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DIREITO
CONSTITUCIONAL II |
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Professor FERNANDO LIMA |
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Unidade III. PODER
LEGISLATIVO, PROCESSO LEGISLATIVO E ESPÉCIES NORMATIVAS
a)
Poder
Legislativo: funções típicas e atípicas
b)
Processo
legislativo: fases
c)
Espécies
Normativas na Constituição Brasileira
PODER
LEGISLATIVO: CF/88, arts. 44 – 58.
PROCESSO DE
ELABORAÇÃO LEGISLATIVA: CF/88, arts. 59 – 69.
O
que é Poder Legislativo?
Fazer
um cotejo entre os 3 Poderes Constituídos.
Órgão Legislativo:
1) Função típica: a
função legiferante e a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e
patrimonial do Executivo;
2) Função atípica de natureza
executiva: ao dispor sobre sua organização, provendo cargos, concedendo
férias, licenças a servidores etc.;
3) Função atípica de natureza
jurisdicional: o Senado julga o Presidente da República nos crimes de
responsabilidade (art. 52, I).
O
que é função legiferante?
O
que é função inspectiva?
O
que é legislatura?
O
que é mandato?
O
que é sessão legislativa?
O
que é reunião espontânea?
O
que é convocação extraordinária?
O
que é sessão conjunta?
O
que é projeto?
O
que significa “quorum para deliberação”?
O
que é maioria absoluta?
O
que é maioria simples?
O
que é maioria qualificada?
O
que é sanção?
O
que é sanção expressa?
O
que é sanção tácita?
O
que é veto?
O
que é rejeição do veto?
O
que é promulgação?
O
que é publicação?
O
que é “vacatio legis”?
Quais
são as fases do processo legislativo?
a) iniciativa;
b) discussão;
c) deliberação ou votação;
d) sanção ou veto;
e) promulgação; e
f) publicação.
Quais são as
espécies normativas na CF/88?
CF/88, art. 59.
VEJA
O VíDEO SOBRE O PROCESSO
LEGISLATIVO: http://www.camara.gov.br/internet/Processo/default.asp
TEXTO COMPLEMENTAR: Processo Legislativo –
Conceitos básicos.
Disponível
na internet em:
Processo Legislativo -
Conceitos Básicos
Tal como fixado na
Constituição Federal de 1988 (art. 59), o processo legislativo abrange não só a
elaboração das leis propriamente ditas (lei ordinária, lei complementar, lei
delegada), mas também a das emendas constitucionais, das medidas provisórias,
dos decretos legislativos e das resoluções. A orientação adotada pelo
constituinte revela-se problemática, pois, se, de um lado, contempla as emendas
constitucionais, que, não obstante dotadas do caráter material de lei, devem
ser distinguidas destas por serem manifestação do poder constituinte derivado,
contempla, de outro, as resoluções e os decretos legislativos, que, pelo menos
do ponto de vista material, não deveriam ser equiparados às leis, por não
conterem, normalmente, regras de direito gerais e impessoais.
Ressalvada a exigência de
aprovação por maioria absoluta em cada uma das Casas do Congresso Nacional, aplicável às leis complementares (Constituição, art. 69), o
processo de elaboração das leis ordinárias e complementares segue o mesmo
itinerário, que pode ser desdobrado nas seguintes etapas:
a) iniciativa;
b) discussão;
c) deliberação ou votação;
d) sanção ou veto;
e) promulgação; e
f) publicação.
A iniciativa
é a proposta de edição de direito novo.
Por força de disposição
constitucional, a discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores
terão início na Câmara dos Deputados (Constituição, art. 64). Da mesma forma, a
iniciativa popular será exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados do projeto
de lei (Constituição, art. 61, § 2o). Embora a Constituição
não tenha tratado do tema, é certo, igualmente, que os projetos de lei de
iniciativa do Ministério Público começarão a tramitar na Câmara
dos Deputados, como se extrai do art. 109, § 1o, VII, do
Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
A iniciativa
deflagra o processo legislativo e determina a obrigação da Casa Legislativa
destinatária de submeter o projeto de lei a uma deliberação definitiva.
1.1.1.
Iniciativa Comum ou Concorrente
A iniciativa
comum ou concorrente compete ao Presidente da República, a
qualquer Deputado ou Senador, a qualquer comissão de qualquer das Casas do
Congresso, e aos cidadãos – iniciativa popular (Constituição, art. 61, caput).
A iniciativa
popular em matéria de lei federal está condicionada à manifestação de pelo
menos um por cento do eleitorado nacional, que deverá estar distribuído em no
mínimo cinco Estados, exigida em cada um deles a manifestação de três décimos
por cento de seus eleitores (Constituição, art. 61, § 2o).
A Constituição outorga a
iniciativa da legislação sobre certas matérias, privativamente, a determinados
órgãos.
1.1.2.1.
Iniciativa Reservada do Presidente da República
O art. 61, § 1o,
da Constituição, reserva ao Presidente da República a iniciativa das leis que:
– criem cargos, funções ou
empregos públicos, ou aumentem sua remuneração;
– fixem ou modifiquem os
efetivos das Forças Armadas;
– disponham sobre
organização administrativa e judiciária;
– disponham sobre matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
– disponham sobre a
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (cf. art. 128, § 5o
da Constituição);
– criem e extingam órgãos
da administração pública;
– disponham sobre
militares das Forças Armadas.
1.1.2.2.
Iniciativa Reservada da Câmara dos Deputados e do Senado Federal
A Câmara dos Deputados e o Senado Federal detêm poder de iniciativa reservada sobre os projetos de lei de organização de seus
serviços administrativos (Constituição, art. 63).
1.1.2.3.
Iniciativa Reservada dos Tribunais
Os Tribunais detêm
competência privativa para propor a criação de novas varas judiciárias. Compete
privativamente ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais
Superiores propor a criação ou extinção dos tribunais inferiores, bem como a
alteração do número de membros destes, a criação e a extinção de cargos e a
fixação de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais
inferiores, dos serviços auxiliares dos juízos que lhes forem vinculados, e a
alteração da organização e da divisão judiciária (Constituição, arts. 96, I,
"d", e 96, II e alíneas).
Compete, ainda,
privativamente ao Supremo Tribunal Federal a iniciativa da lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura
(Constituição, art. 93).
1.1.2.4.
Iniciativa Reservada do Ministério Público
A Constituição assegurou,
igualmente, ao Ministério Público a iniciativa
privativa para apresentar projetos sobre a criação ou a extinção de seus cargos
ou de seus serviços auxiliares (Constituição, art. 127, § 2o).
