus
planos
decenais correspondentes. Trata-se de uma política de Estado, inclusive
determinada
pela CF/88,
década
da educação pela LDB/96,
Em
relação à educação superior, o PNE estabeleceu como meta:
“Prover,
até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo
menos,
30% da faixa etária de
48
Dispunha sobre a criação de Universidades e estabelecimentos isolados de ensino
superior, e dava
outras
providências. Esse Decreto assinado pelo Presidente Itamar Franco e pelo
Ministro Hingel,
tinha
17 artigos sobre educação superior, destinando ao ensino jurídico 3 artigos
densos outorgando
poderes
ao Conselho Federal da OAB. O Seu Art. 10 estabelecia que “Será dispensada a
análise do
Conselho
de Educação competente no caso de manifestação favorável do Conselho Federal da
Ordem
dos Advogados do Brasil nos pedidos de criação de cursos jurídicos formalizados
por
universidades”.
75
O
Estudo da Lei n. 10.172/01 nos possibilita conceber as bases de
formulação
desse Plano Decenal, erigido sob o manto de um outro plano (o diretor
de
reforma do Estado). Ela estabelece no item 4.2:
“É
importante a contribuição do setor privado, que já oferece a maior
parte
das vagas na educação superior e tem um relevante papel a
cumprir,
desde que respeitados os parâmetros de qualidade
estabelecidos
pelos sistemas de ensino” (BRASIL, 2001a).
Portanto,
a iniciativa privada poderá contribuir com a expansão do setor,
desde
que aceite ser regulada e avaliada pelo Estado49. Admite-se, assim, a
descentralização
da educação para o mercado a fim de cumprir uma política de
Estado.
Meses
depois, em 9 de julho de 2001, tivemos o Decreto n. 3.860 (BRASIL,
2001b)
50, dispondo sobre a organização do ensino superior, dá avaliação de cursos
e de
instituições. Este Decreto, ao tempo em que revogou os Decretos n. 2.026/96, e
2.306/97,
organizou as normas esparsas sobre os assuntos ali tratados e que muitas
vezes
estavam perdidos no meio de decretos, portarias, pareceres e resoluções.
É
importante destacarmos a definição das atribuições do MEC e do INEP, que
o
Decreto n. 3.860/01 (BRASIL, 2001b) apresenta. O primeiro coordena a avaliação
de
cursos, programas e instituições de ensino (Art. 16). O Segundo organizará e
executará
essas avaliações51 (Art. 17), deixando de ser um instituto de estudos
pedagógicos
para se transformar “numa importante agência de produção de
estatísticas
e realização de avaliações da educação em todos os níveis (CASTRO,
49
Trata-se da leitura realizada do Art. 209, da CF/88, e do Art. 7º da LDB. Sua
parte final diz: “I –
cumprimento
das normas gerais da educação nacional e do respectivo sistema de ensino; II –
autorização
de funcionamento e avaliação de qualidade pelo Poder Público; (...)”.
50
Mantém a manifestação da OAB para criação e reconhecimento dos cursos
jurídicos; Denomina o
MEC
de Ministério da Educação, suprimindo “e do desporto”.
51
Exceto a avaliação de programas de mestrados e de doutorado a ser realizado
pela Capes (Art.
18).
76
2005,
p. 250)”. Trata-se de mais uma grande mudança realizada na educação
superior.
Portanto,
no contexto da educação superior podemos registrar a existência de
três
agências incumbidas de realizarem a regulação do Estado: MEC, CNE e INEP.
Podemos
concluir - com base no que foi disposto - que as políticas voltadas
para
a educação superior no governo de FHC tiveram sua origem no Plano Diretor
de
reforma do Estado (MARE), e por conseqüência na LDB/96 (MEC), refletindo
ainda
em toda legislação que passa a vigorar a partir de 1995.
Esses
instrumentos normativos se relacionam umbilicalmente em todos os
instantes
com as políticas gerenciais da nova administração pública.
Enquanto
um Ministério formula a política da administração pública gerencial,
estabelecendo
diretrizes, o outro Ministério cuida de executá-las fielmente.
Para
isso, é formada uma nova concepção de educação superior, onde
objetivos
e metas são estabelecidos para serem cumpridos, complementando o
Plano
Diretor do MARE (BRASIL, 1995b). Não mais como políticas de um governo,
mas,
agora, de Estado. Elas são as novas faces da educação superior no Brasil,
como
diria Oliveira (2001, p. 8):
“(...)
As políticas executadas, tanto no campo da chamada reforma
do
Estado, quanto na educação superior, correspondem a essa
unidade
(da matriz ideológico-doutrinária do governo de FHC), com
os
desvios, correções de rumo, às vezes oposições menores, que
advêm
da passagem da doutrina para a prática política, na qual,
costumeiramente,
a mídia em geral, voyerista e vazia, supõe
enxergar
fundas divergências” (grifo nosso).
77
As
instituições foram liberadas dos controles burocráticos e instadas a crescer
e a
encontrar seus próprios modos de responder e sobreviver aos novos desafios
(CASTRO,
2005).
É
importante, agora, analisarmos o ensino jurídico diante das políticas
educacionais
realizadas no governo FHC. Para facilitar nossa pesquisa, decidimos
dedicar
um capítulo específico para a pesquisar e confrontarmos as posições do
MEC
e da OAB para o ensino jurídico.
78
5 O Ensino Jurídico
Neste
capítulo analítico, a nossa pesquisa focaliza as posições do MEC e da
OAB
para o ensino jurídico durante o octênio de FHC. Analisaremos até que ponto
as
políticas realizadas por FHC repercutiram no ensino jurídico; quais as
propostas
do
MEC e da OAB para o ensino jurídico? E, por último, qual o papel da OAB em
relação
ao ensino jurídico? Seria a OAB um ente regulador do ensino jurídico? A
resposta
a essas questões será fundamentada no estudo realizado anteriormente
sobre
o Estado, a educação superior e, agora, o ensino jurídico.
Vimos
nos capítulos anteriores que a OAB, no final do governo de Itamar
Franco,
pelo Decreto n. 1.303/9452, passou a desempenhar uma ação importante em
relação
ao ensino jurídico, que foi a de manifestar-se nos pedidos de autorização e
de
reconhecimento de cursos jurídicos. Ressaltamos naquela oportunidade que este
Decreto
surgiu em decorrência da Lei n. 8.906/94, que criou o Estatuto da OAB.
Veremos
que o governo FHC53 dará continuidade a esse processo de
participação
da OAB no ensino jurídico, como será analisado mais adiante.
52 O
Decreto n. 1.303/94 submetia a autorização ou reconhecimento de cursos
jurídicos das
universidades
à manifestação da OAB. Já seu Art. 10 dispensava a análise do Conselho de
Educação
competente “no caso de manifestação favorável do Conselho Federal da OAB nos
pedidos
de
criação de cursos jurídicos formalizados por universidades”. Registremos que à
época já estava
em
vigor a Constituição Federal de 1988, que estabelece
“as
universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de
gestão financeira e
patrimonial,
(...)”.
53
No governo de FHC nada mudou em relação à interferência da OAB na educação
superior,
especificamente
em relação ao ensino jurídico. Verifica-se que houve uma adaptação da concessão
anterior
à nova realidade educacional sobrevinda com a Lei n. 9.131/95 e com a Lei n.
9.394/96
(LDB).
O Decreto n. 2.306/97 defendia: “Art.
instituições
de ensino superior, inclusive universidades. Dependerá de prévia manifestação
do
Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil”.
79
É
importante registrarmos que a OAB foi criada, após a Revolução de 30, pelo
Decreto
n. 19.408, de 18 de novembro de 1930, que "Reorganiza a Corte de
Apelação
e dá outras providências". O Art.17 desse Decreto assim dispunha:
"Fica
criada a Ordem dos Advogados Brasileiros, órgão de disciplina
e
seleção da classe dos advogados, que se regerá pelos estatutos
que
forem votados pelo Instituto da Ordem dos Advogados
Brasileiros,
com a colaboração dos Institutos dos Estados, e
aprovados
pelo Governo”.
À
guisa de explicação, lembramos que OAB não é entidade autárquica, mas
um
órgão público inominado, não se configurando como uma autarquia federal,
permanecendo
desatrelada do poder público e fora do alcance de sua fiscalização
pelo
Tribunal de Contas da União (TCU), conforme decidiu o Supremo Tribunal
Federal
(STF), na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) n. 3.02654.
O
direito de “opinar” nos pedidos de autorização e de reconhecimento de
cursos
jurídicos, na prática, representa um poder racional dado à OAB pelo Estado.
Nesse
sentido Weber (1991, p. 33) indica três hipóteses de poder legítimo,
que
são:
“a)
o poder tradicional, característico das monarquias, que
independe
da legalidade formal;
b) o
poder carismático, que é aquele exercido pelos líderes
autênticos,
que interpretam os sentimentos e as aspirações do povo,
muitas
vezes contra o direito vigente;
c) “o poder racional, que é exercido pelas autoridades
investidas pela lei, havendo coincidência necessária, apenas
neste
caso, entre legitimidade e legalidade” (grifo nosso).
A
OAB, ao manifestar-se nos processos de autorização e de reconhecimento
dos
cursos jurídicos, configura-se como agente regulador, principalmente quando
54
Conforme pesquisa realizada no site www.stf.gov.br, em
28/07/2006, às 18h 40.
80
passa
a expedir Instruções Normativas (IN), regulamentando as condições
necessárias
para a recomendação de um curso jurídico.
Tais
Instruções Normativas indicam claramente as exigências que a IES
devem
atender para receber a recomendação da OAB, que muitas vezes é diferente
das
exigências do MEC. Outro critério utilizado pela OAB é o da “necessidade
social”,
conforme será visto abaixo.
Para
compreensão do conceito de “necessidade social” para a OAB,
recorremos
à análise de sua IN n. 01/97. Esta indica dados que devem ser
comprovados
pela instituição de ensino ao pleitear a autorização de curso jurídico:
“I -
população do município, indicada pelo IBGE - que não poderá
ser
inferior a 100 mil habitantes, levando-se em conta a proporção
máxima
de 100 vagas iniciais anuais para cada 100 mil habitantes;
II -
instituições de ensino médio, existentes no município, com
respectivos
números de alunos;
III
- cursos de graduação, em geral autorizaddos ou reconhecidos,
inclusive
os jurídicos existentes no município, com respectivas
vagas
anuais, e os cursos de pós-graduação, se houver; no caso de
capitais
e regiões metropolitanas, apenas os cursos jurídicos”;
Os
critérios utilizados pela IN n. 01/97 em apreço ressaltam o caráter
quantitativo
desses parâmetros estabelecidos para que o curso jurídico novo seja
apreciado
pela CEJ; do contrário, sequer será analisado. Continua a IN n.01/97:
“IV
- havendo cursos jurídicos no município, a relação média
candidato/vaga,
nos vestibulares mais recentes;
V -
composição dos órgãos da administração da justiça e segurança
instalados
no município, como tribunais, juizados, OAB, ministério
público,
defensoria pública, delegacias, penitenciárias, órgãos
notariais
e de registro público;
VI -
total de advogados inscritos da OAB local;
VII
- órgão ou entidades que possam absorver estagiários;
VIII
- livrarias jurídicas e bibliotecas de órrgãos jurídicos franqueados
à
consulta pública;
IX -
curriculum vitae e cópias dos diplomas relativos à mais
alta
titulação
dos professores, com respectivas declarações de
compromisso
com o curso.
§ 1º
A instituição interessada poderá considerar os dados relativos à
81
área
equivalente a um raio inferior a
(IN.
n. 01/97)”.
O
conceito de “necessidade social” da OAB intenciona saber se o município
oferece
condições estruturais para sediar um curso de Direito ou não. Acontece que
esses
critérios são subjetivos - estabelecidos administrativamente pela CEJ e não
pelo
MEC -, representando para muitos uma reserva de mercado (DINIZ, 2004;
NUNES;
NOGUEIRA e RIBEIRO, 2001).
Os
críticos dessa interferência da OAB no ensino jurídico (e por conseqüência
na
educação superior) fundamentam-se no Art. 209, da CF/88 que trata do princípio
constitucional
de que o ensino é livre à iniciativa privada, “desde que observados à
avaliação
de qualidade pelo poder público”.
Ultrapassada
essa fase – e confirmada o atendimento – da “necessidade
social”,
passa a CEJ a examinar os critérios qualitativos do projeto do curso.
Vejamos:
Ҥ
2º Se os dados forem considerados satisfatórios, a CEJ
apreciará o projeto, considerando os indicadores de avaliação
externa apropriados ao pedido de autorização,
relativamente aos
seguintes
campos: a) qualificação do corpo docente, regime de
trabalho,
plano de carreira e de capacitação; b) qualidade da
organização
didático-pedagógica, incluindo ensino, pesquisa,
extensão,
estágio e número de alunos por turma; c) infra-estrutura
destinada
ao curso, acervo bibliográfico disponível (30% do total
mínimo
exigível) e plano de aquisição de restante, além de
instalações
do núcleo de prática jurídica (IN n. 1/97)” (Grifo nosso).
O
Art. 2º da instrução normativa em apreço confirma que o “requisito da
necessidade
social” é estabelecido no Art. 1º da IN. n. 01/97, podendo ser
excepcionado
esse requisito no caso de projeto de curso “diferenciado”, sendo
definido
como aquele “que apresente alta qualificação”.
82
Portanto,
em se tratando da autorização de um curso jurídico que apresente
um
projeto de alta qualidade, não necessitará demonstrar sua necessidade social,
desde
que possua:
“I -
metade do corpo docente com titulação de doutorado ou
mestrado;
II - metade do corpo docente em regime de tempo integral
ou
sua totalidade em regime de tempo integral e 20 horas; III -
qualidade
do acervo bibliográfico atualizado, comprovadamente em
nome
da instituição; IV - qualidade da estrutura curricular; V -
implementação
dos núcleos de pesquisa (incluindo a orientação à
monografia)
e de extensão; VI - Remuneração do corpo docente
acima
da média praticada na região; VII - número reduzido de vagas
pretendidas
e dimensão das turmas que não ultrapassem 40 alunos;
VIII
- instalação adequada destinadas ao núcleeo de prática jurídica e
recursos
previstos ao seu funcionamento; IX - laboratório de
informática
jurídica(IN.n.01/97)”.
É
interessante observarmos que foram editadas pela CEJ apenas três
instruções
normativas sobre o ensino jurídico, todas em 1997, tendo como
Presidente
o Dr. Paulo Luiz Neto Lobo55. Essas instruções normativas caracterizam-se como
atos administrativos de regulação do ensino jurídico, adicional56 às políticas
educacionais
advindas do MEC.
O
critério da necessidade social é um ponto controverso que gera
desencontros
entre a OAB e o MEC. A seguir, apresentamos o posicionamento do
Presidente
da CEJ/OAB, Paulo Roberto Medina, e a do Vice-Presidente da
CES/CNE/MEC,
Edson de Oliveira Nunes, durante uma entrevista à Revista Justilex
(2004,
p. 16-17), que versou sobre o tema de capa: “O ensino jurídico está doente:
qual
o remédio?”.
Chaves
Bastos; Dr. João Maurício Adeodato; Dr. José Adriano Pinto; Dr. José Geraldo de
Souza
Júnior;
Dra. Loussia P. Musse Félix; e o Dr. Roberto Armando Ramos de Aguiar (OAB
ENSINO
JURÍDICO,
1996).
56
Nesse sentido temos a IN n. 01/97, que dispõe sobre os pedidos de autorização
de cursos jurídicos
novos;
a IN. 02/97, que divulga os critérios adotados para análise dos pedidos de
reconhecimento de
cursos
jurídicos; e a IN n.03/97, que divulga os critérios adotados para análise dos
estágios, nos
pedidos
de autorização.
83
A
revista interrogou ambos sobre a seguinte questão: “qual o motivo do
desentendimento
entre a Comissão de Ensino Jurídico da OAB e o CNE na questão
da
criação dos cursos de Direito?”.
Pela
CEJ/OAB, seu Presidente respondeu:
“O
motivo fundamental é o critério da necessidade social que a
Comissão
de Ensino Jurídico da OAB leva em conta e que o
Conselho
Nacional de Educação não leva”.
A
resposta acima evidencia o descontentamento da OAB em relação à não
observância
pela CES/CNE de suas instruções normativas para o ensino jurídico,
especificamente
para a questão da necessidade social, defendida pela OAB.
