A REMUNERAÇÃO DOS VEREADORES

Fernando Machado da Silva Lima

Professor Assistente de Direito Constitucional da UFPa.

24.08.1986

 

Consideramos juridicamente exótica e muito estranha a exegese que vem sendo proposta a respeito do reajustamento semestral dos subsídios dos vereadores, no sentido de que, fixada sua remuneração para a legislatura seguinte, no entanto esses valores não serão imutáveis, podendo ser reajustados, semestralmente, durante a legislatura, pelos próprios vereadores, segundo os critérios legais. E porque assim a consideramos, tomamos a liberdade de oferecer nossa opinião, na esperança de podermos contribuir para a descoberta da verdade jurídica e para o respeito às normas da Constituição Federal.

 

Parece-nos necessário esclarecer, inicialmente, o verdadeiro significado dos verbos fixar e estabelecer constantes do art. 15, §2o, da Constituição Federal Brasileira, que dispõe:

 

“A remuneração dos vereadores será fixada pelas respectivas Câmaras Municipais para a legislatura seguinte, nos limites e segundo critérios estabelecidos em Lei Complementar”,

 

     bem como do art. 33, “caput”, no qual a Constituição, em relação aos congressistas federais, estabelece que:

 

O subsídio, dividido em parte fixa e parte variável, e a ajuda de custo dos deputados e senadores serão iguais e estabelecidos no fim de cada legislatura para a subseqüente”.

 

O Aurélio consigna, dentre os diversos empregos do verbo fixar, os seguintes: determinar, prescrever, fixar regras; firmar, assentar, estabelecer; tornar firme, estável, permanente; que não varia, constante, dominante, definido, determinado.... Nenhum, porém, no sentido de que, embora fixo, algo poderia ser reajustado, nem no de que, embora estabelecido para vigorar durante quatro anos, um subsídio pudesse, contudo, ser semestralmente revisto.

 

O mesmo pode ser dito do verbo estabelecer, que entre outras coisas, significa: fazer estável, firme, fixar, estabilizar; determinar, assentar, fixar; organizar, dispor, ordenar, mandar, determinar; pôr em vigor, vulgarizar; firmar, celebrar; tomar forma estável e permanente.        

 

Observamos, na oportunidade, que desde 1.978 vem o Congresso Nacional, com base em uma Resolução (inconstitucional, segundo o nosso entendimento), desobedecendo essa vedação constitucional, constante do art. 33, “caput”, acima transcrito.

 

O Estado do Pará adotou o mesmo entendimento, a partir de novembro de 1.978, quando a Assembléia Legislativa do Estado, através de decreto legislativo, permitiu o reajuste dos subsídios e da verba de representação do Governador e do Vice-Governador do Estado, bem assim o dos subsídios e da ajuda de custo dos membros da Assembléia Legislativa do Estado do Pará, “nas mesmas épocas e segundo as mesmas bases estabelecidas para os vencimentos dos funcionários federais”..

 

Nessa oportunidade, publicamos, exatamente em 04.12.78, no “O Liberal”, artigo intitulado “A Fixação dos Subsídios”, no qual opinamos pela inconstitucionalidade das referidas disposições, em face da norma do art. 33, “caput”, da Constituição Federal, que exige a fixação, ou o estabelecimento, da ajuda de custo e do subsídio, no fim de cada legislatura, para vigorarem durante a subseqüente.

 

As Constituições Brasileiras sempre se preocuparam com o problema. Assim, a do Império, em seu art. 39, estabelecia que:

 

Os deputados vencerão, durante as sessões, um subsídio pecuniário taxado no fim da última sessão da legislatura antecedente. Além disto, se lhes arbitrará uma indenização para as despesas de vinda e volta”.

 

   A Constituição de 1.891, em seu art. 22, dizia que

 

“Durante as sessões vencerão os senadores e o deputados um subsídio pecuniário igual, e ajuda de custo que serão fixados pelo Congresso no fim de cada legislatura, para a seguinte”.

 

Também a Constituição de 1.934, em seu art. 30:

 

Os deputados receberão uma ajuda de custo por sessão legislativa e durante a mesma perceberão um subsídio pecuniário mensal, fixados uma e outro no último ano de cada legislatura para a seguinte”.

 

A Constituição de 1.937 abandonou essa norma, revigorada porém em 1.946, sempre estabelecida a fixação no fim de cada legislatura (art. 47). Na Constituição Federal vigente, a regra é a do art. 33-

 

O subsídio, dividido em parte fixa e parte variável, e a ajuda de custo dos deputados e senadores serão iguais e estabelecidos no fim de cada legislatura para a subseqüente”...

 

A Constituição do Estado do Pará também se preocupou em dizer que

 

O subsídio, dividido em parte fixa e parte variável, e a ajuda de custo dos deputados serão estabelecidos no fim de cada legislatura para a subseqüente”.

 

    Quanto aos Municípios, a regra é a do já transcrito art. 15, cujo parágrafo 2o. também manda fixar os subsídios para a legislatura seguinte.

