PREVIDÊNCIA
SOCIAL E SERVIDORES PÚBLICOS
(Publicado em Tributação em Revista nº 20, abril-junho 1997, p. 5-20)
http://www.pt.org.br/assessor/pisci3.htm
Luiz Alberto dos Santos
Advogado, Mestre em Administração,
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
Assessor da Liderança do PT na Câmara
dos Deputados
Introdução
No atual momento político, o sistema previdenciário público
brasileiro, e especial os direitos previdenciários dos servidores públicos,
acham-se sob fortes ataques. Desde março de 1995, tramita no Congresso Nacional
a Proposta de Emenda Constitucional nº 33/95,
aprovada em agosto de 1996 pela Câmara dos Deputados e atualmente em fase de
apreciação no Senado Federal, incluindo profundas mudanças nas regras relativas
aos benefícios previdenciários, tanto no regime geral da previdência social
quanto no regime aplicável aos servidores públicos.
Tais propostas vêm encontrando justificação nas reformas de
sistemas previdenciários que se operam em diversos
países, muitas vezes sustentadas nas dificuldades de manutenção dos benefícios,
as quais são agravadas em face do crescimento da expectativa de vida dos
beneficiários e, conseqüentemente, do período em que estarão gozando dos
mesmos.
Um preliminar a ser levantada, contudo, diz respeito à
natureza do problema enfrentado. A maior parte dos estudos tem partido da
abordagem de que os sistemas previdenciários vigentes no Brasil são inviáveis
financeiramente, carecendo de uma elevação substantiva da carga tributária para
garantir o seu sustento ou, por outro lado, da redução do volume de benefícios
em manutenção, ou da redução dos seus valores.
Esta questão merece ser considerada numa ótica comparativa:
enquanto as alíqüotas de contribuição para o custeio
da seguridade social estão entre as mais elevadas do mundo - o que não se pode
dizer dos valores de benefícios assegurados pela previdência social brasileira
- pouco se tem dito acerta dos sistemas ccontributivos dos países considerados
como "paradigmáticos" para a adoção de reformas em nosso país. A esse
respeito, publicações recentes demonstram, a partir de dados coletados pela
Associação Internacional de Seguridade Social (1), que, no Chile, a
contribuição é de cerca de 20% sobre a remuneração; na Argentina, o empregador
contribui com 16% sobre a folha, e o trabalhador com 11%; nos EUA, a
contribuição é de 6,2% para a empresa e 6,2% para o trabalhador; na França, de
cerca de 9% para o trabalhador e 8,2% sobre a folha, para a empresa; no México,
2,1% são cobrados do trabalhador, e 5,8% do empregador, também sobre a folha de
pagamentos; no Canadá, a soma das contribuições de empregadores e empregados é
de 5,4%. No Brasil, todavia, além da alíquota de contribuição do trabalhador (
Com essa perspectiva, o presente estudo pretende abordar as
características gerais dos sistemas previdenciários, suas regras de custeio e
benefícios, descrever as mudanças pretendidas pela reforma constitucional em
discussão e oferecer subsídios que permitam diferenciar cada sistema e avaliar
a propriedade e consistência dessas mudanças, vis a vis as premissas que
têm orientado o debate, por parte do governo federal.
Os benefícios do Regime
Geral da Previdência Social
O Regime Geral da Previdência Social - RGPS, administrado
pelo INSS, tem sua origem, no sistema de caixas de aposentadoria e pensão
instituído a partir do final do século XIX e destinados a assegurar cobertura
previdenciária para categorias profissionais específicas. A partir das
experiências pioneiras destinadas a atender os ferroviários e funcionários dos
correios, passaram a ser instituídas caixas de aposentadoria e pensão voltadas
a outras categorias, em especial as identificadas com a prestação de serviços
públicos (telefonia, força e luz, bondes, telegrafia), portuários e outros
concessionários de serviços públicos. O modelo foi substituído, a partir da
década de 1930, pelo sistema dos institutos de aposentadoria
e pensão (comerciários, bancários, industriários), unificado sob o aspecto
legal em 1960, com a edição da Lei Orgânica da Previdência Social, que
uniformizou as suas regras de custeio e de benefícios. Em 1966, o
sistema é unificado também do ponto de vista institucional, por meio da fusão
dos institutos e a criação do Instituto Nacional de Previdência Social, ao qual
passaram a ser obrigatoriamente filiados todos os trabalhadores, exceto
servidores públicos. É basicamente este sistema que vigora até hoje,
responsável pela arrecadação e fiscalização de contribuições e pela concessão e
manutenção dos benefícios e pela administração de vultosos recursos oriundos de
contribuições sociais, cujo montante supera os R$ 40 bilhões anuais.
O RGPS assegura aos seus segurados diversas espécies de
benefícios, incluindo os benefícios previdenciários propriamente ditos
(aposentadoria e pensão), os auxílios (auxílio-acidente, auxílio-doença,
salário-família, salário-maternidade, auxílio-reclusão) e os assistenciais
(benefícios de prestação continuada, renda mensal vitalícia).
No âmbito do RGPS podem ser identificados, essencialmente,
dois subsistemas, cujos benefícios são equivalentes mas que se sustentam sobre
diferentes bases contributivas.
No subsistema urbano, os valores médios de benefício são
superiores. Cerca de 3 milhões de benefícios pagos (30% do total) são de 1
salário-mínimo. Já no subsistema rural, cerca de 94%
dos benefícios correspondem a 1 salário mínimo.
É importante diferenciarmos esses dois subsistemas, porque
estão coexistindo de forma a permitir a integração à previdência dos
trabalhadores rurais, e por força da fase de transição entre o sistema antigo e
o atual, verifica-se que os milhões de trabalhadores rurais
que passaram a ter o direito à aposentadoria tem obtido esse benefício,
a partir de 1988, no valor de um salário mínimo, independentemente da
comprovação da carência, ou seja, de um número mínimo de contribuições
recolhidas. O reconhecimento do tempo de serviço rural anterior ao 1988 é o que garante esse direito, e a partir de 1991
passou a ser instituída a carência progressiva. Por isso, a grande maioria dos
benefícios concedidos a trabalhadores rurais tem caráter semi-assistencial, no
valor de um salário-mínimo apenas, o que trouxe, de fato, dificuldades
financeiras à previdência, as quais devem ser administradas como o resgate de
uma dívida social de enorme importância para a cidadania e a valorização do
homem do campo em nosso país, e cuja responsabilidade última é de toda a sociedade
brasileira, por meio do Tesouro Nacional.
São pagos, no total, mais de 16,8 milhões de benefícios
mensais, sendo cerca de 5,8 milhões rurais e 11 milhões urbanos. Esses
benefícios podem ser assim classificados, segundo dados de maio de 1997 (2):
Ao
mesmo tempo, a previdência paga mensalmente cerca de 26,5 mil benefícios no
valor de
A
média do valor dos benefícios previdenciários (aposentadorias e pensões,
destinados a substituir a renda mensal do segurado, decorrentes de relação de
trabalho, vínculo familiar ou dependência econômica, e que não podem ser
menores do que um salário mínimo), no entanto, é de cerca de apenas R$ 323. No
sistema urbano, o valor médio dos benefícios previdenciários é de R$
A
previdência mantém cerca de 2,7 milhões de aposentadorias por tempo de serviço
e 4,9 milhões de aposentadorias por idade. Há também 2 milhões de
aposentadorias por invalidez;
Se
considerarmos, porém, apenas os benefícios por tempo de serviço (cerca de 16%
do total de benefícios emitidos pelo INSS), a média sobe para cerca de R$ 480.
Esses benefícios respondem por cerca de 37% do gasto
total mensal do INSS.
Já
as aposentadorias por idade (29% do total) tem como valor médio R$ 140 e
respondem por 20% do total da despesa.
As
aposentadorias por invalidez, com valor médio de R$ 152, respondem por 9% do
total dos gastos.
Além
disso, o INSS ainda mantém cerca de 1,1 milhão de benefícios assistenciais e
4,5 milhões de pensões.
Benefícios
Previdenciários dos Servidores Públicos
Um terceiro sistema, fora do alcance do INSS, é o dos regimes
previdenciários específicos de servidores públicos civis e militares, mantidos
pela União, Estados, DF e Municípios para os seus servidores.
No Brasil, a aposentadoria do servidor público civil está,
atualmente, amparada no art. 40 da Constituição Federal. A aposentadoria pode ser
voluntária ou compulsória. Em alguns casos, dar-se-á com proventos integrais,
em outros com proventos proporcionais ao tempo de serviço.