Prevê, ainda, a
Constituição sistema de iniciativa vinculada, na qual a
apresentação do projeto é obrigatória.
É o que se depreende, v.
g., dos artigos 84, XXIII, e 165, da Constituição, que prevêem o envio,
pelo Chefe do Executivo Federal, ao Congresso Nacional, do
plano plurianual, do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e do projeto de
orçamentos anuais.
1.1.3.1.
Iniciativa Vinculada e Controle da Omissão
A sistemática do controle
judicial da omissão legislativa consagrada na Constituição de 1988
(Constituição, art. 5o, LXXI, e art. 103, § 2o)
permite converter direito de iniciativa assegurado em dever de deflagrar o
procedimento legislativo, ou, mais propriamente, em dever de legislar. Assim, reconhecida a inconstitucionalidade da omissão, na
decisão proferida no mandado de injunção (Constituição, art. 5o,
LXXI) ou na ação direta de inconstitucionalidade por omissão (Constituição,
art. 103, § 2o), ficam os órgãos com poder de iniciar o
processo legislativo obrigados a empreender a iniciativa
reclamada.
A disciplina sobre a
discussão e instrução do projeto de lei é confiada, fundamentalmente, aos
Regimentos das Casas Legislativas. O projeto de lei aprovado por uma casa será
revisto pela outra em um só turno de discussão e votação. Não há tempo
prefixado para deliberação das Câmaras, salvo quando o projeto for de iniciativa do Presidente e este formular pedido de apreciação sob regime de
urgência (Constituição, art. 64, § 1o).
No caso de proposição
normativa submetida a regime de urgência, se ambas as Casas não se manifestarem
cada qual, sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, o projeto deve ser
incluído na ordem do dia, ficando suspensas as deliberações sobre outra
matéria, até que seja votada a proposição do Presidente (art. 64, §§ 1o
e 2o).
Segundo o direito positivo
brasileiro, emenda é a proposição legislativa apresentada como acessória de
outra (Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 118).
1.3.1.
Titularidade do Direito de Emenda
Nem todo titular de
iniciativa goza do poder de emenda. Esta faculdade é reservada
aos parlamentares.
Todavia, a práxis
consolidada parece assegurar, aos titulares extraparlamentares da iniciativa,
a possibilidade de alteração do projeto mediante a apresentação de mensagens
aditivas. Essa alternativa tem seus limites, não podendo dar ensejo à
supressão ou à substituição de dispositivos. A supressão ou a substituição
somente poderá realizar-se pela retirada e posterior reapresentação do projeto.
1.3.2.
Emendas em Projeto de Iniciativa Reservada
Cumpre indagar se seria
admissível a propositura de emenda a todo e qualquer projeto de lei. Ao
contrário do Texto Constitucional de 1967/69, a Constituição de 1988 veda,
tão-somente, a apresentação de emendas que aumentem a despesa prevista nos
projetos de iniciativa reservada (Constituição, art. 63, I e
II). Ficou autorizada, pois, a apresentação de emendas a qualquer projeto de
lei oriundo de iniciativa reservada, desde que não implique aumento de despesa.
1.3.3.
Emendas ao Projeto de Lei de Orçamento Anual e ao de Lei de Diretrizes
Orçamentárias
A Constituição de 1988 não
impede a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária. Elas hão de
ser, todavia, compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias e devem indicar os recursos necessários, sendo admitidos apenas
aqueles provenientes de anulação de despesa (Constituição, art. 166, § 3o).
A Constituição veda a
propositura de emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias que não
guardem compatibilidade com o plano plurianual (Constituição, art. 166, § 4o).
As
propostas de modificação de um projeto em tramitação no Congresso Nacional podem ter escopos diversos. Elas podem buscar a modificação, a
supressão, a substituição, o acréscimo ou a redistribuição de disposições
constantes do projeto.
Nos termos do art. 118, §
1o, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, "as
emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas, ou
aditivas". Os parágrafos subseqüentes definem esses diversos tipos de
emendas:
– Emenda supressiva
é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição (art. 118, § 2o);
– Emenda aglutinativa
é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por
transação tendente à aproximação dos respectivos objetos (art. 118, § 3o);
– Emenda substitutiva
é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição (art. 118, § 4o);
– Emenda modificativa
é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente (art. 118, § 5o);
– Emenda aditiva é
a que se acrescenta a outra proposição (art. 118, § 6o);
– Subemenda é a
emenda apresentada em Comissão a outra emenda, e pode ser supressiva,
substitutiva, ou aditiva (art. 118, § 7o).
– Emenda de redação é
a emenda modificativa que visa a sanar vício de linguagem, incorreção de
técnica legislativa ou lapso manifesto (art. 118, § 8o).
A votação da matéria
legislativa constitui ato coletivo das Casas do Congresso. Realiza-se,
normalmente, após a instrução do Projeto nas comissões e dos debates no
Plenário. Essa decisão toma-se por maioria de votos:
– maioria simples (maioria
dos membros presentes) para aprovação dos projetos de lei ordinária – desde que
presente a maioria absoluta de seus membros: 253 Deputados na Câmara dos
Deputados e 42 Senadores no Senado Federal
(Constituição, art. 47);
– maioria absoluta dos
membros das Câmaras para aprovação dos projetos de lei complementar – 253
Deputados e 42 Senadores – (art. 69) e maioria de três quintos dos membros das
Casas do Congresso, para aprovação de emendas constitucionais – 302 Deputados e
49 Senadores – (Constituição, art. 60, § 2o).
A sanção é o ato pelo qual
o Chefe do Executivo manifesta a sua aquiescência ao projeto de lei aprovado
pelo Poder Legislativo. Verifica-se aqui a fusão da vontade do
Congresso Nacional com a do Presidente, da qual resulta a
formação da lei. A sanção pode ser expressa ou tácita.
Será expressa a sanção
quando o Presidente da República manifestar a sua concordância
com o Projeto de Lei aprovado pelo Congresso Nacional, no prazo de 15 dias
úteis, contados daquele em que o recebeu, excluído esse.
Fórmula utilizada no caso
de sanção expressa:
"O PRESIDENTE DA
REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso
Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: (...)"
A Constituição confere ao
silêncio do Presidente da República o significado de uma
declaração de vontade de índole positiva. Assim, decorrido o prazo de quinze
dias úteis sem manifestação expressa do Chefe do Poder Executivo, considera-se
sancionada tacitamente a lei.
Exemplo de lei promulgada
após a verificação da sanção tácita:
"Lei no
8.172, de 18 de janeiro de 1991.