Já o
representante da CES/CNE respondeu:
“Não
há desentendimento. É apenas uma diferença de método
e
perspectiva. A OAB observa fundamentalmente a questão da
necessidade
social; já o CNE não, porque a Constituição
Federal
diz que o ensino é livre desde que preencha as
condições
necessárias. E essas condições são atestadas por
uma
comissão formada por professores de Direito. O MEC
instaura
o processo e envia uma comissão de docentes da
área,
que verifica as condições do curso. Enfim, as decisões
do
CNE são tomadas com base em relatórios”.
O
discurso acima de Nunes57 é no sentido de restringir o papel regulador da
OAB
e a favor da expansão de novos cursos jurídicos, lastra-se no texto
constitucional
já citado que impede quaisquer interferências no ensino que não
sejam
da avaliação de qualidade pelo poder público.
O
MEC não aceita que a OAB seja um órgão regulador do ensino jurídico,
pois
para ele seria uma intromissão indevida nas atividades do poder público
responsável
pela educação superior no Brasil.
57
Registre-se que atualmente é o Presidente da CES/CNE.
84
Por
outro lado a OAB arroga para si a responsabilidade do ensino jurídico
com
base no que lhe foi conferido por seu Estatuto.
Esses
desencontros do MEC e da OAB têm gerado grandes transtornos ao
ensino
jurídico. Daí entendermos que a solução seria a criação de uma Residência
Jurídica
(FEITOSA NETO, 2006), onde os interesses58 desses atores seriam
harmonizados:
“Acreditamos
que o debate não passa por esses temas, mas sim por
uma
proposta efetiva para unirmos as partes interessadas e
encontrarmos
um novo caminho a ser seguido. Em 1999,
defendíamos
em publicações especializadas (entre elas a Revista
da
OAB/GO, abril de 1999, p. 15) a criação de uma residência
jurídica,
onde os estudantes de Direito receberiam uma formação
acadêmica,
humana, generalista nos cursos de graduação saindo
das
faculdades diplomados com o bacharelado
sua
formação profissional seria ofertada pela OAB, através da
Escola
da advocacia, recebendo toda uma preparação profissional.
Semelhante
ao que existe na Medicina. Essa proposta poderia ser
construída
com a participação do MEC, da OAB e das instituições
de
ensino (FEITOSA NETO, 2006)”.
A
seguir, apresentamos um trecho importante de um parecer que analisou o
pedido
de autorização de curso jurídico59.
Afirma:
“(...)
Esta Comissão reafirma, aqui, sua autonomia na formação de
juízo
de valor quanto à recomendação dos cursos, tendo em vista
que
consolidou simbólica e formalmente os parâmetros para sua
avaliação.
Sendo assim, além dos parâmetros gerais e específicos,
esta
Comissão ratifica aqui os elementos utilizados para balizar este
parecer,
quais sejam os inseridos nas Instruções Normativas 01,
02 e 03 da CEJU/OAB” (grifo nosso).
58
Nossa idéia foi defendida publicamente no artigo publicado na Revista Consulex
e no Jornal da
OAB/GO
em 1999, denominado “Uma Residência para o Direito ”; e em um outro publicado
em 2006,
sob
o título “O Exame de Ordem e a Busca de Uma Residência Jurídica”, no endereço
eletrônico
www.mauricionassau.com.br.
Acesso em 10/07/06 e em outros sites educacionais
do país.
59
Informações coletadas do processo n. 043-2002/CEJU/SAPIENS. Por questões
éticas, deixamos
de
indicar a instituição de ensino e a cidade onde está localizada. Verificamos em
conversas com
outras
entidades de ensino que tiveram o parecer da OAB negando a autorização do curso
jurídico,
que
a fundamentação teve o mesmo teor deste documento. Registre-se que o parecer da
OAB é
opinativo,
não impedindo que o CNE autorize o funcionamento dos cursos que tiveram
avaliação
positiva
da comissão avaliadora “in locu” do INEP/MEC.
85
Temos
aqui a comprovação da regulação do ensino jurídico pela OAB.
Portanto,
o ensino jurídico não sofre regulação tão somente do MEC, mas também
da
corporação profissional. Esses critérios estabelecidos por instruções
normativas
devem
ser seguidos pelos mantenedores de cursos jurídicos, caso tenha interesse
em
receber a recomendação da OAB. Continuemos:
“Enquanto
adensava a sua percepção acerca das condições de
apresentação
de projetos, esta Comissão de Ensino Jurídico
foi sistematizando indicadores para orientar o exame de
proposições, sinalizando aos interessados, objetivamente,
os elementos balizadores de sua apreciação e de formação
de seus juízos de valor”. Em 1997, por meio de
duas
instruções
normativas, deu publicidade a esses parâmetros, no
primeiro
ato (IN 01/97) destinado a orientar a apresentação de
propostas
de criação de cursos e, no segundo (IN 02/97), com
o
objetivo de orientar a análise de pedidos de reconhecimento
de
cursos já autorizados a funcionar.
“É
claro que nas condições do exame está presente um
requisito
de necessidade social do curso, como uma
limitação necessária, mas não impeditiva de superação, já
que esta Comissão não pode determinar regras de
mercado, senão indicar elementos de diferenciação
qualitativa, presentes em projetos que carreguem marca da
excepcionalidade que justifique sua implantação emulativa
em áreas já atendidas” (Grifos nossos).
O
requisito da “necessidade social” passa a ser um critério inovador, fora do
que
existia dentro da legislação educacional até o final do governo FHC. É
interessante
verificar que o parecer em tela admite que é uma limitação necessária,
mas
“não impeditiva de superação”. O que nos leva a crer que exista certa
flexibilidade
em sua aplicação.
A
instrução normativa pelo que lemos abaixo passa a estabelecer um padrão
de
exigência superior ao do MEC. Vislumbremos:
“Assim,
para fundamentar um juízo claramente de ponderação,
que supera o requisito da necessidade social, a CEJ indicou,
também na IN CEJ/OAB 01/97, no seu artigo 2º, os seguintes
valores entre outros: 1) metade do corpo docente com
titulação de
doutorado
ou mestrado; 2) metade do corpo docente com regime de
86
tempo
integral ou sua totalidade em regime de tempo integral ou
parcial;
3) qualidade do acervo bibliográfico atualizado; 4) qualidade
da
estrutura curricular; 5) implementação de Núcleos de pesquisa
(incluindo
orientação à monografia) e de extensão; 6) remuneração
docente
acima da média da região; 7) número reduzido de vagas
pretendidas
e dimensão das turmas que não ultrapassam 40 alunos;
8)
instalações adequadas destinadas ao núcleo de prática jurídica e
9)
laboratório de informática” (...) (grifo nosso).
Ao
final do parecer, confirma-se o motivo pelo qual se estabelece um
desencontro
de políticas entre o MEC e a OAB. Enquanto o primeiro busca a
expansão
da educação superior (serviço não-exclusivo do Estado) pela iniciativa
privada,
conforme advogava Bresser Pereira (2003), o segundo busca regular o
ensino
jurídico promovendo sua qualidade, mediante instruções normativas bem
definidas
que em tese seria um “freio” para a autorização de novos cursos jurídicos
no
Brasil, por meio do critério da necessidade social. Continuemos a análise do
parecer
da OAB referente ao pedido de autorização de curso jurídico60:
“(...)
Esta atitude revela, ao ver desta Comissão, proeminência dos
aspectos
empresariais sobre aqueles de ordem didáticopedagógica”.
Esta
Comissão exige para superação do requisito da necessidade
social
número reduzido de vagas pretendidas e dimensão das
turmas
que não ultrapassam 40 alunos IN CEJ/OAB 01/97, artigo 2º,
inciso
VII. Os requisitos de qualidade exigidos por esta
Comissão para a criação de um curso de direito em área já
atendida, como é o caso do município de (XXXX), não se
encontram cumpridos caso se mantenha este número de vagas.
(grifo
nosso).
Sendo
assim, foi encaminhada diligência solicitando recomposição e
comprovação
deste item.
(...)
Desta forma, não sendo superado o requisito da necessidade
social,
pela demonstração da excepcionalidade, não merece o curso
manifestação
favorável desta Comissão, especialmente pelo
elevado
número de vagas pretendido.
Pelas
razões acima aduzidas, a CEJU/OAB, neste Parecer, opina
desfavoravelmente
à autorização do curso pleiteado (Processo n.
043-2002/CEJU/SAPIENS)”
.
60
Ver nota anterior.
87
Não
temos dúvida que a OAB, do ponto de vista legal, está autorizada a
pugnar
pela qualidade no ensino jurídico, mediante poder que lhe foi outorgado pelo
Estado,
através da Lei n. 8.906/94 e pelo Decreto n. 1.303/94.
Esse
poder que foi concedido pelo Estatuto da OAB não é atribuído a
nenhuma
outra corporação profissional. Será a luta pela manutenção deste “poder” a
causa
dos posicionamentos distintos do MEC e da OAB para o ensino jurídico.
Sobre
“poder”, Bonavides (1976, p.107) esclarece:
“Elemento
essencial constitutivo do Estado, o poder representa
sumariamente
aquela energia básica que anima a existência de uma
comunidade
humana num determinado território, conservando-a
unida,
coesa e solidária. Há autores que preferem defini-lo como ‘a
faculdade
de tomar decisões em nome da coletividade”.
Não
podemos deixar de registrar que a citação acima é uma visão
conservadora
de poder, pois para Gomes (2003) o Poder de Estado na verdade é
disputa,
não unidade; é divisão não coesão; é aliança e não solidariedade.
O
interessante é verificarmos que o Estado, ao outorgar poderes para a OAB
em
relação ao ensino jurídico, está autorizando-a questionar as políticas desse
mesmo
Estado, quando o poder público, representado pelo MEC, define políticas
que
contrariam os interesses da corporação dos advogados.
O
questionamento das políticas é fundamental para uma sociedade
democrática.
O próprio Estado não é uma entidade monolítica, mas plural e diversa.
Na
história da organização da educação superior, desde o advento da
primeira
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional em 1961 (Lei n. 4.024, de
20
de dezembro de 1961), é a primeira vez que uma corporação profissional passa a
atuar
diretamente, conforme o Decreto n. 1.303/94, na educação superior brasileira.
Seguindo cronologicamente os fatos mais relevantes relacionados
com a temática
proposta, voltemos a Lei n. 8.906, de 4 de julho de 1994, que trata
do Estatuto da OAB,
88
estabelecendo
jurídicos:
“Colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos e opinar,
previamente, nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para
criação, reconhecimento ou credenciamento desses cursos (ESTATUTO
DA OAB, 1994)".
À
guisa de esclarecimento, cumpre-nos observar que, ao colar grau no curso
jurídico,
o aluno conclui sua formação superior, recebendo o grau de bacharel em
Direito.
Porém, esse título não o habilita profissionalmente para o exercício da
advocacia.
Esse
é um direito outorgado à OAB, que realiza um exame de qualificação61
profissional,
cujo Art. 8º, do Estatuto da OAB, prevê: “Para inscrição como advogado
é
necessário: (...) diploma ou certidão de graduação em Direito”, onde o bacharel
em
Direito
submeter-se-á a um rigoroso processo de seleção para, ao final, sendo
aprovado,
inscrever-se no quadro de advogados da OAB, recebendo, assim, o seu
registro
para o exercício da profissão62 de advogado.
61Mais
conhecido como “Exame da OAB”. Registremos que, segundo o documento de trabalho
n. 55,
maio
de 2006, do Observatório Universitário, de autoria do Prof. Edson Nunes, de
cada 100 alunos de
Direito,
apenas 44,99% exercem a advocacia; 2,32 % optam pela Magistratura, pelas
Procuradorias,
pelo
Ministério Público e por serem Delegados de Polícia. O restante dos 48% está em
outras
atividades,
bem distintas como dirigentes de empresas ou corretores de imóveis. Tal fato
corrobora a
tese
que não é cabível a presença da OAB de forma interveniente dentro das IES, e da
política
curricular,
posto que o curso de graduação jurídico não prepara advogados, mas, sim,
bacharéis em
Direito.
62
Diferentemente do que acontece em outros cursos, como Medicina onde, ao
colar grau, o
profissional
já se encontra habilitado para o exercício profissional. Para o exercício da
advocacia o
bacharel
em Direito deverá realizar o Exame da OAB, ser aprovado, registrar-se, para
poder exercer
sua
atividade profissional.
89
À OAB
são atribuídas competências que ultrapassam os limites de uma mera
entidade
profissional. O Art. 44, da Lei n. 8.906/94 lhe incumbe o papel de
“aperfeiçoamento
da cultura e das instituições jurídicas”.
“A
OAB, ao contrário, embora entidade corporativa, alcançou um
papel
que ultrapassa as suas atribuições de organismo de classe,
imprimindo
à sua atuação um sentido público de claro alcance transsubjetivo
para
a defesa de interesses gerais da sociedade. Ela mais
que
organiza o agir de uma atividade profissional. Ela coordena o
agir
da única atividade profissional com reconhecimento
constitucional
expresso (“o advogado é essencial à administração da
justiça”).
Por essa razão, a sua atuação no processo de qualificação
do
ensino jurídico é de fomento e é indutor. Não tem sentido
corporativo
de reserva de mercado profissional. Tem valor simbólico,
enquanto
estabelece parâmetros éticos e valorativos para
salvaguarda
da cidadania, como conquista histórica” (CASTRO,
2001,
p.15).
A
partir da Lei n. 8.906/94, passamos a vislumbrar uma maior interferência da
OAB
no ensino jurídico, que tem seu ápice justamente com o Parecer
CES/CNE/MEC
n. 146/02, que vem a substituir o currículo mínimo da Portaria MEC
n.
1.886/94 pelas Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN) para o curso de Direito.
Como
será analisado detalhadamente a seguir.
Com o advento da Portaria MEC n. 1.886, de 30 de dezembro de 1994,
do governo de
Itamar Franco (frise-se), foram realizadas profundas mudanças na
organização curricular63 do
curso de Direito no Brasil, e, também, na educação superior
brasileira, pois essa portaria deu
vida a um instituto que se encontrava revogado: o currículo
mínimo64.
63
Verifica-se também que a Portaria em apreço trouxe algumas novidades de ordem
pedagógica.
Criou,
por exemplo, duas espécies de matérias no currículo jurídico: as matérias
fundamentais
(introdução
ao direito, filosofia, sociologia, economia e ciência política) e as
profissionalizantes ou
jurídicas
(direito constitucional, civil, administrativo, tributário, penal, processual
civil, trabalho,
comercial
e internacional).
64 O
Presidente da CEJ em 1996, LÔBO (1996, p. 9) confirma que o currículo mínimo é
a
denominação
de que trata a Portaria MEC n. 1.886/94, diz: “O conteúdo mínimo dos cursos (ou
currículo
mínimo, como é denominado) é igual para todos”.
90
Para
melhor compreensão do assunto é importante lembrarmos que Melo
Filho
(1996) considerava a Portaria MEC n. 1.886/94 “uma revolução sem armas” do
ensino
jurídico.
O texto final da Portaria MEC n. 1.886/94 foi elaborado pela
Comissão de
Especialistas do Ensino do Direito da Secretaria de Educação
Superior (SESU-MEC),
deliberando o que ficou definido em seminários regionais nas
cidades Porto Alegre, Recife e
São Paulo e, por fim, no seminário nacional sobre ensino jurídico
realizado em Brasília
(LÔBO, 1996).
Daí
o entendimento que, mesmo se tratando de uma Comissão de
Especialistas65
da SESU/MEC, a Portaria MEC n. 1.886/94 fora confeccionada sob a
ótica
da OAB há exatamente pouco mais de dois meses66 após a MP n. 661/94, que
extingüiu
o CFE.
Sobre
a CEJ, Félix (2001, p. 29) analisa:
“A
Comissão de Ciência e Ensino Jurídico foi instalada em agosto de
1991,
na gestão de Marcello Lavenère Machado, então Presidente do
Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Nos vinte
primeiros
meses de mandato de seus membros, a Comissão teve um
impacto
tão significativo que não houve mais como ignorar nem a nova
metodologia
de trabalho que então se inaugurava, nem tampouco o
novo
papel que a OAB assumiria na resolução da crise do ensino. A
CEJ,
como denominaremos de agora
Ensino
Jurídico do Conselho Federal da OAB, foi institucionalizada e
de
alguma forma se profissionalizou”.
