O
FINANCIAMENTO Da EducaÇÃo SUPERIOR - O MODELO DOS EMPRÉSTIMOS
João Vasconcelos Costa
03.09.2007
A notar previamente, coisa
importante, é que só vou falar no sistema de empréstimos garantido pelo Estado.
Há muitas possibilidades de empréstimos, mas privados, segundo normas
contratuais individuais e em relação estrita entre o estudante e o banco. Há
também outras formas de financiamento que até podem ser complementares aos
empréstimos, inclusive como garantia, como sejam os planos de
poupança-educação, tão vulgares nos EUA.
Em termos do financiamento público,
há dois modelos extremos que, evidentemente, acomodam muitas soluções
intermédias ou de compromisso. Na generalidade dos países europeus, impera o financiamento às instituições. O Estado
garante o seu funcionamento mínimo, compensado com propinas de valor
relativamente baixo e com apoio a estudantes carenciados, no âmbito da acção
social escolar (ASE). Neste artigo, olharei para a ASE particularmente no que
se refere a bolsas, sem considerar, por exemplo, o financiamento de residências
e de cantinas, que, em princípio, não se dirige em particular a estudantes
carenciados.
A outra filosofia é a do financiamento "along the student".
O Estado não é, directamente, o principal financiador das instituições, mas sim
as propinas (hoje, no exemplo típico, o Reino Unido, de 3000 £, no máximo,
cerca de 5 vezes mais do que em Portugal). O Estado financia é os estudantes,
para que eles possam pagar as propinas à universidade. Poderíamos discutir,
neste quadro, três variantes, o cheque, o empréstimo e a bolsa. Deixemos de
lado o cheque ("voucher"), sistema não redistributivo, caríssimo e
praticamente não aplicado a não ser em situações especiais de discriminação
positiva, por exemplo étnica, como acontece nos EUA. A bolsa toda a gente sabe
o que é e diremos alguma coisa depois, em relação ao balanço entre empréstimos
e bolsas.
Comece-se por chamar a atenção para
que o sistema dos empréstimos não é remédio universal e dirige-se a uma fatia
média da população estudantil. Abaixo, estão estudantes tão carenciados que nem
o empréstimo lhes permite acesso aos estudos superiores. Em boa verdade,
dificilmente o permitirá uma bolsa, neste tipo de situação e com o valor das
nossas bolsas, pelo que jogar com este argumento é demagógico.
Um componente importante de justiça
social tem a ver com o escalão superior. É óbvio que famílias com altos
rendimentos não se vão querer endividar e suportar os custos futuros. Isto
significa que os ricos vão pagar os estudos pelo seu preço real, determinado
pelo valor das propinas. Não vão beneficiar do ensino superior tendencialmente
gratuito.
A filosofia da partilha de custos
Com alguma influência do
neoliberalismo dos anos 80, mas também pela noção realista da
insustentabilidade do estado social pleno, há hoje larga aceitação para a ideia
de que os serviços públicos, como a educação e a saúde devem ser pagos também,
parcialmente, pelo utente. A justiça social que se contém na progressividade
dos impostos reflecte-se em diferenças de contribuição para as despesas
centrais do Estado (defesa, segurança, relações externas), da administração
pública e das actividades obrigatórias, como é o ensino básico, mas a que o
cidadão deve dar valor, pagando parcialmente aos serviços públicos. E, de facto,
pagamos e caro a justiça, parcialmente a saúde, quase totalmente os
transportes, totalmente as comunicações. O que é necessário é que, em relação
aos serviços públicos, não haja exclusão social e que o Estado tenha mecanismos
de compensação aos carenciados. Isto também se aplica ao ensino superior.
