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CARTÓRIOS, REINO DA BUROCRACIA

GERALDO MESQUITA JÚNIOR

SENADOR

SENADO FEDERAL

BRASÍLIA

Agosto– 2003


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CARTÓRIOS, REINO DA BUROCRACIA

GERALDO MESQUITA JÚNIOR

SENADOR

SENADO FEDERAL

BRASÍLIA

Agosto– 2003


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Reprodução livre desde que citada a fonte.

Mesquita Júnior, Geraldo.

Cartórios, o reino da burocracia/Geraldo Mesquita Júnior. – Brasília :

Senado Federal, 2003.

56 p.

1. Cartório, Brasil. 2. Emenda constitucional, projeto, Brasil. I. Título.

CDDir 341.411


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SUMÁRIO

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Apresentação – Uma instituição odiosa .......................................... 5

Proposta de Emenda à Constituição que dispõe sobre os serviços de registro público e notariais ........................................................ 11

Justificação .....................................................................................12

I – A secularização do Estado brasileiro .................................12

II – Gratuidade do casamento civil........................................14

III – A Gratuidade na evolução constitucional ......................15

IV – O “excesso de detalhes supérfluos” ................................21

V – Novas conquistas, velhas resistências ..............................23

VI – Gratuidade remunerada .................................................26

VII – Conseqüências sociais da cumplicidade ........................28

VIII – Tentativas no Congresso .............................................32

IX – “Registro irracional”.......................................................34

X – “Custos públicos, lucros privados” ..................................37

XI – Fraude: grilagem e falsidade ...........................................40

XII – “Vício do passado impedindo a evolução do futuro” ...44

XIII – Burocracia, o “custo Brasil”.........................................46

XIV – O caminho da desburocratização ................................50


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Há mais de cem anos, desde a Proclamação da República, todas as Constituições brasileiras prescreveram a gratuidade do casamento civil.

Apesar disso, os casamentos no Brasil nunca foram celebrados de graça. Os que não podiam pagar permaneciam, segundo a linguagem preconceituosa da burguesia, “amigados”, “amasiados” “amancebados” ou “juntados”. Ou, como sentenciava o jargão bacharelesco das leis, viviam em “concubinato”.

Por isso tem cabimento perguntar: – Se nem as Constituições são cumpridas, para que servem?

Como no caso dos casamentos “gratuitos”, grande parte de suas

promessas nunca passara de simples ostentação. Servia apenas para mostrar como o País, na letra fria das leis, era “democrático”, a despeito da crueza de nossa realidade. Benefícios como habitação, educação, saúde, trabalho remunerado e direitos – fossem eles políticos, individuais ou sociais e econômicos – continuaram, como sempre, privilégios das minorias que por eles podiam pagar.

Quando a sociedade brasileira, depois de mais de três séculos de

vigência das Ordenações Filipinas, velhas de 1603, baixadas pelo Rei Felipe

UMA INSTITUIÇÃO ODIOSA


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III da Espanha, sob cujo domínio estava Portugal, finalmente ganhou seu primeiro Código Civil, em 1916, o exercício dos direitos civis ficou ainda mais distante e difícil, sobretudo para os pobres. Analfabetos ou não, continuaram constituindo suas famílias à margem da lei, “juntando-se” ou “amancebando-se”, trabalhando, sustentando suas famílias e pagando tributos como qualquer cidadão, mesmo sendo privados de votar. Tudo ficou mais complicado. Dos tempos coloniais, herdamos essa instituição odiosa, que todos conhecem como cartório, sinônimo de atraso e de burocracia.

Ali, os que podiam pagar registravam os filhos, celebravam seus casamentos, passavam procurações, compravam e vendiam suas propriedades, através de escrituras públicas que depois tinham de ser registradas em outros cartórios, para que tivessem validade. Reconhecer atestados, obter públicas formas, certificar o óbito dos que faleciam, tudo tinha de ser feito em cartório. Milhões e milhões de brasileiros, ao longo desses mais de cem anos, nasceram, casaram, tiveram filhos, os viram morrer e eles próprios foram enterrados, sem que nunca tivessem entrado num cartório, simplesmente porque não podiam pagar.

Cartórios, havia, como ainda hoje, para quase todas as coisas. De

notas, de protesto, de registro de tudo: nascimento, casamento, óbito e imóveis. Tudo era certificado. E pago a peso de ouro. Apenas para que os papéis tivessem “fé pública”. Uma fé que é a presunção de validade que têm todos os documentos públicos. Tudo era público, da fé que o Estado delegava aos escritos e à assinatura dos tabeliães e seus escreventes, juramentados ou não, aos registros que os cartórios certificavam, sem os quais não existíamos. Só os cartórios, como ainda hoje, eram privados! Tornamo-nos, como a maioria dos países latinos, herdeiros da tradição romana, legatários de suas boas e más instituições. Cartórios, ofícios, tabeliães, escreventes, e a própria linguagem cartorária eram algumas delas. Mais as más como essas, que as

boas.

Depois de muitas Constituições, a de 1998 repetiu todas as outras e em pouco inovou. Prometeu, aos que fossem “reconhecidamente pobres, na forma da lei”, como se lê em seu art. 5o, inciso LXXVI (os algarismos também herdados da civilização romana) a gratuidade não só do


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casamento, que continua lá no art. 226, § 1o, como também “o registro civil de nascimento” e “a certidão de óbito”. Finalmente, os brasileiros, “reconhecidamente pobres, na forma da lei”, poderiam registrar seus filhos, casar e deixar a seus descendentes, a certidão em que constaria como, onde, de que, a que horas e onde morreram. Tudo gratuitamente.

Mas ser pobre, e como tal reconhecido, “na forma da lei”, impunha ter de ir à delegacia de polícia, aguardar ser atendido, não poucas vezes destratado, talvez voltar no dia seguinte e pedir o passaporte para ter acesso ao cartório: “atestado de pobreza”. Se conseguisse, podia ir ao cartório e, muito provavelmente, lhe seria exigido, como milhares de vezes ocorreu, reconhecer a firma do delegado... O remédio era pagar e só então habilitar-se a casar. Gratuitamente, supunha-se, como mandavam todas as Constituições. Mas isto nunca aconteceu. Nem antes, nem depois da última das constituições, a mais liberal de todas. Por sinal, apelidada de “cidadã”, porque nela estariam, como parecem estar, todos os direitos da cidadania, evidência de nossa democracia.

Só assim esse cidadão, “reconhecidamente pobre na forma da lei”, travaria conhecimento com uma invencível e odiosa instituição: a chicana jurídica. Ao mesmo tempo, seria apresentado a outra insuperável invenção nacional, leis que “não pegam”. De acordo com os mais elementares manuais da chicana, saberia que não o casamento, mas a sua celebração, esta sim, era gratuita. O que não é gratuito, lhe seria explicado, é a habilitação, com seus proclamas, certidões e atestados de residência, de qualquer dos nubentes. Esta teria que ser paga. Como sempre, bem paga. Depois viria a celebração, essa sim, gratuita, como mandam as leis. Mas paga-se, é claro, a faina do juiz que, mesmo “de paz”, não trabalha de graça. Taxas e emolumentos somados, só ficaria faltando a certidão, que essa nossa vetusta Constituição, lamentavelmente, também não declara ser grátis.

Com todos esses passos, fomos construindo ao longo de mais de um século, assim bem fundamentadas, a teoria e a metodologia do casamento gratuito, uma complexa instituição que, agora se sabe, compõe-se de várias etapas: habilitação, celebração e certificação. Amancebar-se, juntar-se, amasiar-se, amigar-se ou viver em concubinato, como se vê, era bem mais


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fácil, mais prático e mais barato. À teoria e à metodologia do casamento, só opondo a sociologia do “jeito”, invenção com a qual os brasileiros deserdados de todas as eras aprenderam a viver.

A Constituição de 88 está próxima da maioridade. Se fosse verdadeiramente uma cidadã, como foi proclamada, só por dois dias não poderia votar o ano que vem, pois em 5 de outubro completará 16 anos. E as eleições, infelizmente, serão realizadas no dia 3. Nada menos de cinco leis foram votadas pelo Congresso, para fazer valer a gratuidade de tantas Constituições. Os Registradores – assim se chamam os donos dos Cartórios de Registro das “pessoas naturais” que é como nos chamam, usaram os subterfúgios de sempre. Alegaram, entre muitas outras razões, tratar-se de serviço realizado pela iniciativa privada, mediante delegação do Estado, como reza o art. 236 da atual Constituição. E, como nesse reino da livre iniciativa não se trabalha de graça, só pagando, decretaram eles.

Como se poderá ver no texto desta proposta de emenda constitucional, o pagamento sempre foi uma queda de braço entre notários, tabeliães e o povo que deles se servia, pelo menos desde 1305, em Portugal.

No Brasil, não haveria de ser diferente. E já se sabe quem sempre perdia. A Constituição que lhes assegurou a posse dos cartórios, de cujas rendas vivem, é a mesma que declarou a gratuidade do casamento e das certidões, de nascimento e de óbito. Beneficiaram-se do dispositivo que lhes assegurou a benesse mas, em aberto desafio ao Estado, jamais cumpriram os que lhes impunham o dever de atender, gratuitamente, os brasileiros que, a falta de identificação, não têm acesso aos direitos de cidadãos, simplesmente porque não podem pagar.

Somente quando o Estado, sempre tão poderoso com os fracos, cedeu às suas exigências, fazendo com que os usuários dos serviços cartoriais e de registro pagassem as certidões que a Constituição e as leis do País declaram ser gratuitas, passaram a fornecer o que os “reconhecidamente pobres, nos termos da lei”, necessitavam para ter acesso aos serviços que sempre lhes foram negados. Trata-se, sem dúvida, da única gratuidade remunerada do mundo.


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Esta é, em poucas palavras, a história de uma instituição odiosa, da qual o Brasil ainda não conseguiu se livrar. Os cartórios tornaram-se, no Brasil, um Estado dentro do Estado. Impunemente, desafiam a Constituição e as leis, submetendo-as a seus interesses e caprichos, contra os quais, ou reagimos, ou continuaremos, como até hoje, sendo impiedosamente explorados. Uma história que vale a pena ser lida.

Brasília, agosto de 2003.

Geraldo Mesquita Júnior

(PSB/AC)


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Dá nova redação ao art. 236 da Constituição Federal, dispondo sobre os serviços de registro público e notariais.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:

Art. 1º

 

– O art. 236 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 236 – Os serviços de registro público serão executados diretamente pelos estados, podendo os notariais ser exercidos sob o regime de administração privada, mediante delegação do Poder Público.

§ 1º

– Lei federal regulará as atividades de ambos, disciplinará a responsabilidade civil e criminal de notários e oficiais de registro e seus prepostos, submetendo-as à fiscalização do Minis-

 

PROPOSTA DE EMENDA à CONSTITUIÇÃO Nº 62, DE 2003


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tério Público no caso das exercidas diretamente pelo Estado e à do Poder Judiciário as delegadas pelo Poder Público.