Faço saber que o CONGRESSO
NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do § 3o
do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do
Senado Federal, nos termos do § 7o do mesmo artigo, promulgo
a seguinte Lei:
Restabelece o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.
Art. 1o
Fica restabelecido o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
– FNDCT, criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de
1969.
Art. 2o
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo os efeitos a
partir de 5 de outubro de 1990.
Art. 3o
Revogam-se as disposições em contrário.
Senado Federal, em 18 de
janeiro de 1991.
Nelson Carneiro
Presidente"
1.5.3.
Sanção e Vício de Iniciativa
Questão que já ocupou os
Tribunais e a doutrina diz respeito ao eventual caráter convalidatório da
sanção de projeto resultante de usurpação de iniciativa reservada
ao Chefe do Poder Executivo. O Supremo Tribunal Federal
afirmou, inicialmente, que "a falta de iniciativa do Executivo fica
sanada com a sanção do projeto de lei" (Súmula no
5). O Tribunal afastou-se, todavia, dessa orientação, assentando que a sanção não
supre defeito de iniciativa.
O veto é o ato pelo qual o
Chefe do Poder Executivo nega sanção ao Projeto – ou a parte dele –, obstando à
sua conversão em lei (Constituição, art. 66, § 1o). Trata-se,
pois, de ato de natureza legislativa, que integra o processo de elaboração das
leis no direito brasileiro.
Dois são os fundamentos
para a recusa de sanção (Constituição, art. 66, § 1o):
– inconstitucionalidade;
– contrariedade ao
interesse público.
Exemplo de veto por
inconstitucionalidade:
Veto ao art. 39, inciso X,
do Projeto de Lei que dispunha sobre a proteção do consumidor, convertido na
Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990:
"Art. 39. É vedado ao
fornecedor de produtos ou serviços:
Inciso X – praticar outras
condutas abusivas."
Razões de veto:
"O princípio do
Estado de Direito (Constituição, art. 1o) exige que as normas
legais sejam formuladas de forma clara e precisa, permitindo que os seus
destinatários possam prever e avaliar as conseqüências jurídicas dos seus
atos".
Exemplo de veto em razão
de contrariedade ao interesse público:
Veto do § 2o
do art. 231 do Projeto de Lei que instituía o Regime Único dos servidores
Públicos
"Art. 231. (...)
§ 2o O
custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro
Nacional."
Razões do veto:
"A matéria acha-se
adequadamente disciplinada nos arts. 183 e 231, caput. Assim, ao estabelecer
que o custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro, o § 2o
do art. 231 revela manifesta incongruência frente aos textos referidos, podendo
gerar equívocos indesejáveis".
1.6.1.
Motivação e Prazo do Veto
O veto há de ser expresso
e motivado, devendo ser oposto no prazo de 15 dias úteis, contados da data do
recebimento do projeto, e comunicado ao Congresso Nacional nas
48 horas subseqüentes à sua oposição.
Nos termos da
Constituição, o veto pode ser total ou parcial (Constituição,
art. 66, § 1o). O veto total incide sobre o Projeto de
Lei na sua integralidade. O veto parcial somente pode abranger texto
integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (Constituição, art.
66, § 2o).
A principal conseqüência
jurídica que decorre do exercício do poder de veto é a de suspender a
transformação do projeto – ou parte dele – em lei.
Em se tratando de veto
parcial, a parte do projeto que logrou obter a sanção presidencial converte-se
em lei e passa a obrigar desde a sua entrada em vigor.
A parte vetada depende,
porém, da manifestação do Legislativo.
Se o veto for mantido pelo
Congresso Nacional, o projeto, ou parte dele, há de ser considerado rejeitado,
podendo a matéria dele constante ser objeto de nova proposição, na mesma sessão
legislativa, somente se for apresentada pela maioria absoluta dos membros de
qualquer das Casas do Congresso Nacional (Constituição, art. 67).
1.6.4.
Irretratabilidade do Veto
Uma das mais relevantes
conseqüências do veto é a sua irretratabilidade. Tal como já acentuado pelo
Supremo Tribunal Federal, manifestado o veto, não pode o Presidente da República retirá-lo ou retratar-se para sancionar o projeto vetado.
Como assinalado, o veto
não impede a conversão do Projeto em Lei, podendo ser superado por deliberação
do Congresso Nacional.
Daí afirma-se,
genericamente, ter sido adotado, no Direito Constitucional brasileiro, o
sistema de veto relativo.
Feita a comunicação do
motivo do veto, dentro do prazo de 48 horas, o Congresso Nacional
poderá, em sessão conjunta, no prazo de 30 dias a contar do recebimento,
rejeitar, em escrutínio secreto, o veto, pela manifestação da maioria absoluta
de Deputados e de Senadores. Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no §
4o, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata,
sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, (Constituição, art.
66, § 6o). Se o veto não for mantido, será o projeto enviado,
para promulgação, ao Presidente da República (Constituição, art. 66, § 5o).
Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da
República, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual
prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo (art. 66, § 7o).
Exemplo de Promulgação pelo Presidente do Senado Federal de lei vetada
pelo Presidente da República:
"Lei no
7.788, de 3 de julho de 1989
Dispõe sobre a política
salarial e dá outras providências.
O Presidente do SENADO
FEDERAL promulga, nos termos do art. 66, § 7o, da
Constituição Federal, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pelo
Presidente da República e mantido pelo Congresso Nacional: (...)"
1.6.6.
Ratificação Parcial do Projeto Vetado
Em se tratando de vetos
parciais, poderá o Congresso Nacional acolher certas objeções
contra partes do Projeto e rejeitar outras.
No caso de rejeição do
veto parcial, verificada nos termos do art. 66, § 4o, da
Constituição, compete ao Presidente da República (Constituição,
art. 66, § 5o) e, se este não o fizer, ao Presidente ou ao
Vice-Presidente do Senado Federal a Promulgação da lei
(Constituição, art. 66, § 7o).
Exemplo de Promulgação
pelo Presidente do Senado Federal de parte de lei vetada:
"Lei no
7.712, de 22 de dezembro de 1988
Parte vetada pelo
Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional, do Projeto que se
transformou na Lei no 7.712, de 22 de dezembro de 1988, que
"dispõe sobre a cobrança de pedágio nas Rodovias Federais e dá outras
providências", na parte referente ao parágrafo 2o do
art. 5o.
O Presidente do Senado
Federal:
Faço saber que o CONGRESSO
NACIONAL manteve, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, nos
termos do § 7o do art. 66 da Constituição Federal, promulgo a
seguinte parte da Lei no 7.712, de 28 de dezembro de 1988:
Art. 5o
(...)