Segundo os membros da CEJ, a Portaria MEC n. 1.886/94 fora
construída após a
ouvida de diversos profissionais ligados ao ensino jurídico, sendo
considerada o fruto de um
65 Entre os membros da comissão de especialistas da SESU/MEC
citamos os Profs. Joaquim Lopes
Neto
(PUC/RS), Paulo Luiz Neto Lôbo (UFAL), José Geraldo de Souza Júnior. (UnB); com
a
assessoria
da Profa. Loussia Musse Feliz (UnB). Registre-se que os três últimos constam
como
membros
da Comissão de Ensino Jurídico (CEJ) da OAB, conforme livro OAB – ENSINO
JURÍDICO:
NOVAS
DIRETRIZES CURRICULARES (Brasília: 1996).
66 Adiante mostraremos cronologicamente a intensa produção
normativa que aconteceu em 1994,
favorável
ao ensino jurídico.
91
esforço em busca da qualidade do ensino jurídico, e principalmente
em combater a Resolução
n. 03/72, do extinto CFE, que para Lôbo (1996, p. 9) seria
insuficiente e desatualizada.
Pretendia-se que a Portaria em apreço estabelecesse um conteúdo
mínimo para todos
os cursos de Direito do país, acrescido das “matérias e atividades
definidas no projeto
pedagógico de cada curso (PPC), mercê de sua autonomia
didático-científica (LÔBO, 1996, p.
9)”.
Deve-se
observar o fato da Portaria n. 1.884/94 asseverar em sua ementa:
“fixa
as diretrizes curriculares e o conteúdo mínimo do curso jurídico”. Ou seja,
apresenta
em um só instrumento a possibilidade da co-existência de dois tipos de
currículos
em um mesmo curso.
Para
Coll (1997), existem duas concepções de currículos que devem ser
analisadas:
a)
uma concepção centralizadora ou fechada – currículo fechado: na qual o
currículo
estabelece com minúcias os objetivos, conteúdos, materiais didáticos e
métodos
que os professores vão utilizar em cada área de ensino; corresponde ainda
a
idéia de unificar e homogeneizar ao máximo o currículo para toda a população
escolar
e, conseqüentemente, desenvolvê-lo como aplicação fiel do projeto
curricular;
b)
uma concepção descentralizadora ou aberta – currículo aberto: na qual
essa
responsabilidade recai sobre os professores ou equipes de professores de
cada
instituição; esta renuncia ainda a proposta de uniformizar o currículo em
benefício
de melhor adequação e de maior respeito às características de cada
contexto
educativo particular, concebendo o projeto curricular como algo
indissociável.
Coll
(1997) reforça seu conceito sobre as concepções do currículo:
92
“Num
sistema educacional fechado, os objetivos, conteúdos e
estratégias
são previamente determinados, de maneira que o ensino
é
idêntico para todos os alunos, e as variações em função do
contexto
são mínimas. Estruturado como um processo linear e
acumulativo,
o ensino assume a forma de seqüências fixas de
instrução.
Em geral, os objetivos estão definidos em termos de
comportamentos
observáveis dos alunos, e os conteúdos são
organizados
em função das disciplinas tradicionais do
conhecimento,
sem buscar conexões ou inter-relações entre eles.
Num
sistema fechado, atribui-se grande importância ao resultado da
aprendizagem,
cujo nível é determinado pelos critérios de
comportamento
que os objetivos estabelecem. O processo de
aprendizagem
do aluno se traduz num processo de hierarquia das
seqüências
de instrução planejadas. A única individualização
possível
do ensino refere-se ao ritmo de aprendizagem, mas os
conteúdos, os objetivos e a metodologia didática são inviáveis. Por
último, a elaboração do programa e sua aplicação estão a cargo
de pessoas diferentes” (grifo nosso).
Verifica-se
que a formulação proposta pela Portaria MEC n. 1.886/94
apresenta
um caráter curricular híbrido, onde estão presentes as duas concepções
de
currículo que para Coll (1997) são concepções totalmente distintas.
O
processo de formulação da Portaria n. 1.884/96 teria como fundamentação
legal
a extinção do CFE pela MP n. 661/94,
a
extinção dos mandatos dos membros do CFE, o exercício até 30 de abril de 1995,
das
atribuições do CNE, criado naquele ato.
A
OAB, por meio da Portaria MEC n. 1.886/94, combatia o currículo mínimo
constante
na Resolução CFE n. 03/72, criado pelo Art. 9º, da Lei n. 4.024/6167
(LDB/61),
que deu ao CFE, entre outros, o poder de “estabelecer a duração e o
currículo
mínimo dos cursos de ensino superior”. Este foi mantido pela Lei n. 5.540,
67 O
Art. 7º, da citada lei, asseverava: “Ao Ministério da Educação e Cultura
incumbe velar pela
observância
das leis do ensino e pelo cumprimento das decisões do Conselho Federal de
Educação”.
Art.
9º, letra “e”, complementa o seu Art. 70: “O currículo mínimo e a duração dos
cursos que
habilitem
à obtenção de diploma capaz de assegurar privilégios para o exercício da
profissão liberal ...
vetado
... serão fixados pelo Conselho Federal de Educação. (Revogado
pelo Decreto-Lei n. 464, de
1969)”.
93
de
28 de novembro de 196868, o
que ensejou a obrigatória observância dos
denominados
currículos mínimos profissionais.
A
Portaria MEC n. 1.886/94 teve uma grande aceitação do meio jurídico. Para
Pereira
(2005, p. 14) a mesma representava incontestável avanço político:
“Eis
aí o caminho que sabiamente a portaria elegeu para libertar o
nosso
direito do empirismo, da improvisação, do imobilismo, da
ignorância
e dos interesses criados em benefício das elites
retrógradas,
com sua tradicional clientela de bacharéis. Essa lei é
uma
rara oportunidade de contribuir para a trágica e histórica inércia
de
uma ‘sociedade nacional’ de desigualdades e injustiças”.
Já
para o CNE:
“O
modelo de currículo mínimo implicava elevado detalhamento de
disciplinas
e cargas-horárias a serem obrigatoriamente cumpridas,
sob
pena de não ser reconhecido o curso, ou até não ser autorizado
quando
de sua proposição, o que proibia as instituições de inovar
projetos
pedagógicos, na concepção dos cursos existentes, para
atenderem
às exigências de diferentes ordens (Parecer CNE n. 146/
02)”.
Sobre
a Portaria MEC n. 1.886/94, os membros da CEJ de 1996 acabam por
corroborar
a tese de que tal ato normativo fixava na verdade um currículo mínimo
para
o curso jurídico, mesmo que tratasse em sua ementa de duas concepções
distintas.
Essas são as evidências extraídas do livro “OAB ENSINO JURÍDICO
(1996)”,
por exemplo Lôbo (1996, p. 9), Bastos (1996, p. 115) e Adeodato (1996, p.
81)
referem-se usualmente a Portaria MEC n. 1.886/94, como: currículo mínimo ou
novo
currículo mínimo, respectivamente.
ensino
superior, mantendo a competência do CFE: “Art. 26. O Conselho Federal de
Educação fixará o
currículo
mínimo e a duração mínima dos cursos superiores correspondentes a profissões
reguladas
em
lei e de outros necessários ao desenvolvimento nacional” (Revogado pela Lei n.
9.394/96).
94
Acontece que a MP n. 661/9469, que extinguiu o CFE, dando nova
redação ao Art. 9º,
“não incluiu, dentre as competências do CNE aquela de fixar o
currículo mínimo dos cursos
superiores” (BASTOS, 1996, p. 126).
Tal competência só veio a surgir com a Lei n. 9.131/9570, ao
tratar das atribuições da
Câmara de Educação Superior (CES), do CNE, estabeleceu71:
Parágrafo
segundo.
c)
“deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo
Ministério
da educação e do Desporto, para cursos de graduação”.
A
Portaria MEC n. 1.886/94, para ter a sua eficácia jurídica, deveria ter
recebido
a avaliação do CNE. Inclusive sua fundamentação jurídica72 baseia-se na
MP
n. 765/9473:
“O
Ministro de Estado da Educação e do Desporto, no uso das
atribuições
do Conselho Nacional de Educação, na forma do artigo
4º
da Medida Provisória n. 765, de 16 de dezembro de 1994,
(grifo
nosso) e considerando o que foi recomendado
nos Seminários
Regionais
e Nacional dos Cursos Jurídicos, e pela Comissão de
Especialistas
de Ensino de Direito, da SESU/MEC, resolve: (...)” .
Esse também foi o entendimento maduro e responsável do Professor -
e membro da
Comissão de Ensino Jurídico – Bastos (1996, p. 127- 128) na
revista do Conselho Federal da
OAB, sob o tema “novas diretrizes curriculares”.
Parecia até que o docente da UNIRIO estava prevendo os
desencontros que surgiriam
entre o MEC e a OAB, em relação às DCN do curso de Direito a
partir de 1995.
69
Essa MP foi reeditada diversas vezes, recebendo numerações distintas, mas
manteve seu objeto e
conteúdo.
As competências do CNE surgem com a Lei n. 9.131/95.
70
Em seguida, tratando sobre o assunto, tivemos a LDB/96 e o Plano Decenal de
Educação de 2001.
71
Nesse sentido Bastos (1996, p. 127- 128): “(...) quando o artigo 3º, da Medida
Provisória dispõe
que “ficam
transferidas ao CNE as atribuições e competências do CFE, não transfere, é
claro,
aquelas
competências que não estão referidas na nova redação do artigo 9º, ou seja, não
transfere a
revogada
competência para definir o currículo de curso superior”.
72
Trata-se da reedição da MP n. 661/94.
73
Trata-se da MP n. 661/94, que fora reeditada.
95
Também
nos chama atenção a intensa produção normativa realizada no ano
de
1994, favorável ao ensino jurídico:
Lei
n. 8.906, de 4 de julho, aprovou o Estatuto da OAB e concedeu
poderes
para a OAB em relação aos cursos jurídicos;
Extinção
do CFE74 em 18 de outubro pela MP n. 661;
O
Decreto n. 1.303 (que deu poderes a OAB para manifestar-se nos
pedido
de autorização e de reconhecimento de cursos de Direito), em
8 de
novembro;
E,
por fim, no último dia do governo Itamar Franco, a Portaria MEC n.
1.886,
em 30 de dezembro.
Esse
foi o cenário que encontrou o Ministro Paulo Renato Souza ao assumir o
MEC
em 1995.
A
discussão sobre as DCN do curso de Direito foi iniciada precocemente, se
consideramos
que o teor da Portaria MEC n. 1.886/94 não fora avaliado pelo CNE,
como
discutido acima, pois este sequer havia sido criado. Vê-se que a OAB
procurou
antecipar-se ao próximo governo que sucederia Itamar Franco, no caso o
de FHC.
O
currículo passa a ser o ponto central das discussões entre o MEC e a OAB
para
o ensino jurídico no governo de FHC. Representa muito mais do que a
organização
curricular de um curso, para Moreira (2002):
“O
currículo está no centro das relações de poder. Seu aspecto
contestado
não é demonstração de que o poder não existe, mas
apenas
de que o poder não se realiza exatamente, conforme suas
intenções
(MOREIRA, 2002)”.
96
Em
Elmore e Sykes (1992) encontramos o conceito de política curricular como
uma
ação simbólica representante de uma ideologia. Assim se expressam os
autores:
“Nessa
perspectiva, a política curricular é uma ação simbólica,
representando
uma ideologia para a organização da autoridade e
que
abrange tanto as decisões da administração central como as
decisões
dos contextos escolares” (ELMORE e SYKES, 1992, apud,
PACHECO,
2003, p. 14).
De
um lado, temos o Estado, poder público representado pelo MEC, e do
outro
lado a OAB, considerada uma das mais legítimas entidades representativas da
sociedade
civil. Já no centro da discussão, encontra-se a política curricular para o
ensino
jurídico.
Sobre
a OAB, como representante da Sociedade Civil, temos em Scaff (2001,
p.
94-95) o seguinte posicionamento:
“Um
dos paradigmas que vem sendo alterado em nossos
tempos
atuais é o do monopólio do controle público e
das
atividades
econômicas. Hoje se fala, e se começa a praticar
o controle social dessa atividade. A diferença fica por
conta de que o controle público fica a cargo do Estado, e o
social incumbe à sociedade civil
organizada. A OAB é uma
das entidades de maior respeitabilidade em nosso país,
contando inclusive com a inserção constitucional e que
tem o dever de colaborar com a sociedade no mister de
avaliar as IES que ofertam cursos jurídicos (grifo
nosso). É
uma
forma de exercício de controle social da atividade
educacional.
(...)
Logo, entendo que a OAB tem todo direito – aliás, o dever
– de
auxiliar a sociedade no processo de avaliação do ensino
jurídico,
o que já vem sendo exercido com bastante denodo e
competência
pela Comissão de Ensino Jurídico do Conselho
Federal”.
Encontramos
em Teixeira (2001) uma importante explanação sobre
Sociedade
Civil:
“A
sociedade civil como uma rede de associações autônomas, com
interesses
comuns, deve exercer um controle sobre o Estado,
utilizando-se
para isso de meios não só institucionais, como não
convencionais.
Para vertente moderada, a sociedade civil será
97
constituída
de cidadãos e instituições dotados de virtudes cívicas,
cujo
desenvolvimento exigiria o mercado como princípio ordenador e
a
ordem-liberal-democrática como seu substrato” (TEIXEIRA, 2001,
p.
42).
A
política curricular do MEC e da OAB para o ensino jurídico vai muito além
do
que a análise de dispositivos legais; na prática se apresenta em discursos que
“não
obrigatoriamente estão registrados na forma escrita” (LOPES, 2005, p. 2).
É
justamente no governo de FHC que esses atores vão encontrar-se
novamente
e expressar seus discursos distintos em favor da qualidade do ensino
jurídico.
Esse período será marcado por profundas reformas administrativas
realizadas
no aparelho do Estado, onde se constrói um modelo de administração
pública
gerencial.
A
OAB no período militar ostentou a bandeira da democracia e das liberdades
individuais,
destacando-se pela defesa da cidadania; hoje, na vigência do Estado
Democrático
de Direito, passa a defender o discurso da qualidade do ensino jurídico.
Para
tal mister, a OAB passou a desenvolver um sistema de avaliação dos
cursos
de Direito em instituições de ensino públicas e privadas, denominado de
selo75
“OAB RECOMENDA”, com base nos seguintes critérios: taxas de aprovação
do
exame de ordem (de 1998 e 1999); conceitos do “Provão” (de
qualificação
do corpo docente, contida na avaliação das condições de oferta de
cursos,
do MEC (NUNES, NOGUEIRA e RIBEIRO, 2001; OAB RECOMENDA,
2001).
Nesse
sentido temos em Noleto (2001) uma análise bastante interessante,
sob
o prisma da OAB:
75Segundo Fragale Filho (2001, p. 113) o selo “OAB RECOMENDA”
foi criado em 2001.
98
“A
criação de mais um indicador da qualidade dos cursos jurídicos, a
OAB
recomenda, reforça o processo de reforma de ensino jurídico,
porque
deve servir para aprofundar efetiva implementação das
diretrizes
curriculares. Por outro lado, na medida em que haja
sintonia
entre essas diretrizes e o conteúdo programático dos
exames
que servem de base para recomendação da OAB – Exame
de
Ordem e Exames Nacional de Cursos-, esse novo indicador
disponibiliza,
para comunidade acadêmica e profissional, um
mecanismo
de acompanhamento da relação entre implantação das
diretrizes
e melhoria da qualidade da formação jurídica. E esse
duplo
aprimoramento, da qualidade do ensino, mas também da
qualidade
dos instrumentos de avaliação, já seria suficiente para
justificar
a adoção dos instrumentos de avaliação, já seria suficiente
para
justificar a adoção do OAB-Recomenda” (NOLETO, 2001, p.
94-102).
No
livro “Futuros Possíveis, Passados Indesejáveis – Selo da OAB, Provão e
a
avaliação do ensino superior”, os autores Nunes, Nogueira e Ribeiro (2001)
realizam
uma forte crítica ao Selo “OAB RECOMENDA”, principalmente em relação
a
influências das corporações de ofício nos sistemas de ensino e ao processo de
avaliação
dos cursos jurídicos brasileiros76. Concluem os autores que “em nenhum
dos
seus artigos (referindo-se ao livro OAB RECOMENDA – Um retrato dos cursos
jurídicos,
2001) se encontra referência à moderna metodologia de avaliação de
casas
de ensino (p. 103)”.
Parece-nos
clara a idéia da OAB em estabelecer o seu instrumento de
avaliação
dos cursos jurídicos, com intenções afins ao ENC do MEC, quando deseja
estabelecer
um selo de qualidade e promover um ranqueamento entre as instituições
de
ensino jurídico. Mas, com uma finalidade diferente desse quando queria regular
o
ensino
jurídico para delimitar a expansão dos cursos jurídicos.