A evolução deste direito, em nível constitucional, reflete o
próprio desenvolvimento dos direitos sociais dos trabalhadores, em especial
após a Segunda Guerra Mundial. Tanto quanto a aposentadoria no setor privado, a
aposentadoria no setor público surge como uma garantia, e até mesmo um prêmio,
atribuído em razão da natureza de sua vinculação com a atividade estatal e do
regime jurídico que lhe é próprio. Diferenciam-se, porém, ao longo do tempo à
medida que os sistemas previdenciários de servidores mantiveram, por longo
tempo, esta característica, enquanto aqueles passaram a incorporar os direitos
previdenciários em decorrência das pressões dos trabalhadores ou como
mecanismos de incentivo à produtividade, notadamente mediante a criação de
planos privados complementares de aposentadoria (3).
O tratamento constitucional da aposentadoria do servidor
público retroage a 1934: em seu artigo
A Carta de 1937 reproduziu a abordagem, nada inovando no
tratamento da matéria. Na sua vigência, no entanto, veio à luz o Estatuto de
1939, que expressamente previa, pela primeira vez, a hipótese de aposentadoria
por tempo de serviço, a ser concedida aos funcionários ex-officio ou a seu requerimento, que contassem com mais de 35 anos de serviço
e fossem julgados "merecedores do prêmio, pelos bons e leais serviços
prestados à administração pública". Em qualquer caso, o provento seria
proporcional ao tempo de serviço, não podendo ser inferior ao 1/3 da
remuneração; não poderia, também, ser superior à remuneração da atividade. O
mesmo Estatuto, no seu art. 197, conferia ainda à aposentadoria caráter
punitivo, prevendo o afastamento do funcionário por meio de aposentadoria
compulsória - independentemente da idade - no interesse do serviço ou "por
conveniência do regime".
Na Constituição de
A Constituição de 67, em seu artigo 100, previa a
aposentadoria compulsória aos 70 anos, e a voluntária aos 35 (homem) ou 30 anos
(mulher) de serviço, neste caso com proventos integrais. Contando com menos
tempo de serviço, os proventos seriam proporcionais, exceto no caso de aposentadoria
por invalidez. Vedava-se, novamente, que os proventos pudessem ser superiores à
remuneração da atividade.
A Emenda nº 1, de 1969, resgatou a
redação da Carta de 67, mas não previa, ainda, a figura da aposentadoria
voluntária proporcional. Contemplava, no entanto, a aposentadoria integral aos
35 (homem) ou 30 (mulher) anos de serviço, a aposentadoria compulsória aos 70
anos de idade e a aposentadoria por invalidez. Com a Emenda Constitucional nº 18, de 1981, foi incluída a
aposentadoria especial do magistério, aos 30 ou 25 anos de serviço, para o
homem ou mulher, respectivamente.
Segundo a Constituição em vigor, o servidor público civil
adquire o direito de se aposentar voluntariamente, com proventos integrais, ao
cabo de 35 anos de serviço, se homem, ou 30 se mulher (art. 40, III,
"a"). Entretanto, este tempo poderá ser menor, conforme estabelecido
em lei complementar, no caso de atividades consideradas penosas, insalubres ou
perigosas (art. 40, § 1º). Regra específica assegura aos professores
aposentadoria aos 30 anos de magistério, se homem, ou 25 anos, se mulher (art.
40, III, "b").
Ainda voluntariamente o servidor público civil poderá
aposentar-se com proventos proporcionais, aos 30 anos de serviço, se homem, ou
25, se mulher, ou então aos 65 anos de idade, se homem, e 60, se mulher.
Aos setenta anos de idade a aposentadoria será compulsória,
com proventos proporcionais ao tempo de serviço.
Em caso de invalidez permanente, haverá aposentadoria com
proventos integrais, quando decorrente de acidente em serviço, moléstia
profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificados em lei, ou
com proventos proporcionais ao tempo de serviço nos demais casos. Em relação
aos membros da magistratura e do Ministério Público, aplica-se dispositivo
específico (art. 93, VI) assegurando aposentadoria com proventos integrais
compulsória, aos 70 anos, ou por invalidez, e voluntária aos 30 anos de
magistratura, desde que após 5 anos de judicatura.
O servidor tem direito de contar para fins de aposentadoria
tanto o tempo de serviço federal, estadual ou municipal, como o tempo de
serviço prestado na atividade privada, dada a previsão
de contagem recíproca de tempo de contribuição (art. 202, § 2º). Lei específica
deverá dispor sobre a aposentadoria em cargos ou empregos transitórios: em
nível federal, a matéria foi disciplinada pela Lei nº
8.647/93, determinando a sujeição dos ocupantes de cargos em comissão sem
vínculo permanente com a Administração Federal ao Regime Geral da Previdência
Social.
Os proventos da aposentadoria serão revistos na mesma proporção e na mesma data em que se modifique a
remuneração do pessoal ativo, estendendo-se aos inativos quaisquer benefícios
ou vantagens posteriores que a estes se defiram, inclusive quando houver
transformação ou reclassificação do cargo em que se deu a aposentadoria (art.
40, § 4º) ou disponibilidade. No caso de falecimento do servidor, seu beneficiário ou beneficiários têm direito a uma pensão,
sujeita à atualização segundo os mesmos critérios estabelecidos para a
aposentadoria e cujo valor corresponderá à totalidade dos vencimentos ou
proventos do de cujus, até o limite
estabelecido em lei (art. 40, § 5º).
A regra do artigo 40 da
CF, embora não se refira expressamente ao servidor
efetivo, vincula-se de maneira indissociável e exclusiva ao servidor ocupante de cargo efetivo.
Assim, é consentânea ao regime de cargo, e não se aplicam as regras a ele
relativas, automaticamente, ao ocupante de emprego público, ainda que vinculado
à Administração direta, autárquica e fundacional,
remanescentes da ordem constitucional anterior que não exigia a unicidade de
regime. Nesse sentido, entende Carlos Ari Sundfeld
que
"Esse artigo está
dirigido a disciplinar o regime jurídico dos servidores efetivos, providos em
seus cargos por concurso público. Apenas eles têm direito à aposentadoria no regime
previsto - isto é - com proventos integrais por tempo de serviço e assim por
diante.
Os
preceitos do art. 40 não se aplicam aos servidores em geral; apenas, repita-se,
aos efetivos. Aliás, o seu § 2º, reconhecendo essa circunstância, dispôs que ‘a
lei disporá sobre a aposentadoria em cargos e empregos temporários’..
Por
isso, estou desde logo em desacordo com a idéia de que, pelo fato de o caput
do art. 40 falar em ‘servidores públicos’ - expressão em princípio
abrangente, designativa da generalidade dos atentes profissionais do Estado - a
regra do seu inciso II atingiria os ocupantes de cargo em comissão. A meu ver,
o caput do art. 40 deve ser lido como se dissesse que ‘o servidor efetivo será
aposentado...’.(5)
Custeio
dos Sistemas Previdenciários
No sistema urbano, a previdência tem se estruturado, ao
longo do tempo, em função de um sistema contributivo onde o trabalhador e o
empregador contribuem para o seu custeio. Para sustentar o sistema, a
previdência tem como potenciais contribuintes o conjunto dos trabalhadores, ou
seja, mais de 64 milhões de brasileiros que constituem a população
economicamente ativa. Enquanto as empresas recolhem cerca de
22% sobre a folha de pagamentos, os trabalhadores contribuem, de acordo
com o seu salário, com
Há mais de 4 trabalhadores em atividade para cada inativo;
no entanto, apenas 2,5 desses 4 contribuem para a previdência. Isso desde já
nos coloca em patamar semelhante ao dos Estados Unidos, mas com uma diferença
fundamental, que é o grau de informalidade e evasão fiscal nas receitas da
previdência, questão ainda não respondida pelo atual governo, que trata, cada
vez mais, de precarizar as relações de trabalho e
muito pouco investe na melhoria da máquina fiscalizadora das relações de
trabalho e da receita previdenciária (6).
No sistema rural, o produtor rural e o trabalhador em regime
de economia familiar contribuem sob uma alíquota de 2,6% sobre a produção
comercializada. Esse sistema arrecada atualmente cerca de R$ 4 bilhões anuais,
enquanto a previdência gasta R$ 7,5 bilhões anuais com benefícios. Essa
situação deficitária no sistema rural é agravada pelo elevado grau de evasão
nas contribuições, mas está sendo superada, e o sistema tende ao equilíbrio nos
próximos anos, com tem demonstrado estudos de especialistas em receita
previdenciária.
As empresas, da mesma forma que os trabalhadores, devem
contribuir para a seguridade social e, conseqüentemente, para o custeio da Previdência.