§ 2o Ato
do Ministro dos Transportes, em 60 dias, definirá os trechos considerados
urbanos
Senado Federal, em 12 de
abril de 1989.
Nelson Carneiro"
1.6.7.
Ratificação Parcial de Veto Total
Questão mais embaraçosa
diz respeito à possibilidade de rejeição parcial de veto total. Alguns autores
de tomo, como Themistocles Brandão Cavalcanti, consideram que "o veto
total se possa apresentar como um conjunto de vetos parciais, tal a disparidade
e diversidade das disposições que constituem o projeto". Também o
Supremo Tribunal Federal já reconheceu admissibilidade de rejeição parcial de
veto total. Essa parece ser a posição mais adequada. A possibilidade de veto
parcial legitima a concepção de que o veto total corresponde a uma recusa
singular de cada disposição do projeto.
1.6.8.
Rejeição do Veto e Entrada em Vigor da Parte
Mantida pelo Congresso Nacional
Considerando que a lei
sancionada parcialmente entra em vigor consoante cláusula de vigência nela
estabelecida, ou nos termos do disposto na Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei no 4.567, de 4.9.1942, art. 1o),
resta indagar se se aplicam, no caso de rejeição de veto parcial, as regras
relativas à entrada em vigor da lei como ato normativo autônomo, ou se a parte
vetada tem a vigência idêntica da parte não vetada.
O tema não tem merecido maior
atenção da doutrina. Parece razoável, todavia, considerar, como o faz José
Afonso da Silva, que "a vigência da parte vetada, transformada em lei
por rejeição do veto, deve ser contada segundo o previsto na lei de que faz
parte".
Promulgada a parte anteriormente
vetada, volta ela a integrar o texto no qual se encontrava inserida, incidindo
sobre essa parte a cláusula de vigência aplicável a todo o complexo normativo.
Em outros termos, a cláusula de vigência é a mesma, tendo, porém, termos
iniciais diversos, uma vez que há de ser aplicada a partir da data das
respectivas publicações.
Pode-se afirmar, em
síntese, que, no Direito brasileiro, o veto observa a seguinte tipologia:
a) quanto à extensão, o
veto pode ser total ou parcial;
b) quanto à forma, o veto
há de ser expresso;
c) quanto aos fundamentos,
o veto pode ser jurídico (inconstitucionalidade) ou político (contrariedade ao
interesse público);
d) quanto ao efeito, o
veto é relativo, pois apenas suspende, até à deliberação definitiva do
Congresso Nacional, a conversão do projeto em lei;
e) quanto à devolução, a
atribuição para apreciar o veto é confiada, exclusivamente, ao Poder
Legislativo (veto legislativo).
A promulgação e a
publicação constituem fases essenciais da eficácia da lei.
A promulgação atesta a
existência da lei, produzindo dois efeitos básicos:
a) reconhece os fatos e
atos geradores da lei;
b) indica que a lei é
válida.
A promulgação das leis
compete ao Presidente da República (Constituição, art. 66, § 7o).
Ela deverá ocorrer dentro do prazo de 48 horas decorrido da sanção ou da
superação do veto. Neste último caso, se o Presidente não promulgar a lei,
competirá a promulgação ao Presidente do Senado Federal, que
disporá, igualmente, de 48 horas para fazê-lo; se este não o fizer, deverá
fazê-lo o Vice-Presidente do Senado, em prazo idêntico.
1.7.2.
Casos e Formas de Promulgação
A complexidade do processo
legislativo, também na sua fase conclusiva – sanção, veto, promulgação –, faz
que haja a necessidade de desenvolverem-se formas diversas de promulgação da
lei.
Podem ocorrer as seguintes
situações:
a) o projeto é
expressamente sancionado pelo Presidente da República,
verificando-se a sua conversão
b) o projeto é vetado, mas
o veto é rejeitado pelo Congresso Nacional, que converte o
projeto, assim,
c) o projeto é convertido
em lei mediante sanção tácita. Nessa hipótese, compete ao Presidente da
República – ou, no caso de sua omissão, ao Presidente ou ao
Vice-Presidente do Senado – proceder à promulgação solene da lei.
Exemplos de Atos
Promulgatórios de Lei:
a) Sanção expressa e
solene:
"O Presidente da
República: Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte
lei: (...)"
b) Promulgação
pelo Presidente da República de lei resultante de veto total
rejeitado pelo Congresso Nacional:
"O Presidente da
República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos
termos do art. 66, § 5o, da Constituição, a seguinte Lei: (...)"
c) Promulgação
pelo Presidente do Congresso Nacional de lei resultante de veto
total rejeitado:
"O Presidente do
SENADO FEDERAL promulga, nos termos do art. 66, § 7o, da
Constituição Federal, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pelo
Presidente da República e mantido pelo Congresso Nacional: (...)"
d) Parte vetada pelo
Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional:
"O Presidente da
República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos
termos do art. 66, § 5o, da Constituição, o seguinte (ou
seguintes dispositivos) da Lei no ..., de..., de ..., de
1991: (...)".
e) Promulgação
pelo Presidente do Senado Federal de parte vetada pelo
Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional:
"O Presidente do
Senado Federal: Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL manteve, e eu, NELSON CARNEIRO,
Presidente do Senado Federal, nos termos do § 7o, do art. 66,
da Constituição Federal, promulgo a seguinte parte da Lei no
7.712, de 22 de dezembro de 1988: (...)".
f) Promulgação pelo
Presidente do Senado Federal de lei sancionada tacitamente pelo
Presidente da República:
"Faço saber que o
CONGRESSO NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do § 3o
do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do
Senado Federal, nos termos do § 7o do mesmo artigo promulgo a
seguinte Lei: (...)".
g) Promulgação
pelo Presidente do Senado Federal de Lei resultante de Medida Provisória integralmente aprovada pelo Congresso Nacional:
"Faço saber que o
Presidente da República adotou a Medida Provisória no 293, de
1991, que o Congresso Nacional aprovou e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do
Senado Federal, para os efeitos do disposto no parágrafo único do art. 62 da
Constituição Federal, promulgo a seguinte Lei: (...)".
A publicação constitui a
forma pela qual se dá ciência da promulgação da lei aos seus destinatários. É
condição de vigência e eficácia da lei.
1.8.1.
Modalidades de Publicação
Embora se encontrem,
historicamente, outras modalidades de publicação, como a leitura pública, o
anúncio, a proclamação ou publicação por bando, consagra-se, hodiernamente, a
práxis de inserir a lei promulgada num órgão oficial. No plano federal, as leis
e demais atos normativos são publicados no Diário Oficial da
União.