Fragali
Filho (2001, p. 94-102) ao falar sobre o selo “OAB RECOMENDA”, nos
ajuda
a conhecer o que se discutia à época de sua aplicação:
76
Veja págs. 75, 76, 102 e 103 do livro citado.
99
“A
idéia parecia adormecida desde então, quando, em julho
passado,
o Informativo OAB Nacional noticiava que os conselheiros
federais,
ao examinar a proposta de elaboração de um ranking dos
cursos
jurídicos, haviam decidido pela atribuição de um selo de
qualidade,
o OAB RECOMENDA. A matéria veiculava, ainda, a
relação
dos itens a serem considerados na avaliação para atribuição
do
selo: comportamento dos egressos do curso no Exame de Ordem
da
OAB, resultado no Exame Nacional de Cursos (o “Provão”), alem
de
uma série de outros fatores que poderiam ser resumidos no
último
item a ser relacionado, ou seja, exame das condições de
oferta
de curso”.
Sobre
o selo “OAB RECOMENDA” Diniz77 (2004), revelou a preocupação das
IES
mantenedoras de cursos jurídicos diante da divulgação do “ranking” dos cursos
de
Direito que receberam o selo
presença
da OAB no processo de avaliação dos cursos jurídicos resvalou no MEC
alcançando
seu desiderato, qual seja: a suspensão da abertura de novos cursos de
Direito.
Portanto, o conflito entre o MEC com a OAB fez surgir um novo sistema de
avaliação
realizado por este, em contrapartida ao ENC.
Analisemos
o discurso de Diniz (2004), que corrobora a tese da presença da
OAB
influenciando no processo de regulação do ensino superior realizado pelo
MEC:
“A
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) divulgou no início desse
ano
uma seleta lista com os nomes das Faculdades de Direito que
recomendava”.
Dos 215 cursos avaliados em todo o Brasil, apenas
60,
o correspondente a 28%, receberam o selo de qualidade. Com a
premissa de defender o Ensino Superior Jurídico no País, a
entidade conseguiu construir um cenário alarmante que
contagiou o Ministério da Educação, tendo, inclusive, declarado
publicamente que a autorização de novos cursos de Direito é o
mesmo que praticar ‘estelionato’. A resposta foi uma portaria,
assinada pelo ministro Tarso Genro, suspendendo por 90 dias a
homologação de novos cursos de Direito” (grifo
nosso).
77
Publicado no Diário de Pernambuco, em 27/03/04. Analisamos esse artigo de 2004
para trazermos
à
baila a repercussão que teve o selo “OAB RECOMENDA”, criado em 2001. Portanto,
não teríamos
como
analisar sua repercussão durante o governo FHC, pois seus efeitos só apareceram
em 2004,
no
governo Lula, como trata o artigo citado.
100
O
autor demonstra a influência que o selo “OAB RECOMENDA” teve dentro
do
MEC, resultando na suspensão da homologação de novos cursos de Direito por
90
dias.
Outro
aspecto abordado por Diniz (2004) é a questão do corporativismo da
OAB
que em sua essência traz a questão do “poder”. Para JOHNSON (1997, p. 55)
o
corporativismo é “um sistema de distribuição de poder na sociedade entre várias
organizações”,
onde os indivíduos têm poder à medida que são representados por
elas.
Continua:
“É
evidente a existência de cursos de má qualidade em
funcionamento
no País, mas a decisão do MEC em dar
legitimidade a essa solicitação da OAB não resolve o problema.
Proteger
a reserva de mercado parece ser a justificativa mais
plausível
para a divulgação da famigerada lista em que foram
avaliados
cursos com mais de oito anos de funcionamento. Em
outras palavras, corporativismo.
Se é
para acatar pareceres de representantes de categorias, o MEC
deveria
reservar um lugar para todos. Mas, ao invés disso, o que se
vê é
a OAB pleiteando uma posição privilegiada, em desrespeito ao
princípio
constitucional da isonomia. “A presidência da entidade
chegou a sugerir que sua opinião seja levada em conta de
forma normativa, ou seja, passe a ter poder de veto nos
processos de autorização do Conselho Nacional de Educação,
criando, assim, uma estrutura corporativa (DINIZ, 2004)” (grifos
nossos).
Retornando
a questão da política curricular, é auspicioso destacarmos a
importância
da discussão
se
concentrar as discussões do Estado (na perspectiva do MARE e do MEC) e da
Sociedade
Civil (representada pela OAB)78.
“Assim,
a sociedade civil não pode assumir responsabilidades que
são
do Estado, mas exercer uma função política sobre o Estado e o
sistema
político no sentido de que possam atender às necessidades
do
conjunto da sociedade (TEIXEIRA, 2001, p. 47)”.
78
Consideramos que a OAB como uma corporação profissional dos advogados exerce
também o
papel
de legítimo representante da sociedade civil, por esse motivo ora nos referimos
a ela como
sendo
uma “corporação de ofício”, e em outros momentos como representante da
“Sociedade Civil”.
101
A
manutenção de um currículo mínimo revogado pela MP n. 661/94,
estampado
na Portaria MEC n. 1.886/94 representa para o MEC um retrocesso em
relação
às políticas neoliberais que estavam sendo colocadas em prática à luz do
Plano
Diretor de reforma do Estado (BRASIL, 1995b) e do seu Planejamento
Estratégico
(BRASIL,1995b).
O
embate político entre o MEC - defendendo a flexibilização da legislação
educacional
para proporcionar a expansão instituições, cursos e matrículas -, e a
OAB,
procurando conservar seu “status quo” de guardiã do ensino jurídico,
dificultava
a continuidade das políticas educacionais de FHC para cumprimento do
Plano
Decenal de Educação, e de seu projeto de governo.
Essa
perspectiva foi discutida pela CEJ (2001):
“Um
outro tipo de obstáculo deriva da diferença de compreensão
acerca
da política de expansão de vagas para atender às demandas
sociais
e de mercado voltadas para a criação de novos cursos
jurídicos.
Nesse passo, de resto acentua-se uma discrepância
dentre
as já assinaladas. Enquanto a OAB se manteve sempre
atenta
ao requisito de satisfação das necessidades social e técnica
dos
cursos, examinando seus projetos a partir de critérios de
qualidade
prévios que justificassem a sua criação, as instâncias
federais autorizativas pareciam perseguir metas de atendimento
a expectativas abstratas de expansão de vagas com
afrouxamento da análise prévia dos padrões de qualidade.
Neste
ultimo caso, a justificativa parece apoiar-se na crença do
papel
selecionador do mercado, delegando-lhe a atribuição que ele,
de
fato, não realiza ou não pode realizar plenamente” (OAB
RECOMENDA;
2001, p.15) (grifo nosso).
O
currículo mínimo dos cursos jurídicos defendido pela OAB representava o
fracasso
das políticas reformistas de FHC para a educação superior no Brasil,
principalmente
em relação à expansão desse setor.
Estava
em jogo nesse momento algo mais do que a discussão sobre
currículos.
Estava sendo defendida a manutenção da reforma do Estado na
educação
superior.
102
Para
uma melhor elucidação do tema, julgamos importante analisarmos a
questão
das DCN.
As
DCN evidenciam, de forma consubstanciada, a influência da reforma do
Estado
na educação superior quando são defendidos os mesmos princípios
presentes
na administração pública gerencial, citados anteriormente, tais como:
descentralização,
flexibilização, avaliação e regulação.
“Em
tempos de flexibilização (esta é uma expressão de sabor
neoliberal),
há uma grande flexibilidade para que os cursos
estabeleçam-se
livremente e mais rápida e ajustadamente atendam às
demandas
de mercado” (DIAS SOBRINHO, 2003, p. 103).
Nesse
contexto, as Diretrizes Curriculares Nacionais para o curso de Direito
são
a expressão maior dos princípios constantes no Plano Diretor de reforma do
Estado
(BRASIL,1995b), que buscava aproximar através da administração pública
gerencial,
expandir os serviços não-exclusivos do Estado pela iniciativa privada,
liberando
o Estado de tal finalidade.
A
partir da leitura das DCN, constantes no Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02
sugerimos
as seguintes categorias analíticas (Quadro 1) para o seu entendimento,
que
passam a ser apresentadas.
Salientamos
que essa categorização é baseada nos dados e informações
contidas
no próprio Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02. Estas não excluem a
possibilidade
de outras definições, mas representam os princípios gerais das
diretrizes
curriculares, que realizaram uma profunda mudança na organização
curricular
da educação superior. São elas:
1. Flexibilidade: assentada no conceito de que as IES
devem elaborar seus
currículos
de acordo com sua inserção regional e seu perfil institucional.
Concebe
uma maior autonomia à IES para preparar seus alunos para novas
103
situações,
não apenas para sua formação profissional, mas, sobretudo, para
as
situações “novas” e “emergentes”;
2. Inovação e Criatividade: enseja que a instituição saia do
tradicional conceito
exposto
no currículo mínimo, onde se apresentava um modelo único para
todas
as instituições, em todo o país. A criatividade e a inovação apresentamse
na
formação de um projeto curricular particularizado e na liberdade de
reformulá-lo
adequando as demandas locais, mercadológicas ou dos clientes.
A
criatividade consiste na liberdade que é dada para a instituição elaborar seu
currículo
de forma criativa e inovadora, atendendo as demandas de sua
região;
3. Responsabilidade: concebe a formação superior como um
processo
contínuo,
permanente, onde a instituição participa ativamente na construção
de
sua proposta curricular, sendo responsável não somente em seguir as
determinações
legais, mas também participar efetivamente do projeto
pedagógico
do curso de forma a atender as necessidades sociais.
A
partir das categorias identificadas acima, articulamo-as com os princípios
das
diretrizes curriculares nacionais, constantes no Parecer CES/CNE/MEC n.
146/02,
conforme síntese a seguir:
QUADRO 2 – Categorização das DCN.
Princípios Categorias
Assegurar
às instituições de ensino superior ampla liberdade na composição da carga
horária
a ser cumprida para a integralização dos currículos, assim como na
especificação
das unidades de estudos a serem ministradas;
Relacionado
à
flexibilidade
Indicar
os tópicos ou campos de estudos e demais experiências de ensinoaprendizagem
que
comporão os currículos, evitando ao máximo a fixação de conteúdos
específicos
com cargas horárias pré-determinadas, que não poderão exceder 50% da
carga
horária total dos cursos;
Relacionada
à
responsabilidade
em
adequar-se
às
demandas
sociais
Evitar
o prolongamento desnecessário da duração dos cursos de graduação;
Relacionado
à
flexibilidade
Incentivar
sólida formação geral, necessária para que o futuro graduado possa vir a
superar
os desafios de renovadas condições de exercício profissional e de produção do
Relacionada
à
responsabilidade
em
104
conhecimento,
permitindo variados tipos de formação e habilitações diferenciadas em
um
mesmo programa;
adequar-se
às
demandas
sociais
Estimular
práticas de estudos independentes, visando a uma progressiva autonomia
profissional
e intelectual do aluno;
Relacionada
à
inovação
e
criatividade
Encorajar
o reconhecimento de conhecimentos, habilidades e competências adquiridas
fora
do ambiente escolar, inclusive as que se refiram à experiência profissional
julgada
relevante
para a área de formação considerada;
Relacionada
à
inovação
e
criatividade
Fortalecer
a articulação da teoria com a prática, valorizando a pesquisa individual e
coletiva,
assim como os estágios e a participação em atividades de extensão, as quais
poderão
ser incluídas como parte da carga horária;
Relacionada
à
flexibilidade
Incluir
orientações para a condução de avaliações periódicas que utilizem instrumentos
variados
e sirvam para informar a docentes e discentes acerca do desenvolvimento das
atividades
didáticas.
Relacionada
à
responsabilidade
em
adequar-se
às
demandas
sociais
Fonte:
Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02.
O
contexto apresentado acima encontra suporte também no Plano Nacional
de
Educação, Lei n. 10.172, de Janeiro de 2001, que define, no item 4.2 (da
educação
superior), dentre seus objetivos e metas:
"(...)
Estabelecer, em nível nacional, diretrizes curriculares que
assegurem
a necessária flexibilidade e diversidade nos programas
oferecidos
pelas diferentes instituições de ensino superior, de forma
a
melhor atender às necessidades diferenciais de suas clientelas e
às
peculiaridades das regiões nas quais se inserem (...)".
As
DCN surgem como um instrumento de flexibilização, dando às IES
poderes
para organizarem seus projetos de cursos de acordo com sua realidade
local,
valorizando a questão da inserção regional da IES e sua missão institucional.
Apresentando-se,
portanto, como um contraponto ao currículo mínimo que
estabelece
as condições curriculares mínimas de funcionamento dos cursos
jurídicos.
“Por
isto, a nova LDB (9.131/95 e 9.394/96), revogando
parcialmente
a anterior, teria de firmar diretrizes básicas para esse
novo
desafio, promovendo a flexibilização na elaboração dos
105
currículos
dos cursos de graduação, retirando-lhes as amarras da
concentração,
da inflexibilidade dos currículos mínimos
profissionalizantes
nacionais, que são substituídos por "Diretrizes
Curriculares
Nacionais” (Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02, p. 7).
O
Parecer CES/CNE/MEC n. 146, que estabelece as DCN do curso de
Direito79
da Câmara de Educação Superior (CES) do Conselho Nacional de
Educação,
surge em 2002, decretando o fim do currículo mínimo para o ensino
jurídico,
definido na Portaria MEC n. 1.886/94, e estabelece que as Diretrizes
Curriculares
Nacionais devem:
a)
se constituir em orientações para a elaboração dos currículos;
b)
ser respeitadas por todas as IES e
c)
assegurar a flexibilidade e a qualidade da formação oferecida aos
estudantes.
Sobre
o assunto, temos a análise de Durham sobre os Desafios da Educação
no
Brasil. Ela dedica especial atenção ao fim do currículo mínimo, quando trata da
LDB
de 1996. Afirma a autora:
“O
sistema tornou-se muito mais flexível, ao mesmo tempo em que
estabelecia
mecanismos de controle de qualidade. A flexibilidade se
estendeu
também aos cursos, com o fim do ‘currículo mínimo’, que
engessava
todo o ensino, público ou privado, o currículo rigidamente
definido
pelo CFE. Em seu lugar, foram previstas diretrizes
curriculares
gerais” (DURHAM, 2005, p. 232).
Este
com certeza não foi o entendimento do Conselho Federal da OAB que
vai
classificá-lo (o Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02) de “diretrizes lacônicas e
omissas”,
nos autos do Mandado de Segurança n. 8.592/DF (2002/01074990-7).
Neste,
a OAB alerta que as DCN causam ao ensino jurídico:
79
Aprova as Diretrizes Curriculares dos cursos de Graduação em Direito, Ciências
Econômicas,
Administração,
Ciências Contábeis, Turismo, Hotelaria, Secretariado Executivo, Música, Dança,
Teatro
e Design, propostas pelas respectivas Comissões de Especialistas da SESU/MEC,
com os
acréscimos
e reformulações constantes no Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02.
106
“(...)
dano grave de impossível reparação ao ensino do Direito
como
um todo, bem como ao aperfeiçoamento da cultura e das
instituições
jurídicas, que cabe à Ordem dos Advogados
defender,
nos termos do que estabelecem os artigos 44, I, e 54,
XV,
da Lei
Para
a OAB as DCN do curso de Direito, constantes no Parecer
CES/CNE/MEC
n. 146/02, são prejudiciais ao ensino jurídico no Brasil, tratando-se
de
uma política expansionista do governo FHC para o ensino superior, orientando
para
a privatização da educação superior.
O
Presidente da Comissão de Ensino Jurídico da OAB em 2002, Paulo
Roberto
Medina, publicou no Jornal “O Globo” o artigo intitulado “S.O.S para o
ensino
jurídico”, onde são narradas as preocupações da OAB em relação às DCN,
oriundas
do MEC. Julgamos importante transcrevê-lo para trazermos à baila o
discurso
da OAB, referente ao tema :
“O
ensino jurídico no Brasil revela, hoje, um quadro pouco alentador.
Os cursos proliferam, chegando já a 442 em todo o país. Alguns
deles multiplicam-se em filiais localizadas em diferentes bairros
de grandes metrópoles (grifo nosso). E há os chamados cursos
fora
de sede, que instituições de maior porte fazem espalhar pelo
território
nacional” (MEDINA, 2002, p.11).