Mas a questão não é pacífica em
relação à educação superior, porque não se põe apenas em termos de serviço público mas também de bem público. Ainda antes do que
discutir o valor das propinas e o seu carácter mais ou menos real ou mais ou
menos simbólico (como actualmente entre nós), podem-se invocar importantes
aspectos teóricos. Os opositores às propinas defendem que a educação superior é
um bem público e que, como tal, deve ser fornecido gratuitamente, como aliás a
Constituição diz que deve ser feito progressivamente. O aumento da qualificação
geral do trabalho e do número de diplomados com grau superior é do interesse
nacional, como factor de enriquecimento e de aumento de competitividade da
economia, de construção de uma sociedade democrática inclusiva e de
desenvolvimento da cultura nacional. Nesse sentido, não diferiria
substancialmente dos outros níveis de ensino, de acesso universal e gratuito. A
declaração final da reunião de Praga de 2001, na sequência da declaração de
Bolonha, também define a educação superior como um bem público, de
responsabilidade do Estado quanto à
regulação, mas não diz que o financiamento deva ser exclusivamente
estatal.
A situação na Europa quanto às
propinas é relativamente heterogénea mas a tendência dos últimos vinte anos foi
para a introdução de propinas, mas com um carácter supletivo em relação ao
financiamento das universidades públicas pelo Estado. Em 1980, apenas nove
países europeus cobravam propinas: Bélgica, Espanha, França, Irlanda, Itália,
Holanda, Portugal (mas com valor quase simbólico a essa data), Reino Unido e
Islândia.
No entanto, ao longo da década de
noventa, foram numerosos os países que introduziram as propinas ou que as
aumentaram significativamente, em coincidência com a crescente dificuldade dos
governos em financiarem por completo o sistema de ensino superior. O mesmo se
passou com os países ex-comunistas. A Alemanha e os países escandinavos são
hoje os casos quase residuais de gratuitidade da educação superior.
Os que defendem um peso considerável
do esforço das famílias no financiamento da educação superior, por meio das
propinas, argumentam que, ao contrário do ensino geral e obrigatório, o ensino
superior é um bem de mercado de interesse privado, embora com importantes
externalidades, isto é, vantagens sociais e benefícios também para quem não
usufrui directamente dele.
É assim, por exemplo, que o relatório
Dearing [1],
ao defender o aumento das propinas no Reino Unido para 1000 £ por ano (então
quase cinco vezes mais do que em Portugal, mas hoje de 3000 £), parte do
princípio que os graduados da universidade são claramente os maiores
beneficiários, enquanto que o retorno público se fica pelos 6%, para além dos
benefícios inestimáveis, como sejam os culturais. Os diplomados,
comparativamente, empregam-se mais cedo e têm taxas de emprego mais altas (como
também demonstrado recentemente num relatório sobre Portugal) e têm salários
mais elevados, com uma taxa de retorno de
Os defensores de propinas com valor
significativo argumentam também que isso constitui um factor de competição das
universidades e aumento de qualidade, procurando atrair os estudantes pagadores
de propinas, e que aumenta a probabilidade de sucesso escolar. Com tudo isto, o
caso britânico é único no panorama europeu, porque as propinas, se cobradas no
valor máximo, representam 66% do orçamento das universidades. Será exagerado?
Teoricamente, a repartição de
retornos, público e privado, indica exactamente para esta distribuição: 2/3 aos
estudantes e 1/3 ao Estado. É coisa inaudita na generalidade da Europa, em que
a participação privada não excede, contas redondas, os 25%. Valores mais altos,
com excepção do caso britânico, só em países não europeus e com um sistema de
mercado do ensino superior, como os Estados Unidos (52%), Canadá (39%),
Austrália (35%), Japão (57%) ou o caso extremo da Coreia do Sul (84%), valor de
que se aproximam também os outros "tigres da Ásia". É claro que, em
todos estes casos, estamos a ver do ponto de vista da universidade, de onde lhe
vem a receita, isto é, das propinas. Outra coisa é a contribuição do Estado e
da sociedade para o pagante dessas propinas. É disto que trata a ASE, por
bolsas ou por bonificação de empréstimos.
Em Portugal, no ano fiscal de
Hoje, já não está em causa entre nós
o pagamento de propinas mas o peso que elas devem ter, por um lado, no
financiamento das universidades e, por outro, na economia das famílias. Pagar
por mês em Portugal propinas que representam actualmente 19% de um salário
mínimo é, para a média das famílias, uma despesa perfeitamente suportável.