1.8.2.
Obrigação de Publicar e Prazo de Publicação
A autoridade competente
para promulgar o ato tem o dever de publicá-lo. Isso não significa, porém, que
o prazo de publicação esteja compreendido no de promulgação, porque, do
contrário, ter-se-ia a redução do prazo assegurado para a promulgação.
Assinale-se, todavia, que a publicação do ato legislativo há de se fazer sem
maiores delongas.
1.8.3.
Publicação e Entrada em Vigor da Lei
A entrada em vigor da lei
subordina-se aos seguintes critérios:
a) o da data de sua
publicação;
b) o do dia prefixado ou
do prazo determinado, depois de sua publicação;
c) o do momento em que
ocorrer certo acontecimento ou se efetivar dada formalidade nela previstos,
após sua publicação;
d) o da data que decorre
de seu caráter.
Até o advento da Lei Complementar
no 95, de 1998, (v. Apêndice) a cláusula de vigência
vinha expressa, no mais das vezes, na fórmula tradicional:
"Esta Lei entra em
vigor na data de sua publicação".
No entanto, a Lei
Complementar no 95, de 1998, dispôs em seu
artigo 8o que as leis passariam a indicar o início da
vigência de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que delas
se tenha conhecimento, reservando-se a cláusula anteriormente referida para as
leis de pequena repercussão.
Assim, a cláusula padrão
passou a ser:
"Esta Lei entra em
vigor após decorridos [número de dias] de sua publicação
oficial".
1.8.4.1.
Falta de Cláusula de Vigência: Regra Supletiva
Na falta de disposição
expressa, consagra a Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei no
4.657, de 4 de setembro de 1942, art. 1o) a seguinte regra
supletiva:
"Salvo
disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país 45 dias depois de
oficialmente publicada".
1.8.4.2.
Vacatio Legis
Denomina-se vacatio
legis o período intercorrente entre a publicação da lei e a
sua entrada
A forma de contagem do
prazo da vacatio legis é a dos dias corridos, com exclusão do de começo
e inclusão do de encerramento, computados domingos e feriados (dies a quo
non computatur in termino; dies termini computatur in termino). Não se
aplica, portanto, ao cômputo da vacatio legis o princípio da prorrogação
para o dia útil imediato quando o último dia do prazo for domingo ou feriado.
1.8.4.2.1.
A Vacatio Legis e o Início da Obrigatoriedade da Lei Brasileira no
Estrangeiro
Quando admitida, a lei
brasileira torna-se obrigatória, nos Estados estrangeiros, noventa dias após
sua publicação (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 1o,
§ 1o).
1.8.4.2.2.
A Vacatio Legis e as Normas Complementares, Suplementares e
Regulamentares
A vacatio legis não
se verifica apenas durante o prazo que a própria lei estabelece para sua
entrada
1.8.5.
A Não-Edição do Ato Regulamentar Reclamado e a Vigência da Lei
A tese dominante no
Direito brasileiro era a de que lei, ou parte dela, cuja execução dependesse de
regulamento, deveria aguardar a expedição deste para obrigar. Essa concepção,
que poderia afigurar-se inquestionável em um regime que admite a delegação de
poderes, revela-se problemática no atual ordenamento constitucional brasileiro,
que consagra a separação dos poderes como um dos seus princípios basilares.
Quid juris,
então, se o titular do Poder Regulamentar não expede os atos secundários
imprescindíveis à execução da lei no prazo estabelecido? Além de eventual
responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito público cujo agente
político deu azo à "omissão regulamentar", significativa
corrente doutrinária considera que, quando a lei fixa prazo para sua
regulamentação, decorrido este sem a publicação do decreto regulamentar, podem
os destinatários da norma legislativa invocar utilmente os seus preceitos e
auferir as vantagens dela decorrentes, desde que se possa prescindir do
regulamento.
1.8.6.
Vacatio Legis e Republicação do Texto para Correção
Poderá ocorrer que a lei –
ou outro ato normativo – ao ser publicada, contenha incorreções e erros
materiais que lhe desfiguram o texto, impondo-se sua republicação parcial ou
total.
Se tiver de ser
republicada a lei, antes de entrar em vigor, a parte republicada terá prazo de
vigência contado a partir da nova publicação (Lei de Introdução ao Código
Civil, art. 1o, § 3o).
As emendas ou as correções
a lei que já tenha entrado em vigor são consideradas lei nova (Lei de
Introdução ao Código Civil, art. 1o, § 4o).
Sendo lei nova, deve obedecer aos requisitos essenciais e indispensáveis a sua
existência e realidade.
Procedimento legislativo pode-se conceituar como cada um dos ritos do processo
legislativo, ou o conjunto de atos destinados a realizar esse
processo.
Segundo a Constituição
Federal (art. 59), compreende a elaboração dos seguintes atos normativos: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias,
leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
A matéria-prima sobre a
qual trabalha o Congresso Nacional, ou que se submete ao
processo legislativo, assume a forma de proposição, estágio
embrionário da norma legal. Como definido pelo Regimento Interno da Câmara dos
Deputados, proposição é toda matéria sujeita a sua
deliberação (art. 100). Para o Senado Federal, as proposições
compreendem, além das propostas de emenda à Constituição e dos projetos de Lei,
de decreto legislativo e de resolução, os requerimentos, as indicações, os
pareceres e as emendas.
Esse enfoque permite
distinguir seis tipos de procedimento legislativo:
– Procedimento legislativo normal;
– Procedimento legislativo
abreviado;
– Procedimento legislativo
sumário;
– Procedimento legislativo
sumaríssimo;
– Procedimento legislativo
concentrado;
– Procedimento legislativo
especial.
2.1.
Procedimento Legislativo Normal
Cuida da elaboração das
leis ordinárias (excluídas as leis financeiras e os códigos) e complementares.
Tem lugar nas Comissões Permanentes e no Plenário de cada uma das Casas
Legislativas. Inicia-se com a apresentação e leitura do projeto, realizada em
Plenário; prossegue nas Comissões Permanentes, que, após estudos e amplo
debate, e também possíveis alterações, emitem parecer; volta a transcorrer no
Plenário, depois do pronunciamento de todas as Comissões a que tenha sido
distribuído o projeto, com a fase de discussão e votação.
Excetuadas as proposições
oferecidas por Senador ou Comissão do Senado (além das medidas provisórias e
projetos de leis financeiras, como adiante se verá), todos os demais projetos
de lei têm seu procedimento legislativo iniciado na Câmara dos Deputados (Constituição, arts. 61, § 2o, e 64).