O
Presidente da CEJ/OAB fala da expansão dos cursos jurídicos pela
perspectiva
do mercado. Trata-se da política de expansão dos serviços nãoexclusivos
do
Estado (leia-se educação), definidos no Plano Diretor de reforma do
Estado
(BRASIL, 1995b). Continua Medina:
“As
vagas, sobretudo as oferecidas por escolas particulares, que já
eram
numerosas, explodiram, em dado momento, por artes de uma
portaria
que lhes autorizou o aumento em até 50% da quota atual,
mas
que o Conselho Federal da OAB logrou suspender, por ora, em
107
mandado
de segurança impetrado junto ao Superior Tribunal de
Justiça”.(...)
Nesse
contexto, o ponto de equilíbrio residia, ainda, na Portaria
MEC
n. 1.886, de 30 de dezembro de 1994, do Ministério da
Educação,
que "fixa as diretrizes curriculares e o conteúdo mínimo
do
curso jurídico". “Ali se definia a duração mínima dos cursos, de
cinco
anos; exigia-se das instituições de ensino um acervo
bibliográfico
de pelo menos dez mil volumes, além de periódicos de
jurisprudência,
doutrina e legislação; arrolavam-se as matérias que o
currículo
pleno de cada curso deveria abranger, por meio de mais de
uma
disciplina, distribuindo-se tais matérias em dois campos, o do
conhecimento
fundamental e o da formação profissionalizante;
condicionava-se
a conclusão do curso à apresentação e defesa,
pelo
aluno, perante banca examinadora, de uma monografia final –
disciplinando-se
ademais outros aspectos relevantes do curso”
(MEDINA,
2002, p.11).
No
trecho acima de seu artigo, o Presidente da CEJ discute a questão das
novas
políticas educacionais que caracterizaram o governo FHC, sob o auspício do
MEC,
na gestão do Ministro Paulo Renato Souza. Identificamos esse contexto
político
como sendo a fase de transição das competências do CFE para o CNE. O
embate,
no entanto, pode ainda ser evidenciado a partir do fragmento abaixo citado:
“Pois
até esses padrões mínimos foram, agora, abolidos, num
processo
de desregulamentação sem precedentes. A pretexto de
adequar
a estrutura de vários cursos à Lei de Diretrizes e Bases da
Educação,
e sem levar em conta que a maioria desses cursos nada
tem
em comum, como é o caso do curso de direito em relação aos
de
hotelaria, música, dança, teatro e design, a Câmara de Ensino
Superior
do Conselho Nacional de Educação propôs – e a ministra
interina
da Educação acolheu – a fixação de ‘diretrizes comuns’ a
que
esses cursos deverão obedecer, adotando uma filosofia única
para
todos, na esteria da qual são, em seguida, definidas as
‘diretrizes
específicas’ de cada um dos cursos relacionados”
(MEDINA,
2002, p.11).
O
discurso nesse momento passa a ter uma conotação corporativista em
relação
aos demais cursos elencados no Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02.
108
A
seguir evidencia-se a presença no discurso do MEDINA (2002, p. 11) a
defesa
da Portaria MEC n. 1.886/94, em relação à flexibilidade que era proposta na
DCN.
Segue o texto:
“E
surgem, então, nessa estranha congérie, as
disposições relativas
aos
cursos jurídicos, as quais, na verdade, consagram no plano
pedagógico,
uma espécie de laisse faire, laisser passer. A formação
dos
bacharéis em Direito já não exigirá um tempo mínimo de cinco
anos,
podendo ser feita em apenas três. Nenhuma exigência quanto
ao
acervo bibliográfico. Em nome do ideal da
flexibilidade,
deixam de ser definidos os conteúdos mínimos do curso, na
parte
profissionalizante, apenas se fazendo menção a áreas do
conhecimento
fundamental de que deverão ocupar-se as disciplinas
correspondentes.
A monografia final, que representava o
coroamento
da graduação do estudante, estimulando-o a levar
adiante
os trabalhos de pesquisa, passa a ser meramente opcional.
A
conseqüência imediata do sistema proposto será a de possibilitar
a
montagem de cursos de curta duração destinados à formação de
profissionais
habilitados a atuar em áreas especializadas do Direito.
Ou,
então, de cursos que se dirijam ao preparo para ingresso em
determinadas
carreiras jurídicas. Estará aberta, desta forma, com a
chancela
do Estado, a porta para a propaganda enganosa, sabendo
ser
impossível – e indesejável – formar um bacharel cujo preparo
não
se assente no conhecimento geral da ciência jurídica, no
domínio
dos princípios que permeiam todos os ramos do Direito.
E o
que é mais grave: teremos, então, bacharéis em Direito de
formação
diferenciada, do ponto de vista do conhecimento, mas,
inevitavelmente,
com iguais direitos para o exercício da advocacia
em todas
as áreas. A especialização precoce é, em si mesma,
ilusória,
mas estará sendo incentivada pelo novo sistema, com todos
os
inconvenientes que dela podem advir” (MEDINA, 2002, p. 11,
grifo
nosso).
Nessa
parte do texto situamos um descontentamento em relação às políticas
do
governo FHC, pois a manutenção da Portaria MEC n. 1.886/94 representaria uma
interrupção
na efetivação do conceito de Estado regulador à luz do Plano Diretor
(BRASIL,
1995b). Analisemos:
“Se a situação do ensino jurídico no país já é preocupante,
tende a agravar-se caso a homologação do referido parecer não
seja revista pelo ministro da Educação (grifo
nosso). O retrocesso
109
em
relação à Portaria MEC n. 1.886/94 será evidente. A facilidade
para
criação de novos cursos aumentará”.
O texto
consegue incorporar o momento político em que eram realizadas as
políticas
reformistas do Estado na educação superior. Nesse instante o tema
“qualidade”,
“avaliação” e “Estado” é abordado de maneira preciosa quando retrata e
relaciona-se
com o objeto de nossa pesquisa. Continuemos:
“Mais
do que isso: não haverá como compreender que o
Estado
se mostre tão cioso da habilitação dos estudantes, a
ponto
de submetê-los, ao termo de seus estudos superiores, ao
Exame
Nacional de Cursos (o chamado Provão), em torno de
determinados
conteúdos mínimos e, de outra parte, deixe
assim
ao exclusivo critério das instituições de ensino à fixação
desses
conteúdos”.
“O
Provão representa, sem dúvida, um instrumento de maior
controle
do ensino por parte do Estado. E os seus resultados
têm-se
mostrado altamente positivos, constituindo mesmo um
referencial
para os cursos de nível superior”.
“No
que diz respeito ao curso jurídico, o Provão perderá
sentido,
porém, se for mantida a desregulamentação adotada.
A
contradição entre a filosofia de um e de outro sistema é, com
efeito,
manifesta e incontornável” (MEDINA, 2002, p.11).
Sintetizemos
abaixo as principais preocupações da OAB - apresentadas com
base
no estudo do Mandado de Segurança n. 8.592/DF (2002/01074990-7) -
referente
ao Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02.
ser
feito em três anos, já que o Parecer do CNE n. 100, de 2002,
estabelece
que o mínimo de um curso superior é de três anos; A
possibilidade
de flexibilização da duração do curso de Direito é a maior
110
preocupação,
pois entende que é necessária a manutenção da duração
mínima
constante na Portaria MEC n. 1.886/9480;
2. O estabelecimento no parecer que o currículo do curso de
Direito deveria
ser
elaborado pelas Instituições de Ensino Superior (IES), universitárias e
não-universitárias,
dando na prática autonomia às instituições privadas
para
elaborarem seus currículos individualizados de acordo com as
necessidades
do mercado. A preocupação da OAB centraliza-se no fato
da
diversificação do currículo jurídico. A Ordem pretende manter o
controle
“pelo aperfeiçoamento das instituições jurídicas”;
3.
Entende que a organização curricular do curso de Direito é uma
instituição.
Por isso, deve ser-lhe concedido o direito estatutário de
aperfeiçoá-lo;
4. O
fim da obrigatoriedade de apresentação de monografia final de curso;
(dez)
mil volumes. Trata-se de uma preocupação institucional, pois
entende
que somente com esse número de livros será possível o início de
um
curso jurídico de qualidade;
Constitucional,
Direito Civil, entre outras, se limitando às matérias de
formação
profissional, como Ciência Política, Economia, Sociologia
Jurídica,
dentre outras. Trata-se de uma preocupação acadêmica, onde
se
dá relevância a essas matérias;
80
Estabelece a Portaria MEC n. 1.886/94: Art. 1º O curso jurídico será ministrado
no mínimo de 3.300
horas
de atividades, cuja integralização se fará em pelo menos cinco, e no
máximo oito anos letivos.
111
7.
Não definição nas atividades práticas, antes exercidas no Núcleo de
Práticas
Jurídicas, de uma carga horária mínima. Mais um ponto que
representa
a preocupação com a flexibilidade da estrutura organizacional;
As
conquistas estatutárias da OAB de “aperfeiçoamento” dos cursos jurídicos,
e de
“opinar” previamente nos pedidos de criação e de reconhecimento de cursos
jurídicos
em instituições de ensino superior, seriam, no entendimento da Ordem,
preteridas
com o advento do Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02.
Defensora
da Constituição, da ordem jurídica, do Estado Democrático de
Direito,
dos Direitos Humanos e da Justiça Social (Art. 44, do Estatuto da Ordem),
busca
a OAB desempenhar o papel de reguladora do ensino jurídico, baseada na
incumbência
de “aperfeiçoamento dos cursos jurídicos”.
O
Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02 é bastante elucidativo ao esclarecer as
diferenças
entre as diretrizes curriculares nacionais e o currículo mínimo.
Considerando
a importância do entendimento das distinções entre as Diretrizes
Curriculares
Nacionais e o Currículo Mínimo, é importante fragmentar o
posicionamento
do MEC sobre a política curricular:
“1)
enquanto os Currículos Mínimos estavam comprometidos
com
a emissão de um diploma para o exercício profissional, as
Diretrizes
Curriculares Nacionais não se vinculam a diploma e
a
exercício profissional, pois os diplomas, de acordo com o art.
48
da LDB, se constituem prova, válida nacionalmente, da
formação
recebida por seus titulares (Parecer CES/CNE/MEC
n.
146/02)”;
Esse
item demonstra a visão do Parecer sobre o currículo mínimo, indica a
nova
perspectiva que a LDB de 1996 instalou, ou seja, o diploma diferentemente da
legislação
revogada passa a indicar a formação recebida pelo seu titular, não mais
se
refere à “formação profissional”. A seguir o parecer assevera:
112
“2)
enquanto os Currículos Mínimos encerravam a concepção do
exercício
do profissional, cujo desempenho resultaria especialmente
das
disciplinas ou matérias profissionalizantes, enfeixadas em uma
grade
curricular, com os mínimos obrigatórios fixados em uma
resolução
por curso, as Diretrizes Curriculares Nacionais concebem a
formação
de nível superior como um processo contínuo, autônomo e
permanente,
com uma sólida formação básica e uma formação
profissional
fundamentada na competência teórico-prática, de acordo
com
o perfil de um formando adaptável às novas e emergentes
demandas
(Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02)”;
Aqui
está uma das mais interessantes questões introduzidas na política
educacional
do período de FHC, a que defende a educação como um processo
contínuo,
autônomo e permanente. Trata-se da educação continuada,
diferentemente
da concepção de educação profissional. Seguindo temos:
“3)
enquanto os Currículos Mínimos inibiam a inovação e a
criatividade
das instituições, que não detinham liberdade para
reformulações
naquilo que estava, por Resolução do CFE,
estabelecido
nacionalmente como componentes curriculares e até
com
detalhamento de conteúdos obrigatórios, as Diretrizes
Curriculares
Nacionais ensejam a flexibilização curricular e a
liberdade
de as instituições elaborarem seus projetos pedagógicos
para
cada curso segundo uma adequação às demandas sociais e do
meio
e aos avanços científicos e tecnológicos, conferindo-lhes uma
maior
autonomia na definição dos currículos plenos dos seus
cursos;
4)
“enquanto os Currículos Mínimos muitas vezes atuaram
como
instrumento de transmissão de conhecimentos e de
informações,
inclusive prevalecendo interesses corporativos
responsáveis
por obstáculos no ingresso no mercado de
trabalho
e por desnecessária ampliação ou prorrogação na
duração
do curso, as Diretrizes Curriculares Nacionais
orientam-se
na direção de uma sólida formação básica,
preparando
o futuro graduado para enfrentar os desafios das
rápidas
transformações da sociedade, do mercado de trabalho
e
das condições de exercício profissional (Parecer
CES/CNE/MEC
n. 146/02)”;
As
DCN já incorporam as políticas de FHC na perspectiva da eficiência;
flexibilidade;
descentralização e da regulação, como visto no primeiro capítulo sobre
reforma
do Estado. Segue:
113
“5)
“enquanto o Currículo Mínimo profissional pretendia, como
produto,
um profissional "preparado", as Diretrizes Curriculares
Nacionais
pretendem preparar um profissional adaptável a situações
novas
e emergentes”;
6)
“enquanto os Currículos Mínimos, comuns e obrigatórios em
diferentes
instituições, se propuseram mensurar desempenhos
profissionais
no final do curso, as Diretrizes Curriculares Nacionais se
propõem
ser um referencial para a formação de um profissional em
permanente
preparação, visando a uma progressiva autonomia
profissional
e intelectual do aluno, apto a superar os desafios de
renovadas
condições de exercício profissional e de produção de
conhecimento”;
7)
“enquanto os Currículos Mínimos eram fixados para uma
determinada
habilitação profissional, assegurando direitos para o
exercício
de uma profissão regulamentada, as Diretrizes Curriculares
Nacionais
devem ensejar variados tipos de formação e habilitações
diferenciadas
em um mesmo programa”.
A
revogação do currículo mínimo da Portaria MEC n. 1.886/94 do curso de
Direito
pelo Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02 provocou na OAB, por meio do seu
Conselho
Federal, protestos veementes que - não sanados na esfera administrativa -
vão
findar no Poder Judiciário.
A análise do Mandado de Segurança (MS) n. 8592/DF, autuado em
09/09/02, que
tramitou perante o STJ – Superior Tribunal de Justiça –, tendo
como impetrante o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), e impetrado o
Ministro de Estado da
Educação (MEC), nos forneceu o material necessário para
realizarmos a composição desse
estudo.
Nessa ação mandamental se discutiu o ato do Ministro que homologou
o Parecer
CES/CNE/MEC n. 146/02 da Câmara de Educação Superior do Conselho
Nacional de
Educação instituindo as Diretrizes Curriculares Nacionais, em
detrimento da Portaria MEC n.
1.886/ 94 que tratava do currículo mínimo do curso jurídico.
O Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02 como fruto da reforma educacional
iniciada por
FHC, com base na Lei n. 9.131/95, dava sustentação legal ao
Estado, leia-se MEC, para a
114
realização de políticas flexibilizadoras para o ensino superior
brasileiro, como aconteceu na
elaboração das DCN, que vêm orientar todo o sistema curricular
nacional, exceto para os
cursos jurídicos, que por força de decisão judicial do Mandado de
Segurança n. 8592/DF
anulou o Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02, em 14 de maio de 2003, no
governo do
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
Assim,
o quadro abaixo apresenta uma sistematização preliminar do marco
legal
do currículo mínimo e das diretrizes curriculares nacionais até 2002:
QUADRO 3 – Sistematização das Diretrizes do Currículo Mínimo
CURRÍCULO MÍNIMO DCN
ORIGEM Lei n. 4.042/61 (LDB). Cria o CFE e
estabelece
o currículo mínimo. O CFE
possuía
uma grande autonomia, sem
interferência
do MEC.
Lei n. 5.540/68 - Fixa normas de
organização
e funcionamento do ensino
superior
e sua articulação com a escola
média,
e dá outras providências. Manteve
os
poderes do CFE.
Decreto-Lei n. 464/69 - Estabelece normas
complementares
à Lei n. 5.540/68 (de 28 de
novembro)
e dá outras providências.
INÍCIO
DO GOVERNO FHC.
Lei n. 9.131/95, Art. 9º,
estabelece
que a CES terá
como
atribuição deliberar
sobre
as DCN propostas pelo
MEC;
Lei n. 9.394/96 sanciona a
LDB.
Lei n. 10.172/01. Aprova o
Plano
Nacional de Educação.
Estabelece
políticas relativas
às
diretrizes curriculares
nacionais.
ENSINO JURÍDICO
Portaria MEC n. 1.886/94. Fixa as diretrizes
curriculares
e o conteúdo mínimo do curso
jurídico.
Parecer CES/CNE/ MEC n.
146/02. Trata das diretrizes
curriculares
nacionais,
inclusive
para o curso de
Direito.
PAPEL DA OAB
Lei n. 8.906/94 (de 4 de julho) estabelece o
Estatuto
da OAB.