Muitas famílias e mesmo muitos jovens estudantes gastam em bens supérfluos
muito mais do que isto - não é muito mais, por mês, do que um bilhete de
futebol. Mas também é preciso ver-se que, muito frequentemente esta despesa vem
agravar outras até mais custosas, como o alojamento e alimentação de muitos
estudantes deslocados.
A outra questão importante é a de se
saber se o pagamento de propinas contribui para a exclusão social no acesso ao
ensino superior. Não há estudos suficientes sobre este ponto, mas parece que as
propinas, até certo montante, não são o principal factor de afastamento do
ensino superior. Joga mais o facto de as famílias necessitarem do contributo
precoce dos jovens, com o seu trabalho, para a economia familiar, bem como o
cada vez mais frequente desejo de independência económica por parte dos jovens.
Nestas circunstâncias, o valor das
propinas passa a ser relativamente irrelevante. Neste sentido, a questão da
gratuidade da educação superior é relativamente hipócrita, se não acompanhada
por outras medidas de combate à exclusão dos nossos 70% de jovens que não têm
acesso ao ensino superior. Afinal, estão todos os cidadãos a pagar com os seus
impostos um sistema de ensino superior público que fica ao largo das
possibilidades da maioria.
O modelo dos empréstimos e a relação
com as bolsas
O princípio do modelo dos empréstimos
é que, à distância e no ciclo da vida, o estudante tem riqueza para pagar a sua
educação, com que beneficia, pode é não ter liquidez na altura dos estudos,
fornecendo o Estado essa liquidez por meio de empréstimo. O estudante pode
pagar as propinas na totalidade e fica livre de encargos (eventualmente com um
desconto, como na Inglaterra, mas que é uma medida que beneficia os mais
favorecidos). Em alternativa, pode receber um empréstimo que paga depois, na
vida profissional, como um aumento progressivo do IRS ou como um valor
contratado na altura do empréstimo, mas só se os seus rendimentos ultrapassarem
um limiar que signifique vantagens da aquisição do grau (o salário médio na
Austrália ou a média dos salários iniciais dos graduados, como na
Inglaterra).Assim, o pagamento futuro, dependente dos rendimentos, seria uma
partilha de riscos entre o diplomado e o Estado.
Paralelamente ao sistema de
empréstimos, nos casos de estudantes carenciados, continuaria a haver bolsas de
estudo, não reembolsáveis. Tendo em conta que muitas famílias favorecidas não
recorreriam ao empréstimo, por preferirem não suportar os correspondentes
encargos futuros, as universidades não seriam prejudicadas no seu financiamento
(eventualmente até seriam beneficiadas), mas o Estado economizaria uma verba
substancial do financiamento dos empréstimos, que poderia reverter para bolsas
para os desfavorecidos que não têm meios de acesso à universidade.
Assim, o sistema dos empréstimos
deixa uma margem grande para utilizações de economias para financiamentos
dirigidos - "targeted" - (bolsas e acção social escolar) ou para
financiamento adicional em bloco ou de promoção da qualidade, porque muitos
estudantes preferem assumir o pagamento total das propinas mais altas, evitando
compromissos futuros. Por exemplo, no Reino Unido, estima-se que 40% das
propinas efectivamente pagas pelos estudantes é sem recurso aos empréstimos. Na
Irlanda 70%, o que é compreensível porque o valor das propinas é
consideravelmente inferior.
O pagamento do empréstimo na vida
activa pode ser feito por uma taxa ou adicional ao IRS, de valor uniforme (como
na Inglaterra) ou progressivo (como na Austrália) ou por uma retribuição
contratada na altura da concessão do empréstimo. O sistema da taxa é mais
prático, permite uma colecta mais fácil e rende mais ao Estado, o que permite
maior aproveitamento financeiro para a atribuição de bolsas, se este acréscimo
for, como deve ser, "earmarked" para este efeito. Em contrapartida,
dificulta o pagamento integral ou parcial das propinas na altura dos estudos, o
que, como se viu, é uma fonte de rendimento para as bolsas, e é desvantajoso
para os estudantes, que ficam indefinidamente sujeitos à taxa, eventualmente
depois de já pago o empréstimo. Por isto parece mais vantajoso um sistema de
contribuição diferida e contratada, que é muito mais flexível e financeiramente
mais controlável.
