Breves Apontamentos sobre Ato Administrativo

Camilla Rose Ewerton Ferro

Como é noção cediça, o conceito de ato administrativo é elaborado, pela doutrina pátria, partindo-se de inúmeros critérios distintos, uns de ordem subjetiva (de acordo com o sujeito que pratica o ato), outros de ordem objetiva (a partir da idéia de ato praticado no exercício de função administrativa). Na esteira de Maria Sylvia Zanella de Pietro, temos o ato administrativo como todo aquele praticado como forma de declaração do Estado, ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeito a controle jurisdicional.

Por seu turno, o ato administrativo possui alguns elementos indispensáveis a fim de que possa produzir os efeitos que lhe são inerentes. São eles: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Primeiramente, a competência consiste no poder conferido ao agente da Administração Pública para a prática do ato, no âmbito do exercício de suas funções. Quando o ato é emanado de autoridade incompetente é considerado nulo, não sendo possível a sua convalidação e não estando capaz de produzir efeitos. Ressalve-se, no entanto, a possibilidade de delegação da competência, desde que admitida tal possibilidade pela legislação de regência.

A finalidade do ato, por sua vez, é sempre atender ao interesse público, conforme definido em lei, sendo ilícito ao Administrador Público desviar a finalidade do ato para alcançar interesses distintos daqueles inerentes ao ato que se pratica.

Tem-se, também, que a materialização do ato administrativo deve revestir-se da forma legal, sendo que a revogação ou a modificação do ato administrativo deve ser concretizada pela mesma forma do ato originário, segundo a teoria do "paralelismo da formas".

Já o objeto do ato jurídico, também conhecido por alguns como conteúdo, é a "constituição, declaração, modificação ou a extinção de uma relação jurídica", devendo na forma do art. 82, do CC, atender aos requisitos de licitude, determinação e possibilidade.

Quanto ao motivo do ato, deve-se ressaltar, parafraseando o Prof. José dos Santos Carvalho Filho, que "toda vontade emitida por agente da Administração resulta da impulsão de certos fatores fáticos ou jurídicos", os quais constituem exatamente o motivo do ato. Quando se tratar de exercício de competência discricionária, o agente não precisa declinar o motivo, mas se o fizer, sujeita-se à necessária existência do motivo ensejador da prática do ato, nas condições da teoria dos motivos determinantes.

Quando revestido de todos os seus requisitos formais e materiais, o ato administrativo diz-se eficaz; todavia, pode apresentar vícios ou defeitos, cuja gravidade enseja a inexistência, a nulidade, a anulabilidade ou a sua irregularidade.

Os atos administrativos também possuem alguns atributos, os quais se encontram definidos na doutrina pátria de forma mais ou menos uniforme. Dessarte, são atributos dos atos administrativos: a presunção de legitimidade, a imperatividade, a exigibilidade e a auto-executoriedade.

O ato administrativo tem presunção de legitimidade na medida em que nasce com a presunção de que editados em consonância com o ordenamento jurídico. Já a imperatividade diz respeito ao atributo do ato administrativo segundo o qual o mesmo obriga a todos aqueles que se encontrem em seu círculo de incidência, independente da vontade dos destinatários. A seu turno, a exigibilidade garante a subserviência do destinatário do ato administrativo, enquanto que a auto-executoriedade possibilita à Administração o direito de intervenção imediata para o seu cumprimento, não dependendo, para isso, de ordem judicial para executá-la. Ela é auto-executoriedade - prerrogativa da Administração Pública para o real e integral cumprimento do ato administrativo, mas tal poder deve estar previsto em lei e somente deve ser utilizado quando for indispensável à imediata salvaguarda do interesse público.

Quanto às espécies, os atos administrativos podem ser: a admissão, a permissão, a autorização, a aprovação, a concessão, a licença e a homologação. Já no que tange à sua exteriorização, os atos administrativos ganham dimensão no mundo jurídico a partir do decreto, da portaria, do alvará, do aviso, da circular, da ordem de serviço, da resolução, do ofício, da instrução, do despacho ou do parecer, os quais constituem instrumentos escritos que a Administração Pública utiliza para conferir materialidade e publicidade aos atos administrativos.