O procedimento legislativo
pode findar antecipadamente, se ocorrer alguma das diversas hipóteses que
ensejam declaração de prejudicialidade ou arquivamento. Considera-se
prejudicada a proposição idêntica a outra aprovada ou rejeitada na mesma sessão
legislativa; aquela que tiver substitutivo aprovado ou for semelhante a outra
considerada inconstitucional; aquele cujo objeto perdeu a oportunidade; etc.
(Regimento Interno da Câmara, arts. 163 e 164). O arquivamento ocorre por
sugestão da Comissão (art. 57, IV); quando todas as comissões de mérito dão
parecer contrário (art. 133); ao fim da legislatura (art. 105, caput),
etc.
Geralmente a proposição
recebe emendas, tanto nas Comissões quanto no Plenário; neste, na fase de
discussão, caso em que retorna aos órgãos técnicos.
Os projetos de lei
ordinária sujeitam-se, de regra, a turno único de discussão e votação; os de
lei complementar, a dois turnos, salvo quando hajam passado à Casa revisora.
Encerrada a discussão,
cumpridos todos os prazos e interstícios cabíveis, o projeto será votado.
Tratando-se de projeto de lei ordinária, as deliberações serão tomadas por
maioria simples de votos, presente a maioria absoluta dos membros da Casa onde
esteja tramitando a proposição. O quorum exigido para aprovação do
projeto de lei complementar é o da maioria absoluta dos votos dos membros da
Casa onde esteja no momento da votação, ou seja, metade mais um.
Aprovada a redação final,
vai o projeto, em forma de autógrafo, para a Casa revisora. Lá se repete todo o
procedimento e, se receber novas emendas, a proposição retornará à Casa de
origem, que então se restringirá a aprovar ou rejeitar as emendas, sendo-lhe
defeso subemendar. Rejeitadas ou aprovadas as emendas, a instância de origem
envia o projeto à sanção. (v. 19.5. Sanção)
Se a Casa revisora não
emendar a proposição, a ela caberá remeter o projeto à sanção.
2.2.
Procedimento Legislativo Abreviado
Este procedimento dispensa
a competência do Plenário, ocorrendo, por isso, a deliberação terminativa sobre
o projeto de lei nas próprias Comissões Permanentes (Constituição, art. 58, § 2o,
I).
Do Regimento Interno da
Câmara dos Deputados (art. 24, II) e do Regimento Interno do Senado Federal
(art. 91) se extrai a informação de que esse rito não se aplica a:
a) projetos de lei
complementar;
b) projetos de códigos;
c) projetos de lei de
iniciativa popular;
d) matéria não delegável,
elencada no § 1o do art. 68 da Constituição;
e) projetos de lei de
Comissões;
f) projetos de lei
oriundos da outra Casa do Congresso, onde tenha ido a Plenário;
g) projeto de lei com
pareceres divergentes;
h) projetos em regime de
urgência.
Além destes, o Regimento
Interno da Câmara dos Deputado (art. 213, § 6o) obriga a
submissão ao Plenário dos Projetos de Lei de Consolidação (v. 20.6.4.
Consolidação da Legislação).
Fácil notar que o
procedimento abreviado confere celeridade ao processo. No entanto, Câmara e
Senado, como se percebe, reduziram drasticamente sua utilização.
A própria Constituição
diminui as oportunidades de se concluir nas Comissões o procedimento, quando,
em seu art. 58, § 2o, I, faculta a um décimo dos membros da
Casa Legislativa recorrer da decisão das Comissões, levando o assunto para o
Plenário.
2.3.
Procedimento Legislativo Sumário
Entre
as prerrogativas regimentais das Casas do Congresso, situa-se a de conferir
urgência a certas proposições. Mas existe um regime de urgência estabelecido
pela própria Constituição. É o que se aplica aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República (excluídos os códigos),
desde que a mensagem de encaminhamento consigne manifestação da vontade
presidencial no sentido de prevalecer a urgência (Constituição, art. 64, §§ 1o
a 4o).
Definindo esse rito
sumário, a Constituição estipula o prazo de 45 dias de tramitação
O prazo total, portanto,
não seria de noventa dias (45+45). Aliás, o próprio Regimento Interno da Câmara
dos Deputados prevê que, sendo emendado no Senado o projeto, a
apreciação dessas emendas pela Câmara dos Deputados far-se-ia no prazo de dez
dias, elevando a cem dias o prazo aparentemente final. Transcorridos dez dias,
ficaria a proposição na Ordem do Dia, sobrestando a votação das demais matérias
(RI da CD, art. 204, II).
Para não prejudicar a
celeridade, o Senado Federal fixou a apreciação simultânea do
projeto pelas Comissões, reservando-lhes apenas 25 dos 45 dias para
apresentarem parecer (RI do SF, art. 375, II e III).
Cumpre lembrar que este
procedimento sumário serve também para o exame, pelo Congresso Nacional, dos atos de outorga ou renovação das concessões de emissoras de
rádio e TV (Constituição, art. 223, § 1o).
2.4.
Procedimento Legislativo Sumaríssimo
Além do regime de
urgência, que pode ser atribuído às proposições para seu andamento ganhar
rapidez, existe nas duas Casas do Congresso mecanismo que assegura deliberação
instantânea sobre matérias submetidas a sua apreciação.
Trata-se do regime
informalmente denominado de urgência urgentíssima. No Regimento Interno
da Câmara dos Deputados, acha-se previsto no art. 155; no
Regimento Interno do Senado Federal, no art. 353, I.
Salvo as exigências de quorum,
pareceres e publicações, todas as demais formalidades regimentais, entre elas
os prazos, são dispensadas com a adoção da urgência urgentíssima.
Cogitando-se de matéria de
relevante e inadiável interesse nacional, basta, na Câmara dos Deputados, que líderes com representação de metade mais um dos Deputados,
ou a maioria absoluta destes, requeiram a urgência urgentíssima para a
proposição entrar automaticamente na Ordem do Dia, em discussão e votação
imediata – ainda que já iniciada a sessão em que for apresentada (art. 155).
Assim, na Câmara dos Deputados o procedimento legislativo sumaríssimo pode-se
encerrar de maneira extremamente rápida.
Igualmente no Senado
Federal, quando se cuide de matéria que envolva perigo para a
segurança nacional ou calamidade pública, ou ainda simplesmente quando se
pretenda incluir a matéria na mesma sessão, tudo pode ser resolvido no mesmo
dia, praticamente, sob o regime sumaríssimo.
2.5.