Decreto n. 1.303/94 deu poderes à OAB
para
manifestar-se nos pedidos de
autorização
e de reconhecimento de cursos
de
Direito, em 8 de novembro;
Decreto n. 2.306/97 (de 19 de agosto)
renova
que a OAB terá poder de manifestarse
sobre
autorização e reconhecimento de
cursos.
(Este foi revogado pelo Decreto
2.207/97). O Decreto n.
2.207/97 mantém
as
mesmas atribuições conferidas a OAB.
Decreto n. 3.860/01 (de 9 de
julho)
dispôs sobre a
organização
do ensino
superior
(revogou o Decreto
n. 2.207/97).
PAPEL DO CFE/CNE
O
CFE foi extinto pela MP n. 661/94,
transformada
na Lei n. 9.131/95.
O
currículo mínimo foi extinto com o CFE
Lei n. 9.131/95. Extingue o
mandato
dos membros do
CFE.
Cria o CNE e transfere
115
(MP
n. 661/94), durante o governo Itamar
Franco.
poderes
do CFE para o MEC.
FINAL DO GOVERNO
FHC (2002)
Foi
impetrado o Mandado de Segurança (MS) n. 8592/DF,
autuado em
09/09/02,
que tramitou perante o STJ – Superior Tribunal de Justiça –, tendo
como
impetrante o CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS
DO
BRASIL (OAB), e impetrado o MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO
(MEC).
A decisão final foi no sentido de se conceder a segurança,
anulando o Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02 (em 14/05/03).
Identificamos
que o discurso da OAB encontra-se contextualizado dentro do
neoconservadorismo,
surgindo como reação ao neoliberalismo de FHC.
Para
nós, o neoconservadorismo significa uma resistência às mudanças
trazidas
pelo neoliberalismo, neste sentido (APPLE, 2004, p. 53) afirma:
“Ele
(referindo-se ao neoconservadorismo) se baseia amplamente,
embora
não totalmente, em uma avaliação romântica do passado,
um
passado em que ‘conhecimento real’ e a moralidade reinavam
supremos,
quando as pessoas ‘sabiam qual era o seu lugar’, e
quando
comunidades estáveis, guiadas por uma ordem natural, nos
protegiam
das ruínas da sociedade”.
O
neoconservadorismo busca a manutenção do “status quo”,
que no caso da
OAB
representaria a manutenção da Portaria MEC n. 1.886/94 em contraposição ao
modelo
neoliberal de currículo defendido nas DCN do curso de Direito. Nas palavras
de
Jonhson (1997) o “status quo”
era sempre preferível a uma alternativa que existia
principalmente
apenas como teoria.
Porém
assiste razão a Jonhson (1997) quando diz que existe uma incoerência
nos
usos dos rótulos conservador e liberal. Fazendo uma crítica à falta de
uniformidade
com que eram utilizadas as expressões, havendo variação de acordo
com
o cenário em que era apresentada.
Continua
(APPLE, 2004, p. 51):
“Entre
as políticas propostas segundo essa posição (refere-se ao
neoconservadorismo)
ideológica, estão os currículos nacionais,
116
testes nacionais, um ‘retorno’ a padrões mais elevados, uma
revitalização da ‘tradição ocidental’ e o patriotismo” (grifo
nosso).
A
observação acima se adequa perfeitamente ao que é postulado pela OAB
para
o ensino jurídico: a defesa de um currículo mínimo nacional; a realização do
exame
de ordem; a avaliação mediante o selo “OAB RECOMENDA” e a defesa das
instituições
jurídicas.
A
definição de Apple (2004) sobre o neoconservadorismo se harmoniza
perfeitamente
ao caso do brasileiro, pois a OAB busca proteger o currículo mínimo
do
curso jurídico das influências da reforma do Estado, que em última análise é a
mandatária
do neoliberalismo.
Os
neoconservadores lamentam o “declínio” do currículo tradicional (APPLE,
2004,
p. 52) como é o caso verificado em relação a OAB.
Os
conservadores de outrora defendiam o controle da sociedade mediante
rígidos
aparados morais, institucionais e legais. Situação essa renovada pelo
neoconservadorismo.
Defendia-se ademais o fortalecimento do Estado.
Nesse
entendimento temos (APPLE, 2004, p. 54):
“Para
os neoconservadores, contudo, o mercado não irá resolver esse
problema;
em vez disso, um Estado forte intervencionista irá garantir
que
apenas conteúdos e métodos ‘legítimos’ sejam ensinados”.
Na
visão de Apple (2004, p. 55) a política educacional deverá ser exercida por
uma
aliança entre os neoliberais e os neoconservadores, prevendo:
“Por
mais estranho que pareça, as políticas neoliberais e
neoconservadoras,
que são aparentemente contraditórias, podem se
reforçar
mutuamente em longo prazo”.
Nesse
sentido, achamos interessante observarmos Colossi, Consentino e
Queiroz
(2001), citando os instantes de mudança de Lewin (1965), no artigo
117
intitulado
“Mudanças no contexto do ensino superior no Brasil: uma tendência ao
ensino
colaborativo”, registram:
“Nota-se
que eles (os instantes de mudança) podem ser divididos
em
três fases: ruptura do estado estável inicial (grifo
nosso),
depois
um período de turbulência com probabilidade de adaptação
e,
finalmente, um período de consolidação da mudança em uma
nova
circunstância de estabilidade (COLOSSI; CONSENTINO;
QUEIROZ,
2001)”.
Este
é o quadro do ensino jurídico vivenciado no momento em que eram
realizadas
as reformas de Estado, no governo de FHC. As mudanças promovidas
pelo
MEC na educação superior romperam o estado estável inicial da Portaria MEC
n.
1.886/94.
118
6 Análise discursiva dos atores no cenário OAB x MEC
Nesse
capítulo analisaremos as entrevistas realizadas com os personagens
escolhidos
para nossa pesquisa, sendo: a) o Sr. Paulo Renato Souza, ex-ministro da
Educação
(MEC) no governo FHC; o Sr. Paulo Roberto Medina – Presidente da
Comissão
de Ensino Jurídico do Conselho Federal da OAB; o Sr. Celso Frauches,
consultor
educacional e ex-secretário geral do CFE – Conselho Federal de
Educação;
o Sr. Edson Nunes, atual Presidente do Conselho Nacional de Educação
–
CNE; a Sra. Iara Moraes de Xavier, Coordenadora do Instituto Nacional de
Estudos
e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP.
É
importante registrarmos que desde o capítulo anterior já iniciamos a nossa
análise
qualitativa. Neste momento fecharemos o foco nos discursos dos
entrevistados
para que possamos, em seguida, realizar nossas conclusões.
A
análise desses discursos nos proporcionará atingir nossos objetivos gerais
e
específicos. Vale salientar que os entrevistados mostraram preferência em
responder
a entrevista por e-mail, fato este que não prejudicou o sucesso da coleta
de
matéria. Todas as entrevistas foram realizadas após um primeiro contato pessoal
que
aconteceu em maio de 2006, nas cidades de Recife/PE, Brasília/DF e São
Paulo/SP.
Relacionamos
as respostas dos entrevistados pela ordem dos
questionamentos
realizados. Em um segundo momento, passamos a associá-las
umas
com as outras. Informamos que todos os entrevistados receberam as mesmas
perguntas,
de acordo com o conteúdo apresentado na introdução dessa pesquisa.
119
Nossa
duas perguntas iniciais foram: primeiro, “a revogação do currículo
mínimo
do curso de Direito (Portaria MEC n.1.886/94) pelo Parecer CES/CNE/MEC
n.
146 foi um reflexo da reforma do Estado, no governo FHC?”; e em segundo lugar,
“O
modelo de administração pública gerencial (do Ministro Bresser Pereira)
encontra-se
presente nas atividades do MEC? E do Inep?”.
Inicialmente
CELSO FRAUCHES, ex-secretário geral do CFE (no período de
Portaria
MEC n. 1.886/94. Para FRAUCHES, a portaria em apreço teria sido uma
interferência
indevida da OAB junto ao Ministério da Educação. Afirma FRAUCHES:
“A edição da Portaria MEC n. 1.886/94 foi uma interferência
indébita da OAB junto ao Ministério da Educação, num momento
em que o Conselho Federal de Educação tinha sido extinto por
medida provisória do presidente Itamar Franco. O
Parecer nº
146/2002
veio resgatar a competência do agora Conselho Nacional de
Educação.
Essa competência durou pouco, pois a OAB, via
judiciário, conseguiu anular o citado parecer e reviver a Portaria
1.886/94. A Resolução CES/CNE nº 9, de 29 de
setembro de 2004,
que
institui as diretrizes curriculares nacionais do curso de graduação
em
Direito reproduz, no conteúdo, a Portaria 1.886/94. Não vejo
nenhum reflexo da Reforma do Estado nesses atos” (CELSO
FRAUCHES/
CFE, entrevista em maio de 2006, grifos nossos).
A
palavra “interferência” é usualmente utilizada pelos entrevistados quando
querem
discordar da presença da OAB atuando no processo de criação de um novo
curso
jurídico ou de reconhecimento de curso já existente. Veremos adiante que os
demais
entrevistados, assim como Frauches, não são favoráveis à participação da
OAB
na elaboração de uma proposta curricular para o curso de Direito, bem como
na
presença mais ativa frente ao CNE. Logicamente, esse não foi o pensamento do
Presidente
da CEJ/OAB.
120
As
respostas81 dos entrevistados foram bastante esclarecedoras acerca do
tema,
apesar de verificarmos certo desconhecimento sobre o assunto por parte de
nossos
personagens, principalmente com o tema “reforma do Estado” no governo de
FHC.
Analisemos o que respondeu FRAUCHES à nossa segunda pergunta:
“De
modo algum. O Ministério da Educação e seus órgãos são
retrógrados e excessivamente burocratizados, no sentido mais
radical dessa palavra. Apenas um pequeno exemplo: as
instituições
devem
protocolizar seus pedidos no sistema Sapiens do MEC. Os
documentos
devem ser digitalizados e inseridos no sistema. Em
seguida,
as instituições devem entregar no protocolo do MEC a
mesma
documentação impressa, para conferência. Caso não
houvesse
excesso de burocracia no MEC, a documentação seria
conferida
in loco, quando da visita das comissões de
consultores do
Inep.
Por falar em Inep, talvez seja esse o único órgão do MEC
que tem apresentado avanços no sentido de melhorar o seu
desempenho, desburocratizando a operacionalização de suas
ações de avaliação institucional e de cursos” (CELSO
FRAUCHES/CFE,
entrevista em maio de 2006, grifos nossos).
“Não
vejo nenhum reflexo da reforma do Estado nesses casos”
(CELSO
FRAUCHES/CFE, entrevista em maio de 2006).
A
resposta acima demonstra um descontentamento do entrevistado com o
MEC,
chegando ao ponto de radicalizar o seu discurso - ao asseverar de forma
enfática
- que o MEC é retrogrado e excessivamentee burocratizado. Nessa mesma
linha
de raciocínio tivemos uma surpresa ao entrevistamos o Presidente da
CES/CNE,
que afirmou:
“Não
creio. O MEC é uma burocracia velha e mal preparada. Em
comparação,
por exemplo, com as áreas econômicas nas quais
trabalhei,
o MEC parece pertencer a outro século. O INEP é um
pouco mais ágil por conta mesmo de sua natureza jurídica. Mas
vem também de uma longa tradição cartorial e burocrática,
complementando bem a natureza do MEC. A alteração de sua
natureza jurídica, no governo FHC até teve o propósito de lhe dar
uma agilidade de natureza gerencial. Mas jamais
isso chegou a
81
Cortamos alguns trechos das entrevistas que se referiam ao período posterior ao
governo FHC, por
não
ser objeto da presente pesquisa.
121
acontecer
em sua plenitude. É que se imaginava constituir
ali as
bases para uma agência regulatória da educação superior,
propósito
que esbarrou em empecilhos legais incontornáveis à época
(EDSON
NUNES, entrevista em maio de 2006, grifos nossos)”.
Nossa
idéia inicial era no sentido de existir uma harmonia entre a CES/CNE e
o
MEC, mas após o depoimento do Presidente do CNE relatado acima verificamos
que
não é isso que acontece em sua totalidade. A burocracia “velha e mal acabada”
a
que se referiu Nunes buscou inserir no INEP as “bases para uma agência
regulatória
da educação superior” realizada por FHC. Esse trecho de sua entrevista
é
importante, pois evidencia a aproximação da proposta de administração pública
gerencial
constante no Plano Diretor (BRASIL, 1995b).
Os
entrevistados nessas questões iniciais realmente concentraram suas
respostas
nas críticas diretas ao sistema burocrático do MEC, muito mais do ponto
de
vista interno daquele Ministério, do que em relação à execução de uma política
de
governo.
O
Presidente da CEJ/OAB foi bastante sincero ao informar que não
responderia
a indagação por desconhecer a proposta do Ministro Bresser Pereira.
Acreditamos
que esse raciocínio também deve ser levado em consideração na
análise
das respostas dos demais entrevistados. Afirmou MEDINA,
“Não
tenho elementos para responder à indagação, que, ademais,
foge
tanto à minha competência intelectual quanto à alçada da
Comissão
de Ensino Jurídico. Falta-me conhecimento mais
preciso
das propostas do Ministro Bresser Pereira para a administração
pública, e não tem a Comissão a pretensão de criticar as
atividades do MEC e do INEP de modo a emitir esse tipo de
apreciação” (MEDINA/OAB, entrevista em maio de
2006, grifo nosso).
122
Os
entrevistados desconheciam o que era proposto pela reforma do Estado, e
nesse
caso fugiam ao assunto
proposta
de administração pública gerencial do governo FHC, proposta por Bresser
Pereira,
com o excesso de burocracia interna do MEC. Verifiquemos o depoimento
abaixo:
“Não
me parecem conectadas as duas coisas. A edição das
diretrizes
curriculares apenas segue o comando, pós LDB e
pós
Lei n. 9.131/95 da edição das diretrizes curriculares
nacionais
em conformidade com o espírito das referidas leis,
especialmente
a LDB, no sentido de oferecer mais flexibilidade
às
IES. Nenhuma relação existe com o a RA (reforma da
administração) do Bresser” (EDSON NUNES/CNE,
entrevista
em
maio de 2006, grifo e explicação nossa).
Por
outro lado, as entrevistas evidenciaram que, mesmo desconhecendo a
construção
teórica sobre o assunto questionado, os entrevistados associavam a
presença
do neoliberalismo na educação superior.
O
Presidente da CEJ/OAB foi quem primeiro associou e identificou a política
educacional
brasileira no governo de FHC, no caso, à revogação da Portaria MEC n.
1.886/94
pelo Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02, ao “liberalismo econômico
exacerbado”.
Nesse sentido,
“O
parecer do Conselho Nacional de Educação n. 146/2002
propunha
a edição de uma Resolução que não chegou a efetivar-se,
porquanto
o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
logrou
sustar essa medida, por meio de mandado de segurança
impetrado
perante o Superior Tribunal de Justiça e deferido por
unanimidade
da Primeira Seção daquela Corte, tendo como relator o
saudoso
Ministro FRANCIULLI NETTO. O objetivo colimado era,
realmente,
o de revogar a Portaria MEC nº 1.886/1994, expedida
durante
o hiato em que, extinto o antigo Conselho Federal de
Educação,
ainda não fora composto o órgão que o sucederia. Era a
referida
medida, sem dúvida, o reflexo de uma política
pública
para a educação superior, marcada por um liberalismo
econômico exacerbado e que, nesse particular, mais se
123
aproximava das idéias positivistas do início da República”
(MEDINA/OAB,
entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
A
OAB foi quem sentiu os primeiros impactos das políticas advindas da
reforma
do Estado, justamente no currículo dos cursos jurídicos. Daí o motivo pelo
qual
o Presidente da CEJ/OAB tenha sido o primeiro entrevistado a associar as
políticas
curriculares realizadas no governo FHC, com o liberalismo econômico.
Segue
comentando MEDINA (OAB) :
“Com
efeito, o aludido Parecer CES/CNE/MEC n. 146/2002 não
definia
os conteúdos profissionalizantes do curso jurídico,
permitindo, assim, que os currículos plenos das instituições de
ensino escolhessem livremente os ramos do Direito a serem
ensinados, podendo, em conseqüência, reduzi-los a um mínimo
de matérias, o que ensejaria especializações prematuras, além
de
abrir caminho para a diminuição do tempo de duração do curso.
Aliás,
o malsinado parecer ligava-se, claramente, a outro – o de n.