Uma das vantagens deste modelo, em
relação ao do cheque, é que não se põem as dificuldades quanto à fixação do
valor do cheque. No modelo dos empréstimos, o valor a emprestar pode ser
qualquer um (limitado apenas pelas disponibilidades de financiamento) e,
portanto, pode ajustar-se às variadas situações, de propinas diferentes no
ensino público e no privado ou diferentes conforme a área de estudos.
No entanto, não é consensual que,
neste modelo, possa haver propinas diferenciadas, muito menos que, a havê-las,
também o valor dos empréstimos possa ser diferenciado. Neste caso, o valor fixo
do empréstimo tanto pode ser inferior ao das propinas de uma determinada
instituição, por razões de qualidade que justificariam o maior compromisso
financeiro do estudante, como pode ser inferior, o que pode ter como
consequência, como na Inglaterra, que o estudante fica com "troco"
para outras despesas de estudos ou de subsistência.
Em todo o caso, admitirem-se valores
diferenciados das propinas e, eventualmente, dos empréstimos, depende de alguns
critérios e objectivos: que isto esteja obrigatoriamente justificado por razões
de qualidade e de promoção da melhoria geral do sistema, que o montante total
do investimento público seja compatível e não prejudique o financiamento geral
do sistema, que a propina mais elevada não acarrete obrigatoriamente outros
financiamentos "por arrasto" e que não se ocasione um factor de
limitação ao acesso ao ensino superior.
A disponibilidade de bolsas por
economias do financiamento, por parte daqueles que pagariam na altura as
propinas elevadas, sem recorrer aos empréstimos, contribuiria para aumentar
significativamente a taxa de participação. Ela é actualmente de cerca de 30%,
mas tem-se internacionalmente como valor desejável uma taxa de 45%. Um modelo
de empréstimos seria suficiente para libertar financiamento para bolsas que
levassem a taxa de participação até àquele valor. O problema que se põe, como
agora, é a forma justa de aferir as necessidades de bolsa.
Não se vê outra forma que não sejam
os rendimentos declarados para efeitos de IRS, embora todos concordem que o
método não é justo, dada a evasão fiscal.
A questão prática e em Portugal
Teoricamente, o modelo podia funcionar bem em
Portugal, ser um exemplo de solidariedade social e permitir maior financiamento
das universidades, por valor mais significativos das propinas, bem como uma
aproximação dos subsistemas público e privado. No entanto, o que está proposto
é um arremedo, um componente marginal da ASE, simples aval do Estado a um
sistema privado de empréstimos.
Nem podia deixar de ser de outra forma. Procurei
demonstrar que um modelo de financiamento
"along the student", com base em empréstimos, é bastante
incompatível, em filosofia e em exerquibilidade financeira, com um
financiamento directo considerável do Estado às instituições. Estas têm de se
financiar é principalmente pelas propinas, cujo pagamento em larga escala é
possibilitado pela ASE (empréstimos e bolsas). Pura e simplesmente, isto não é
possível em Portugal sem uma revisão constitucional. Até lá, este
artigo é um exercício académico. Caro leitor, desculpe o tempo que lhe roubei.
O que significa este novo sistema de
empréstimos, em Portugal? Contas simples, embora por alto, indicam que vai
representar, como encargo do Estado, cerca de 5% da nossa despesa de ASE e
abranger inicialmente cerca de 5% do contingente anual de estudantes.
Anuncia-se que chegará talvez aos 20% daqui a quase uma década, representando
então cerca de 19% da despesa total da ASE. Em outros países europeus, já não
pensando no Reino Unido, os empréstimos já representam uma proporção
significativa da ASE: 50% na Alemanha, 40% na Holanda, 34% na Finlândia [2]. Não
se esqueça que estas percentagens só fazem sentido se aferidas com a despesa
total de ASE. Em relação ao total de despesa do estudante [3], ela é
de 85% no Reino Unido, 71% na Finlândia, 62% na Holanda. Em Portugal, 24%, mas
correspondendo estes 24% a 49 € mensais por estudante, comparados com os 694 €
que recebe em média cada estudante britânico.