Procedimento Legislativo Concentrado
O procedimento legislativo
concentrado tipifica-se, basicamente, pela apresentação das matérias em
reuniões conjuntas de Deputados e Senadores.
Sujeitam-se a esse
procedimento as leis financeiras e as leis delegadas. Com maior precisão,
pode-se dizer que há um procedimento concentrado para as leis financeiras e
outro ainda para as leis delegadas.
O
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os
projetos de abertura de crédito adicional subordinam-se a trâmite peculiar,
disciplinado no art. 166 da Constituição.
Nota-se uma certa
provisoriedade no tocante à matéria de prazos de apresentação e elaboração das
principais leis financeiras. Isso porque o § 9o do art. 165 e
o § 7o do art. 166 estipulam que a organização, a elaboração,
o encaminhamento, prazos, vigência, etc. dessas leis, serão disciplinados em
lei complementar. Como essa lei complementar ainda não se materializou,
prevalecem os prazos assinalados no § 2o do art. 35 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias, quanto à época de envio das leis
financeiras ao Congresso Nacional e do prazo do processo
legislativo.
A deliberação sobre os
projetos de leis financeiras ocorrerá em sessão conjunta do Congresso Nacional, após a emissão de parecer por uma Comissão Mista. Os §§ 3o
e 4o do artigo 166 da Constituição disciplinam a
possibilidade de emendar esses projetos na referida Comissão.
Se o Presidente da
República, após enviar tais proposições ao Congresso Nacional, desejar modificá-las, poderá dirigir-lhe mensagem nesse sentido
no caso de Comissão Mista não houver ainda votado a parte a alterar
(Constituição, art. 166, § 5o).
A Constituição atual
mantém as leis delegadas (art. 68) que constavam da anterior, embora não tenha
reiterado a competência concorrente das comissões do Poder Legislativo para elaborá-las, assegurada na Carta substituída. Afora isso,
pouco mudou no tocante a essas leis.
O Regimento Comum trata da
delegação legislativa nos seus artigos
Será a proposta de
delegação encaminhada ao Presidente do Senado Federal, que
convocará sessão conjunta para, dentro de 72 horas, o Congresso Nacional dela tomar conhecimento (art. 119 do Regimento Comum). Na sessão
conjunta, distribuída a matéria em avulsos, constituir-se-á Comissão Mista para
emitir parecer sobre a proposta.
O parecer concluirá pela
apresentação de projeto de resolução, no qual se especificará o conteúdo da
delegação, os termos para o seu exercício e a fixação de prazo, não superior a
45 dias, para remessa do projeto de lei delegada à apreciação do Congresso
Nacional (Regimento Comum do CN, § 2o do
art. 119, e Constituição, art. 68).
A discussão do parecer
dar-se-á em sessão a realizar-se cinco dias após a distribuição dos avulsos com
o seu texto. Encerrada a discussão, se houver emendas, retorna a matéria à
Comissão Mista. Caso contrário, vai a votação. Proferido parecer sobre as
emendas, convoca-se a sessão de votação.
Aprovado o projeto de
resolução, será esta promulgada em 24 horas, comunicando-se o fato ao
Presidente da República (Regimento Comum do CN, art. 122).
Se a resolução do
Congresso Nacional houver determinado a votação do projeto
pelo Plenário, este, ao recebê-lo, examinará sua conformidade com o conteúdo da
delegação. O Plenário votará o projeto em globo, admitido o destaque de partes
que, segundo a Comissão, hajam extrapolado o ato delegatório, não podendo, no
entanto, emendá-lo (Constituição, art. 68, § 3o).
Consoante os termos do
Regimento Comum, art. 127, não realizada no prazo assinalado pelo § 2o
do art.
2.6.
Procedimento Legislativo Especial
Neste procedimento se
englobam dois ritos distintos, com características próprias: um destinado à
elaboração de emendas à Constituição, outro, à de códigos. Em ambos os casos, a
apreciação cabe a uma Comissão especial, que, na Câmara, também é designada
para dar parecer sobre projetos suscetíveis de serem examinados no mérito por
mais de três comissões permanentes (RI da CD, art. 34, II).
Como
se sabe, a Constituição pode ser modificada a qualquer tempo, pelo voto de três
quintos dos congressistas, desde que não esteja em vigor intervenção federal,
estado de defesa ou de sítio, nem se pretenda abolir a federação, o voto
direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e
garantias individuais. Além disso, é preciso que o objeto da emenda não
constitua matéria rejeitada ou prejudicada na mesma sessão legislativa
(Constituição, art. 60, §§ 1o a 5o).
A iniciativa,
no caso, é concorrente, e compete aos membros da Câmara ou do Senado (um terço
dos membros), ao Presidente da República e às Assembléias
Legislativas (mais da metade delas, com o voto da maioria relativa de seus
membros – art. 60, incisos I a III).
A emenda constitucional
tramitará em dois turnos em cada uma das Casas do Congresso. Se aprovada, ao
contrário do projeto de lei, não irá à sanção, sendo promulgada pelas Mesas da
Câmara e Senado.
No Regimento Interno da
Câmara, o rito a ser imprimido ao procedimento de Emenda
Constitucional vem descrito nos oito parágrafos do seu artigo 202, aplicável
também quando a Emenda se tenha originado no Senado ou quando este subemendou
aquela iniciada na Câmara (art. 203).
À luz do artigo 212 do
Regimento Interno do Senado, a tramitação de emenda constitucional só não se
iniciará na Câmara, e sim no Senado, quando proposta por no mínimo um terço dos
seus membros ou se proposta por mais da metade das Assembléias Legislativas das
unidades da Federação (Constituição, III do art. 60).
O
procedimento de elaboração de códigos, dada a complexidade e extensão da
matéria de que geralmente se ocupam, subordina-se a rito bastante lento, que
comporta amplo e profundo debate. Basta dizer que os prazos na sua tramitação
podem ser quadruplicados e mesmo suspensos por até 120 sessões, desde que a
necessidade de aprofundamento das análises a efetuar recomende tais dilações.
Considera o Regimento
Interno do Senado Federal que esse trâmite se aplica
exclusivamente "aos projetos de códigos elaborados por juristas,
comissão de juristas, comissão ou subcomissão especialmente criada com esta
finalidade e que tenham sido antes amplamente divulgados" (art. 374,
parágrafo único).
Já o Regimento Interno da
Câmara dos Deputados é taxativo: só receberá projetos de lei
com o procedimento aqui tratado quando a matéria, por sua complexidade e
abrangência, deva ser apreciada como código (art. 205, § 8o).