De outro giro, insta gizar que o ato administrativo válido ou eficaz é criado, produz efeitos e se extingue. Após a produção dos efeitos para os quais foi criado, este ato desaparece.

A extinção do ato administrativo válido ou eficaz ocorre quando há um destes casos: a) cumprimento integral de seus efeitos, na medida em que o ato administrativo destina-se a produzir um efeito e quando isto ocorre extingue-se sem necessidade se ato declaratório extintivo; b) desaparecimento do sujeito da relação jurídica, que ocorre quando o ato administrativo é editado para outorgar, em caráter pessoal, permissão para o exercício de determinada atividade ou fruição de benefício, extinguindo-se com o desaparecimento do permissionário ou beneficiário; c) desaparecimento do objeto da relação jurídica, já que, assim como o desaparecimento do sujeito da relação jurídica, o desaparecimento de seu objeto acarreta o perecimento do ato administrativo correspondente; d) retirada do ato administrativo, que se materializada através da revogação ou cassação, sendo esta última baseada no descumprimento de condições preestabelecidas pelo beneficiário, ou ainda pela caducidade, quando nova legislação altera a anterior, deixando de prever determinada situação até então permitida; e) renúncia, quando o beneficiário recusa o benefício ou desiste da função em que investido; e, por fim, pela ineficácia do ato, nas hipóteses alhures examinadas.

Cabe, por fim, uma palavra sobre as hipóteses de invalidação dos atos administrativos.

Primeiramente, frise-se que a revogação e a anulação são formas distintas utilizadas para o desfazimento do ato administrativo. A revogação envolve única e exclusivamente questão de mérito, de oportunidade, de conveniência, sendo o ato administrativo formalmente perfeito. A anulação, por sua vez, envolve questão de forma, de fundo, de essência, que afetou o ato na sua formulação, através da inobservância de algum requisito para sua validade.

Tradicionalmente, entende-se que o ato administrativo somente pode ser apreciado pelo Poder Judiciário sob o prisma da legalidade, nunca com relação ao mérito. Entendimento mais atual, no entanto, é no sentido de que o legislador conferiu ao Poder Judiciário, também, o controle de mérito dos atos administrativos, ao inserir no texto constitucional o princípio da eficiência, como forma de controle da relação custo-benefício nas ações do Poder Público.

Em suma, a revogação é o ato pelo qual a Administração Pública desfaz um ato administrativo revestido de legitimidade e regularidade, em razão de interesse público, buscando o bem-estar coletivo. A revogação ampara-se no princípio da discricionariedade. Os efeitos da revogação do ato administrativo operam a partir de sua edição, respeitando os efeitos produzidos, sob pena de indenizar quem houver sido prejudicado.

De outra banda, quando o ato administrativo apresenta desconformidade com a lei, em sua formulação, deve ser anulado por ato da própria administração ao revê-lo, ou por provocação de terceiros, ou, ainda, por decisão do Poder Judiciário. Assim, o ato ilegítimo ou ilegal deve ser extirpado do universo jurídico, já que padece de vício insanável.

Uma vez anulado o ato administrativo, como conseqüência imediata, os atos praticados estão inválidos, pois os efeitos da nulidade retroagem às suas origens. O ato nulo não gera obrigações, não produz efeitos e não admite convalidação, sendo que o reconhecimento administrativo ou judicial da nulidade produz efeitos a partir da edição do ato, como se este nunca houvesse existido no mundo fenomênico.

BIBLIOGRAFIA

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 9. Ed., Rio de Janeiro: Editora Lumenjuris, 2002.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 12. Ed., São Paulo: Editora Atlas, 2000.

Juris Síntese Millennium, n. 26, nov-dez/2000.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. Ed., São Paulo: Malheiros, 2000.

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Artigo elaborado em maio de 2004

A autora é acadêmica do 8 período do Curso de Direito do UNICEUMA - Centro Universitário do Maranhão = São Luís

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