 

§ 2o

– Os emolumentos dos serviços notariais exercidos por delegação do Poder Público obedecerão às normas gerais fixadas por lei federal, não podendo ser superiores a dez por cento dos respectivos custos.

 

§ 3o

– Os serviços notariais estarão sujeitos às normas do Código de Defesa do Consumidor e o seu exercício dependerá de provimento mediante concurso público de provas e títulos.”

 

Art. 2º

 

– Esta emenda à Constituição entra em vigor na data de sua publicação.

 

JUSTIFICAÇÃO

 

I – A

SECULARIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

 

Entre as grandes conquistas da República está a separação entre a Igreja e o Estado. A medida rompeu o modelo herdado de Portugal que, mesmo após a Independência, manteve oficial “a religião católica apostólica romana” permitindo-se às demais apenas “seu culto doméstico ou particular, em casas para isso destinadas, sem forma alguma exterior de templo” (Constituição de 1824, art. 5º).

Ao novo regime, além de outros avanços, devem ser creditadas não só a laicização do Estado, mas também a secularização dos cemitérios e a instituição do registro e do casamento civil. São conquistas só alcançadas em nosso País mais de cem anos depois das grandes transformações políticas decorrentes do constitucionalismo do fim do século XVIII, representado, tanto pela primeira Constituição escrita do mundo, a americana de 1787, quanto pela francesa, de 1789-91. Como penhor de seu acatamento, boa parte dessas iniciativas foram elevadas à dignidade constitucional, como as constantes dos §§ 3º, 4º e 5º do art. 72 da Constituição republicana de 24 de fevereiro de 1891, significativamente inscritas em sua declaração de direitos:


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§ 3º

– Todos os indivíduos e confissões religiosas podem exercer pública e livremente o seu culto, associando-se para esse fim e adquirindo bens, observadas as disposições do direito comum.

 

§ 4º

– A República só reconhece o casamento civil, cuja celebração será gratuita.

 

§ 5º

– Os cemitérios terão caráter secular e serão administrados pela autoridade municipal, ficando livre a todos os cultos religiosos a prática dos respectivos ritos em relação a seus crentes, desde que não ofendam a moral pública e as leis.

A inclusão desses dispositivos no texto constitucional foi calcada em fundadas razões. A primeira delas, a violenta e sistemática oposição do clero e da igreja à instituição do casamento civil, adotado pelo Governo provisório, por meio do Decreto nº 181, de 24 de janeiro de 1890, de iniciativa de Campos Sales, Ministro da Justiça. No Chile, como assinala o historiador Luís Galdames, a reação à reforma foi idêntica, privando a Igreja de seu direito de constituir legalmente a família foi de tal ordem, “que o país pareceu ao borde de uma guerra civil”. O decreto de separação entre a Igreja e o Estado, aprovado pelo Governo Provisório em 7 de janeiro, ao contrário, não provocou qualquer reação. Para adotá-lo, seu autor, o Ministro da Fazenda, Rui Barbosa*, ouvira D. Antônio de Macedo Costa, figura central da “questão religiosa” durante o império. E, embora o art. 4º do decreto declarasse “extinto o padroado com todas as suas instituições, recursos e prerrogativas”, a aceitação pacífica do clero decorria do art. 6º, no qual se dispunha “O Governo Federal continua a prover a côngrua** para sustentação dos atuais serventuários do culto católico e subvencionará por um ano as cadeiras dos seminários; ficando livre a cada Estado o arbítrio de manter os futuros ministros desse ou daquele culto, sem contravenção do disposto nos artigos antecedentes”.

No caso do casamento civil, como assinala R. Magalhães Júnior na

obra Deodoro, a espada contra o Império, “promoveu-se do púlpito e do con-

 

* O histórico do decreto e suas controvérsias encontram-se no livro de Dunshee de Abranches, Atas e atos do Governo Provisório, sessões de 7/1/1890, 21/1/1890, 23/1/1890 e no Apêndice da mesma obra.

** Pensão que se concedia aos párocos para sua conveniente sustentação.


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fessionário forte campanha contra a nova instituição, sendo Campos Sales, de contínuo, pessoalmente agredido e indicado como ímpio, inimigo da Igreja e da religião”. “A campanha dos padres e bispos contra a lei do casamento civil, registra o autor, continuava e, ao entrar em vigor, a 24 de maio, foi quase como se não tivesse sido decretada, principalmente no interior do Brasil”. O Governo Provisório, é ainda Magalhães Júnior quem diz, “sentiu-se desprestigiado e resolveu aceitar o desafio, baixando o decreto de 26 de junho de 1890”. Nele se prescreveu que o casamento, em virtude das relações de direito que estabelece, seria realizado sob a proteção da República e por isso proibia cerimônias religiosas, antes de celebrado o casamento civil, cominando penas para os infratores. Contudo, conclui o mesmo autor, “ainda durante muitos anos, o clero do interior do País continuou a ignorar a lei e a combater o casamento, desafiando as sanções, raramente ou nunca aplicadas...”

 

II – GRATUIDADE DO CASAMENTO CIVIL

 

O decreto do casamento civil e o projeto de Constituição enviado pelo Governo ao Congresso constituinte dispunham sobre o novo instituto jurídico, mas não previam a gratuidade de sua celebração. Como esclarece o insuperável Barbalho em seus Commentarios à Constituição Federal Brazileira, o Decreto nº 181, de 24 de janeiro de 1890, que o instituiu, permitia, no art. 108, a celebração das cerimônias religiosas antes ou depois do ato civil. Foi a oposição do clero e da Igreja que levou à reação do Governo, baixando o de nº 521, de 26 de junho do mesmo ano, determinando a obrigatoriedade da precedência do ato civil, sob pena de seis meses de prisão e multa para o celebrante do ato religioso. O mesmo previu o art. 284 do Código Penal de 11 de outubro também de 1890. O Decreto nº 510, de 22 de junho, aprovou e mandou adotar como a Constituição provisória o projeto da Comissão de Petrópolis*. O de nº 914-A, de 23 de outubro do

 

* Comissão que elaborou o projeto de Constituição, nomeada pelo Governo provisório.


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mesmo ano, submeteu esse projeto ao Congresso Constituinte. Ambos dispunham no § 4º do art. 72: “A República só reconhece o casamento civil que precederá sempre as cerimônias religiosas de qualquer culto”.A Comissão Constitucional encarregada de dar parecer ao projeto do Governo, entendendo que a obrigatoriedade da precedência se justificava por se tratar de um instituto novo, mas que devia ter caráter provisório, além de importar em restrição à liberdade individual, estipulou que “a Constituição deve simplesmente consagrar o princípio de que a República só reconhece o casamento civil, ficando ao Poder Legislativo a faculdade de manter ou não a precedência a que alude o texto constitucional” (cf. Barbalho, op. cit., p. 309).

 

III – A GRATUIDADE NA EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL

 

a) A Constituição republicana de 1891

A emenda mandando acrescentar ao texto aprovado pela Comissão Constitucional a expressão “cuja celebração será gratuita” é de autoria do representante paraibano e depois Presidente da República Epitácio Pessoa, acolhida pelo Plenário, quando da discussão do dispositivo, nas sessões de 12 de janeiro de 1891 e nas que se lhe seguiram. Ficou assim consagrado o princípio republicano, resguardada a separação entre a Igreja e o Estado e reafirmada a legalidade do novo instituto jurídico criado pela República. Tratava-se de medida indispensável à modernização do Estado brasileiro e representou a superação da velha ordem imperial, em que o matrimônio estava regulado por uma série de provimentos e normas legais, muitas das quais remontavam ao período colonial. Eram elas, (1) o Concílio Tridentino, seção 24, cap. I, De reformatione matrimonii; (2) Constituição do Arcebispado da Bahia, Livro I, Tit. 68, § 291; (3) Lei de 3 de novembro de 1827; (4) Lei de 28 de julho de 1828; (5) Código Criminal de 1830, arts. 247 e 248; (6) Decreto de 13 de julho de 1832; (7) Decreto nº 18, de 11 de julho de 1838; (8) Lei nº 1.144, de 11 de setembro de 1861, (9) Ordenações Filipinas de 1603, livro 4, tit. 46, § 1º ; (10) Lei de 19 de junho de 1775; (11) Lei de 19 de novembro de 1775 e (12) Lei de 6 de outubro de 1785.


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b) Constituição de 1934

 

A efêmera Constituição de 1934 materializou alguns avanços e vários retrocessos, relativamente ao instituto do casamento. As disposições relativas à matéria passaram a constituir o Capítulo I do Título IV, tratando de assuntos que não eram nem substantiva nem deveriam ser formalmente constitucionais:

 

TÍTULO V

DA FAMÍLIA, DA EDUCAÇÃO E DA CULTURA

 

CAPÍTULO I

Da Família

 

Art. 144 – A família, constituída pelo casamento indissolúvel, está sob a proteção especial do Estado.

Parágrafo único – A lei civil determinará os casos de desquite e de anulação de casamento, havendo sempre recurso ex officio, com efeito suspensivo.

Art. 145 – A lei regulará a apresentação pelos nubentes de prova de sanidade física e mental, tendo em atenção as condições regionais do País.

Art. 146 – O casamento será civil e gratuita a sua celebração. O casamento perante ministro de qualquer confissão religiosa, cujo rito não contrarie a ordem pública ou os bons costumes, produzirá, todavia, os mesmos efeitos que o casamento civil, desde que, perante a autoridade civil, na habilitação dos nubentes, na verificação dos impedimentos e no processo de oposição, sejam observadas as disposições da lei civil e seja ele inscrito no Registro Civil. O registro será gratuito e obrigatório. A lei estabelecerá penalidades para a transgressão dos preceitos legais atinentes à celebração do casamento.

Parágrafo único – Será também gratuita a habilitação para o casamento, inclusive os documentos necessários, quando o requisitarem os juízes criminais ou de menores, nos casos de sua competência, em favor de pessoas necessitadas.


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O texto dessa prolixa e precária lei magna constitucionalizou a indissolubilidade do casamento, criando o precedente para que os textos constitucionais posteriores adotassem o mesmo princípio que perdurou durante mais de 40 anos. Só a Emenda Constitucional nº 9, de 28 de junho de 1977, veio a admitir a dissolução do vínculo matrimonial. E isto se tornou possível em virtude do “Pacote de abril” (Emenda Constitucional nº 8, de 14 de abril de 1977), ao modificar a redação do art. 48 do texto então vigente, diminuindo o quorum para aprovação das emendas constitucionais de dois terços para maioria absoluta em cada uma das duas Casas do Congresso. Quando isto finalmente ocorreu, tornamo-nos o 127º País, dentre os então filiados à ONU, a adotar o divórcio, prova mais do que evidente do nosso conservadorismo em matéria jurídica e social.