100/2002
--, que não chegara a ser, até então, hommologado pelo
Senhor
Ministro da Educação, mas que permitiria a redução do
curso para três anos, na linha de perigosas tendências
manifestadas em torno do assunto, que, se vitoriosas,
acabariam por transformar o bacharelado em Direito num curso
de nível tecnológico” (MEDINA/OAB, entrevista em maio de
2006,
grifo
nosso).
O
trecho da entrevista acima indica os princípios norteadores da APG
presentes
na discussão em tela, tais como: a descentralização da competência para
formulação
dos novos currículos para as instituições, permitida pela DCN; da
flexibilização,
no caso dos currículos jurídicos através da escolha dos “ramos do
Direito”
pelas IES; e da eficiência do curso de Direito ao permitir, pelo Parecer n.
100,
que um curso jurídico pudesse ser concluído em três anos. Sem dúvida a
resposta
de MEDINA (OAB) é esclarecedora para a questão proposta. Verifica-se
124
que
o entrevistado entendeu a abrangência da reforma do Estado nas políticas
curriculares
e abrangência do nosso questionamento.
Para
o Ministro Paulo Renato Souza não há vinculação das políticas do
governo
FHC, do setor educacional, à reforma do Estado. Fato este que depois foi
explicitado
quando o Ministro Paulo Renato Souza associa sua gestão frente ao
MEC
ao gerencialismo, quando afirma que realizou uma “revolução gerenciada” na
educação
brasileira. Destarte:
“A
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB –
aprovada
e sancionada em Dezembro de 1996 definiu que os cursos
superiores
deveriam seguir ‘Diretrizes Curriculares’ e não mais os
velhos
‘Currículos Mínimos’. Isso se aplicou a todas as carreiras, e
as
novas Diretrizes foram aprovadas pelo Conselho Nacional de
Educação
a partir de amplo debate e sugestões da comunidade
acadêmica
em cada uma das áreas profissionais. Assim também
ocorreu
na área do ensino do Direito. Isso nada em absoluto teve
a ver com qualquer modelo de ‘Reforma do Estado’ ” (PAULO
RENATO
SOUZA/MEC, entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
Sentimos
na segunda resposta do Ministro Paulo Renato Souza, sobre a
questão
da presença da APG no MEC e INEP, o mesmo tom de Bresser Pereira ao
negar
o neoliberalismo nas propostas de reforma do aparelho do Estado.
Analisemos:
“No
Ministério da Educação procuramos desde o início adotar um
método
de gestão baseado nos princípios do Planejamento
Estratégico
e na gestão colegiada e participativa. Para mais
detalhes,
sugiro a leitura de meu livro “A Revolução Gerenciada,
Educação
no Brasil 1995-
2005.
Novamente, apesar de admirar o Ministro Bresser Pereira
e compartilhar algumas de suas idéias, a gestão do MEC guarda
mais relação com minha experiência anterior como Secretário
de Educação de São Paulo e Reitor da UNICAMP do que com
qualquer modelo teórico de Reforma do Estado” (PAULO
RENATO
SOUZA/MEC, entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
125
O
Ministro Paulo Renato Souza dissocia sua gestão frente ao MEC (1995-
2002)
dos princípios da APG do governo FHC. Mas, leitura do livro indicado nos
mostrou
que a base de sua gestão no MEC foi o gerencialismo trazido da doutrina
de
Thatcher e Reagan da década de 1980, como tivemos oportunidade de abordar
no
Capítulo sobre Educação Superior no Brasil.
Registre-se
que o gerencialismo foi a base da política neoliberal no Reino
Unido
e nos Estados Unidos. Foi justamente o modelo de Estado regulador que
esteve
presente no governo de FHC.
Foi
no governo FHC que registramos o maior número de matrículas na
educação
superior em todos os tempos. Tivemos a expansão dos serviços nãoexclusivos
do
Estado, no caso a educação superior, pela iniciativa privada. O Estado
passa
de executor a regulador dessa categoria. Os mercados são liberados,
mantendo-se
no poder público a avaliação de qualidade.
Para
IARA DE XAVIER (INEP) as políticas curriculares do governo FHC, em
relação
às DCN x Currículos Mínimos, são associadas a vários fatores, dentre eles:
“as
reivindicações da comunidade acadêmica desde a década de 1980; a
redemocratização
do país; a promulgação da LDB/96; e a concepção da educação
pautada
na visão crítico social, advinda do I Congresso Internacional sobre
Educação
Superior da UNESCO, em Paris”. Comenta,
“Ação
de impacto, como esta, é multicausal”. Vários fatores levam as
rupturas paradigmáticas, como a mudança de currículos mínimos
para diretrizes curriculares, a saber: reivindicações
da comunidade
acadêmica
que conclamava, desde a década de 80, por esta
mudança;
redemocratização do País com o fim da ditadura militar,
possibilitando
o debate plural e democrático; promulgação da LDB
9394,
em 20/12/1996, assumindo a posição de vanguarda em relação
a
este tema; e UNESCO promoveu, em outubro de 1998, o I
Congresso
Internacional sobre Educação Superior, em Paris,
126
assumindo
a educação pautada na visão crítico social como base para
a
reformulação dessa área nos países signatários da declaração
resultante
desta conferência, como o Brasil. Esta concepção de
educação
contemporânea preconiza as diretrizes curriculares no lugar
de
currículos mínimos que cristalizam a formação acadêmica, por
inibirem
a criatividade e a criação da ES (educação superior).
Neste
sentido, penso que a Reforma do Estado, do governo FHC,
incorporou esta ação visando a atender aos aspectos
supracitados (nacionais e internacionais), bem como tentar
implantar a racionalidade da lógica neoliberal na educação
superior, isto é, currículos enxutos, monoblocos, com pouca
exigência de insumos etc.” (IARA DE XAVIER/INEP,
entrevista em
maio
de 2006, grifo nosso).
Conclui
Iara de Xavier (INEP) sua entrevista ao primeiro questionamento:
“Felizmente, este projeto não teve sucesso em todas as áreas do
conhecimento. Posso citar a área da saúde, que teve o conjunto
das DCN aprovado em 2001/2002, como exemplo concreto de
avanço e modernidade na Educação Superior. Enfim,
acho que o
elemento
decisivo para que as DCN representem avanço ou
retrocesso
foi, e continua sendo, o nível de mobilização e organização
da
respectiva área de conhecimento, além do acúmulo de
conhecimento
sobre esta temática, sem resquícios corporativistas.
Exemplo de sucesso da implantação da racionalidade neoliberal -
DCN das licenciaturas, Ciências Biológicas, Direito etc.-
por não
assumirem
pressupostos que possibilitam a articulação do ensino,
extensão,
pensamento investigativo e a concepção do mundo do
trabalho”
IARA DE XAVIER/INEP, entrevista em maio de 2006, grifo
nosso).
O
depoimento de Iara de Xavier foi bastante esclarecedor para nossa
pesquisa,
onde verificamos a existência das políticas neoliberais de FHC na
proposta
curricular advinda das DCN.
O
novo arcabouço jurídico trazido com a LDB de 1996 foi fundamental para a
aplicação
da “lógica neoliberal na educação superior (IARA DE XAVIER/INEP)”. Não
podemos
esquecer que a legislação educacional foi reconstruída no governo de
FHC,
principalmente com o advento da Lei n. 9.131/95, conforme já aduzimos no
Capítulo
sobre Educação Superior no Brasil.
127
A
representante do INEP fala inclusive que os currículos mínimos inibiam a
criatividade
e inovação da educação superior. Não podemos esquecer que a APG
destacava
a “criatividade e inovação” como um de seus princípios, conforme
estudado
no Capítulo sobre Estado brasileiro no governo de FHC.
É
factível admitirmos que a reforma do Estado promovida por FHC repercutiu
nas
políticas curriculares da educação superior brasileira. O ensino jurídico
sofreu os
primeiros
impactos do neoliberalismo em seu currículo com a tentativa de revogação
da
Portaria MEC n. 1.886/94 pelas DCN estampadas no Parecer CES/CNE/MEC n.
146/02.
O
segundo bloco de questões concentrou-se especificamente na questão do
ensino
jurídico, onde os entrevistados tiveram que responder aos seguintes
questionamentos,
por ordem: a terceira questão foi “Qual o papel da OAB no ensino
jurídico?
A OAB pode ser um regulador dos cursos jurídicos?”; e o quarto
questionamento
foi: “Existe interferência da OAB no processo de organização da
educação
superior no Brasil?”.
Quando
realizamos a terceira pergunta do segundo bloco de entrevistas,
todos
os depoimentos foram contra a OAB ser um regulador dos cursos jurídicos.
Frauches
afirmou:
“A
OAB atua no ensino jurídico de graduação ao abrigo de um
dispositivo
inserido sorrateiramente na lei que aprovou o estatuto da
entidade.
Não vejo como um avanço para a democracia a
atuação de corporações nos estágios de formação universitária
de profissionais. As corporações foram criadas para a
fiscalização
do
exercício profissional. Nesse aspecto, a OAB tem falhado
rotineiramente.
Fiscaliza mal o exercício da profissão de
advogado e quer ditar normas na formação desses
profissionais. Num Estado democrático e de Direito, as
ações da
OAB,
no sentido de interferir no processo regulador dos cursos
jurídicos,
interferem na competência exclusiva do Ministério da
128
Educação.
Entendo que a OAB está em condições de oferecer
sugestões
ou recomendações para a melhoria da qualidade do
ensino
jurídico no Brasil, mas não ditar normas e
interferir nos
processos de supervisão, regulação e avaliação” (CELSO
FRAUCHES/CFE,
entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
Os
entrevistados defenderam papéis distintos para o MEC e para a OAB.
Nessa
opinião,
“Na minha visão, a OAB deve ser um órgão de
controle do
exercício profissional. A regulação do sistema de ensino é uma
tarefa do MEC. Por lei a OAB deve ser consultada, mas
seu parecer
não
tem caráter deliberativo, e assim deve ser” (PAULO RENATO
SOUZA/MEC,
entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
Nos
depoimentos dos entrevistados, verificamos coincidência de idéias a
respeito
do poder da OAB em relação ao que lhe foi outorgado por seu Estatuto, o
direito
de manifestação nos pedidos de autorização e de reconhecimento de cursos
jurídicos.
Todos os personagens discutiram a questão do parecer da OAB ser
opinativo
ou deliberativo. A partir daí cada entrevistado defende o que acha ser
correto:
“Pela atuação importante que a OAB teve e tem tido pela ética,
pela democratização e pelo Estado de direito do Brasil, merece
o reconhecimento e apoio dos brasileiros sérios e
comprometidos com a socialização dos direitos e deveres.
Assim,
deve participar do debate da ES (educação superior) como
colaboradora no sentido de qualificar a formação
jurídica. Porém,
sem poder deliberativo e, sim, consultivo” (IARA
DE XAVIER/
INEP,
entrevista em maio de 2006).
O
Ministro Paulo Renato Souza é totalmente contrário à presença da OAB
nas
questões relativas ao ensino superior. Segue,
129
“Hoje,
aparentemente, a OAB é chamada a opinar nos processos
de
autorização e reconhecimento de cursos jurídicos. Considero
esse procedimento equivocado no seu mérito, além de não
seguir a letra da legislação” (PAULO RENATO SOUZA/MEC,
entrevista
em maio de 2006, grifo nosso).
Não
esperávamos um posicionamento diferente dos representantes do MEC e
do
INEP, pois tais entidades defendem o papel constitucional da União,
representado
pelo Ministério da Educação, conforme regulamenta o Art. 9º da LDB,
quando
enumera suas incumbências (dentre elas: “autorizar; reconhecer; credenciar;
supervisionar
e avaliar respectivamente os cursos das instituições de educação
superior
e os estabelecimentos do seu sistema de ensino”). Já a OAB entende:
“A
OAB tem desempenhado, a partir da entrada em vigor da
Lei
n. 8.906, de 4 de julho de 1994, importante papel como uma
das protagonistas do aperfeiçoamento do ensino jurídico no
país. Segundo o disposto na citada Lei,
passou a caber-lhe a
missão institucional de pugnar pelo aperfeiçoamento da cultura
e das instituições jurídicas (art. 44, I), além
de competir-lhe, por
intermédio
de seu Conselho Federal, colaborar com o
aperfeiçoamento dos cursos jurídicos, e opinar, previamente,
nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para
criação e reconhecimento desses cursos (art.
54, XV)”
(MEDINA/OAB,
entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
Concordamos
com MEDINA quando ele defende a OAB como uma
“importante
protagonista” do aperfeiçoamento do ensino jurídico no Brasil. Do ponto
de
vista da legalidade, a OAB está amparada a emitir um parecer opinativo ou
consultivo
nos pedidos de autorização e de reconhecimento de cursos jurídicos, mas
daí
a querer que o CNE acate suas decisões, e que o MEC homologue é uma outra
situação
bem distinta. A sua missão institucional de “pugnar pelo aperfeiçoamento
da
cultura e das instituições jurídicas” entra em rota de colisão com os papéis do
130
MEC
e da CES/CNE, que também possuem fundamentação na CF/88, na Lei n.
9.131/95
e na LDB/96.
É
nesse contexto que surgem as divergências entre esses atores. Continua
MEDINA:
“A
Ordem não pretende ser, propriamente, “um regulador dos cursos
jurídicos”,
mas almeja tornar-se – e vem-se tornando,
paulatinamente – um elemento indutor de qualidade do ensino
jurídico, não só mediante o exercício da
competência que o citado
dispositivo
legal lhe confere, mas também por meio do entrosamento
que
tem buscado estabelecer com o MEC, com esse objetivo e, de
outro
lado, pelo intercâmbio que se empenha em promover junto às
instituições
de ensino jurídico.” (MEDINA/OAB, entrevista em maio
de
2006, grifos nossos).
A
resposta ao nosso questionamento acima relatado, data vênia, é
contraditória.
Como a OAB não almeja ser um regulador do ensino jurídico se todas
as
suas ações institucionais são em sentido contrário? A indução aqui defendida
para
nós só confirma o discurso dos demais entrevistados, quando defendem que a
OAB
quer realizar uma “interferência” no ensino jurídico, desprezando o MEC, CES
e o
CNE. O entrosamento entre o MEC e a OAB acontecido no governo FHC findou
no
Superior Tribunal de Justiça (STJ), como vimos antes.
Verifiquemos
que a continuidade da entrevista fortalece essa tese:
“As publicações da Comissão de Ensino Jurídico sobre
o
tema, a periódica realização de Seminários Nacionais de
Ensino Jurídico, somadas às audiências em que ouve os
representantes
das instituições, quando da discussão dos
projetos
de autorização ou dos pedidos de reconhecimento de
cursos,
estabelecendo, com eles, interlocução direta, têm
conduzido
ao último objetivo destacado” (MEDINA/OAB,
entrevista
em maio de 2006, grifo nosso).
131
A
interlocução direta que narra o texto acima entre as IES e a OAB só
acontece
por força de um dispositivo legal, não por vontade espontânea das
entidades
de ensino. Segue,
“Além
disso, o OAB RECOMENDA, programa que tem em
vista
atribuir um selo de qualidade aos cursos que mais se
destacam
em determinado período, é fator importantíssimo no
sentido de induzir a melhoria de qualidade dos cursos jurídicos.
Cumpre
a Ordem, nesse campo, papel semelhante ao que
desempenha,
nos Estados Unidos, a American Bar Association,
embora,
reconheça-se, a atuação da nossa congênere americana
seja
muito mais ampla do que a nossa” (MEDINA/OAB, entrevista
em
maio de 2006, grifo nosso).
Para
entendermos o contexto acima apresentado recordemos que a
“Regulação”
definida por Barroso (2005, p. 3) é “associada, em geral, ao objetivo de
consagrar,
simbolicamente, um outro estatuto à intervenção do Estado na condução
das
políticas públicas”, mas nada a impede de adequarmos esse conceito ao caso
da
OAB em relação à definição de uma política curricular para o curso de Direito.
Nesse
aspecto a OAB realiza uma tentativa de regulação do ensino jurídico,
mediante
uma intervenção no sistema educacional defender a ampliação
interpretativa,
ao seu favor, da Lei n. 8.906/94 (Estatuto da OAB), que lhe confere
poderes
“opinativos” no processo de autorização e de reconhecimentos de cursos
jurídicos.
Fato este que tem sido combatido pela CES, pelo CNE e pelo MEC.