As contribuições definidas em lei são:
Muitas empresas, no entanto,
simplesmente sonegam a contribuição, gerando uma dívida bilionária para com a
Seguridade Social. Ao mesmo tempo, a política de concessão de anistias
periódicas aos devedores incentiva esse comportamento. O elevado grau de
informalidade completa o quadro, já que mais da metade da força de trabalho
urbana e cerca de 90% dos trabalhadores rurais permanecem no mercado informal,
ou seja, não há recolhimento das empresas nem dos trabalhadores para a
seguridade social.
Em 1995, segundo os dados do Anuário Estatístico da
Previdência Social, a contribuição dos empregadores atingiu R$ 22 bilhões, ou
seja, 73,8% do total das contribuições incidentes sobre os salários e
remunerações pagas. Já as contribuições descontadas dos trabalhadores
alcançaram R$ 7,5 bilhões no mesmo ano. Entre janeiro e dezembro de
Orçamento da Previdência Social em 1996
(em bilhões de reais)
|
Receitas |
Previsão |
Arrecadação |
|
Contribuição Previdenciária |
35,43 |
43,68 |
|
Cofins |
18,32 |
18,34 |
|
PIS/Pasep |
7,59 |
7,57 |
|
Lucro líquido |
7,38 |
6,78 |
|
Seguridade social dos servidores |
4,11 |
2,64 |
|
Concurso de prognósticos |
0,47 |
0,39 |
|
Totais |
73,41 |
79,40 |
Fonte: Revista de Seguridade Social, nº
50
Em grandes números, a previdência social apresenta os
seguintes resultados atuais (dados acumulados até maio de 1997):
|
Receita Total |
Receita Bancária |
Despesa com
Benefícios |
Transferências a
terceiros |
|
R$ 19,713 bilhões |
R$ 18,615 bilhões |
R$ 16,893 bilhões |
R$ 1,363 bilhões |
Fonte: Boletim Estatístico da Previdência Social, vol 2, nº 5.
Esses dados demonstram que, mensalmente, a arrecadação
bancária mensal da previdência supera em R$ 252 milhões o gasto com benefícios.
Ainda que seja reduzida a receita que o INSS transfere a
terceiros (SEBRAE, SESI, SENAI, SESC e SENAC, entre outros), há um saldo
líquido positivo mensal de R$ 20 milhões, ou seja, sob o aspecto da
arrecadação, há no momento uma situação de equilíbrio entre o que é receita
previdenciária típica e o que é gasto com benefícios por ela mantidos,
incluídos os benefícios não-previdenciários.
Esse superavit é mensal, e
existe apesar da extremamente grave sonegação de contribuições previdenciárias;
ao mesmo tempo, as receitas previdenciárias cobrem uma enorme quantidade de
benefícios em manutenção, cuja natureza legal é previdenciária mas que, na
prática, tem caráter semi-assistencial, uma vez que não há, a sustentá-los, um
montante de contribuições passadas vertidas aos cofres da seguridade social.
O que se vê, assim, em grandes números, é que a previdência
não enfrenta graves problemas ou distorções provocados pela
sua estrutura de benefícios ou custeio. Mesmo com muita sonegação,
tantos desvios e todas as fraudes a Previdência Social, como que por milagre,
ainda arrecada mais do que gasta, ou seja, é superavitária. Isso coloca sob
sérias restrições os argumentos dos defensores da Reforma quando afirmam que as
novas medidas visam cobrir o "rombo" da Previdência e resolver o
quadro de dificuldades circunstanciais por meio da redução do universo de
beneficiários e da exclusão ou restrição ao exercício de direitos.
No que diz respeito aos sistemas de aposentadoria dos
servidores públicos, a situação é de um gigantesco mosaico, quer sob o ponto de
vista dos direitos, quer sob o ponto de vista da sua regulamentação legal e
constitucional.
A princípio, em função do fato de que a Constituição
Federal, ao prever que cada ente da Federação poderá instituir regime próprio
de previdência para os seus servidores, permitiu também enorme grau de
diferenciação entre esses regimes, sem que se subordinassem a
quaisquer regras senão aquelas inseridas no atual art. 40 da Carta
Magna.
Embora aparentemente homogêneos quanto aos benefícios, esta
homogeneidade, na prática não existe, em função do
fato de que, no exercício de suas autonomias, os entes políticos têm
instituído, para os seus servidores, sistemas remuneratórios que repercutem
profundamente sobre os benefícios a serem concedidos sem que se leve em conta
as correspondentes regras de custeio. Assim, torna-se virtualmente impossível
assegurar viabilidade financeira ou atuarial aos respectivos planos de
previdência social, em face de vantagens como a contagem fictícia de tempos de
serviço, contagem em dobro de determinados períodos, concessão de vantagens
devidas pelo tempo de serviço que, muitas vezes, dobram ou triplicam a
remuneração do servidor, e as incorporações de vantagens em regime de over night, notadamente às vésperas da aposentadoria.
Se são
heterogêneos quanto aos benefícios, estes regimes são ainda mais diversificados
quanto ao seu custeio. O art. 40 § 6º da CF, instituído pela Emenda
Constitucional nº 3/93, procurou abrir espaço à
viabilização financeira dos direitos previdenciários, estabelecendo que
"as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão
custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos
servidores, na forma da lei".
Por sua vez, o artigo 149, parágrafo único, previu que
"os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir
contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes,
de sistemas de previdência e assistência social." Esta previsão permitiria
aos governos municipais e estaduais administrar, caso a caso, os seus encargos
e receitas previdenciárias, por meio de planos de custeio e benefícios
ajustados ao perfil etário e de rendimentos de sua força de trabalho, qualquer
que seja o regime jurídico dos seus servidores, em face do que estabelece o
art. 13 da Lei nº 8.212, de 1991.
Inobstante, a
matéria não encontrou, na legislação ordinária, tratamento adequado, de modo
que ainda hoje subsistem situações em que não há mecanismos de custeio
associados aos planos de benefícios que assegurem o necessário equilíbrio
financeiro ou atuarial. Arcando os sistemas próprios de aposentadoria com a
responsabilidade de manter benefícios integrais, em muitos casos não se
verifica a correspondente contribuição, capaz de responder às necessidades
financeiras do sistema, cabendo ao Tesouro arcar com eventuais déficits e
necessidades de caixa, ainda quando administrados por instituições específicas.
Na esfera federal o problema, embora complexo, mereceu
atenção mais profunda: desde janeiro de
Em sua redação original, a Lei nº
8.112/90, ao instituir o regime jurídico único previsto no art. 39,
"caput" da CF, previa que o custeio da aposentadoria dos servidores
seria de responsabilidade integral do Tesouro Nacional (art. 231, § 2º),
destinando-se a contribuição ao custeio do Plano de Seguridade Social do Servidor,
a ser instituído por lei. Previa, ainda, o art. 249 que, até a edição desta lei
seria mantida a forma e percentuais então estabelecidos, ou seja, por meio de
uma alíqüota de 6% destinada ao custeio do benefício
da pensão.
Já em janeiro de 1991, porém, a Lei nº
8.162, em seu artigo 9º, elevou as contribuições, passando a ser de 9% a 12% as
alíqüotas incidentes sobre a remuneração do cargo
efetivo do servidor, não incidindo sobre a gratificação devida em razão do
exercício de cargo comissionado (cfe. Orientação
Normativa nº 79-SAF). Esta norma, no entanto, foi
impugnada pelo STF em Ação Direta de Inconstitucionalidade promovida pelo
Ministério Público Federal (ADIn
790-DF), dada a inexistente regulamentação do Plano de Seguridade Social que
justificasse a elevação das alíqüotas. Naquela
ocasião, todavia, o Relator Min. Marco Aurélio enfatizou a possibilidade
constitucional de aplicação de alíqüotas progressivas
e a necessidade de equilíbrio atuarial, albergada pela Constituição no art.
195, § 5º, segundo o qual "nenhum benefício ou serviço da seguridade
social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de
custeio total".
Com a Emenda Constitucional nº
3/93, perdeu o direito previdenciário do servidor federal o caráter até então
legalmente reconhecido de direito devido apenas em razão do exercício do cargo.
Despiu-se o benefício da aposentadoria de sua natureza de
"prêmio", expressamente admitida pela legislação desde a edição do
Estatuto Federal de 1939. Com a expressa natureza contributiva que lhe foi
conferida, justificou-se a instituição por lei de alíqüota
destinada ao custeio também deste benefício, o que foi feito através da Lei nº 8.688, de 21 de julho de 1993, que alterou o art. 231 do
Estatuto dos servidores.