É preciso reconhecer, porém, o avanço que significou a gratuidade, não apenas da celebração do casamento civil, instituído em 1891, mas também do seu registro, já que se tratava de medida obrigatória para todos os nubentes, por imposição do Estado.

 

c) A carta ditatorial de 1937

A carta fascista de 1937 não poderia dispor de maneira diferente, senão revogando as conquistas das Constituições anteriores e delas apenas preservando o seu aspecto mais reacionário, a indissolubilidade do vínculo matrimonial, nos artigos dedicados à família:

Art. 124 – A família, constituída pelo casamento indissolúvel, está sob a proteção especial do Estado. Às famílias numerosas serão atribuídas compensações na proporção de seus encargos.

 

d) A Constituição “liberal” de 1946

A Constituição democrática de 1946 voltou à tradição republicana, perfilhando a indissolubilidade do vínculo matrimonial instituído pela lei magna de 1934, mas, ao contrário dela, terminando com a gratuidade do registro de casamento, ainda que mantendo o de sua celebração. As disposições sobre a família foram, como em 1934, incluídas no Capítulo I do Título VI, dedicado mais uma vez, à Família, à Educação e à Cultura:


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Art. 163 – A família é constituída pelo casamento de vínculo indissolúvel e terá direito à proteção especial do Estado.

 

§ 1º

– O casamento será civil e gratuita a sua celebração. O casamento religioso equivalerá ao civil se, observados os impedimentos e as prescrições da lei, assim o requerer o celebrante ou qualquer interessado, contanto que seja o ato inscrito no registro público.

 

§ 2º

– O casamento religioso, celebrado sem as formalidades deste artigo, terá efeitos civis se, a requerimento do casal, for inscrito

no registro público, mediante prévia habilitação perante a autoridade competente.

O suposto liberalismo da Constituição de 1946 estava na contramão das suas congêneres coetâneas já que, segundo assinala Alcino Pinto Falcão em sua Constituição anotada, “as Constituições recentes, sem cair na antiqualha do laço matrimonial indissolúvel, e sem descer à matéria própria da lei ordinária, traçam normas de proteção ao casamento e da família. Assim o art. 6º e cinco alíneas da Lei Fundamental de Bonn, de 1949, italiana de 1948 (título II), francesa de 1946, no preâmbulo”. Como assinala esse autor, o dispositivo do casamento indissolúvel “manteve-se por amor à hipocrisia” já que, diz ele, “ninguém ao votá-lo ignorava que a norma é arbitrária e incapaz de deter aquilo que está à mostra na sociedade brasileira (alta, média e proletária): os divórcios de fato e os casamentos de fato conseqüentes, a freqüentarem os salões das classes dominantes, como a sala de jantar do pobre”.

 

e) A pretensa Constituição de 1967

Nem mesmo a Constituição de 1967, elaborada ao arrepio da tradição constitucional brasileira por um Congresso em fim de mandato, e promulgada ao ritmo dos tambores que em 1964 impuseram a cadência militar, sob a qual passou a viver o País, renegou a gratuidade do casamento civil. Se não renegou, menos ainda inovou, usando apenas a técnica da cola e tesoura para repetir, sob disposição de número diferente, o que já estipulavam os textos anteriores de 34 e 46:


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Art. 167 – A família é constituída pelo casamento e terá direito à proteção dos Poderes Públicos.

 

§ 1º

– O casamento é indissolúvel.

 

§ 2º

– O casamento será civil e gratuita a sua celebração. O casamento religioso equivalerá ao civil se observados os impedimentos e as prescrições da lei, se assim o requerer o celebrante ou qualquer interessado, contanto que seja o ato inscrito no registro público.

 

§ 3º

– O casamento religioso celebrado sem as formalidades deste artigo terá efeitos civis se, a requerimento do casal, for inscrito no registro público, mediante prévia habilitação perante a autoridade competente.

 

f) A “emenda” da Junta Militar

A “emenda” nº 1, de 17 de outubro de 1969, mera “Constituição constituída” pela junta de generais que jogou o Brasil na vala comum do caudilhismo latino-americano a que nos supúnhamos imunes, nada inovou nem renegou, apenas remendou o § 2º do art. 167 do texto constitucional de 67, renumerado como art. 175:

 

Art. 175 – A família é constituída pelo casamento e terá direito à proteção dos Poderes Públicos.

 

§ 1º

– O casamento é indissolúvel.

 

§ 2º

– O casamento será civil e gratuita a sua celebração. O casamento religioso equivalerá ao civil se, observados os impedimentos e as prescrições da lei, o ato for inscrito no registro público, a requerimento do celebrante ou de qualquer interessado.

 

§ 3º

– O casamento religioso celebrado sem as formalidades do parágrafo anterior terá efeitos civis se, a requerimento do casal,

for inscrito no registro público, mediante prévia habilitação perante a autoridade competente.

[As partes sublinhadas são as modificadas em relação ao texto constitucional de 1967]


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g) A Constituição “cidadã” de 1988

 

A Constituição em vigor prometeu, sob inúmeros aspectos, uma verdadeira revolução. Tanto em matéria de direitos individuais e coletivos, quanto em relação aos direitos sociais. Mais ainda, no que diz respeito ao direito de família. Como se verá em seguida, mais prometeu que promoveu.

Na matéria de que estamos tratando, fez incluir logo no Capítulo I do Título II, referente aos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, o preceito do art. 5º, inciso LXXVI:

 

“São gratuitos, para os reconhecidamente pobres, na forma da lei:

a) o registro civil de nascimento;

b) a certidão de óbito.”

 

No Capítulo VII do Título VII, que trata da Família, da Criança, do Adolescente e do Idoso, nada menos de oito parágrafos dispõem sobre a família, o casamento, a sociedade conjugal e sua proteção:

 

Art. 226 – A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.

 

§ 1o

– O casamento é civil e gratuita a sua celebração.

 

§ 2o

– O casamento religioso tem efeito civil, nos termos da lei.

 

§ 3o

– Para efeito de proteção do Estado, é reconhecida a uniãoestável entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua conversão em casamento.

 

§ 4o

– Entende-se também, como entidade familiar a comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes.

 

§ 5o

– Os direitos e deveres referentes à sociedade conjugal são exercidos igualmente pelo homem e pela mulher.

 

§ 6o

– O casamento civil pode ser dissolvido pelo divórcio, após prévia separação judicial por mais de um ano nos casos expressos em lei, ou comprovada separação de fato por mais de dois anos.

 

§ 7o

– Fundado nos princípios da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsável, o planejamento familiar é livre à decisão do casal, competindo ao Estado propiciar recursos educacio-


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nais e científicos para o exercício desse direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituições oficiais ou privadas.

 

§ 8o

– O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações.

A despeito de mais de um século do estabelecimento da gratuidade da celebração do casamento civil, instituída pela Constituição republicana de 1891, essa disposição jamais teve efetividade no Brasil.

Tratando-se de serviço prestado sob regime privado por delegação do Poder Público, pelos Ofícios do Registro Civil, a alegação para se furtar ao cumprimento do ordenamento constitucional sempre foi a de que os ônus da celebração tinham que caber aos interessados e não aos ofícios, por seu caráter privado. É um mal de que padecem as Constituições recentes, aqui e em outros países, segundo lembra Giovanni Sartori, quando afirma: “(...) as Constituições contemporâneas – em geral – são más Constituições tecnicamente falando. Encontram-se nelas deslumbrantes profissões de fé por um lado e um excesso de detalhes supérfluos por outro.

Algumas destas são tão ‘democráticas’ que já não são Constituições”. (Elementos de teoria política. Madrid, Alianza Editorial, 1992, p. 23).

 

IV – O “EXCESSO DE DETALHES SUPÉRFLUOS”

 

Que a Constituição em vigor padece do excesso de detalhes supérfluos pode ser constatado ao longo de todo o seu texto. Um deles é, sem dúvida, o art. 236, dispondo sobre serviços notariais e de registro, matéria até então regida pela legislação ordinária:

 

Art. 236 – Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.

 

§ 1o

– Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.


Page 21

22

§ 2o

– Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.

 

§ 3o

– O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.

Mesmo que o “lobby” dos cartórios pretendesse colocar sob proteção constitucional seus interesses, até se poderia admitir fazê-lo no âmbito das constituições estaduais. A criação de ofícios notariais e de registro sempre foi da competência dos Estados e a fiscalização de suas atividades atribuição das respectivas Corregedorias de Justiça. Isto explica por que, antes do texto em vigor, nenhuma das muitas Constituições brasileiras tenha tratado do assunto, salvo o que se refere aos registros públicos, estes, sim, objeto da legislação federal ordinária, como, verbi gratia, ocorreu com o Decreto nº 4.827, de 7 de fevereiro de 1924, o Decreto-Lei nº 1.000, de 21 de outubro de 1969, e a Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, além dos Decretos nos 4.857, de 9 de novembro de 1939, 5.318, de 29 de fevereiro de 1940 e 5.553, de 6 de maio de 1940.

Como a Constituinte decidiu ceder às pressões dos interesses privados, foi necessário que os arts. 31 e 32 do Ato das Disposições tratassem das especificidades então existentes. O primeiro estatizando as serventias do foro judicial assim definidas em lei e o segundo ressalvando a não aplicação do art. 236 aos serviços notariais e de registro público já oficializados pelo poder público. É o caso do Acre, onde esse encargo foi assumido pelo poder público estadual, como é de sua natureza, antes mesmo de sua elevação à categoria de Estado, em 1962.

A superfluidade do art. 236 tornou inaplicáveis, em quase todo

o Brasil, outros dispositivos, como foi o caso do disposto no art. 5º, inciso LXXVI da Constituição:

São gratuitos para os reconhecidamente pobres, na forma da lei:


Page 22

23

 

a) o registro civil de nascimento;

b) a certidão de óbito.

 

Nem a gratuidade da celebração do casamento civil, nem a dos registros de nascimento e de óbito, para os reconhecidamente pobres, chegaram a se efetivar em todo o País, tornando-se prescrições supérfluas que, lamentavelmente, até hoje, ainda separam o texto escrito, a Constituição ideal, da que é efetivamente praticada, a Constituição real.

 

V – NOVAS CONQUISTAS, VELHAS RESISTÊNCIAS

 

Não faltaram esforços para materializar a gratuidade dos registros de nascimento e óbito para os “reconhecidamente pobres”. A primeira tentativa ocorreu com a Lei no 7.844, de 18 de outubro de 1989, disciplinando o inciso LXXVI do art. 5º do texto constitucional de 88, e alterando a redação do art. 30 da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Registros públicos).

 

Esta última disposição dispunha:

Art. 30 – Das pessoas comprovadamente pobres, à vista de atestado da autoridade competente, não será cobrado emolumento pelo registro civil e respectiva certidão.

 

A nova redação passou a prescrever:

Art. 30 – Das pessoas reconhecidamente pobres não serão cobrados emolumentos pelo registro civil de nascimento e pelo assento de óbito e respectivas certidões.