E o que vai pagar cada diplomado
português beneficiário dos empréstimos. Contas redondas, para reembolso de um
curso de três anos, 130 € por mês, cerca de 10% do rendimento. Veja-se a
situação inglesa, depois do "Higher Education Bill" (2004) [4]. Só
começará a pagar quando ganhar 16.000 £ por ano (1530 € por mês) e pagará
mensalmente 7 £ (8 €), isto é, uns pesadíssimos 0,5%. Irá pagar mais, cerca de
4%, mas só quando ganhar 2500 £ por mês (2900 €). Além disto, o valor da dívida
não afecta o valor mensal do reembolso, apenas a duração total do reembolso.
Isto significa outra coisa essencial.
No sistema inglês, e australiano, o Estado também é entidade bancária e suporta
este crédito altamente bonificado e de alto risco. Em Portugal, o que se
anuncia é outra coisa. O Estado vai gastar 20 M€ por ano. Vai mesmo gastar?
Esses 20 M€ anuais não são, de facto, despesa. São apenas imobilização de capital
de um fundo de garantia. Se, por sorte, num ano, nenhum contraente de
empréstimo falhar as suas obrigações, o Estado não gasta um euro, transita o
fundo para o ano seguinte. E quando é que o Estado vai criar este fundo?
Obviamente, só faz sentido quando se começarem a exigir as primeiras
retribuições dos empréstimos, daqui a meia dúzia de anos. Assim, qualquer um
sabe governar.
Em conclusão
Falar de empréstimos, em Portugal, é
falar de amendoins. O modelo dos empréstimos é muito interessante, está a vingar
na Austrália e na Nova Zelândia, parece que também no Reino Unido. No entanto,
tem uma racionalidade que não é coerente com a tradição europeia do
financiamento "along the institution", com as propinas gratuitas ou
baratas. Em Portugal, essencialmente, está limitado pelas disposições
constitucionais. Isto é, esclareçamos, limitado não por condições práticas ou
económicas, mas apenas porque a possibilidade de fixação de propinas "à
inglesa" não é possível.
Termino, como exemplo elucidativo,
com a transcrição de um comunicado do governo de sua majestade, ao apresentar o
"Higher Education Bill":
•
Up front fees would be removed. No full-time undergraduate student, or parent
of a full-time undergraduate student, would have to pay any fees before going
to university or while studying;
• You would only start paying back your loan after you left university and when
you started earning over £15,000 a year. The current repayment threshold is
£10,000. This higher threshold would mean all graduates would repay £450 less
every year;
• Repayments would be linked to earnings - the less you earned, the less you
would pay: the more you earned, the more you would pay. If you didn't work or
your salary dropped below £15,000 a year or less you would not pay back a
thing;
• Payments would be made through the tax system like National Insurance or
pension contributions;
• Payments would not be based on what you owed; they would be based on what you
earned. This means that higher debt would not translate into higher weekly repayments;
• If you were on the average starting salary of £18,000 you would pay back
£5.19 a week. Currently, graduates earning that much repay their loan at £13.85
a week;
• If you were from a low income family you would get total government support
of at least £2,125 per year which you would not have to repay;
• No real interest would ever be charged on your repayments. The government
would subsidise the cost of borrowing so no-one would be penalised for career
breaks or taking longer to pay back. The rate of interest would be linked to
inflation only so that the amount you repaid would be equal in real terms to
the amount you originally borrowed. This is not like credit card debt;
• Universities would be able to vary fees from £0 to £3,000 for any course.
Variability would be between courses within universities, not simply between
universities;
• Universities would have to sign an access agreement with the Office for Fair
Access (OFFA) to be able to charge more than the current fee of £1,125 per year
for their courses;
• The Office for Fair Access would protect and promote access by ensuring that
any university charging higher fees would use some of the additional income for
bursaries or other financial support for low income students.
[1] The National Committee of Inquiry into Higher Education, 1997.
"Report of the National Committee"
[2] Eurostudent Report 2005, http://www.mctes.pt/docs/ficheiros/EUROSTUDENT_Report_2005.pdf
[3] OCDE, 2006. "Education at a glance" .
[4] Gabinete do
primeiro ministro do RU, 2004. "Facts on university fees", http://www.number-10.gov.uk/output/Page5135.asp