Sobre
“indução” ou “indutor” encontramos
seguinte
conceituação: “que induz”; “que instiga ou sugere”; “que produz indução”;
“aquele
que induz”. Seja qual for a expressão que venha a ser usada, busca-se a
ampliação
da OAB no processo de autorização de novo curso jurídico e de
132
reconhecimento,
dentro dos padrões estabelecidos pela OAB, portanto, diante da
regulação
no ensino jurídico almejada pela OAB.
MEDINA
fala sobre a influência da OAB no ensino jurídico quando
antecipamos
a questão final de nossa entrevista:
“Ultimamente, tem havido maior influência da OAB na
regulamentação do ensino jurídico, bastando
dizer, a título de
exemplo,
que o critério da necessidade social por que há muito
se bate a Comissão de Ensino Jurídico acabou consagrado pela
Portaria MEC n. 2.477, de 18 de agosto de 2004,
para os cursos
de
graduação, em geral” (MEDINA/ OAB, entrevista em maio de
2006).
Lembremos
que para Barroso (2005, p. 3) a “regulamentação” é uma espécie
de
regulação. Será que as instruções normativas baixadas pela CEJ/OAB sobre o
ensino
jurídico em 1997, e que permanecem publicadas no site da instituição
(www.oab.org.br)
até hoje, é um elemento indutor de qualidade do ensino jurídico,
ou um
ato de regulação da OAB?
Nesse
sentido, cabe-nos indagar: o selo “OAB RECOMENDA” ao avaliar as
instituições
que mantêm cursos jurídicos e ranqueando seus resultados através da
imprensa
ou de publicações nacionais não se aproximaria do “provão” do Ministro
Paulo
Renato Souza, trazido pela lei n. 9.131/95? A diferença é que o governo FHC
realizou
a regulação para o mercado, enquanto o selo da OAB buscou avaliar o
desempenho
dos cursos para a busca de um padrão de qualidade, que a ajudará a
manter
os princípios da Portaria MEC n. 1.886/94, adotando-se uma posição
neoconservadora.
133
A
OAB criou nesse sentido seu objeto de observação que é o selo “OAB
Recomenda”,
publicações, seminários e audiências, para construir seu texto
enuncivo
e de regulação82.
Seja
como instrumento de indução ou como um regulador do ensino jurídico,
a
questão que nos chama a atenção no discurso dos entrevistados é a
caracterização
da intervenção de uma corporação de ofício na educação superior.
Os
entrevistados, exceto o representante da OAB, são contrários à atuação da OAB
no
ensino jurídico.
Não
nos resta dúvida que a OAB está amparada legalmente por força de seu
Estatuto
para opinar, previamente, nos pedidos apresentados ao MEC para
autorização
ou reconhecimento de cursos jurídicos. Este é um ponto pacificado no
direito
educacional pátrio. A questão que se discute na atualidade é a expansão
desse
princípio de interferência da corporação de ofício fora dessa seara,
extrapolando
em muitos casos a competência exclusiva da União, leia-se MEC, para
o
ensino superior.
“Não concordo que a OAB atue como instância reguladora dos
cursos jurídicos. Esta ação é do Estado, representado
pelo MEC”
(IARA
DE XAVIER/ INEP, entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
82 Julgamos importante para a confirmação dessa posição
apresentar a Portaria n. 1.874, de 2 de
junho
de 2005, oriunda do Ministro da Educação, que trata sobre a efetivação de uma
política
criteriosa
de supervisão dos cursos jurídicos. Seu Art. 1º informa que a Secretaria de
Educação
Superior
(SESU) deverá nomear comissões de supervisão, no sentido de verificar in loco as
condições
de oferta de cursos jurídicos. Não citamos no corpo principal de nossa pesquisa
para
mantermos
nossa coerência com o período em análise 1995-
atribui
à OAB um status de autarquia especial, e destaca seu papel de “entidade
responsável, por lei,
de
fiscalizar a profissão regulamentada”, onde concede à entidade poderes
para:“(...) protocolizar
junto
à Secretaria de Educação Superior - SESu, comunicados sobre a existência de
cursos jurídicos
que,
por meio de documentos comprobatórios em poder da entidade, apresentem indícios
de
irregularidades
ou de condições precárias de funcionamento (Portaria n. 1.874/05)”. A SESU
analisará
a documentação citada e constituirá Comissões de Supervisão cabendo à OAB a
indicação
de
seu representante, a fim de acompanhar os trabalhos das Comissões. Portanto, a
OAB já exerce
de
fato e de direito uma atividade de regulação no ensino jurídico.
134
Em
nosso entendimento, a OAB já exerce uma atividade de regulação a favor
da
qualidade no ensino jurídico, não só em relação às instruções normativas
relativas
à autorização e reconhecimento, mas também com base na avaliação dos
cursos
jurídicos pelo selo “OAB RECOMENDA”, onde se busca mensurar a
eficiência
dos cursos de Direito.
Ainda
na perspectiva da regulação do ensino jurídico pela OAB, encontramos
uma
forte resistência sobre o critério da necessidade social, adotado pela CEJ para
analisar
os pedidos de autorização de novos cursos jurídicos. Para EDSON NUNES
o
critério da necessidade social seria mais uma tentativa da OAB em regular o
ensino
jurídico:
“Existe
uma tentativa, mas muito bisonha. É que os critérios que a
OAB
usa para verificar a ‘necessidade social’ da profissão ou do
curso
de Direito são equivocados tecnicamente e acabam sendo
inobservados pelo CNE até o momento”
(EDSON NUNES/CNE,
entrevista
em maio de 2006, grifo nosso).
Nosso
último questionamento aos entrevistados foi: “Quais suas sugestões na
articulação
entre o MEC e a OAB ?”. Diante das respostas dos entrevistados,
verificamos
que as relações entre o CNE e a OAB ficam conflituosas quando esta
pretende
que aquele Conselho proceda “com uma análise mais atenta” nos casos
em
que a OAB desaconselhe a autorização de um novo curso jurídico. Nesse
contexto
recebemos como resposta:
“Que os pareceres da Comissão de Ensino Jurídico,
homologados pelo Presidente do Conselho Federal da OAB,
passem a merecer análise mais atenta da parte do Conselho
Nacional de Educação, de forma que este egrégio órgão, nas
hipóteses
em que venha a desacolhê-los, tenha sempre o dever de
motivar
com mais rigor os pronunciamentos favoráveis à criação de
novos
cursos. E que o MEC exerça de modo mais efetivo a
fiscalização
sobre o funcionamento dos cursos. No que concerne,
135
particularmente,
ao INEP, o que se deseja é que sejam
reformulados
os critérios que presidem o trabalho das Comissões de
Verificação
in loco, nos processos de autorização e
reconhecimento.
Acima de tudo, é preciso pôr fim à proliferação indiscriminada
de cursos de Direito” (MEDINA/OAB, entrevista em maio de
2006,
grifo
nosso).
A
OAB acredita que “é preciso por fim à proliferação indiscriminada” de cursos
jurídicos,
o que contrariou no período de 1995 –
que
objetivava a expansão da educação superior pela iniciativa privada, pois
considerava
a educação superior como um serviço não-exclusivo do Estado,
afastando-se
da produção direta desses serviços.
Para
tal desiderato, a OAB arroga para si o papel de guardião da qualidade
do
ensino jurídico, estabelecendo regras, emitindo pareceres para autorização e
reconhecimentos
de cursos jurídicos e avaliando a qualidade dos cursos já
existentes
por meio do selo “OAB RECOMENDA”. Segue,
“Na minha visão, o MEC e a OAB têm missões diferentes: um
deve
zelar pela qualidade do ensino; a outra pelo exercício
profissional.
Essas duas áreas não podem ser confundidas.
Considero que a legislação trata adequadamente do tema ao
exigir o parecer da OAB, mas reservar a decisão final para o
MEC nos processos de autorização de novos cursos jurídicos
no país” (PAULO RENATO SOUZA/MEC, entrevista
em maio de
2006,
grifos nossos).
O
discurso neoconservador da OAB apresenta-se em relação a sua política
curricular,
no sentido de preservar o “status quo” da
Portaria MEC n. 1.886/94,
confrontando-se
com as políticas neoliberais de FHC que pretendia expandir as
matrículas,
os cursos e as instituições de ensino superior pelo viés privado. As
propostas
dos entrevistados para a harmonização MEC e pela OAB na atualidade
136
caminha
para uma participação colaborativa entre as entidades em favor do ensino
jurídico.
“Como
todas as entidades progressistas e democráticas, a OAB
deve
ser ouvida. Esta articulação deve ocorrer no espaço do
debate sem caracterizar interferência nem comando”
(IARA DE
XAVIER/INEP,
entrevista em maio de 2006, grifo nosso).
Nesse
sentido respondeu NUNES:
“Que a OAB aceite abrir uma discussão conjunta CNE/MEC/OAB
para
a transformação do título de advogado/operador do Direito, em
título
pós-graduado, liberando o país do infortunado conflito hoje
existente
por conta do diploma do primeiro estágio universitário levar a
licença
profissional” (EDSON NUNES/ CNE, entrevista
em maio de
2006,
grifo nosso)”.
Concordamos
com o posicionamento acima de NUNES, conforme
argumentamos
no Capítulo sobre ensino jurídico. Com certeza, a criação de uma
Residência
Jurídica (FEITOSA NETO, 2006) conciliaria os interesses do MEC e da
OAB
acerca do ensino jurídico.
Em
relação à presença da reforma do Estado na educação superior, podemos
concluir
que os nossos entrevistados não são unânimes em reconhecer essa
relação.
Mas, por outro lado, analisamos que eles admitem em seus discursos a
presença
das idéias liberais ou até do neoliberalismo econômico nas políticas
voltadas
para educação superior no governo FHC.
Outro
fato interessante surgiu nas palavras do Ministro Paulo Renato Souza,
pois
ele não reconhece a presença dos princípios da APG (do MARE) de Bresser
Pereira
na gestão do MEC de 1995-2002. Mas, remete-nos ao estudo do seu livro
137
sobre
dar destaque ao gerencialismo e ao planejamento estratégico, como
ferramenta
que o diferencia daquela.
Registre-se
que Bresser Pereira (2003) não admitia que a reforma do Estado
de
FHC fosse fundamentada no neoliberalismo surgido no Reino Unido e nos
Estados
Unidos. Porém, a concepção política desenvolvida pelos ministérios em
apreço
– MARE e MEC – tiveram por fundamento principal tornar o Estado mais
“enxuto”,
aproximando-o do mercado para as questões relativas ao desempenho,
flexibilização,
descentralização, eficiência, avaliação e a regulação.
A
OAB, ao verificar que a política curricular realçada no governo de Itamar
Franco
com a edição da Portaria MEC n. 1.886/94 estava em colisão com o modelo
neoliberal
do Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02 - que tratava das diretrizes
curriculares
em substituição ao currículo mínimo do extinto CFE – passou a lutar
pela
manutenção de seu currículo.
Por
trás da discussão entre a manutenção ou não de uma política curricular
para
o curso de Direito, estava sendo discutido algo muito mais abrangente, que era
a
proposta neoliberal de FHC para a educação superior.
138
6 Conclusões
Em
consonância com a proposta inicialmente estabelecida, no sentido
de
comparar as propostas do Ministério da Educação (MEC) e do Conselho
Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) em torno das diretrizes
curriculares
do curso de Direito, esse estudo, com base nos dados coletados
e
interpretados, à luz da análise discursiva, nos permite concluir que:
econômica
vivenciada pelo Estado brasileiro, sobretudo durante o governo de
FHC.
A partir do MARE foram realizadas ações no sentido de implementar a
administração
pública gerencial em relação ao modelo burocrático até então
existente.
Verificamos que essas idéias do governo FHC não conseguiram ser
colocadas
totalmente em prática, tanto é verdade que o MARE foi extinto e
suas
atribuições encaminhadas para uma Secretaria do segundo escalão do
governo
federal;
2. o
Plano Diretor de reforma do aparelho do Estado (BRASIL, 1995b)
traz
em seu bojo uma concepção neoliberal, na qual a setorização do Estado
seria
possível destinar atenção especial à educação, considerada como um
serviço
não-exclusivo do Estado. Essa seria a justificativa para a liberalização
do
ensino superior via iniciativa privada;
3. o
sucesso do Plano Diretor - era preciso que o setor educacional
tivesse
seu arcabouço jurídico renovado. Para tanto, o governo FHC não
mediu
esforços para aprovação no Congresso Nacional da LDB (aprovada em
1996
);
139
4.
as políticas voltadas para educação também foram construídas fora
da
LDB, através de medidas provisórias, decretos, leis ordinárias, portarias,
resoluções
e pareceres. Essas ações fizeram surgir na legislação educacional
brasileira
um conjunto de atos normativos dispersos, confusos e viciados de
inconstitucionalidades;
convertida
na Lei n. 9.131/95, que também criou as bases para o “provão” fez
surgirem
as competências da CES/CNE para estabelecer as DCN;
6.
com as DCN, pretendia-se flexibilizar os currículos, em relação ao
modelo
anterior de currículo fechado, dando maior autonomia e
responsabilidade
às IES na construção de seus projetos pedagógicos de
cursos;
vistos,
mas ainda faltava a edição do Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02, que
tratava
das DCN para alguns cursos, entre eles o de Direito. Tal fato
acontecido
no último ano do governo FHC fez surgir na OAB uma indignação
em
relação à nova concepção do currículo jurídico em detrimento à Portaria
MEC
n. 1.886/94, que fora confeccionada por representantes da SESU/MEC
e da
CEJ/OAB, diferentemente do Parecer CES/CNE/MEC N.146/02;
DCN
do curso de Direito, pois entendeu entre outros aspectos que o Parecer
CES/CNE/MEC
n. 146/02 tratava de uma ação do liberalismo econômico, que
teria
como “pano de fundo” flexibilizar as relações entre o Estado e as
instituições
de ensino, sobretudo as privadas, sem nenhuma preocupação
com
a qualidade dos cursos jurídicos;
140
1.886/94)
por DCN (Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02) foi um reflexo da
reforma
do Estado realizada por FHC, tendo como fundamento a aplicação de
uma
política gerencial para fomentar a expansão da educação superior pela
iniciativa
privada;
10.
as propostas do MEC e da OAB para o ensino jurídico objetivam
estabelecer
um padrão de qualidade, mediante a regulação e avaliação dos
cursos
de Direito. Cada entidade entende que é capaz de realizar tal
finalidade
devido aos poderes que lhe são outorgados pelo Estado: o MEC,
como
representante do poder público incumbido constitucionalmente das
competências
relativas à educação; e a OAB devido aos poderes advindos de
seu
Estatuto e das normas posteriores que tratam sobre a organização do
ensino
superior no Brasil;
curricular
para o curso de Direito, em contraposição ao modelo de DCN, de
cunho
neoliberal desenvolvida pelo MEC em 2002. Tanto que suas instruções
normativas
e a avaliação do curso de Direito para a outorga do selo “OAB
RECOMENDA”
seguem as recomendações contidas na Portaria MEC n.
1.886/94
até a presente data83, permanecendo publicada no site do Conselho
Federal
da OAB (www.oab.org.br);
Estatuto,
na legislação que trata sobre a organização do ensino superior, nas
instruções
normativas emanadas pelo CEJ e pela avaliação do curso de
Direito
denominado selo “OAB RECOMENDA”;
83Mesmo após sua revogação pela resolução CES/CNE n. 09/ 2004,
que estabeleceu as DCN para o
curso
de Direito, após a anulação judicial do Parecer CES/CNE/MEC n. 146/02.
141
13.
outra questão que acirra os desentendimentos entre a OAB, CNE e
MEC
é a da vinculação do parecer da OAB em relação aos pedidos de
autorização
de novos cursos jurídicos. Esta defende a adoção do critério da
necessidade
social para a criação de um curso de Direito, fato este que não é
observado
pelo CNE, por não reconhecer na OAB a atribuição legal para
normatizar
o ensino superior, principalmente por entender que o
posicionamento
da OAB contraria o princípio que traduz a idéia que o “ensino
é
livre à iniciativa privada” e que o poder público, leia-se MEC, será
responsável
pela avaliação de qualidade;
Esperamos
que a presente pesquisa contribua para o aperfeiçoamento
do
ensino jurídico brasileiro, harmonizando os interesses do MEC e da OAB
que
foram discutidos nessa oportunidade.
Entendemos,
finalmente, que longe de esgotar o assunto objeto da
presente
pesquisa, este trabalho norteia o início de uma análise de forma
detalhada
acerca dos discursos do MEC e da OAB para o ensino jurídico no
período
de 1995- 2002. Certamente, outras pesquisas irão complementar a
presente
obra, auxiliando o aperfeiçoamento do ensino jurídico no Brasil.
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