 

§ 1o

– O estado de pobreza será comprovado pela declaração do próprio interessado ou a rogo, em se tratando de analfabeto, neste caso acompanhada da assinatura de duas testemunhas.

 

§ 2o

– A falsidade da declaração ensejará a responsabilidade civil e penal do interessado.

 

A segunda foi a Lei no 9.053, de 25 de maio de 1995 promovendo nova alteração na lei de registros públicos, desta vez modificando a reda-


Page 23

24

 

ção de seu art. 50, para facilitar o registro de nascimento nas cidades do

interior do País:

Art. 50 – Todo nascimento que ocorrer no território nacional

deverá ser dado a registro, no lugar em que tiver ocorrido o parto ou

no lugar da residência dos pais, dentro do prazo de quinze dias, que

será ampliado em até três meses para os lugares distantes mais de

trinta quilômetros da sede do cartório.

§ 1

o

– Quando for diverso o lugar da residência dos pais, ob-

servar-se-á a ordem contida nos itens 1

o

e 2

o

do art. 52.

Em 1996 a terceira tentativa resultou da Lei n

o

9.265, de 12 de

fevereiro, ampliando a regulamentação do disposto no art. 5

o

, inciso

LXXVII, ao determinar serem gratuitos os seguintes atos, considerados ne-

cessários ao exercício da cidadania:

I – os que capacitam o cidadão ao exercício da soberania popu-

lar, a que se reporta o art. 14 da Constituição (alistamento eleitoral);

II – aqueles referentes ao alistamento militar;

III – os pedidos de informação ao poder público, em todos os

âmbitos, objetivando a instrução da defesa ou a denúncia de irre-

gularidades administrativas na órbita pública;

IV – as ações de impugnação de mandato eletivo por abuso de

poder econômico, corrupção ou fraude;

V – quaisquer requerimentos ou petições que visem as garan-

tias individuais e a defesa do interesse público.

Em 7 de julho de 1997, uma quarta tentativa decorreu da Lei

n

o

9.465,da mesma data, dispondo:

Art. 1

o

– Não haverá incidência de emolumentos ou multas

no registro de nascimento efetuado fora de prazo, quando destinado

à obtenção de Carteira de Trabalho e Previdência Social.

Sem resultados práticos, o quinto intento resultou da Lei n

o

9.534,

de 10 de dezembro de 1997, alterando as disposições de nada menos de três

outras normas legais:


Page 24

25

Art. 1

o

– O art. 30 da Lei n

o

6.015, de 31 de dezembro de

1973, alterada pela Lei n

o

7.844, de 18 de outubro de 1989,

passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 30 – Não serão cobrados emolumentos pelo registro de

nascimento e pelo assentamento de óbito, bem como pela primeira

certidão respectiva.

§ 1

o

– Os reconhecidamente pobres estão isentos de pagamen-

to de emolumentos pelas demais certidões extraídas pelo cartório de

registro civil.

§ 2

o

– O estado de pobreza será comprovado por declaração do

próprio interessado ou a rogo, tratando-se de analfabeto, neste caso,

acompanhada da assinatura de duas testemunhas.

§ 3

o

– A falsidade da declaração ensejará a responsabilidade

civil e criminal do interessado.

Art. 2

o

– (Vetado)

Art. 3

o

– O art. 1

o

da Lei n

o

9.265, de 12 de fevereiro de

1996, passa a vigorar acrescido do seguinte inciso VI:

Art. 1

o

:

.................................................................................................

VI – O registro civil de nascimento e o assentamento de óbito,

bem como a primeira certidão respectiva.

Art. 4

o

– (Vetado)

Art. 5

o

– O art. 45 da Lei n

o

8.935, de 18 de novembro de

1994, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 45 – São gratuitos os assentos do registro civil de nasci-

mento e o de óbito, bem como a primeira certidão negativa.

Parágrafo único – Para os reconhecidamente pobres não serão

cobrados emolumentos pelas certidões a que se refere este artigo.

Art. 6

o

– (Vetado)

Art. 7

o

– Os Tribunais de Justiça dos Estados poderão instituir,

junto aos Ofícios do Registro Civil, serviços itinerantes de registros,

apoiados pelo poder público estadual e municipal, para provimento

da gratuidade prevista nesta lei.


Page 25

26

A resistência dos Oficiais de Registro Civil, no entanto, não co-

nhecia limites. Opunham obstáculos e óbices de qualquer natureza recor-

rendo sempre a subterfúgios de toda ordem para resistir ao cumprimento

de tantas disposições legais para o exercício do que deveria ser um direito

elementar de todo cidadão, em qualquer democracia.

Em pelo menos três ocasiões, entidades direta ou indiretamente

interessadas no assunto recorreram à Justiça tentando obter a declaração de

inconstitucionalidade de algumas dessas leis e preconizando contra sua vi-

gência medidas cautelares. Foram elas a Associação dos Notários e Registra-

dores do Brasil, a Confederação Nacional dos Profissionais Liberais e a As-

sociação Nacional dos Registradores de Pessoas Naturais.

O resultado foi que só a Lei n

o

10.169, de 29-12-00, dispondo

sobre o reajuste dos emolumentos, foi capaz de materializar, ainda que par-

cialmente, a gratuidade. Seu art. 7

o

estabeleceu cláusula penal, dispondo:

Art. 7

o

– O descumprimento, pelos notários e registradores,

do disposto nesta lei sujeitá-los-á às penalidades previstas na Lei

n

o

8.935 de 18-11-1994,sem prejuízo da aplicação de outras san-

ções legais.

E o art. 8

o

, por fim, cedeu às pressões dos Registradores:

Art. 8

o

– Os Estados e o Distrito Federal, no âmbito de sua

competência, respeitado o prazo estabelecido no art. 9

o

desta lei,

estabelecerão forma de compensação aos registradores civis das pes-

soas naturais pelos atos gratuitos por eles praticados, conforme esta-

belecido em lei federal

Parágrafo único – O disposto no caput não poderá gerar ônus

para o Poder Público.

VI – G

RATUIDADE REMUNERADA

O caso do Distrito Federal tornou-se ilustrativo. Em 2 de maio

de 2001, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios subme-


Page 26

27

teu à Câmara o Projeto de Lei n

o

4.578, dispondo sobre a criação do Fundo

de Compensação aos Registradores Civis das Pessoas Naturais no âmbito

do Distrito Federal. Para antecipar o que prevê o projeto ainda em tramitação,

o Corregedor da Justiça do DF e dos Territórios baixou o Provimento n

o

6,

de 19 de setembro de 2001. O ato criou o “fundo de compensação em

favor dos Ofícios de Registro Civil custeado por meio da atividade registral

de Títulos e Documentos do Distrito Federal”. De acordo com o art. 5

o

o

fundo será composto de “30% do valor de cada registro de título com

cláusula de alienação fiduciária em garantia ou quando os emolumentos

devidos atingirem valor igual ou superior a R$110,00”, limitando-se o re-

passe de cada registro ao importe de R$33,00.

Para prevenir jurisdição que é da lei, o art. 6

o

ressalva que “a criação

do fundo de compensação de que trata este provimento não substitui nem se

confunde com o fundo de ressarcimento do registro civil a ser criado por lei,

cujo projeto está em tramitação no Congresso Nacional (PL n

o

4.578/2001).

O Estado de São Paulo adotou providência semelhante através

da Lei n

o

11.331, de 26 de dezembro de 2002, disciplinando a aplicação

dos recursos de 3,289473% arrecadados a título de emolumentos, “à com-

pensação dos atos gratuitos do registro civil das pessoas naturais, e à com-

pensação da receita mínima das serventias deficitárias” (art. 19, alínea d).

A situação que estes fatos comprovam é que, a despeito de no

mínimo cinco diferentes leis votadas com o objetivo de dar cumprimento a

dispositivo expresso da Constituição Federal, sua execução parcial só come-

çou a se consumar quando leis estaduais específicas ou Provimento judiciá-

rio, como no Distrito Federal, garantiram retribuição pecuniária a um servi-

ço que a constituição e as leis declaram gratuito! Provavelmente trata-se do

único caso conhecido no mundo de gratuidade remunerada...

O poder dos notários e registradores, já constatado em outras

ocasiões e em inúmeros episódios, inclusive comprovando a eficiência de

seu lobby junto ao Congresso, tem se mostrado capaz de impor ao interesse

coletivo de milhões de brasileiros, ainda hoje indocumentados, o interesse

privado de 7.638 Oficiais de Registro Civil das pessoas naturais existentes

no País.


Page 27

28

VII – C

ONSEQÜÊNCIAS SOCIAIS DA CUMPLICIDADE

O Estado brasileiro tem sido cúmplice, quando não por ação, pelo

menos por omissão, de maior parte das iniqüidades de que historicamente são

vítimas os milhões de brasileiros excluídos de todos os benefícios que as suces-

sivas constituições do País, em suas “deslumbrantes profissões de fé”, como as

denominou Giovanni Sartori, viram inscritas em seus textos.

Ofícios, encargos e serviços que deveriam ser públicos e cuja

privatização se cumpriu com a habitual eficiência e rapidez, quando está em

tela o interesse particular, estão na mesma Constituição que prescreveu a

gratuidade dos registros e certidões de nascimento e de óbito “para os reco-

nhecidamente pobres”. Essa gratuidade até hoje não se cumpriu, não se obe-

deceu nem se materializou. A defesa dos interesses das minorias, como neste

caso, sempre foi ágil, rápida e de fácil consumação. A das maiorias, quando

não é ignorada, é postergada, adiada e sistematicamente esquecida.

O fato de não se registrar nem se certificar gratuitamente os nas-

cimentos e óbitos dos que não podem pagar por tais serviços tem trazido

conseqüências, mais que danosas, funestas para o País.

Reportagem da jornalista Marta Salomon, publicada na edição

de 9 de maio deste ano da Folha de S.Paulo, calcada nas “Estatísticas do

Registro Civil” do IBGE mostra que nada menos de 957.464 crianças nas-

cidas em 1997, ano da lei que regulamentou a gratuidade do registro de

nascimento, ficaram sem registro no primeiro ano de vida. Em 2001, de-

pois de tantas leis, esse número em vez de diminuir aumentou, atingindo

1.043 milhão, 85,5 mil a mais que em 1997!

O gráfico a seguir, reproduzido da matéria acima indicada, mos-

tra o agravamento desse quadro nos últimos anos:


Page 28

29

A situação dos registros tardios, isto é, realizados depois dos

dez anos de idade, ao contrário dos que deixam de se registrar ao nascer, é,

quantitativamente, um pouco melhor, porém mais grave materialmente,

já que se trata de apenas uma parte dos que ficaram indocumentados ao

nascer. A diferença nos dois casos representa a proporção dos que nascem,

vivem e morrem, sem deixar marcas de sua existência no registro civil.

Não há indícios que permitam identificar a diferença entre as proporções

mínimas e máximas no período abaixo indicado, que variou de 23,8% a

36,2%.

