Professor:
Fernando Lima
PLANO
DE AULA nº 6 – SISTEMAS DE
GOVERNO
1. Considerações
gerais.
2. Sistema
presidencialista: origem, princípios e poder.
3. Sistema
parlamentarista: origem, princípios, tipos e formas de parlamentarismo.
O sistema de governo resulta da
separação dos Poderes. Assim, dependendo do tipo de relacionamento existente
entre os Poderes Constituídos, especialmente entre o Legislativo e o Executivo,
teremos o Presidencialismo ou o Parlamentarismo, como veremos a seguir.
A teoria da separação dos Poderes
pretende evitar o abuso do poder, por parte dos governantes. De uma
interpretação rígida dessa teoria, resultou o sistema presidencial de governo,
criado através da Constituição norte-americana de 1787. No parlamentarismo,
resultante de uma longa evolução histórica, na Inglaterra, a interpretação dada
à teoria da separação entre os poderes é mais flexível, resultando assim maior
intimidade entre os poderes, maior cooperação e também maior frenação
recíproca.
O sistema presidencial se
caracteriza pela chefia unipessoal do governo, ou seja, pela atribuição, ao
Presidente, das atribuições de Chefe de Estado e de Chefe de Governo. No
Parlamentarismo, o Chefe de Estado é o Presidente, ou o Monarca, enquanto que o
Chefe de Governo é o Primeiro Ministro, também chamado Presidente do Conselho
de Ministros. No Presidencialismo, o poder efetivo de governo cabe ao
Presidente, auxiliado pelos Ministros de Estado, que são de sua livre nomeação
e demissão (demissíveis ad nutum). No
Parlamentarismo, quem governa é o Gabinete, também denominado Conselho de
Ministros, ou Governo, como na Alemanha, mas os Ministros que formam esse
Gabinete são escolhidos pelo Parlamento.
A regra, no sistema parlamentar,
é que os Ministros de Estado sejam recrutados do corpo legislativo, sem que
percam o mandato parlamentar. No Presidencialismo, ao contrário, existe
normalmente a incompatibilidade - no Brasil, o presidencialismo é mitigado, e a
incompatibilidade é relativa, gerando apenas o afastamento temporário do
exercício da função legislativa.
“O
Parlamentarismo é, assim, o governo por ministros responsáveis”(Capitant). Duas regras bastariam
para resumí-lo: O Governo governa, o Parlamento controla. Daí a importância, no
sistema parlamentar, do processo de elaboração legislativa, pelo qual melhor se
observa a colaboração entre executivo e legislativo. Um projeto de lei
encaminhado pelo Gabinete ao Parlamento equivale quase a um pedido de
confiança, porque a legislação será instrumento para o Gabinete realizar seu
programa de governo. Por isso é normal, no parlamentarismo, a legislação
delegada, embora também adotada no presidencialismo, mas no parlamentarismo ela
é mais autêntica, pois sendo o gabinete formado pelo parlamento, o normal é que
o parlamento delegue ao gabinete a função legislativa, transfira o poder de
legislar para o executivo.
Quando se afirma que os
Ministros são responsáveis, no Parlamentarismo, isso significa que eles são
politicamente responsáveis, perante o Parlamento. Assim, no Parlamentarismo, a
qualquer momento, poderá ocorrer a dissolução do Gabinete, se este perder a
confiança do Parlamento. No Presidencialismo, a responsabilidade política é do
Presidente, e os Ministros de Estado são apenas auxiliares de sua confiança, de
livre nomeação e demissão.
Leituras complementares:
http://www.loveira.adv.br/material/tge18.htm
Regimes ou
sistemas de governo são técnicas que regem as relações entre o Poder
Legislativo e o Poder Executivo no exercício
das funções governamentais.
Ao estabelecer maior independência ou maior
colaboração entre eles, ou a combinação de ambos, dá origem a três sistemas
básicos:
Presidencialismo;
Parlamentarismo e o Convencional ou de Assembléia.