Esta lei fixou, transitoriamente, como alíqüotas
a serem cobradas as mesmas estabelecidas pela Lei nº
8.162/91, incidentes, contudo, sobre a totalidade da remuneração, e estabeleceu
prazo até junho de 1994 para regulamentação definitiva do Plano de Seguridade
Social. Caberia à União carrear ao PSS recursos do orçamento fiscal de valor
idêntico ao da contribuição de cada servidor, e recursos adicionais, quando
necessários, em montante igual à diferença entre despesas e receitas.
Previa-se, ainda, por meio da Lei nº 8.212/91, que
recursos do orçamento da seguridade social fossem carreados para essa despesa,
como forma, inclusive, compensatória à inexistência da compensação
financeira entre os regimes previdenciários prevista no § 2º do art. 202 da
CF, uma vez que, com a implementação geral do Regime Jurídico Único, passaram a
se aposentar com os direitos do art. 40 da CF servidores que haviam
contribuído, por mais de 25 anos, para o regime geral da previdência social,
administrado pelo INSS (7).
Esgotado o prazo de validade da Lei nº
8.688/93, foi editada a Medida Provisória nº 560,
ainda não convertida em lei, a qual originalmente manteve as mesmas alíqüotas, incidentes sobre a totalidade da remuneração do servidor.
A partir de maio de 1996, em face da Medida Provisória nº
1.415, foram incluídos como contribuintes também os servidores inativos, a
partir da concepção de que - mantida a regra de paridade de tratamento
entre ativos e inativos para efeitos de reajustamento - justificar-se-ia também
a sua isonomia tributária para fins de custeio dos direitos previdenciários
(8). E finalmente, a partir de abril de 1997, foram unificadas as alíqüotas de contribuição, passando a incidir o percentual
único de 11% sobre a totalidade das remunerações, recolhido pela União e pelos
servidores ativos e inativos. Esta alíquota tem significado uma arrecadação
mensal, por parte do Tesouro, de cerca de R$ 250 milhões/mês. A arrecadação
acumulada de janeiro a maio de 1997 (R$ 1,172 bilhões) corresponde, todavia, a
apenas % da despesas total realizada, no mesmo
período, com o pagamento de aposentadorias e pensões estatutárias (9).
No caso dos Municípios brasileiros, nem mesmo estas medidas
foram implementadas. Em muitos casos, a adoção do regime jurídico único por via
de lei, sem qualquer resguardo ou preocupação quanto ao custeio dos benefícios
tem produzido o que se tem chamado de "bomba-relógio", onde o volume
de benefícios a ser pago futuramente não encontrará solução fácil, dada a crítica situação financeira de muitos desses municípios já
nos dias de hoje. A isso se somam benefícios algumas vezes excessivos ou mesmo
inconstitucionais (10) e, quando existente um sistema contributivo, o desvio de
recursos arrecadados para finalidades diversas do pagamento de benefícios ou da
constituição de uma reserva financeira destinada a esse compromisso, revelando
uma visão de curtíssimo prazo que caracteriza irresponsabilidade e ato de
improbidade administrativa por desvio de finalidade.
Do ponto de vista do equilíbrio financeiro e atuarial,
reside o problema atual do sistema previdenciário público, portanto, em duas
questões essenciais:
A esse respeito, é interessante
compararmos os mecanismos de custeio do sistema previdenciário dos servidores
públicos civis e militares da União, e do regime geral da previdência, vis a
vis os benefícios concedidos, para que se possa ter uma noção mínima do seu
potencial de equilíbrio.
Tabela 1
Sistemas previdenciários: benefícios e
custeio
|
|
Contr. máxima % |
|
Base de |
|
|
|
|
Sistema |
Aposen-tadoria |
Pensão |
Base de cálculo |
cálculo
mínima |
Contr. mínima R$ |
Benefício mínimo R$ |
|
Servidor Civil |
11 |
- |
remuneração |
312,00 |
34,32 |
312,00 |
|
Servidor militar |
- |
5,6 |
soldo e
GAM |
312,00 |
17,47 |
312,00 |
|
Seg. INSS |
9 |
- |
salário |
120,00 |
10,80 |
120,00 |
|
|
Contr. máxima % |
|
Base de |
|
|
|||
|
Sistema |
Aposen-tadoria |
Pensão |
Base de cálculo |
cálculo
máxima |
Contr. máxima R$ |
Benefício máximo R$* |
||
|
Servidor Civil |
11,00 |
- |
remuneração |
8.000,00 |
880,00 |
8000,00 |
||
|
Servidor militar |
- |
5,60 |
soldo e
GAM |
1 604,10 |
90,49 |
8000,00 |
||
|
Seg. INSS |
11,00 |
- |
salário |
1.031,00 |
113,00 |
1.031,00 |
||
* Considerado o teto constitucional
(art. 37, XI) sem vantagens pessoais.
Como demonstra a tabela, para fazerem jus a benefícios de
igual monta, servidores civis e militares contribuem de maneira diferenciada.
Enquanto os civis contribuem com alíqüota de 11%
sobre o total da remuneração, os militares contribuem com alíqüota
menor, incidente sobre apenas duas parcelas da remuneração. Em vista disso,
benefícios praticamente iguais são custeados de maneira anti-isonômica.
Já no regime geral da previdência social, o benefício é sujeito a um reduzido
teto máximo (R$ 1.031), o que desde logo limita também a contribuição
descontada do empregado.
Quanto à contribuição do empregador, no regime geral da
previdência social ela incide sobre a totalidade da folha, sob a alíqüota de até 22%. Assim, não importa quanto ganhe cada
empregado, já que é sobre o total dos salários pagos que incide a contribuição
do empregador.
O mesmo sistema vale para a contribuição da União e suas
entidades no caso do regime previdenciário dos servidores públicos civis, com
uma diferença básica. Compete-lhe contribuir com importância idêntica à do servidor,
o que de imediato evidencia ser um sistema em que se assegura a proporção 1x1
entre a contribuição do servidor e do empregador (União). Sendo a alíqüota do servidor de 11%, implica isso em dizer que a alíqüota do empregador sobre o total da folha de pagamentos
é, também, de 11%, menor, portanto, em tese, do que a prevista para o
RGPS. No entanto, a obrigação de arcar com a diferença entre receitas e
despesas se encarrega de elevar o ônus do Tesouro, o que faz com que a
despesa mensal da União com o pagamento de encargos previdenciários de seus
servidores atinja, atualmente, 70% sobre o gasto com ativos, no caso dos civis,
e 143% do gasto com ativos, no caso dos militares.
Tabela 2
Inativos da União x Despesa com pessoal
e encargos
Jan-maio de
1997 - Valores em R$1000
|
Pessoal Civil |
Despesa |
Despesa |
Part.
% |
Receita potencial PSS
servidores |
Saldo União |
inativos e
inst. pensão** |
Benefício médio R$ |
|
venc e van
fixas |
4.721.313 |
4.888.458 |
55% |
|
4.888.458 |
660.000 |
1.852 |
|
outras desp variáveis |
167.145 |
|
|
|
|
|
|
|
aposentadorias |
2.920.116 |
3.976.237 |
45% |
537.730 |
3.438.507 |
559.612 |
1.776 |
|
pensões |
1.056.121 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
8.864.695 |
100% |
|
|
|
|
|
Pessoal Militar |
Despesa |
Despesa |
Part.
% |
Receita potencial cob. servidores |
Saldo União |
inativos e
inst. pensão** |
Benefício médio R$ |
|
Militares |
Despesa |
Despesa |
Part.
% |
|
|
|
|
|
venc e van
fixas |
1.427.594 |
1.632.460 |
40% |
|
|
|
|
|
outras desp variáveis |
204.866 |
|
|
|
|
|
|
|
reformas |
1.378.434 |
2.429.070 |
60% |
91.418 |
2.337.652 |
228.253 |
2.661 |
|
pensões |
1.050.636 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
4.061.530 |
100% |
|
|
|
|
Fonte: STN/MF. Demonstrativo da Execução Financeira. DOU
26.06.97, p. 13203. ** MARE/Bol. Estatístico abril de
1996 e Ministérios Militares.