G

RÁFICO

1

C

RIANÇAS SEM

C

ERTIDÃO DE

N

ASCIMENTO NO PRIMEIRO ANO DE VIDA

Fonte: IBGE – Estatísticas do Registro Civil.

* Ano da lei que prevê registro gratuito para os “reconhecidamente pobres”


Page 29

30

A distribuição regional dessa aberração cívica tolerada por suces-

sivos governos mostra a gravidade no Norte do País, onde mais da metade

das crianças fica sem registro de nascimento ao nascer. Mas torna claro,

também, que o problema é nacional.

A repercussão social está claramente indicada no texto da jorna-

lista Marta Salomon: “A falta de documentos também deixa parte das famí-

lias pobres do País excluída dos programas de transferência de renda do

Governo. O cadastro único de pobres, administrado pela Caixa Econômica

Federal, rejeita o registro de quem não tem documento. Em 64,5% dos

municípios brasileiros, esse foi o motivo apontado para o atraso no

cadastramento dos pobres, famílias com renda de até R$90,00 por pessoa.

Até agora, o cadastro alcançou cerca de 65% das 9,3 milhões (número esti-

mado) de famílias do País que estariam aptas a receber o benefício”.

G

RÁFICO

2

R

EGISTROS TARDIOS

(

APÓS

10

ANOS DE IDADE

)

Fonte: IBGE – Estatísticas do Registro Civil.


Page 30

31

Entretanto, estamos nos referindo aqui apenas à situação das crian-

ças. A reportagem alude também aos adultos, cuja posição não é conhecida:

“A situação dos adultos sem documentos é mais complicada porque, depois

dos 12 anos de idade, o registro depende de uma autorização da Justiça.

Mas não se sabe ainda qual é o total de clandestinos ou sem documentos no

País. Isto dependeria de uma pergunta específica do Censo ou na próxima

contagem de população”.

Em outra reportagem sobre o mesmo assunto, também da

Folha de S.Paulo, na edição de 17 de dezembro de 2002, o gerente do Depar-

tamento de Indicadores Sociais do IBGE, Antônio Tadeu de Oliveira, cha-

ma a atenção para o fato de que mais dramática ainda é a falta de registro de

F

IGURA

1

R

EGISTROS TARDIOS POR REGIÃO

,

EM

2001.

Fonte: IBGE – Estatísticas do Registro Civil.


Page 31

32

mortes, que só pode ser feito após o óbito. Em 2001, 22,8% dos mortos

não entraram nas estatísticas, fato que, segundo o Instituto, estimula os

cemitérios clandestinos.

A falta de registros adequados termina afetando a apuração dos

dados da morbidade em relação à causa mortis de milhares de cidadãos,

distorcendo as estatísticas de saúde e prejudicando políticas públicas neste

setor essencial da vida de qualquer país.

VIII – T

ENTATIVAS NO

C

ONGRESSO

Nos últimos anos, pelo menos duas tentativas foram feitas no

Congresso para reverter essa situação. Nesta Casa, nosso ex-colega Roberto

Freire apresentou, em 22-8-2001, a Proposta de Emenda Constitucional

n

o

25, acrescentando um parágrafo ao art. 236 da Constituição, dispondo:

§ 4

o

– Ficam excetuados os serviços de registro de imóveis, que

mediante lei estadual ou da Câmara Legislativa, serão exercidos

diretamente pelos Municípios ou pelo Distrito Federal.

A proposição, como se vê, referia-se apenas ao registro de imó-

veis, seguramente a atividade mais rentável dos registros públicos, não in-

cluindo, portanto, o registro das pessoas naturais, objeto desta proposta.

Mas nem por isso o então Senador e hoje Deputado Roberto Freire, deixou

de acentuar: “Recentemente, participamos de discussões polêmicas sobre a

gratuidade das certidões de nascimento, quando se procurava afirmar o

direito do cidadão de possuir registro sem ônus e, de outro lado, desenha-

vam-se resistências pelos cartórios. Certamente, se fosse o poder público o

emissor das certidões e responsável pelos serviços notariais, seria fácil aplicar

a gratuidade, a partir da colaboração com a rede de saúde pública”. E con-

cluía: “Esse é apenas um exemplo dos males acarretados por essa instituição

ultrapassada do cartório”.

A matéria, distribuída na Comissão de Constituição, Justiça e

Cidadania ao ilustre Senador Jefferson Péres, recebeu parecer de S. Ex

a

em 8


Page 32

33

de agosto do ano passado que não chegou a ser apreciado por aquele órgão

técnico, sendo arquivada, nos termos do art. 332 do Regimento Interno,

pelo fim da Legislatura.

A segunda tentativa em relação a essa matéria ocorreu na Câmara

dos Deputados, também por meio de proposta de emenda constitucional

n

o

292, de 17 de outubro de 2.000, de autoria do Deputado Ricardo Ferraço.

A iniciativa tinha por objetivo transferir aos municípios, às Juntas Comer-

ciais dos estados e aos órgãos auxiliares da justiça, respectivamente, o regis-

tro das pessoas naturais e o de imóveis, o de pessoas jurídicas e a autentica-

ção de documentos, o reconhecimento de firmas e o protesto de títulos e

documentos, quando indispensáveis nos procedimentos judiciais.

Alterava também a redação do art. 32 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias, prescrevendo:

Art. 32 – Não são devidos aos titulares dos serviços notariais e

de registro, quaisquer indenizações ou reparações decorrentes da

extinção dos cartórios ou de transferência desses serviços aos órgãos

da administração pública.

Já o art. 4

o

da PEC, por fim, estipulava:

A transmissão dos livros e documentos notariais e de registro

dos antigos cartórios para os órgãos da administração pública respon-

sáveis por esses serviços, far-se-á no prazo máximo de um ano, a

contar da data da promulgação da presente emenda constitucional,

sem prejuízo da continuidade dos serviços e sob a fiscalização e su-

pervisão dos respectivos órgãos corregedores da Justiça.

A proposta foi relatada na Comissão de Constituição, Justiça e

de Redação em 23-8-01, pela admissibilidade, com substitutivo do Relator,

Deputado Custódio Matos, sendo, em 5-9-01 retirada da pauta por sua

iniciativa, e devolvido à presidência da comissão em 8-3-02, por força de

sua saída da comissão. Não voltou a ser incluída na ordem do dia daquele

órgão técnico, sendo finalmente arquivada em 31-12-02 nos termos do

art. 105 do Regimento Interno da Câmara, pelo término da Legislatura.


Page 33

34

As proposições tinham objetivos diversos. A do ex-Senador

Roberto Freire visava à estatização apenas dos Ofícios de Registro de Imó-

veis. A do Deputado Ricardo Ferraço, a de todos os Ofícios. A presente

PEC determina a execução pelo Poder Público dos serviços de registro pú-

blico e faculta que os notariais sejam exercidos pela iniciativa privada.

A solução que avento, como autor, parece-me repor o problema

em seus devidos termos. A matéria continuará regulada na Constituição

Federal, no que diz respeito aos princípios que devem regê-la. Sua aplicação

será decidida na esfera constitucional competente, isto é, no âmbito de cada

uma das unidades da Federação – Estados e Distrito Federal. O princípio

implica na volta à origem: os registros públicos não devem ser privados,

pois são do interesse dos cidadãos aos quais o Estado deve amparo, proteção

e, em relação aos quais, tem o dever de promoção social de todos os entes

federativos, sobretudo da própria União. É, pois, dever do Estado assegurar

a todos, gratuitamente, os documentos necessários à existência jurídica das

pessoas naturais e ao exercício de seus direitos, até o fim de suas existências

como, de resto, prescreve a própria Constituição em vigor.

IX – “R

EGISTRO IRRACIONAL

Participo das razões expostas por quem possui, na espécie, au-

toridade, conhecimento e experiência, o Desembargador José Lucas Alves

de Brito, Corregedor-Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Em

artigo sob o título “O registro irracional”, publicado na edição do Jornal

do Brasil de 5 de junho do ano em curso, autêntico libelo acusatório,

vazado com o equilíbrio e a serenidade que se espera dos magistrados,

S. Ex

a

afirmou:

Perdeu a Constituinte a oportunidade histórica de tornar

formalmente público o que por natureza é público. Refiro-me à

atividade de registro público, à qual se queria atribuir-lhe o cará-

ter de segurança, não se poderia deixar de emprestar a chancela do

Estado. Esta, entretanto, como resultado da inserção na Consti-


Page 34

35

tuição do art. 236, pelo qual a atividade referida se desenvolve

em caráter privado, mediante concessão, apenas indiretamente se

verifica. Prevaleceu o interesse privado sobre o interesse público,

a culminar tudo com a institucionalização do secular privilégio.

Bastaria, no entanto, que a Constituição simplesmente silencias-

se a respeito para abrir caminho à regulamentação da matéria por

lei, por via da qual, a par de se publicizar o que por natureza e até

por denominação é público (repita-se), instituir-se-ia nova fonte

de custeio dos serviços públicos: outra fonte de renda para o Es-

tado, tão carente de rendas em face do assoberbamento crescente

de despesas. O preceito, não obstante, consagrou-se e erigiu-se à

categoria de constitucional. É mister, portanto, até que se revo-

gue, o que se afigura não apenas possível, como sobretudo dese-

jável e até imperioso.

Uma das deficiências da previdência pública no Brasil é o contro-

le sobre o óbito de seus pensionistas. Segundo as normas vigentes, os Cartó-

rios de Registro das Pessoas Naturais são obrigados a remeter ao INSS os

dados relativos aos que registra, mensalmente. De acordo com o ex-Secretá-

rio-Executivo e ex-Ministro da Previdência, José Cechin, em entrevista ao

Estado de S. Paulo de 15 de dezembro de 2001, esse sistema, constante de

formulários preenchidos pelos próprios Ofícios, chega a demorar dois me-

ses. Dos 7.638 cartórios de registro de pessoas naturais existentes no Brasil

[dados de 2001], apenas 17,8%, exatos 1.363 eram informatizados, mas

respondiam pelo registro de 2/3 de todos os óbitos. Em apenas um ano, o

de 2001, a informatização desses cartórios permitiu ao INSS uma econo-

mia de R$51 milhões em benefícios que deixaram de ser pagos no mês

seguinte ao falecimento dos beneficiários.

Portaria do ex-ministro da previdência de 14 de dezembro de

2001 obrigava a informatização desses Ofícios nas cidades com mais de 136

mil habitantes, até janeiro de 2002; em 60 municípios menores, o prazo de

informatização se extinguiria em junho do mesmo ano e os restantes deve-

riam cumprir a exigência até dezembro de 2002. Trata-se de medida que,


Page 35

36

seguramente, não foi cumprida. No Brasil ocorrem, anualmente, a média

de 830 mil mortes, mas, segundo o próprio IBGE, responsável por esses

números, 22,8% deles não entram nas estatísticas do País.