Neste último,
ocorre o domínio do sistema político pela Assembléia, não havendo Executivo e
nem Governo separado e, quando há um Chefe de Estado, ele é apenas figura
decorativa, pois o governo mesmo é
exercido por uma Comissão da Assembléia. São exemplos deste sistema, os da
Suíça, Polônia, antiga URSS, etc.
Mas, o que
predomina no mundo, de fato, são os sistemas presidencialista e
parlamentarista.
Presidencialismo
é o regime de
governo com as seguintes características:
a) a) O
Presidente da República exerce plenamente o Poder Executivo, acumulando as
funções de Chefe de Estado (pessoa jurídica de direito publico externo, i. é, em relação aos Estados
estrangeiros). Chefe de Governo e Chefe da Administração Pública (pessoa
jurídica de direito público interno); não depende da confiança do Poder
Legislativo nem mesmo para sua investidura e cumpre mandato por tempo
determinado;
b) b) Os
ministros de Estado são simples auxiliares do Presidente da República que tem
poder para nomeá-los e exonerá-los a qualquer tempo, sendo que cada um atua
como se fosse chefe de um grande departamento administrativo;
c) c)
O eventual plano de governo, mesmo quando aprovado por lei, depende
exclusivamente da coordenação do Presidente da República que o executará
ou não, bem ou mal, sem dar satisfação
jurídica a outro Poder (salvo prestações de contas financeiras ou
orçamentárias);
d) d) É
sistema típico das Repúblicas;
e) e) O
Poder Legislativo (no nosso caso, Congresso Nacional, Assembléias Legislativas,
Câmara Distrital e Câmaras de Vereadores) não está sujeito à dissolução e não é
Parlamento no sentido estrito, pois seus membros (embora chamados parlamentares)
são eleitos pelo povo e por um período fixo de mandato;
f) f)
As relações entre o Poder Executivo e o Legislativo são mais rígidas,
prevalecendo o princípio da separação de
poderes independentes e autônomos, embora possam ser harmônicos;
g) g) Tanto
o Presidente da República, como os parlamentares representam o Poder
Legislativo, são eleitos democraticamente pelo sufrágio universal. Assim, se
houver um Presidente da República que seja Ditador ou com evidente predominância
autoritária sobre os demais Poderes, então o sistema passa a ser ditatorial e
não mais presidencialista.
Parlamentarismo é o sistema de governo com as
seguintes características:
a) a) É
típico das Monarquias Constitucionais,
de onde se estendeu às Repúblicas européias;
b) b) O
Poder Executivo se divide em duas partes: um Chefe de Estado (PJ de Dir.
Público Externo), normalmente exercido
pelo Monarca ou pelo Presidente da República, e um Chefe de Governo exercido
por um Primeiro Ministro ou Presidente do Conselho de Ministros;
c) c)
O Primeiro Ministro é indicado ou mesmo nomeado pelo Presidente da República,
mas sua investidura definitiva, bem como
sua permanência posterior no cargo, depende da confiança da Câmara dos
Deputados e às vezes até do próprio Senado;
d) d) A
aprovação do Primeiro Ministro e do seu Conselho de Ministros pela Câmara de Deputados se faz
pela aprovação de um plano de governo a eles apresentado, de modo que a Câmara
assume a responsabilidade de governo aprovando o plano e empenhando-se pelo
mesmo perante o povo
e) e) O
governo é assim exercido por um corpo
coletivo orgânico de modo que as medidas governamentais implicam na atividade
de todos os Ministros e seus ministérios;
f) f)
O Poder Legislativo assume no
Parlamentarismo funções político governamentais mais amplas,
transformando-se em Parlamento, na medida em que compreende também os membros
do governo;
g) g) O
governo é responsável ante o Parlamento (Câmara dos Deputados), o que significa
que o governo depende de seu apoio e confiança para governar;
h) h)
O Parlamento é responsável perante os eleitores, de sorte que a responsabilidade política se realiza do
governo para com o Parlamento e deste para com o povo; assim, se o Parlamento retirar
a confiança no governo, ele cai, exonera-se, porque não tem mandato, mas apenas
investidura de confiança;
i) i)
Mas, em vez da exoneração dos membros do governo que perdeu a confiança do
Parlamento, pode-se preferir apurar a confiança do povo e, então, utiliza-se o
mecanismo da dissolução da Câmara, convocando-se eleições extraordinárias para formação de outro
Parlamento em torno da mesma questão que gerou a crise que assim é resolvida sem traumas.