Exclusive obrigações patronais e transferências para
Estados, DF e Municípios
Exclusive outras aplicações e transferências para empresas
estatais
Instituidores de pensão: inclui o número de servidores que,
fossem vivos, seriam classificados como inativos;
Evidentemente, a inexistência de um fundo prévio destinado a
custear tais benefícios contribui para esta situação. O fato de, até 1993, as
aposentadorias dos servidores estatutários civis terem a natureza de benefício propter laborem, sem
base contributiva, da mesma forma que permanecem ainda hoje os militares (11),
mais o fato de que até 1990 cerca de 80% dos servidores eram filiados ao regime
geral da previdência social (tendo contribuído, portanto, para o INSS), têm com
conseqüência que as mais de 250 mil aposentadorias civis ocorridas após 1990
não tinham fonte de custeio definida, nem reservas financeiras destinadas à sua
cobertura. Esta situação produziu uma situação de desequilíbrio que, contudo, tende
a ser superada a médio prazo.
A elevação do número de inativos, embora seja motivo de
preocupações a curto prazo, à medida que compromete o equilíbrio das contas
públicas pelo excessivo gasto com pessoal inativo a ser custeado com receitas
correntes, não configura fenômeno inesperado. Na verdade, o mecanismo de
contagem recíproca de tempo de contribuição, associado à inexistência de
vedação para ingresso no serviço público de pessoas em idade próxima à da
aposentadoria efetivamente inviabilizam previsões precisas acerca do número de
inativos a ser mantido, mas, estatisticamente, isto só é problemático à medida
que não se opere a compensação entre os sistemas previdenciários.
Isto porque, estatisticamente, embora as médias salariais
dos servidores civis sejam superiores ao teto de benefício do regime geral da
previdência social, apenas cerca de 20% dos servidores federais têm remuneração
ao final da sua carreira superior a este limite, fator que, de fato, eleva a
média de benefícios do sistema. Nas esferas estadual e municipal, esse
percentual é ainda menor, em face das médias salariais situarem-se em torno de
R$ 700 mensais.
Como manter sob controle estes benefícios elevados é que é o
verdadeiro gargalo de qualquer sistema previdenciário destinado aos servidores
públicos. O próprio número de servidores inativos não chega a ser anormal: a
existência no serviço público, hoje, de 1 ativo para 1 inativo apenas reflete o
processo de envelhecimento da força de trabalho no serviço público federal, que
não foi objeto de reposição. Caso fosse mantido o mesmo quantitativo de
servidores federais de 10 anos atrás, haveria cerca de 770 mil civis ativos
para cerca de 550 mil inativos; o decréscimo de ativos foi acompanhado pelo
aumento de inativos, sem que tenha havido reposição do pessoal.
Como qualquer sistema previdenciário, a redução do ingresso
de novos contribuintes tende a provocar uma elevação do peso dos inativos nas
despesas, o que, em se tratando de serviço público, traz à baila à questão de
ser ou não necessário manter ou elevar os quantitativos de servidores públicos
para fazer frente às necessidades decorrentes do aumento da população no país.
Se, por absurdo, não houvesse novos ingressos no serviço público, chegaria o
dia em que a totalidade da despesa com pessoal seria destinada ao pagamento de
inativos. Logo, não se pode considerar a viabilidade do sistema levando em
conta uma situação circunstancial que é a de haver ou não
certo número de inativos vis a vis os ativos. Nas Forças Armadas,
o quadro atual, onde há mais inativos do que ativos, não é novo: revela, na
verdade, uma situação histórica, perfeitamente assimilada pela sociedade e
jamais apontada como causa do déficit público ou como fator de desestabilização
das contas públicas.
Sistemas próprios de
previdência social
A Constituição
de 1988, em seu art. 149, parágrafo único, assegurou aos Municípios, Distrito
Federal e Estados a possibilidade de instituírem
contribuições, cobradas de seus servidores, para o custeio, em benefício
destes, de sistemas de previdência e assistência social.
Não delimitou, a Constituição,
o alcance desses sistemas, ou a sua vinculação a regime jurídico de pessoal.
Assim, tendo determinado a cada ente federativo legislar sobre o regime
jurídico único de seus servidores, obrigatoriamente subordinou esse regime a
contemplar os direitos previdenciários previstos no art. 40 da CF, sem excluir,
no entanto, os servidores celetistas, aos quais assegurar-se-iam os benefícios previstos no art. 202, já que
não amparados pelo conceito de servidor público stricto
sensu albergado nos art. 40 e 41 da CF.
Coerente com essa abordagem constitucional, as Leis nº 8.212 e 8.213, de 24 de julho de 1991, que instituíram
os Planos de Custeio e Benefício da Seguridade Social estabeleceram regra que
permitissem aos entes federativos exercer as suas prerrogativas.
Embora previssem, expressamente, a condição do servidor
público como segurado obrigatório da Previdência Social, equiparado, qualquer
que fosse o seu regime, ao empregado, previram a Lei nº
8.212, em seu art. 13, e a Lei nº 8.213, em seu
artigo 12, o seguinte:
"Art. 12. O servidor
civil ou militar da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios,
bem como o das respectivas autarquias e fundações, é excluído do Regime Geral
de Presidência Social consubstanciado nesta Lei, desde que esteja sujeito a
sistema próprio de previdência social.
Parágrafo único. Caso este servidor
venha a exercer, concomitantemente, uma ou mais atividades abrangidas pelo
Regime Geral de Previdência Social, tornar-se-á segurado obrigatório em relação
à essas atividades.
Já a Administração Pública, de qualquer
esfera de governo, foi incluída no conceito de empresa, para fins
contributivos, como explicita o art. 14 da Lei nº
8.213/91:
"Art. 14. Consideram-se:
I - empresa - a firma individual ou
sociedade que assume o risco de atividade econômica urbana ou rural, com fins
lucrativos ou não, bem como os órgãos e entidades da administração pública
direta, indireta ou fundacional;
..."
Nos termos do Regulamento de Custeio da
Seguridade Social, no entanto, o sistema próprio implantado para dar cobertura
aos servidores estaduais ou municipais há de assegurar, no mínimo, os
benefícios de aposentadoria e pensão por morte (art. 12, § 2º do Decreto nº 2.172/97).
O novo sistema constitucional, em verdade, manteve, em sua
essência, a sistemática anterior à Carta de 1988. Já a legislação pretérita
permitia a filiação do servidor a instituto ou sistema próprio de previdência
como capaz de afastar a condição de segurado obrigatório da Previdência Social,
com a conseqüente exclusão das contribuições a serem recolhidas pelo ente
estatal empregador.
Trata-se, portanto, de uma sistemática em que, assumindo o
município ou estado o ônus dos benefícios previdenciários dos seus servidores,
através de sistema próprio de previdência e assistência social, exonera-se das
contribuições para o regime geral da previdência social, cabendo-lhe, ainda, o
direito à compensação financeira em relação a esses servidores, conforme prevê
o art. 202, § 2º da CF, regulado pela Lei nº 8.213/91
nos seguintes termos:
Art.
94. Para efeito dos benefícios previstos no Regime Geral de Previdência Social,
é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição ou de serviço na
administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que
os diferentes sistemas de previdência social se compensarão financeiramente.
Parágrafo único. A compensação
financeira será feita ao sistema a que o interessado estiver
vinculado ao requerer o benefício pelos demais sistemas, em relação aos
respectivos tempos de contribuição ou de serviço, conforme dispuser o
regulamento."
De imediato percebe-se que não fixa, a
Lei, as regras para a necessária compensação financeira, limitando-se a prever
que a mesma obedecerá o que dispuser o regulamento. O Regulamento de Benefícios
da Previdência Social (Decreto nº 2.172/97),
limitou-se no entanto a reproduzir, em seu artigo 182, o teor do citado
dispositivo legal. Trata-se, portanto, de norma de eficácia contida, a depender
de lei ou regulamento que venha a discipliná-la de maneira efetiva. A esse
respeito, importa lembrar que existe, já aprovado pela Câmara dos Deputados, e
atualmente em tramitação no Senado Federal, o Projeto de Lei nº 16/96 com essa finalidade, matéria que, no entanto, não
se inclui entre as prioridades do governo federal (12).
No que se refere à contagem recíproca do tempo de
contribuição, a Previdência Social estabeleceu, no entanto, restrição efetiva,
nos termos do art. 95 da Lei nº 8.213/91:
Art.
95. Observada a carência de 36 (trinta e seis) contribuições mensais, o
segurado poderá contar, para fins de obtenção dos benefícios do Regime Geral de
Previdência Social, o tempo de serviço prestado à administração pública federal
direta, autárquica e fundacional.
Parágrafo único. Poderá
ser contado o tempo de serviço prestado à administração pública direta,
autárquica e fundacional dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, desde que estes assegurem aos seus servidores a
contagem de tempo de serviço em atividade vinculada ao Regime Geral de
Previdência Social."