Nos dez primeiros meses de 2000, segundo informou o ex-

secretário executivo do Ministério da Previdência, 264.681 mortes de be-

neficiários foram informadas às agências da Previdência por parentes dos

pensionistas falecidos e 56.628 outras foram detectadas pelos dados en-

viados pelos Cartórios. A despeito dessas medidas, são freqüentes os erros

em decorrência dos quais são suspensas pensões de pessoas vivas conside-

radas mortas pelo INSS, o que termina fazendo com que o ônus da prova

do erro termine cabendo às próprias vítimas. Se os registros fossem públi-

cos e a cargo dos Estados, seus agentes e não os contribuintes deveriam ser

responsabilizados, tanto pela ineficiência, quanto pelos erros que viessem

a cometer.

São tantas, tão amplas, tão sistemáticas e tão freqüentes as frau-

des praticadas no INSS com a cumplicidade de alguns servidores e em de-

corrência da falta de controles efetivos de seu sistema informatizado, que o

Ministério da Previdência criou uma força-tarefa permanente para tentar

diminuí-las. São fraudes de montantes estarrecedores como os que envolve-

ram alguns dos delinqüentes que hoje cumprem pena, praticadas anos a fio.

Notícia do Jornal do Brasil de 18 de julho último, por exemplo, dá um

exemplo da amplitude desses crimes:

“Ao longo de 38 anos o Instituto Nacional de Seguridade

Social (INSS) concedeu pensões por morte para 82.563 pessoas

que estariam vivas e trabalhando. O levantamento – realizado

pelo Dataprev – detectou prováveis fraudes realizadas até 2001

por meio de cruzamento de dados de dois sistemas da estatal”.

Segundo se sabe hoje, essa modalidade de fraude vem sendo uti-

lizada contra a previdência, pelo menos desde 1963! São exemplos de como

a sociedade paga pela incúria de uns e a desídia de outros, no cumprimento

das leis.


Page 36

37

X – “C

USTOS PÚBLICOS

,

LUCROS PRIVADOS

Há quatro anos, a Assembléia Legislativa de São Paulo aprovou

projeto de lei de autoria de um de seus integrantes aumentando em até 29

vezes os emolumentos dos cartórios daquele Estado. Algumas taxas, como

a emissão da lista dos protestos, de que se valem duas entidades, além da

Associação Comercial de São Paulo, chegaram a ter aumentos de até 3.000 %.

A entidade do comércio que pagava R$4 mil mensais passou a ter que de-

sembolsar R$120 mil. Foram tantos os protestos que o então Vice-Gover-

nador Geraldo Alckmin teve que mediar um acordo para repartir o custo

pelas três entidades usuárias da mesma lista. A Lei terminou vetada pelo

então Governador Mário Covas. Mas nem mesmo a maioria com que ele

contava na assembléia paulista foi suficiente para evitar o abuso: o veto do

governador terminou derrubado pelo legislativo estadual.

No dia 26 de dezembro do ano passado, a mesma Assembléia

voltou a aprovar nova lei, a de n

o

11.331, ao apagar das luzes de 2002, ou

seja no dia 26 de dezembro, sugestivamente de autoria do mesmo parla-

mentar. Foram aumentos de até 350%, conforme denunciou O Estado de

S. Pauloem sua edição de 13-1-2003. As certidões de casamento passaram

de R$138,83 para R$172,34 e a autenticação de documentos de R$0,97

para R$1,76. Não bastassem os aumentos, preponderaram os subterfúgios.

O reconhecimento de firmas, serviço dos mais requisitados, passou a ser

feito em 3 diferentes categorias: (a) reconhecimento por semelhança sem

valor econômico; (b) reconhecimento por semelhança com valor econômi-

co e (c) reconhecimento por autenticidade. O preço único de antes sofreu

aumentos que variaram entre 79,5% e 350%!

O secretário de Justiça e Defesa da Cidadania, Alexandre de

Morais, de acordo com o jornal Valor Econômico, em sua edição de 13-1-2003,

oficiou ao Corregedor-Geral de Justiça reclamando da violação da própria

lei que autorizou o aumento, além de argumentar que a Lei Federal n

o

10.169,

de 2000, só permite reajustes feitos até o último dia do ano anterior, o que

não ocorrera em São Paulo. A defesa do presidente do Sindicato dos Notá-

rios e Registradores do Estado de São Paulo não se fez esperar. Alegou que


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38

os Cartórios “não reajustaram os preços, apenas os atualizaram”. E segundo

ele, “a lei só exige a publicação da tabela no ano anterior, no caso de reajuste,

mas não de atualização”...

Repercutindo esses abusos, artigo do Vice-Presidente do Sindi-

cato da Indústria da Construção Civil do Estado do Rio de Janeiro, publi-

cado no Jornal do Brasilde 22 de fevereiro deste ano, mostra as discrepâncias

entre os emolumentos nos diferentes Estados brasileiros. “A averbação de

construção no Registro de Imóveis tem preço fixo em Mato Grosso do Sul,

Sergipe, no Rio de Janeiro, Piauí, Ceará e Rondônia, variando de R$9 (MS)

até R$36 (RO), mas custará R$10 mil no Amazonas, se a construção vale

R$1 milhão. Protestar o mesmo título custa R$67 em Alagoas ou R$1.762

em Pernambuco; custa R$16 no Rio de Janeiro ou R$214 em Minas Ge-

rais, R$62 no Paraná ou R$1.047 no Rio Grande do Sul e R$2,00 no Pará

ou R$8.470 no Amazonas”. E aproveita para apontar impropriedades na

Lei Federal que regula a matéria, n

o

10.169, de 29-12-2000, assinalando

que essa norma legal “proclama que emolumentos devem corresponder ao

custo efetivo, mas nada há no seu texto que confirme essa intenção. (...)

Enquanto isso, só há nessa lei uma ligeira menção a custo, no parágrafo

único do art. 1

o

.”

A mais contundente reação, porém, veio da Folha de S.Paulo,

em editorial na edição do dia 16 de janeiro, sob o título “Cartórios em

xeque”. A manifestação classifica o cartório de “herança de um Estado

patrimonialista” que “constitui uma espécie de fachada privada do setor

público”, para concluir sentenciando com toda propriedade:

Essa dupla face dos cartórios explica os problemas do setor,

que se converteu numa esfera privada que opera em condições

monopolistas. De um lado, a ausência de concorrência não favo-

rece a melhoria dos serviços, hoje sinônimos de lentidão e trans-

tornos; de outro, ela possibilita ao titular rendimentos elevados

que oneram o setor produtivo. Os cartórios de imóveis, por exem-

plo, são ‘sócios’ de todas as transações imobiliárias, ganhando

percentuais do valor do imóvel em cima de cada registro. (...)


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39

A ambigüidade dessa instituição deve ser repensada. Talvez

algumas atribuições pudessem ser deixadas à iniciativa privada,

com supervisão indireta do Estado, enquanto outras, como os

cartórios de imóveis, poderiam ser absorvidas diretamente pelo

setor público. O que não se tem mostrado conveniente ao País é

essa duplicidade que vem proporcionando custos públicos e lu-

cros privados.

O lucro de alguns cartórios é matéria imemorialmente comenta-

da, mas sistematicamente esquecida. O jornalista Luís Nassif, em sua colu-

na na Folha de S.Paulo de 25 de janeiro deste ano, sob o título “A reforma

dos cartórios”, lembra que “dos dez maiores pagadores do Imposto de Renda

de pessoa física do País, quatro são donos de cartório”.

Em 2001, é ele ainda quem assinala “os registradores de imóveis

tiveram receita de R$43 milhões, apenas com registro da escritura definitiva de

compra e venda, cessão, promessa de cessão, hipoteca, penhor, incorporação, insti-

tuição de condomínio, cédula de crédito ou produto rural pignoratício, etc.

No lúcido voto que proferiu em virtude de pedido de vista, nos

embargos da ADIN n

o

1.498-6, relativa à Lei Estadual n

o

10.544, de 13 de

setembro de 1995 do Rio Grande do Sul, autorizando a privatização de

cartórios tornados públicos naquele Estado, o então Presidente do STF,

Ministro Marco Aurélio, com toda procedência, criticou:

(...) com a Carta de 1988, deu-se a extravagante privatização

dos cartórios de notas, de registros e de protestos, viabilizando-se campo a que

titulares viessem a alcançar valores inimagináveis, chegando alguns a lucrarem

com o serviço público, a todos os títulos inerentes à atuação do Estado, obrigató-

rio, mais de meio milhão de reais por mês”.

O voto foi proferido no julgamento realizado na sessão de 30 de

abril deste ano, quando ainda não tinha sido publicado o artigo acima cita-

do do Desembargador Corregedor-Geral da Justiça do Rio de Janeiro, José

Lucas Alves de Brito, em 5 de junho último, em que S. Ex

a

, com conheci-

mento de causa, e referindo-se aos ofícios de imóveis existentes no Rio de

Janeiro informa ser sobremaneira elevada a renda dos titulares respectivos


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40

(um dos quais com a média anual de ganho próxima de R$1.200.000,00

mensais), dificilmente justificável até mesmo à luz da doutrina do capitalis-

mo, ante a consideração de nenhum risco empresarial, resultante de cliente-

la certa e necessária e da relativa ausência de concorrência. Este é seguramen-

te o negócio sonhado por todo capitalista: lucro certo e avultado, e nenhum

risco! Isto, num País de miseráveis...

Uma conclusão que mostra o acerto do editorial da Folha de

S.Paulo, condenando duramente a política do Estado que gera “custos pú-

blicos e lucros privados”.

XI – F

RAUDE

:

GRILAGEM E FALSIDADE

É freqüente e tem sido periodicamente apurado o envolvimento

de cartórios de notas e de registros de imóveis na imemorial atividade de

grilagem de terras públicas em todo o País. Até então, tinha-se notícia da

ocorrência sistemática dessa prática, especialmente nas áreas de novas fron-

teiras agrícolas do País. Desde a década de 70 o Incra iniciou na Amazônia,

como forma de evitar fraudes mais freqüentes, a microfilmagem de todos

os livros de registros de imóveis daquela vasta região do País. Mais recente-

mente uma força-tarefa em atuação conjunta do DPF, do Ministério Públi-

co e do Judiciário de alguns Estados do Norte do País, conseguiu reprimir

novas e mais freqüentes práticas cujo objetivo é sempre o de legalizar, como

propriedades privadas, terras devolutas e propriedades fundiárias do Poder

Público.

No corrente ano, o País tomou conhecimento de uma nova

modalidade de fraude praticada na capital do País, a grilagem de terrenos

urbanos, que só agora começa a ser desvendada e que impunemente agiu

durante os últimos vinte anos em terras da União onde se instalou o Distri-

to Federal. O Correio Braziliense de domingo, 27 de abril deste ano anun-

ciava: “Em investigação conjunta, promotores e juízes do DF desvendam

esquema de falsificação de documentos para permitir regularização de 28

loteamentos ilegais.” A reportagem esclarecia:


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41

“O Centro das fraudes fica em um prédio comercial da 505

Sul. É o cartório do 1

o

Ofício de Notas e Protestos de Brasília,

administrado por Maurício Gomes de Lemos. Boa parte das ir-

regularidades na documentação dos condomínios foi cometida

entre 1990 e 1992, mas só no ano passado chegou ao conheci-

mento da Justiça.