Fonte: José Afonso da Silva, In “Curso de
Direito Constitucional Positivo” 8a Edição – Malheiros Editores –
São Paulo.
http://www.vestibular1.com.br/revisao/presidencialismo_brasil.doc
Sistema adotado
no Brasil, onde o Presidente exerce duas funções (de acordo com suas
atividades): Chefe de Estado e Chefe de Governo. Os Ministros nada mais são que
auxiliares do Presidente (Art. 76). Ver emenda constitucional n. 16 de
04-06-97.
* Emendas a CF:
Art. 60 II. O Presidente ao tomar posse promete "manter a CF".
Para revelarmos
a natureza do presidencialismo, é preciso esclarecer as expressões forma de
Estado, forma de governo e regime de governo. Forma de Estado refere-se às
relações que os elementos do Estado - povo, território, governo e normas
jurídicas - apresentam entre si. Neste sentido, Constantino Mortati diz que a
forma de Estado se acha ligada ao modo pelo qual o Estado se mostra estruturado
em sua totalidade, particularmente quanto aos seus elementos constitutivos. Quanto
à expressão forma de governo, refere-se ao modo pelo qual o Estado se estrutura
para o exercício do poder político. O governo é a dinâmica do poder; quem
exerce o poder governa. Já a expressão regime de governo diz respeito ao modo
pelo qual os Poderes Executivo-Legislativo se relacionam. Por isso é que se diz
que o presidencialismo é o regime de governo em que a Chefia de Estado
(representação do Estado) e a Chefia de Governo (administração) são encarnadas
num só órgão, o Presidente da República. A própria denominação do regime -
presidencialismo - já revela a preeminência do Presidente neste regime.
A origem do
presidencialismo será encontrada na própria formação dos EUA. Independentes as
colônias, formada a federação, os norte-americanos não romperam, abruptamente,
com as instituições da Inglaterra, sua pátria-mãe.
Criaram, por
assim dizer, uma espécie de monarquia temporária, o que, em tese, é absurdo,
pois a forma monárquica de governo é sempre vitalícia. A prática, entretanto,
deu bons frutos, pois a temporariedade do mandato do Presidente, apanágio da
forma republicana de governo desde Maquiavel, impediu o arbítrio sempre latente
na monarquia.
O
constitucionalista James Bryce faz sugestiva comparação entre o
presidencialismo norte-americano e a república romana.
Quando os reis
de Roma foram expulsos, a monarquia foi, de certa forma, preservada na figura
dos cônsules, cujo possível arbítrio era severamente reduzido pela
temporariedade e pela colegialidade do cargo. O presidente da república evocaria
o monarca inglês, mas seu poder seria limitado no tempo e pela lei. A
vitaliciedade e a hereditariedade peculiares à monarquia foram substituídas
pela temporariedade dos mandatos e pela eletividade para os cargos públicos.
Como adverte
Duverger, o sistema inglês assimilado pela Convenção de Filadélfia não é o de
hoje, mas o de 1787, bem diferente: o regime parlamentar ainda não se achava
definitivamente estabelecido, e as instituições britânicas muito se
assemelhavam, então, a uma simples monarquia limitada por um Parlamento, com
separação integral de poderes. Os norte-americanos perceberam que seria difícil
transplantar, pura e simplesmente, a monarquia inglesa para o Novo Mundo, e nem
por isso deixaram de adaptá-la, com vantagens, às novas circunstâncias. O Poder
Executivo no presidencialismo é monocrático, vale dizer, compete a um só órgão
(mono = um), no caso, o Presidente da República (Constituição dos EUA, Art. 2º,
Seção I, 1 - CF, arts. 76 e 84, II). Como visto, as figuras de Chefe de Estado
e de Chefe de Governo confundem-se no Presidente (CF, Art. 84, II, VII, VIII,
IX, XX e XXI), o que não ocorre no regime parlamentarista, no qual as figuras
de Chefe de Estado e de Chefe de Governo são distintas.