 

Qual seria o motivo da preocupação, manifestada desde o Império, pelos Constituintes? A nosso ver, simplesmente a de expungir do mandato legislativo qualquer conotação de sinecura política e garantir a independência do órgão legiferante, que não pode ficar à mercê das autorizações executivas, para o reajuste dos subsídios de seus membros, mas não deve também ser obrigado a reajustar seus próprios subsídios, pela repercussão política negativa que isso poderia trazer. Tradicionalmente, assim, a fixação dos subsídios sempre foi feita anteriormente à própria eleição dos congressistas, nos termos das normas transcritas: fixar para a legislatura seguinte...

 

Cláudio Pacheco, em seu “Tratado das Constituições Brasileiras” (volume V, pp. 305 e seguintes), afirma que

 

“...as preceituações de direito positivo sobre o estabelecimento e a fixação dos subsídios dos congressistas determinam cautelas especiais com o objetivo de conseguir que estas providências não escapem a um nível mínimo de isenção, desinteresse e decência”...e que ...”ao mesmo tempo procura alcançar um nível de decência ao determinar que ambas as parcelas do estipêndio serão fixadas no fim de cada legislatura, para vigorar em relação aos congressistas que vão ser eleitos para o seguinte período. Presume-se assim que o congressista, cujo mandato vai terminar, não fixará remuneração para si mesmo, embora a esperança ou certeza de reeleição possa frustrar em larga margem este objetivo de decência e desinterêsse”

 

Diversos artifícios e distorções têm sido adotados, de há muito, para contornar a aplicação rigorosa do preceito em questão, mesmo no plano federal. Assim é que o Excelso Pretório teve oportunidade de se manifestar em Acórdão unânime proferido em 4 de junho de 1.959 (Rev. For., vol. 195, pp.133/138):

 

 Exigindo a fixação do subsídio, bem como da ajuda de custo fim de cada Legislatura, a Lei Básica quis preservar o legislador da pecha de legislar em causa própria, deixando-se influenciar pela cobiça, que é sentimento fatal à natureza humana e, do ponto de vista jurídico, simplesmente imoral. Assim, é defeso ao legislador, por artifício, desdobrar o subsídio, dando-lhe a designação que lhe pareça mais consentânea ou mais sonora, a fim de aumentá-lo”.

 

A discussão é portanto antiga e muitas artifícios e exegeses têm sido utilizados para burlar a norma constitucional. Não seria o caso de através de uma reforma no texto constitucional, deixá-lo em consonância com a nova realidade, de preferência a tentar desesperadamente torcê-lo para provar que diz exatamente o contrário do que parece?

 

Recordando agora o ocorrido há dois ou três anos, quando em face da necessidade de justificar a criação de empréstimo compulsório através de Decreto-lei, que deveria vigorar imediatamente, em flagrante desrespeito ao princípio da anualidade, “pareceres jurídicos” distingüiram os casos excepcionais definidos em lei complementar (Constituição Federal, art. 18, §3o.), dos casos especiais, também definidos em lei complementar (Constituição Federal, art. 21, §2o, II), para “provar” que somente em relação a estes últimos seriam aplicáveis as disposições constitucionais relativas aos tributos e às normas gerais de direito tributário, somos tentados a imaginar um “argumento” para auxiliar a defesa da tese favorável à legalidade do reajustamento semestral dos subsídios dos vereadores: bastaria, com efeito, que fizéssemos a distinção entre os verbos fixar e estabelecer, para provar que em relação aos Municípios, quando a Constituição emprega o verbo fixar, deixou aos vereadores a possibilidade de reajustarem semestralmente seus subsídios e sempre de maneira proporcional ao crescimento da arrecadação municipal, como uma espécie de participação nos lucros, ou de gratificação de produtividade.

 

O Deputado Djalma Marinho, em voto na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados (1.946), reconhecia entre outras coisas que:

 

“A inalterabilidade do que dispõe o art. 47 e seus parágrafos é invencível a qualquer proposição que se aventure a deslocar aquele princípio. Sem a revisão constitucional, por mais que se mascare ou se dissimule a proposição, é impossível, nos quadros vigentes, que no curso de uma legislatura, se possa rever a forma de pagamento dos subsídios e da ajuda de custo contidos no art. 47 e seus parágrafos da Constituição Brasileira... Fica o Congresso na alternativa alarmante de permanecer fiel aos cânones constitucionais ou então ladeá-los, através de proposição que atenda aos reclamos e às necessidades dos representantes; estes, para conservar o decoro parlamentar e dar rendimento e eficácia à representação que lhes outorgou o povo, devem possuir um mínimo de condições financeiras somente possíveis de percepções  através dos respectivos subsídios. É impossível, constitucionalmente, a revisão sob qualquer hipótese, do subsídio e da ajuda de custo, fixados na legislatura anterior para a seguinte pelos componentes desta. Somente a emenda constitucional – que não aconselhamos – permitiria deslocar a inalterabilidade das regras fixas no art. 47 e seus parágrafos da Constituição da República”.