A farsa do 1

o

Ofício de Notas veio à tona após uma devassa

nos arquivos do cartório, um dos maiores e mais tradicionais da

capital. E resultou da abertura de sindicância e processo na

Corregedoria do Tribunal de Justiça do DF. Em outra frente, o

Ministério Público já propôs cinco ações penais contra o tabelião

titular, Maurício de Lemos e empreendedores de parcelamentos.

(...) Além de correr o risco de ser condenado pelo crime de

falsificação, Maurício de Lemos também pode perder a autoriza-

ção para administrar o cartório. Há dez dias, uma comissão ins-

talada pela Corregedoria do TJDF para o caso recomendou a

perda da delegação do titular do cartório, diante da gravidade das

irregularidades.

A comissão baseou-se em relatório de 175 páginas, elabora-

do em julho de 2002 pelo Juiz Paulo Eduardo Mortari, da Vara de

Registros Públicos do DF, durante inspeção realizada no cartório.

No dia 9 de maio, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal afas-

tou o tabelião, depois que o Corregedor-Geral, Desembargador Getúlio

Oliveira, representou ao tribunal, propondo a perda definitiva do cargo,

sob o fundamento de que “a fé pública foi irremediavelmente abalada e que

a gravidade das faltas cometidas não permite penalidade menor”.

No mês seguinte, em sua edição de 22 de junho deste ano, o

jornal O Globodenunciava golpe praticado pela ex-tabeliã substituta do 11

o

Ofício de Notas de Petrópolis, Fátima Muniz Borges, contra clientes do

cartório e a Prefeitura Municipal. A tabeliã recebia cheques nominais ao

fisco municipal relativos ao Imposto de Transmissão de Bens Imóveis e os

depositava em sua conta pessoal com a provável cumplicidade de algum

funcionário do banco, entregando aos lesados recibos falsos do recolhimen-

to do tributo. O fato adquiriu repercussão por se encontrarem entre os


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42

prejudicados, personalidades de notoriedade nacional, como o ex-Ministro

da Justiça e do Supremo Tribunal Federal, Oscar Dias Correa, e o ex-Presi-

dente do Banco Central, Armínio Fraga, proprietários de imóveis naquela

cidade serrana. O montante da fraude é de cerca de R$5 milhões, segundo

os cálculos da Prefeitura.

Não se trata de casos isolados. Fraudes, desídia, descaso e até cum-

plicidade são freqüentes em Cartórios de Notas que têm a prerrogativa de

reconhecer firmas e autenticar documentos, exigência inútil para os falsifi-

cadores, burocracia sem utilidade prática para a administração e hábito ado-

tado em benefício dos cartórios e em detrimento dos cidadãos. O mesmo

jornal O Globo, que denunciou o caso de Petrópolis, revelou, em sua edição

de 15 de julho de 2001, sob o título “Autentica-se o que vier”, que teste

realizado por seus repórteres mostrou que em 28 dos 32 cartórios da cidade

do Rio de Janeiro, sendo 24 ofícios de notas e suas 18 sucursais, 8 circuns-

crições de registro civil de pessoas naturais e 4 de suas sucursais, nada menos

de 49 falsificações grosseiras foram autenticadas, permitindo tirar documen-

tos como título de eleitor, obter certidões adulteradas e carteiras de identi-

dade. De todos os ofícios visitados, apenas 3 se recusaram a autenticar docu-

mentos falsos e, só em um deles, a escrevente ameaçou denunciar o fato

delituoso à polícia.

Além de condenar em editorial o uso que não é “mais do que

uma exigência burocrática puramente ritualística e vazia, sem qualquer sen-

tido prático”, e de reverberar o fato na rede de emissoras de televisão do

mesmo grupo, dando ao fato repercussão nacional, o jornal abriu suas colu-

nas ao presidente da seção estadual da OAB-RJ, o advogado Octavio Go-

mes, que em oportuno e fundamentado artigo escreveu:

A exigência indiscriminada de autenticação de documentos

destinados a fazer prova em procedimentos administrativos e em

processos judiciais pode se tornar, às vezes, excessivamente buro-

crática.

Condenável era a imposição, afastada pelo Programa de

Desburocratização criado pelo saudoso Ministro Hélio Beltrão da


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43

autenticação de cópias dos documentos apresentados pelos cidadãos

às repartições públicas.

Excesso semelhante de formalismo é notado nos recentes en-

tendimentos jurisprudenciais, em que se atribui ao litigante o dever

de autenticação das cópias das peças acostadas aos recursos, ainda

que seus originais ou reproduções autenticadas já se encontrem nos

autos do processo judicial inicial.

Tais autenticações exigidas desnecessariamente oneram os bol-

sos dos cidadãos e dificultam o trabalho dos advogados, chegando

mesmo a restringir, objetivamente, o acesso à Justiça.

No Estado do Rio de Janeiro, por exemplo, na hipótese de

um agravo de instrumento contra despacho denegatório de recurso

especial – com cem páginas, em estimativa modesta – seriam

gastos mais de R$250 somente com as autenticações, de todo

dispensáveis.

(...) A conferência das fotocópias e sua autenticação consti-

tuem serviço público fundamental, instrumento útil e indispensá-

vel para facilitar a vida dos cidadãos.

Os procedimentos investigatórios intentados pela Corregedoria-

Geral de Justiça do Rio de Janeiro para apurar essas irregularidades que se

repetem diariamente, se somaram a 15 outros já em andamento. Em São

Paulo, na mesma data, segundo o Corregedor-Geral, Desembargador An-

tônio Carlos Pucci, encontravam-se em andamento 26 processos e 17

sindicâncias na mesma época, para apurar irregularidades em cartórios da-

quele Estado (cf. Gazeta Mercantil,19-7-01).

Um exemplo do descrédito dos Ofícios de Registro de Imóveis

pode ser visto no Jornal de Brasíliade 30 de março do corrente ano, transcri-

to da coluna do jornalista Cláudio Humberto, em que ele reproduz as pala-

vras proferidas, após o depoimento do Ministro Olívio Dutra na Comissão

de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados, pela Secretária-

Executiva do Ministério, Ermínia Maricato, em relação aos problemas ur-

banos de grilagem e regularização fundiária: “Para resolver isto, só se fosse


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44

possível explodir os cartórios de registro de imóveis, verdadeiras fábricas de

papéis há mais de 300 anos, que só existem no Brasil e em Portugal; legali-

zar propriedades é uma guerra burocrática e judiciária – concluiu em seu

depoimento – daí a atual confusão”.

Não é sem razão que no Distrito Federal, segundo veiculou o

mesmo Jornal de Brasíliade 29 de agosto de 2001, os cartórios ocupavam o

segundo lugar em reclamações, logo após os bancos. A OAB, segundo no-

ticiou o Jornal do Brasil de 5 de março do ano em curso, “teve o seu site

invadido por ‘hackers’ dias atrás. A entidade promovia uma enquete sobre a

qualidade dos serviços prestados pelos cartórios que foi tirada do ar rapida-

mente, quando se percebeu uma virada nos resultados. De ‘ruim’ para mais

de 80% dos internautas, o serviço passou a ‘excelente’, com margem de

mais de 4.000 votos”...

Todos esses não são mais que alguns exemplos, colhidos entre os

milhares que podem ser apontados, das aberrações de um Estado que im-

põe a seus cidadãos o ônus de produzirem renda permanente e abusiva para

um punhado de privilegiados que vivem à sombra do Poder Público, como

parasitas de toda a sociedade.

XII – “V

ÍCIO DO PASSADO IMPEDINDO A EVOLUÇÃO DO FUTURO

Não podemos alimentar muitas esperanças de mudar esse qua-

dro. Alguns dos eminentes membros desta Casa que provêem da legislatura

anterior devem estar lembrados do projeto de lei aprovado na Câmara e

posteriormente no Senado, em dezembro de 2001, restaurando a vitalicie-

dade dos titulares de cartório. A despeito da manifestação contrária do Mi-

nistério da Justiça, apesar da opinião praticamente unânime dos juristas e

depois de a liderança do Governo ter se posicionado contra o projeto na

manhã do dia da votação, o que foi chamado pelo jornal O Estado de S. Paulo

de “o poder misterioso desse lobby”, referindo-se aos titulares dos cartórios,

conseguiu impor uma fragorosa derrota ao Governo, aprovando por 44

votos a proposição que toda a imprensa denunciou vigorosa e contundente-


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45

mente e obrigando o então Presidente Fernando Henrique Cardoso a vetá-

la integralmente.

No editorial acima referido, a análise do centenário jornal paulista

traça um quadro que pode sintetizar, com muita propriedade, o anacronis-

mo dessa instituição em nosso País:

Na verdade, antes de ser uma instituição, o nosso sistema

cartorário é um vício herdado dos tempos coloniais. Ele traz em seu

bojo uma crônica presunção de desconfiança em relação a todos os

membros de uma sociedade. De longa data, o Brasil tem sido o País

da firma reconhecida, da exigência de comprovação documental

para tudo, dos RGs, CPFs, da ‘autenticação’ para comprovar a ve-

racidade dos documentos, dos registros oficiais sem os quais as rela-

ções negociais não terão validade – seja uma escritura de compra e

venda de um imóvel ou uma ata de assembléia de condôminos –

das certidões negativas de débitos e por aí vai. Nas democracias

maduras, vale a palavra do cidadão, até prova em contrário. Nelas,

ninguém precisa ficar demonstrando o tempo todo que ‘existe’ (cer-

tidão de nascimento), que ‘reside’ (comprovação de residência por

contas de luz, água, etc.), que não é sonegador inveterado (certidão

negativa de débitos fiscais), que não é réu (certidão negativa dos

cartórios das varas cíveis e criminais), que não é doente (atestado de

saúde) e até que não está mais vivo (atestado de óbito)...

Só para se ter uma idéia da diferença: a grande celeuma que

se travou nos Estados Unidos, em torno do eventual desrespeito aos

direitos da cidadania – depois da tragédia do 11 de setembro – foi

o da obrigatoriedade, que lá nunca houve, de se ter carteira de

identidade! É preciso dizer mais?

Se tivessem prevalecido as idéias ou se tivesse dado seqüência

às iniciativas do saudoso Ministro Hélio Beltrão, em sua luta inglória

pela civilizada desburocratização do País, nossos cartórios, de todo

gênero, teriam retornado ao registro histórico dos séculos passados,

aos quais pertencem e dos quais, a rigor, nunca saíram. O novo

Código Civil – aprovado em agosto, depois de um quarto de século,

e atualmente em período de vacatio legis, por dois anos – procura


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46

em certo grau (ainda não o suficiente) estabelecer a confiança na

palavra do cidadão, ao dispor (artigo 225) que as autenticações de

documentos só serão necessárias se alguma parte interessada o exigir,

por desconfiança de que sejam falsos. Já é um bom caminho, no

sentido de deixar-se legalmente de presumir, neste País, que todos

os seus habitantes são falsificadores, até prova em contrário...