Incumbido das
funções de administração e de representação, o Presidente é auxiliado por
ministros de Estado (CF, Art. 84, II). É bom lembrar que o Poder Executivo é
uno, isto é, encarnado apenas pelo Presidente. Os ministros de Estado dele não
fazem parte, são meros auxiliares no âmbito puramente administrativo. Não
respondem, portanto, por atos do Presidente. Isto não ocorre no
parlamentarismo, regime no qual os ministros integram o próprio Poder
Executivo. O Presidente norte-americano é eleito para um mandato de quatro anos
de duração (Constituição dos EUA, Art. 2º, Seção I, 1), e tal mandato não
poderá ser renovado por mais de uma vez (Emenda à Constituição dos EUA nº 22,
1). Antes do referido aditamento, contudo, o presidente poderia ser
indefinidamente reelegível, embora desde George Washington - que se recusou a
disputar um terceiro mandato e a aceitar o próprio título de rei que alguns
admiradores lhe queriam outorgar - fosse criada uma tradição respeitada por
todos os presidentes, até Roosevelt. No Brasil, a duração do mandato
presidencial é de quatro anos (CF, Art. 82). Nos EUA a eleição presidencial é
feita em dois turnos: num primeiro turno os eleitores escolhem, em cada
Estado-membro, um colégio eleitoral que vai, em mandato imperativo, votar no
candidato da preferência de seus eleitores. Unidades federadas mais populosas,
como New York, Illinois e Ohio, têm direito a um maior número de votos do que
entidades menos populosas. Daí o interesse dos candidatos em captar votos nos
Estados-chave.
Tanto nos EUA
(Constituição, Art. 2º, Seção I, 5) como no Brasil (CF, Art. 14, § 3º, VI, (a))
é exigida a idade mínima de 35 anos para o exercício das funções presidenciais,
sendo que a atual Lei Magna brasileira estabelece que o Presidente deverá ser
brasileiro nato (Art. 12, § 3º, I).
A tripartição de
poderes é apanágio do regime presidencialista. Tal princípio, elaborado por
Heródoto, Aristóteles, Cícero, Locke e definitivamente sistematizado por
Montesquieu, é encontradiço na obra capital do presidencialismo e do
federalismo norte-americanos:
O Federalista,
de Hamilton, Madison e Jay. Neste livro, a tripartição de poderes não é apenas
divisão, mas também equilíbrio, embora a prática demonstrasse a inevitabilidade
da predominância ora de um, ora de outro poder. A separação e a independência
dos Poderes (CF, art 2º) excluem a possibilidade de dissolução do Legislativo
pelo Executivo, e vice-versa, embora a delegação de atribuições de um poder a
outro seja uma realidade (Art. 68).
Lembra
oportunamente Duverger que a relativa frieza demonstrada pelos Estados europeus
quanto ao regime presidencialista é devida sem dúvida à ideologia liberal da
Revolução Francesa, realizada justamente para derrubar o poder pessoal, no
caso, do monarca. Ora, aquilo que repelia o presidencialismo na Europa seria o
motivo de sua imediata adoção na América Latina: o poder personalizado nos
caudilhos. Com efeito, na América Latina, via de regra, a tradição liga-se à
psicologia para tender ao poder pessoal. O vasto império dos incas, sedimentado
ao longo de séculos sob o poder férreo de monarcas absolutos, foi substituído
pelo poderio espanhol e seus vice-reis. Ao cacique sucederiam conquistadores
aventureiros, vice-reis e corregedores, bem como os líderes da emancipação,
plasmando, em definitivo, a inclinação do latino-americano para regimes de
caráter autocrático. Por isso se diz que na América Latina seguem-se homens e
não idéias...