Na área do Poder Executivo, antes de enviar ao Congresso Nacional projeto
de código, é comum publicá-lo no Diário Oficial da União
como anteprojeto, para receber sugestões e ser aperfeiçoado.
O procedimento especial de
elaboração de códigos se inicia com a instalação de órgão específico para
cuidar do assunto. Na Câmara dos Deputados, chama-se Comissão Especial; no
Senado Federal, Comissão Temporária. Depois, haverá eleição do seu presidente e
de três vice-presidentes (apenas um vice-presidente no Senado Federal). O
presidente por sua vez, designará um relator-geral e tantos relatores parciais
quantos sejam necessários para as diversas partes do código.
Durante os trabalhos da
Comissão, seus integrantes disporão de prazos bem flexíveis para debater a
matéria, apresentar emendas, dar pareceres, sempre intercalados por regulares
intervalos para publicação
Em razão dessa lentidão
indispensável ao tratamento de matéria relevante mas não urgente, o Senado
Federal não permite a tramitação simultânea de projetos de códigos (RI do SF,
art. 374, XV), admitindo a Câmara dos Deputados no máximo dois nessa situação
(RI da CD, art. 205, § 7o).
Inspirado
no art. 77 da Constituição italiana de 1947, o Constituinte brasileiro
incorporou à Constituição de
Com o advento da Emenda
Constitucional no 32, de 2001, o
procedimento legislativo concentrado da medida provisória (vale dizer,
deliberação e votação em reunião conjunta das duas Casas do Congresso Nacional)
foi abandonado. O § 9o do art. 62, acrescentado pela Emenda
Constitucional no 32, de 2001, deixa a alteração bastante
evidente: "...apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de
cada uma das Casas do Congresso Nacional." (grifamos)
O Congresso Nacional
inicia a tramitação ao ter notícia, pelo Diário Oficial da União e concomitante
mensagem presidencial, da publicação da medida provisória. Nas quarenta e oito
horas seguintes à publicação, o Presidente do Congresso Nacional faz distribuir
avulsos com o texto da medida provisória e designa comissão mista para
estudá-la e dar parecer (art. 2o da Resolução no
1, de 2002, do Congresso Nacional).
Inaugurando a fase
preliminar, examinam-se os pressupostos de constitucionalidade, urgência,
relevância e adequação financeira e orçamentária, ou seja, a admissibilidade da
medida provisória (§ 5o do art. 62 da Constituição de 1988,
acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001,
combinado com o art. 5o da Resolução no 1,
de 2002, do Congresso Nacional).
Qualquer alteração no
texto da medida provisória implicará apresentação de projeto de lei de
conversão (§ 4o do art. 5o da Resolução no
1, de 2002, do Congresso Nacional).
Superada a fase preliminar
em comissão, a votação da medida provisória inicia-se pela Câmara dos Deputados
(§ 8o do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela
Emenda Constitucional no 32, de 2001), seguindo, se aprovada,
ao Senado Federal.
Caso aprovado o texto como
editado pelo Presidente da República, o Presidente do Congresso Nacional o
promulgará, enviando autógrafo para publicação na Imprensa Oficial (art. 12 da
Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).
Por outro lado, se a
medida provisória originar projeto de lei de conversão (PLV) – que somente
surge se acaso sugerida modificação – e sendo esse aprovado, vai à sanção
presidencial (§ 12 do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda
Constitucional no 32, de 2001, combinado com o art. 13 da
Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional). No período
de sanção ou veto (isto é, quinze dias úteis, a teor do § 1o
do art. 66 da Constituição de 1988), permanece em vigor o texto original da
medida provisória (§ 12 do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela
Emenda Constitucional no 32, de 2001).
Com a perda da eficácia da
medida provisória, quer pela rejeição, quer pela não apreciação, a comissão
mista elaborará projeto de decreto legislativo disciplinando as relações jurídicas
decorrentes da vigência da medida provisória (§ 3o do art. 62
da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no
32, de 2001, combinado com o art. 11 da Resolução no 1, de
2002, do Congresso Nacional). Se o decreto legislativo em causa não for editado
até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as
relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua
vigência conservar-se-ão por ela regidas (§ 11 do art. 62 da Constituição de 1988,
acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001,
combinado com o § 2o do art. 11 da Resolução no
1, de 2002, do Congresso Nacional).
Por último, releva
assinalar que o procedimento aqui abordado vale para a abertura de crédito
extraordinário (alínea d do inciso I do § 1o do
art. 62 da Constituição de 1988, acrescentada pela Emenda Constitucional no
32, de 2001, combinado com o § 7o do art. 167 da Constituição
de 1988).
2.6.4.
Consolidações da Legislação
A
Lei Complementar no 95, de 1998, em seus arts. 13 e ss. (v. Apêndice)
determinou a elaboração da Consolidação da Legislação Federal,
consistindo "na integração de todas as leis pertinentes a determinada
matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas
à consolidação, sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa
dos dispositivos consolidados" (Lei Complementar no
95, § 1o do art. 13) ou "declaração de revogação de
leis e dispositivos implicitamente revogados ou cuja eficácia ou validade
encontre-se completamente prejudicada" (Lei Complementar no
95, art. 14, § 3o, inciso I).
O Projeto de Lei de
Consolidação terá, assim, de manter o conteúdo normativo original dos
dispositivos consolidados, não sendo meio hábil para alterar opções políticas
anteriormente tomadas. Isto, no entanto, não significa vedação de alteração no
texto das normas. Pelo contrário, a Consolidação deverá efetuar a
divisão do texto legal segundo os critérios atualmente adotados (v. 10.2.2.
Sistemática Externa e 11.3.1.8. Agrupamento de Artigos), atualizar
termos e denominações, retificar e homogeneizar o vernáculo, fundir
dispositivos análogos, atualizar valores monetários, suprimir dispositivos
revogados tanto expressamente quanto implicitamente e suprimir dispositivos
declarados inconstitucionais pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (Lei
Complementar no 95, art. 13, § 2o).
Denomina-se matriz de
consolidação a lei geral básica à qual se integrarão os
atos normativos esparsos (art. 29 do Decreto no 4.176, de
2002).
A Consolidação não
pode abranger medidas provisórias não convertidas em lei,
nem ser combinado na mesma matriz de consolidação leis ordinárias e leis
complementares.
A iniciativa
do Projeto de Consolidação pode ser tanto do Poder Executivo quanto do
Poder Legislativo. O procedimento legislativo adotado, segundo a Lei
Complementar no 95, será "simplificado", na
forma do Regimento Interno de cada uma das casas. O Regimento Interno da Câmara
dos Deputados disciplinou a matéria nos arts. 212 e 213.