A instituição de restrições à contagem
recíproca tem encontrado, nos Tribunais, interpretação divergente, residindo o
ponto fulcral da questão na possibilidade da
exigência de requisitos incompatíveis com o texto do art. 202, § 2º da CF.
O Supremo Tribunal Federal julgou, no Recurso Extraordinário
nº 162620-SP, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence,
inconstitucional a exigência por normas jurídicas locais de um número mínimo de
contribuições ao sistema previdenciário estadual para fins de aposentadoria,
nos seguintes termos:
"E M E N T A: Servidor
público estadual: aposentadoria: cômputo do tempo anterior de contribuições ao
sistema geral de previdência social correspondente ao desempenho de atividades
privadas (CF, art. 202, PAR. 2.): inconstitucionalidade de seu condicionamento,
por forca de normas jurídicas locais, a um numero mínimo de contribuições ao
sistema providenciarão estadual.
1. Só a lei federal poderá dispor, com
fundamento no art. 202, PAR. 2., da Constituição, sobre os critérios de
compensação financeira entre os sistemas de previdência social, em cada
hipótese de aposentadoria mediante contagem reciproca
de tempo de contribuições.
2. De qualquer modo, a previsão constitucional
de um mecanismo legal inter-previdenciário de
compensação financeira entre os sistemas elide qualquer razão de ser da
exigência de um mínimo de contribuições do servidor ao sistema
que lhe deva pagar a inatividade: o custeio da aposentadoria ha de provir da compensação Devida, independentemente do
numero de contribuições pagas a entidade que a deva conceder e satisfazer.
3. Inconstitucionalidade parcial do
art. 132 da Constituição do Estado de São Paulo; revogação, por
incompatibilidade com a Constituição Federal superveniente, do art. 1. da LC 269/81, do mesmo Estado." (STF, Recurso
Extraordinário nº 162620 - SP, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, DJ 05 11 1993 p. 23288)
Já no âmbito do Superior Tribunal de
Justiça, a jurisprudência vem se orientando no sentido do cabimento, à lei
local, da prerrogativa de estabelecer critérios e requisitos para a contagem do
tempo prestado na atividade privada. Tal entendimento se funda na tese de que
cabe ao ente responsável pela manutenção do benefício estabelecer as condições
para o seu custeio e manutenção, devendo a lei local, contudo, ser compatível
com a Constituição. A compatibilidade admitida pelo STJ, no entanto, tem
sentido amplo, acolhendo, portanto, a hipótese de fixação de requisito de tempo
mínimo de filiação ao sistema próprio do Estado ou Município para gozo da
aposentadoria estatutária.
As mudanças no sistema previdenciário
Os regimes previdenciários dos servidores públicos
converteram-se, ao longo da discussão acerca da reforma da previdência social
brasileira, no grande "cavalo de batalha", legitimador da reforma a
partir da necessidade de combater-se privilégios e
distorções.
Nesse ínterim, consolidou-se como principal objetivo
identificável a supressão da garantia de igualdade de reajustes entre
servidores ativos e aposentados, com vistas a permitir políticas de
reajustamento diferenciado. Outras modificações sensíveis são
a exigência de uma carência ou tempo de filiação mínima de 10 anos ao
regime próprio e 5 anos no cargo para que o servidor faça jus à aposentadoria,
além da proposta - já rejeitada pela Câmara, mas reintroduzida
no Senado - de fixação de um limite mínimo de idade para gozo do benefício (53
anos para o homem e 48 para a mulher, no caso de quem já seja servidor, e 60 anos
para o homem e 55 para a mulher, no caso dos futuros servidores).
Em substituição à intenção de extinção da paridade entre
ativos e inativos, o Substitutivo aprovado pela Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania do Senado Federal em sessão do último dia 23 de julho de
1997 acrescenta, ainda, inovações no sentido de limitar-se o direito à
aposentadoria integral: somente o servidor cuja remuneração seja igual ou
inferior ao teto de benefícios do regime geral da previdência social teria
direito à integralidade, estabelecendo-se, para os demais, uma redução gradual
segundo a qual o benefício nas faixas mais elevadas
seria equivalente a no máximo 70% da remuneração percebida na atividade.
No caso brasileiro, a inexistência de idade mínima para gozo
do benefício, associada ao mecanismo da contagem recíproca, tem sido ainda
apontada como fonte de distorções, gerando situações de aposentadorias precoces
que, sob o ponto de vista financeiro e contributivo, não são sustentáveis. Além
disso, o critério da aposentadoria por tempo de serviço tem sido objeto também
de questionamentos, à medida que a concepção da previdência enquanto seguro
social traz embutida a natureza contributiva do benefício.
Por essas razões, o sistema previdenciário público
brasileiro passa hoje por questionamentos que levam, em alguns momentos, à
própria negação da necessidade de sua existência, existindo propostas -
oriundas, em muitos casos, de partidos de esquerda - onde uma das premissas
fundamentais é a adoção de regimes unificados de previdência, abrangendo a
totalidade dos trabalhadores, tanto do setor público quanto do setor privado,
sujeitos a regras uniformes em relação a direitos e
deveres. Nesse sentido, o Substitutivo aprovado pela CCJC do Senado Federal à
PEC nº 33/96 contempla uma aproximação entre
os sistemas previdenciários, determinando a observância, pelos regimes de
previdência de servidores públicos, dos requisitos e critérios fixados para o
RGPS (art. 40, § 12). Prevê ainda que, desde que sejam instituídos regimes de
previdência complementar para os servidores titulares de cargo efetivo, a
União, os Estados e Municípios poderão fixar, como limite máximo de benefícios
mantidos por seus regimes próprios, o limite fixado para o RGPS (art. 40, §
15).
Esses fundos de previdência complementar, por sua vez,
estariam subordinados à limitação de contribuição da entidade patrocinadora à
proporção 1x1, como forma de inibir a criação de planos de benefícios que
assegurem a integralização dos proventos e os ônus daí decorrentes.
Por meio destes mecanismos, estão dadas as medidas
necessárias à extinção dos atuais regimes destinados aos servidores civis
(embora, paradoxalmente, não se fale dos regime
previdenciário dos militares), o que vem desde já atraindo interesses das
administradoras de fundos de pensão, a ponto de a proposta incorporada ao
substitutivo apresentado pelo Senador Beni Veras ter
merecido o apoio da Associação Brasileira de Entidades Fechadas de Previdência
Privada, ao mesmo tempo que é encarada pelo governo como um mecanismo para a
desoneração dos cofres públicos (13).
Viabilidade dos
Sistemas Previdenciários para servidores públicos
Um aspecto central do problema é a
viabilidade financeira ou não do sistema de benefícios concedidos pela Constituição
aos servidores, em face do seu sistema contributivo.
Fixar alíqüotas de contribuição
exige que se considere que tipo de benefício será concedido. Embora no caso dos
servidores públicos este seja um dado não essencial para a estruturação do
sistema previdenciário, o regime passou a ser, na vigência da EC nº 3/93, um regime contributivo de repartição simples, de
benefício definido. Este benefício é a remuneração do servidor na data da sua
aposentadoria.
Logo, é necessário buscar uma alíqüota
que permita ao Estado e ao servidor contribuírem de modo a que o benefício
possa ser sustentado por todos, a longo prazo, podendo as alíqüotas
sofrer ajustes de modo a garantir o custeio global dos benefícios,
repartindo-se entre todos os ônus do sistema. A contribuição do servidor, além
de permitir o custeio do sistema e conferir-lhe transparência, tem também o
efeito de transferir ao servidor parte da responsabilidade sobre a sua própria
segurança econômica na aposentadoria, além de produzir uma relação de
compromisso entre o que é recolhido e a destinação que será dada a esses
recursos (14). Em alguns casos, decorre desta situação o fato de, num primeiro
momento, ser a Administração Pública levada mesmo a aumentar os salários dos
servidores, para que estes possam fazer frente à sua contribuição.
A garantia ao servidor da aposentadoria com proventos
integrais significa admitir que, qualquer que tenha sido o montante das suas
contribuições ao longo de sua vida profissional, este não será um dado
relevante para definir o seu benefício. Assim, haverá casos
em que - considerada a característica contributiva do sistema - haverá enriquecimento
sem causa pelo simples fato de ser o indivíduo servidor público na data da
sua aposentadoria, independentemente de por quanto tempo tenha estado nesta
condição. Ou, por outro lado, que será irrelevante a sua trajetória
profissional para este fim: qualquer que seja o seu rendimento médio ao longo
da carreira, o seu benefício será o valor percebido na data da aquisição do
direito ao benefício.