Daí o fascínio
do presidencialismo, facilmente deformado pelo caudilhismo.
Finalizando: no
Brasil, o poder pessoal tem uma longa tradição histórica.
Desde 1822 até
hoje, o Poder Executivo no Brasil foi exercido praticamente sem interrupção, de
forma monocrática. A Constituição de 1824 conferia a chefia do Executivo ao
imperador (Art. 102). De 1891 a 1961 é evidente que nosso Poder Executivo foi
monista, com breve interregno parlamentarista (Emenda nº 4, que vigorou de
2.9.1961 a 23.1.1963, quando foi revogada pela Emenda nº 6). De janeiro de 1963
em diante o poder monocrático do Presidente da República consolidou-se ainda
mais. Tradicionalmente, o Presidente sempre foi eleito pelo sufrágio popular,
direto, majoritário, num só turno. Depois da insurreição de 1964 a eleição
indireta foi a preferida. O Art. 74 da CF dispunha que o Presidente seria
eleito pelo sufrágio de um colégio eleitoral, em sessão pública e mediante
votação nominal. Entretanto, com o advento da EC 25, de 15.5.1985, ensejada
pelos anseios populares e pela atuação incisiva de personalidades de escol do
pensamento liberal, que dariam vida ao período que vivemos, conhecido como Nova
República, o Presidente passou a ser eleito mediante voto direto e secreto,
orientação naturalmente preservada pela atual CF (Art. 77). Se nenhum candidato
alcançar maioria absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até
vinte dias após a proclamação do resultado, concorrendo os dois candidatos mais
votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos
(Art. 77, § 3º). Se, antes de realizado o segundo turno, ocorrer morte,
desistência ou impedimento legal de candidato, convocar-se-á, dentre os
remanescentes, o de maior votação (Art. 77, § 4º).
http://www.vestibular1.com.br/revisao/parlamentarismo.doc
Parlamento,
assembléia legislativa ou deliberativa. Seu significado inicial designava um
lugar no qual se falava. O nome deriva do verbo francês parler (falar).
Na prática, falar é apenas uma das funções que, atualmente, não está entre as
mais importantes. Variam também os termos referentes a um parlamento:
congresso, corpo legislativo e assembléia são os mais comuns.
Acredita-se
que o parlamento mais antigo da atualidade seja o Althing, na Islândia,
mas uma interrupção no seu funcionamento no século XIX faz crer que o que
funciona há mais tempo sem interrupção é o Tynwald, da ilha de Man.
Entre os mais antigos, estão o Parlamento britânico, que provavelmente é o mais
influente no desenvolvimento das tradições do Estado parlamentar.
Os
parlamentos modernos desenvolvem diversas funções. Além da idéia inicial dos
debates, eles se dedicam à redação de leis, ao controle do orçamento,
representam de alguma forma a população do país e influenciam na composição do
governo. Muitos sistemas parlamentares são constituídos mediante eleições
legislativas.
Parlamento
britânico, corpo legislativo supremo do Reino Unido da
Grã-Bretanha e Irlanda do Norte. Do ponto de vista técnico, é formado pela
Coroa, pela Câmara dos Lordes e pela Câmara dos Comuns, mas na prática é
controlado apenas pelas duas últimas casas. Atualmente, o seu corpo principal é
a Câmara dos Comuns, cujos membros são os únicos tidos como parlamentares. Às
vezes chamado de Mãe dos Parlamentos, serviu de modelo para muitos outros
países.
HISTÓRIA
O Parlamento é uma das instituições britânicas mais antigas e
respeitadas. Seu nome deriva da palavra francesa parler (falar) que
denominava as reuniões do conselho do rei inglês em meados do século XIII. Seu
antecessor mais direto foi o conselho feudal do monarca, a curia regis,
antes do qual existia o witan anglo-saxão ou o witenagemot, que
era um mecanismo desenvolvido pelos reis medievais com a finalidade de
ajudá-los a governar e refletia a idéia de que um rei deveria consultar seus
súditos.