 

Especificamente a respeito da remuneração dos vereadores, restabelecida após longos anos pela Emenda Constitucional nº 4, de 23.04.75, devemos ainda examinar as disposições constantes das diversas leis complementares que têm regulado a matéria, em obediência ao §2o. do art. 15.  Assim, a Lei Complementar nº 25, de 02.07.75, estabeleceu critérios para a fixação da remuneração dos vereadores, mas repetiu a norma constitucional em seu art. 1o, estabelecendo que as Câmaras Municipais deveriam fixar a remuneração dos vereadores no final de cada legislatura, para vigorar na subseqüente. A Lei Complementar nº 45, de 14.12.83, em seu art. 1o, estabeleceu que a despesa com a remuneração dos vereadores não ultrapassará 4% (quatro por cento) da receita efetivamente realizada no exercício imediatamente anterior. Finalmente, o art. 2o. da Lei Complementar nº 50 estabeleceu que a remuneração dos Vereadores seria semestralmente revista pelas Câmaras Municipais, de acordo com os balancetes contábeis fornecidos pelas Prefeituras, o que, em outras palavras, significa que as Câmaras Municipais, informadas a respeito do total da receita efetivamente realizada pela Secretaria Municipal de Finanças, imediata e zelosamente deveriam providenciar para que a despesa com sua remuneração não se afastasse do limite máximo fixado pela Lei Complementar, isto é, dos 45 da receita efetivamente realizada.

 

Parece-nos muito difícil conciliar a norma do §2o da Lei Complementar no. 50/85 com a do §2o. do art. 15 da Constituição Federal, haja vista que não conseguimos entender como o subsídio, fixado para vigorar durante a legislatura inteira, quatro anos, poderia ser semestralmente atualizado, pelos próprios vereadores, em causa própria e de acordo com o aumento da arrecadação municipal.

 

Parece-nos, na verdade, impossível, entender como constitucional tal reajustamento, mesmo que continuasse a vigorar o sistema de inflação desenfreada “revogado” pelo decreto-lei editado em fevereiro próximo passado pelo Presidente da República.

 

Parece-nos, da mesma forma, inteiramente impossível defender que uma Lei Complementar possa revogar um dispositivo constitucional, pelo simples fato de que se trate de uma lei posterior e que declare, em seu art. 4o.: “Revogam-se as disposições em contrário”.

 

Parece-nos, pelas mesmas razões, inteiramente inconstitucional a Resolução no. 01/86, da Câmara Municipal de Belém, datada de 19.05.86, embora respaldada em diversos pareceres jurídicos, emitidos anteriormente à edição do Decreto-lei  no. 2284/86, vulgarmente conhecido como “pacote do cruzado”, o que consideramos até certo ponto irrelevante, salvo pelo fato de que hoje, inexistindo inflação, ou sendo esta muito mais reduzida, pareceria muito mais imoral reconhecer aos Vereadores o direito a um reajustamento semestral proporcional ao incremento da arrecadação municipal.

 

Afinal, a lei como expressão da vontade popular deve ser precisa em seus termos e em relação aos fins sociais que pretenda alcançar, para que possa ser interpretada, quer administrativa, quer contenciosamente, em consonância com os superiores interesses sociais, posto que um dos princípios basilares de nosso ordenamento jurídico-constitucional é exatamente o de que todo poder emana do povo e em seu nome será exercido (Constituição Federal, art. 1o., parágrafo 1o.), o que vale dizer que será exercido no seu interesse e para o seu benefício e nunca visando exclusivamente mesquinhos e excusos interesses particulares.

 

Afinal, todo legislador – federal, estadual ou municipal – tem um direito público subjetivo de percepção de um estipêndio condigno, em face da própria relevância da função que desempenha, e que lhe possa oferecer condições de independência para o desempenho de seu mandato, tanto quanto merecem igualmente os magistrados federais ou estaduais vencimentos condignos e irredutíveis, nos termos constitucionais.

 

A independência dos Poderes Legislativo e Judiciário estará, contudo, seriamente comprometida, tanto quando os legisladores têm que legislar em causa própria, para reajustar seus próprios subsídios, como quando os magistrados, graças a uma interpretação forçada do princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos, passam a perceber a gratificação adicional por tempo de serviço calculada cumulativamente, de modo que enquanto qualquer funcionário público, aos trinta e cinco anos de serviço, tem direito a um adicional de apenas 35%, o magistrado recebe 140% (cento e quarenta por cento)!

 

Isso não beneficia realmente a ninguém, nem aos membros do Poder Legislativo, nem aos do Poder Judiciário, nem ao próprio Executivo, nem ao Estado, nem ao jurisdicionado, nem à própria ordem jurídica.

 

Esperemos que a Nova República, que alardeia intenções, coerentemente promova a revisão dessas normas, restaurando assim o império da Constituição e da lei e a própria credibilidade do Governo.

 

e.mail: profpito@yahoo.com