Situações dessa natureza recomendam, evidentemente, que os
benefícios e o sistema de contagem recíproca sejam objeto de
reavaliação. Em primeiro lugar, o direito à aposentadoria integral deve
ser harmonizado com a sua finalidade, que é a de assegurar ao indivíduo que
ingressa no serviço público uma recompensa pela sua sujeição a um regime laboral em que as responsabilidades e deveres impõem
maiores sacrifícios e limitações do que a relação trabalhista. Em segundo
lugar, a contagem recíproca deve ser relativizada, a
fim de evitar que - ingressando no cargo público às vésperas da aposentadoria -
sirva essa condição de trampolim para uma aposentadoria à qual indivíduo
não teria acesso em condições normais. Legítimas, portanto, regras como as
identificadas em regimes próprios de previdência que estabelecem requisitos de
filiação mínima ou de carência, inibindo situações dessa natureza, e que tem
encontrado respaldo na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, embora inadmitidas pelo Supremo Tribunal Federal.
A natureza contributiva compulsória do sistema de
aposentadoria dos servidores públicos aproxima o seu plano de benefícios à
noção de um plano de contribuição definida, especialmente em função do
fato de que se busca, com essa medida, associar o benefício ao valor da
contribuição do empregado e do empregador-Estado. Isto nos leva a buscar
respostas matemáticas que são, em geral, associadas a planos
dessa natureza, onde a estrutura de contribuição leva em conta o tempo de
contribuição, o valor da remuneração média e uma proporção entre a contribuição
do empregado e do empregador na faixa de 1x2 (15), como se, na prática, se
estivesse capitalizando as contribuiçda.
Considerando-se válido este raciocínio, chega-se a
conclusões surpreendentes. Na verdade, verifica-se que, a longo prazo, o
sistema previdenciário dos servidores públicos tende não apenas ao equilíbrio,
mas mesmo a uma situação superavitária e financeiramente vantajosa ao Estado,
caso sejam válidos certos pressupostos.
O primeiro pressuposto é o de que a contribuição do Estado
para custeio das aposentadorias futuras e presentes de seus servidores
corresponderá, como no regime geral da previdência social, ao dobro da
contribuição destes. Como cada servidor recolhe 11% do seu salário, significa
que caberá ao Estado recolher 22% sobre o mesmo valor. Isto implica em que o
Estado estará se sujeitando, para este fim, às mesmas regras impostas
aos empregadores enquanto contribuintes do regime geral da previdência social.
O segundo pressuposto é o de que o servidor terá, para fazer
jus ao benefício, que contribuir, efetivamente, por 35 anos consecutivos. No
serviço público, o grau de informalidade é inexistente, o que não impede,
contudo, que parte dos servidores ingresse no serviço após ter passado por
períodos de informalidade. Assim, somente quem efetivamente satisfaça o
requisito de 35 anos de contribuição faria jus ao benefício integral; de outra
forma, fará jus a benefício proporcional ao seu tempo de contribuição.
O terceiro pressuposto é que a remuneração média sirva como
parâmetro para a concessão do benefício. Assim, deve-se verificar qual o valor
máximo de benefício que a remuneração média poderá comportar, uma vez que é a
partir dela que se poderá aferir a viabilidade financeira do sistema. Alternativamente,
os aumentos salariais anuais comportados pelo sistema deverão situar-se dentro
da normalidade. No caso do serviço público, o padrão internacional de aumentos
médios de 4% a cada ano de serviço parece ser compatível com esse pressuposto.
O benefício máximo individual corresponderia, assim, ao patamar de remuneração
atingido pelo servidor no momento da sua aposentadoria, não se considerando, a
partir daí, eventual elevação no valor real do benefício.
O quarto pressuposto é o de que, qualquer que seja o
montante arrecadado, haverá condições de proteger esses recursos das perdas
inflacionárias e, mais ainda, obter-se com eles
rendimentos financeiros que revertam em benefício do sistema. Uma rentabilidade
admitida como razoável para esse fim corresponde à aplicação de juros compostos
de 6% ao ano sobre o montante acumulado mês a mês, rentabilidade essa mantida após
o ingresso na aposentadoria com única fonte de recursos do plano
individual.
Finalmente, considerar-se-á como
válidas as projeções do IBGE que apontam a expectativa de vida do cidadão
brasileiro, aos 50 anos, de mais 21,9 anos de vida para o homem e de 26,2 anos
de vida para a mulher, e aos 55 anos, respectivamente, de 18,4 e 22,1 anos de
vida (cfe. MPAS, Livro Branco da Previdência Social,
p. 31); e que a idade média de aposentadoria corresponde a 54,92 anos (16), a
partir da seguinte distribuição de freqüências por faixa etária, apurada pelo
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado a partir de dados
relativos aos servidores federais:
Tabela 3
Idade Média de Aposentadoria dos
Servidores Federais Civis
Distribuição % segundo faixa etária
|
Faixa Etária |
Freqüência % |
|
36-40 |
1,80 |
|
41-45 |
3,40 |
|
46-50 |
15,30 |
|
51-55 |
27,50 |
|
56-60 |
24,00 |
|
61-65 |
15,00 |
|
66-70 |
8,70 |
|
71-75 |
2,15 |
|
76-80 |
2,15 |
Fonte: MARE, Boletim Estatístico,
dez-96, p. 48
Sendo válidos estes pressupostos, os cálculos indicam que,
após 35 anos de contribuição a uma alíqüota constante
de 33% (11% do servidor e 22% da União) incidente sobre o total da remuneração
mensal do servidor, capitalizada a juros compostos de 6% a.a., e considerada a
elevação anual de remuneração do servidor à base de 4% a.a., o montante
acumulado seria suficiente para custear 17 anos de aposentadoria tendo
como benefício o salário final (aposentadoria integral).
Caso o rendimento médio do fundo acumulado seja, por
exemplo, de 12% a.a., o montante seria suficiente para custear o mesmo
benefício por cerca de 64 anos! (17)
Entre esses dois extremos, há certamente uma margem bastante
expressiva para que o sistema contributivo nas bases acima descritas seja
financeiramente viável, proporcionando recursos para o pagamento das
aposentadorias integrais e pensões pelo tempo necessário, desde que os recursos
carreados ao custeio do sistema sejam corretamente administrados.
Assim, qualquer solução que se dê ao sistema de
aposentadoria aplicável aos servidores públicos deve considerar as condições de
viabilidade financeira e atuarial e, ainda, as variáveis capazes de tornar tal
sistema sujeito a adversidades, sejam elas de caráter financeiro ou político.
Fundos de previdência
complementar para servidores públicos
Uma das alternativas ao custeio e manutenção dos direitos
previdenciários dos servidores públicos mais freqüentemente analisadas é a constituição,
à semelhança do que ocorre em diversas empresas estatais e, principalmente, em
países que adotam regimes previdenciários diversificados, de fundos de
pensão ou fundos de previdência complementar.
No caso brasileiro, a criação de um fundo de aposentadoria
para garantir o sistema previdenciário dos servidores públicos, deve considerar
o fato de que sua necessidade somente se fará notar para aqueles 20% dos
servidores para os quais faz diferença estar sujeito a um regime diferenciado
de previdência social. Para os demais, qualquer que seja o sistema os seus
direitos não sofrerão grandes modificações, desde que a estabilidade financeira
esteja assegurada e não haja disparidades de tratamento remuneratório entre
ativos e inativos após a sua passagem para a inatividade.
Estimativas indicam que esses 20% de servidores atingidos,
em geral, são responsáveis por cerca de
O fundo complementar, embora seja instrumento para garantir
um direito do servidor, ao mesmo tempo revela-se altamente atraente ao setor
privado como forma de captação de poupança para fins de aposentadoria. Teria a
capacidade de movimentar recursos extraordinariamente volumosos, e a situação
vigente nos Estados Unidos demonstra o potencial de instituições destinadas a
gerir tais recursos: os fundos de pensão dos funcionários públicos estão entre
os maiores patrimônios acumulados do país, administrando bilhões de dólares,
por força do que assumem papel decisivo como investidores nos mercados nacional
e internacional.
No âmbito da Proposta de Emenda Constitucional nº 33/96 (atualmente em discussão no Senado Federal), a
matéria acha-se contemplada por meio do substitutivo apresentado pelo Relator
na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania, Senador Beni
Veras. Consiste a proposta em assegurar aos servidores públicos um regime
básico, específico, mas submetido às mesmas regras que o regime geral da
previdência social, acrescido de um sistema previdenciário complementar, sob
regime de capitalização, para o qual contribuirão o servidor e a Administração
em bases iguais, o qual assegurará o benefício até o limite legalmente
definido.