Parlamento
Europeu, uma das principais instituições da União Européia
(UE) e único órgão cujos membros são eleitos diretamente pelos cidadãos dos
países integrantes da UE. Foi criado, em 1952, como Assembléia Comum, para
proporcionar um elemento democrático à Comunidade Européia do Carvão e do Aço
(Ceca). Quando foram criadas, em 1957, a Comunidade Econômica Européia (CEE) e
a Comunidade Européia para a Energia Atómica (Euratom), pelo Tratado de Roma, a
Assembléia foi ampliada com a incorporação da Ceca, a CEE e o Euratom, formando
o que hoje se conhece como União Européia. O nome do Parlamento Europeu foi
reconhecido oficialmente em 1987, pela assinatura da Ata Única Européia.
Parlamentarismo
(Brasil), regime de governo vigente nos períodos de 1847 a
1889 e de setembro de 1961 a janeiro de 1963. Em 1963 e em 1993 o regime
parlamentarista foi rejeitado pelos eleitores por meio de plebiscito. Na
República, o parlamentarismo foi utilizado pelo Congresso Nacional, via emenda
constitucional, como fórmula de superação do impasse criado pela renúncia do
presidente Jânio Quadros, em 1961. Com esse recurso, as tentativas de
impeachment político e de golpe militar contra o vice-presidente João Goulart
foram neutralizadas. O plebiscito de 1963 restaurou o presidencialismo,
devolvendo a João Goulart as prerrogativas do poder executivo.
Fragmento
da História do Brasil
A
demorada aparição do parlamentarismo, entre nós, deve ser atribuída à falta de
preparação que para o seu exercício demonstraram os nossos políticos, nos três
primeiros decênios do Império. D. Pedro I, os regentes, o próprio D. Pedro II,
na parte inicial de seu reinado, não poderiam pôr em funcionamento o Poder
Moderador, de que estavam investidos, sem uma prévia fase preparatória das
elites governantes, ultimada em 1850. Conseqüentemente, a partir dessa época,
com a ação, conjugada, do imperador e de vários estadistas notáveis, começou a
modelar a política brasileira o sistema parlamentarista.
Vejamos
como funcionou, durante quase quarenta anos de paz interna, que transcorreram
de 1850 até 1889, quando foi proclamada a República presidencialista.
Para
manter-se no governo, devia o gabinete, encarregado do Poder Executivo,
merecer, simultâneamente, a confiança da Câmara dos Deputados, órgão
transitório do Poder Legislativo, e do Imperador, titular do Poder Moderador.
Quando
o ministério entrava em divergência com a maioria da Câmara, cabia ao monarca
decidir pela continuação daquele ou desta, dissolvendo-a ou não, ouvido o
Conselho de Estado, e, no segundo caso, exonerando e substituindo o gabinete.
Havendo dissolução, marcavam-se imediatamente novas eleições.
O
Senado, órgão permanente do Poder Legislativo, não fazia política, isto
é, não provocava a demissão dos ministérios, pois nêle poderia haver, em razão
da vitaliciedade de seus membros, maioria adversa ao partido então no poder,
que não deveria ficar sujeito à sua confiança.
Era,
portanto, o Imperador o único árbitro das circunstâncias políticas, o
intérprete da opinião pública, o juiz da oportunidade das reformas sugeridas
nos programas partidários. Consistia nisso a parte mais delicada do exercício
do Poder Moderador, funções nas quais era auxiliado pelo Conselho de Estado,
órgão superior, composto dos mais notáveis políticos do tempo, pertencentes a
ambos os partidos, escolhidos pelo Chefe da Nação. (Fonte: Viana, Hélio. História
do Brasil. São Paulo: Melhoramentos, 1962).