A concepção adotada pelo Relator contempla, ao final, dois
fundos destinados ao custeio e manutenção de aposentadorias: a) um fundo
destinado a manter um sistema de aposentadoria complementar, a ser regulado em
lei complementar e que deverá obedecer à regra de paridade no seu custeio entre
patrocinador (União, Estado, DF ou Município) e o servidor, sem garantia de
integralidade; b) um fundo destinado a manter as aposentadorias e pensões em
manutenção vinculadas ao regime estatutário, composto pelas
contribuições ordinárias dos servidores e dos respectivos Tesouros e por bens,
direitos e ativos de qualquer natureza que venha a ser alocados a esses
fundos.
Embora a idéia possa parecer tecnicamente válida,
experiências semelhantes não foram capazes de servir à garantia dos direitos
previdenciários. Mesmo no caso atual dos fundos de pensão das empresas estatais
e mesmo privadas (18), a regulamentação recente não foi suficiente para impedir
que conluios, corrupção e fraudes levassem vários deles a situação de quase
insolvência. Qualquer que seja a solução a ser adotada que considere tais
fundos como alternativa viável, deverá ser assegurada ampla participação dos
interessados na gestão dos recursos, de modo a evitar-se a manipulação política
de suas reservas financeiras, assim como efetivos instrumentos de fiscalização
e controle externo acerca da regularidade de sua gestão. No Substitutivo, esta
necessidade está parcialmente contemplada na proposta de redação dada ao § 1º
do art. 202 da CF, que prevê que a lei complementar que deverá regulamentar o
sistema complementar deverá assegurar aos participantes dos planos de entidades
de previdência privada "pleno acesso às informações relativas à gestão de seus respectivos
planos".
De qualquer forma, não parece consistente com a proposta de
fortalecimento dos fundos enquanto instrumento alternativo de garantia dos
direitos previdenciários impor limitação à
participação do ente público na condição de patrocinador. Qualquer regra que
fixe uma participação inferior às regras de custeio do RGPS indica intenção de
impedir que os recursos carreados ao fundo sejam suficientes para assegurar os
benefícios previstos no art. 40 da CF, reduzindo a capacidade de que esses
fundos se convertam em alternativa real à manutenção dos benefícios previdenciários.
Resta lembrar, por fim, que proposta apresentada pelo
Partido dos Trabalhadores durante a tramitação da Proposta de Emenda
Constitucional nº 33/95 na Câmara dos Deputados já
considerava esta hipótese como viável no contexto da reforma da previdência.
Naquela ocasião, a emenda apresentada pela Bancada Federal do PT previa a
criação de um sistema complementar público, mantido pela União, pelos Estados,
pelo DF e Municípios, destinado à complementação de
aposentadorias. Embora a proposta previsse que o sistema seria
facultativo, essa característica teria que ser reconsiderada, uma vez que
acarretaria grande fragilidade ao sistema em face das peculiaridades do serviço
público de carreira. Vedava, ainda, que o custeio fosse feito em bases superiores
à proporção 2x1, e admitia, como válida, a universalização do RGPS por meio da
inclusão dos servidores públicos neste regime, cuja cobertura seria de, no
mínimo, dez salários mínimos.
A adoção de regras uniformes para o custeio e garantia dos
direitos previdenciários dos servidores por meio de fundos de pensão poderá,
assim, se configurar, efetivamente, num instrumento de reforma e homogeneização
do sistema, especialmente à medida que caiba à União legislar sobre a matéria e
estabelecer mecanismos de fiscalização. A proposta ora em consideração não
chega a se caracterizar como uma completa inovação, mas deve ser apreciada sob
o prisma da sua finalidade e do interesse que visa resguardar. Não o interesse
do setor privado, nem o do governo, mas o interesse maior da sociedade que
precisa ter num serviço público profissionalizado e com condições de exercer
suas funções uma alavanca para o exercício da própria cidadania. E os direitos
previdenciários, longe de se configurarem em privilégio, são
parte de um sistema maior, garantindo ao servidor público, ao lado da
estabilidade no cargo, segurança no exercício da função e uma perspectiva não-imediatista em suas relações com o empregador-Estado.
NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. A Previdência ao Redor do Mundo. Brasília : ANFIP, julho de 1997.
2. Dados disponíveis na URL http://www.mpas.gov.br/pb960501.html em maio de
1997.
3. Cfe. Allen, Everett et alii. Planos de Aposentadoria.
ICSS/Consultor, 1ª ed., 1994, p. 17.
4. Assim, quem tivesse, aos 70 anos - idade para aposentadoria compulsória -
apenas 30 anos de serviço, faria jus à aposentadoria integral, mesmo não tendo
os 35 anos de serviço. Na Carta de
5. SUNDFELD, Carlos Ari. Servidor Púbico - Cargo em Comissão. Boletim de
Direito Administrativo, junho de 1992, p. 356-358.
6. A evasão de contribuições no setor rural é muito elevada. Revista de
Seguridade Social, ANFIP, n° 51, p. 6-9.
7. A primeira tentativa de disciplinar a matéria foi adotada com a redação dada
ao art. 247 da Lei nº 8.112/90, segundo o qual
deveria haver ajuste de contas do Tesouro com a Previdência Social,
correspondente ao período de contribuição por parte dos servidores celetistas incorporados ao regime estatutário.
8. Embora a Medida Provisória esteja em vigor, milhares de
inativos já obtiveram provimentos judiciais suspendendo a cobrança da
contribuição. A maior parte das sentenças prende-se ao fato da cobrança haver
sido instituída por meio de Medida Provisória, e não por lei. Em diversas
unidades da federação, leis estaduais já instituíram cobrança de contribuição
de inativos. O Supremo Tribunal Federal, embora já tenha sido provocado a
apreciar tais situações sob a ótica da constitucionalidade da cobrança, ainda
não emitiu nenhum juízo sobre a questão.
9. Exclusive gastos com pensões e reformas de militares. Fonte: STN/MF,
Demonstrativo da Execução Financeira, DOU 26.06.97, p. 13202.
10. O direito à aposentadoria integral tem servido à criação de regimes de
incorporação de vantagens (em geral pelo exercício de cargos comissionados)
chamados “over night”: às vésperas da aposentadoria,
o servidor é investido em um cargo comissionado de elevada remuneração, para
que possa aposentar-se com a remuneração deste, e não a do cargo efetivo, como
quis garantir o Constituinte de 1988. Em outros casos,
tempos contados em dobro (mandato de vereador, licenças não gozadas e outros)
abreviam o tempo necessário ao gozo do benefício, gerando situações inadministráveis.
11. A Constituição prevê, no art. 42, §
12. O Projeto de Lei da Câmara nº 16/96 foi
apresentado em junho de 1992 pelo Dep. Luiz Carlos Hauly.
Aprovado apenas no início de 1996, foi remetido ao Senado Federal onde aguarda,
desde dezembro desse ano, votação na Comissão de Assuntos Econômicos o
Substitutivo apresentado pelo Sen. Jefferson Peres.
Esse substitutivo implicaria, na prática, que a maior parte dos municípios e
Estados teriam direito a compensar débitos ou mesmo a receber, do INSS,
recursos destinados à manutenção dos benefícios concedidos a seus servidores.
13. Servidores públicos são alvos da Abrapp. Gazeta
Mercantil, 19.08.97.
14. Cfe. Allen, Everett et alii. Planos de Aposentadoria.
ICSS/Consultor, 1ª ed., 1994, p. 248.
15. Idem, ibidem, p. 172.
16. Segundo dados do INSS/DATAPREV (Livro Branco da Previdência Social, p. 36),
a idade média das aposentadorias urbanas no RGPS é de 49,43 anos, inferior,
portanto, à idade média apurada para os servidores públicos federais civis. Inobstante, o Substitutivo à PEC nº
33/96 no Senado Federal prevê como idade mínima para aposentadoria, em ambos os
sistemas, 60 anos para o homem e 55 anos para a mulher.
17. Se incluirmos neste cálculo também a economia proporcionada ao Estado em face
da inexistência de recolhimento ao FGTS (8% ao mês sobre a remuneração do
empregado), dada a natureza estatutária do regime
jurídico funcional, o montante acumulado seria muito maior.
18. Segundo a Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência
Privada, são mais de 350 entidades, patrocinadas por 1.234 empresas, com
patrimônio superior a R$ 65 bilhões. Cerca de 115
fundos são patrocinados por entidades públicas (empresas estatais,
essencialmente). Os fundos de pensão, segundo a Secretaria de Previdência
Complementar do MPAS abrangem um total de 1.860.000 participantes ativos.