Se o sistema obrigatório dos registros cartorários já significa, por

si, um clamoroso símbolo do atraso, no campo do reconhecimento

puro e simples do valor da cidadania, tal como se efetiva nos países

mais desenvolvidos – que levam em conta os avanços tecnológicos no

campo da informação e da transmissão de dados, que permite os

contratos e operações de todo gênero, entre partes, celebrados via

Internet e conexões on line – a amplitude das funções dos cartórios

se torna um anacronismo de fato jurássico. Ou será que o lobby

cartorial é tão poderoso, a ponto de conseguir que um vício do passa-

do impeça a evolução do futuro?

O cartorialismo brasileiro tem sido sempre apontado como he-

rança do passado, contrastando com as chamadas democracias “maduras”, e

o editorial invoca o exemplo dos Estados Unidos, onde nunca vingou a

existência da carteira de identidade. Esse contraste nos opõe até mesmo ao

exemplo de algumas ditaduras. Nem mesmo na URSS stalinista existia car-

teira de identidade, já que o país nem sequer realizava a identificação dos

cidadãos. Só os delinqüentes e dissidentes políticos condenados eram iden-

tificados criminalmente... A explicação não poderia ser mais racional. Por

que identificar toda a população se o Estado se interessava apenas pela vigi-

lância dos contraventores e dissidentes?

XIII – B

UROCRACIA

,

O

CUSTO

B

RASIL

Tornou-se corrente, durante o auge da febre de privatizações no

Brasil, a alusão aos encargos desnecessários, ociosos e onerosos que gravam a

produção nacional particularmente, e de um modo geral o povo brasileiro.


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Criou-se a expressão “custo Brasil” para designar essas exigências dispensá-

veis, muitas delas absurdas que o Estado cartorial que nos tornamos, incen-

tiva, cultiva, estimula e promove, a pretexto de combater fraudes, tratando

a todos como delinqüentes.

Os avanços da era da informática, como demonstra o caso crôni-

co da previdência social, em vez de conter, estimularam, disseminaram e

generalizaram as fraudes, pois se tornou mais simples incluir vivos no cadas-

tro informatizado de pensionistas virtuais e conceder benefícios aos mortos

em proveito dos vivos também virtuais, do que fraudar volumosos proces-

sos com suporte físico em papel. O uso de senhas não é antídoto, pois cada

uma tem um preço, segundo os lucros que possam proporcionar aos delin-

qüentes contumazes, responsáveis por parcela inimaginável do nosso PIB.

O que ocorre há anos na previdência, verifica-se também nos Departamen-

tos de Trânsito em quase todo o território nacional.

Até as eleições municipais de 2000, por exemplo, os servidores

públicos de todos os níveis, estimados hoje em 6 milhões de pessoas, devi-

am, por imposição legal, comprovar, perante as respectivas repartições, te-

rem votado ou justificado o voto, sob pena da perda dos respectivos salári-

os. A isto estão também obrigados os que desejam tirar passaporte, os que

se habilitam a concursos públicos e os que participam de licitações junto aos

órgãos públicos. A Justiça Eleitoral possui o maior cadastro informatizado

do País, com 115 milhões de inscritos, segundo os dados de 2002. A

informatização começou em 1986, quando o TSE publicou o primeiro

cadastro eleitoral do País. O transcurso de todos esses anos foi necessário,

para que finalmente os dados eleitorais fossem abertos à consulta dos órgãos

públicos. Com os recursos da informática, basta um confronto de poucos

minutos, dependendo do número de funcionários, para que se saiba quem

votou, ou deixou de fazê-lo. Na União, nem isso é necessário, pois como

existe um Sistema Integrado de Administração de Pessoal (SIAPE), gerido

pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, basta cotejar os

dois cadastros, para se ter a lista de quem está em débito com seus deveres

eleitorais. Mas a exigência legal ainda existe, simplesmente porque não há

quem se ocupe em atualizar a legislação federal. Este é apenas um dos mui-


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48

tos exemplos do “custo Brasil” que, com mais propriedade se deveria cha-

mar “custo burocracia”.

A prática de crimes não violentos, para fugir aos custos fiscais,

como a falsificação e a pirataria, engrossam as fileiras dos subempregados no

Brasil porque a informalidade tornou-se, para a maioria dos brasileiros que

não conseguem emprego fixo, a única alternativa de sobrevivência. Isto ex-

plica os delitos de descaminho e contrabando que infestam o País. No dia

19 de julho, os jornais do Rio de Janeiro anunciaram a localização, no cen-

tro da cidade, de uma empresa com vinte empregados, cuja atividade prin-

cipal era a fabricação de óculos esportivos falsos. Foram apreendidos nada

menos de 5 milhões de exemplares importados da China e vendidos ao

preço de R$3,00 sendo possível prever os males que seu uso causariam a

compradores desavisados. Esta a escala que a falsificação industrializada atingiu

no País.

Os casos se multiplicam e chega a ser estarrecedor verificar que

nada foge a essa prática, num mercado onde tudo se falsifica, de diplomas

universitários a remédios, de documentos de identidade a certificados de

propriedade. De alvarás da Justiça a pensões do serviço público. Não são

carimbos de autenticação, reconhecimento de firmas, procurações por ins-

trumento público ou traslados certificados por oficiais, escreventes e tabeliães

que evitam essa prática hoje disseminada a nível nacional. Cartórios têm

servido, como se viu em Brasília, para fazer proliferar fraudes com aparência

de documentos legais e títulos de propriedade imobiliária supostamente

verdadeiros, enriquecendo especuladores que se infiltram até mesmo nos

diferentes Poderes do Estado.

O que falta a esses Poderes é assumir suas responsabilidades e não

delegá-las para que fiquem sujeitas aos interesses do mercado e da iniciativa

privada. Registros públicos, tal como instituídos pela República, constitu-

cionalizados, legalizados e cujas atividades são disciplinadas por diferentes

normas jurídicas, em grande parte oriundas do Legislativo, precisam ser

públicos, não apenas na designação, mas também na organização, na manu-

tenção e na atuação. Só assim servirão a todos os cidadãos e serão passíveis

de controle pela sociedade e pelas autoridades.


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49

A solução aqui proposta não estatiza todas as atividades notariais

e de registro, como pretendia o projeto do nobre Deputado Ricardo Ferraço,

nem o faz parcialmente, como preconizava a proposta do nosso ex-colega

Roberto Freire.

O que se propõe é disciplinar tais atividades, colocando-as não só

de fato, mas também de direito, sob a autoridade dos estados federados e

do Distrito Federal. Primeiro, declarando ser de responsabilidade do poder

público as de registro público, para dar coerência à sua própria designação e

também porque é matéria de intrínseco interesse da União, estados e muni-

cípios. Nada impede que lei regulamentar entregue, por exemplo, o registro

das propriedades rurais ao Incra e reserve o das propriedades urbanas aos

municípios.

Nada obsta a que, mediante convênio com os estados, o INSS

participe dos encargos de registro de pessoas naturais, tanto de nascimento,

quanto de casamento e óbito, transformando o seu cadastro em referência

nacional, à semelhança do cartão do “Social Security” dos Estados Unidos,

cuja credibilidade é nacionalmente reconhecida. Da mesma forma como

sugeriu a PEC do Deputado Ricardo Ferraço, os registros de títulos e docu-

mentos das pessoas jurídicas podem ser entregues às Juntas Comerciais, o

que também terá cabimento em relação ao protesto de títulos, instituto

jurídico de cunho empresarial que, sem prejuízo para o País, pode ser supri-

mido, como exigência prévia para execução dos créditos por eles representa-

dos.

Em relação aos serviços notariais poderão ser, como admite esta

proposta, indistintamente prestados pelo poder público ou, por sua delega-

ção, pela iniciativa privada.

Para regularizar, sistematizar, simplificar, modernizar e desburo-

cratizar todo esse sistema cartorial, que tantos prejuízos causa à sociedade e

aos cidadãos, poder-se-ia recorrer à fórmula mais direta de simplesmente

retirar o art. 236 do texto constitucional. Afinal, é procedente a alegação,

como sustentam vários juristas e eminentes membros do Poder Judiciário,

de não se tratar de assunto constitucional, mas óbvio resultado da ação de

um dos muitos lobbies que enxertaram matéria de seu interesse nesta que,


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50

até à promulgação da venezuelana atual, era a Constituição com o mais

longo texto em todo o mundo civilizado.

É possível que o custo político seja o mesmo. Atenuá-lo, parti-

lhando o ônus da decisão quanto ao caráter público ou privado dos serviços

notariais com os estados federados, pode ser um caminho alternativo sobre

o qual se pronunciarão, em última análise, os Três Poderes. Esta a solução

que propomos.

É claro que não se esgota aqui o esforço para a superação dos

óbices que entravam o caminho da democracia para todos, reconhecida-

mente pobres ou não. Trata-se, apenas, do primeiro passo que, dependendo

da persistência e da pertinácia de todos nós, pode ser uma alternativa para

começarmos a diminuir o “custo Brasil” que onera todos os cidadãos –

como sempre os mais pobres e raramente os ricos. Pelo menos o custo

insuportável da burocracia pode começar a ser atenuado.

XIV – O

CAMINHO DA DESBUROCRATIZAÇÃO

Grande parte do empenho a que se dedicou em vida o ex-Minis-

tro Hélio Beltrão ao instituir o Programa Nacional de Desburocratização,

perdeu-se por falta de continuidade. Inúmeras foram as vitórias alcançadas,

a exemplo do fim dos atestados de vida e de pobreza, este último a cargo das

autoridades policiais, como se as carências sociais fossem, da mesma forma

que no passado, “uma questão de polícia”. Ele conseguiu pôr fim à exigência

de autenticação de cópias de documentos pelas repartições públicas, atri-

buindo esse encargo às próprias autoridades que a exigiam ou a qualquer

funcionário identificado por sua matrícula e função. Da mesma forma,

eliminou a exigência do reconhecimento de firmas nos documentos ofici-

ais, dando-lhes fé pública, exatamente por sua natureza. Foram dezenas de

atos oficiais que permitiram simplificar a vida dos brasileiros e evitar a

emissão de documentos desnecessários. Praticamente nenhum desses avan-

ços sobreviveu ao elogiável esforço do cidadão que se empenhou em dar

credibilidade e dignidade a seus conterrâneos. O poder corrosivo da buro-


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51

cracia, porém, pôde mais que a lucidez de um honrado homem público.

Mas suas idéias fincaram raízes e ainda hoje alimentam a indignação das

vítimas da insanidade burocrática, em sua faina de criar obstáculos e in-

ventar exigências.

Voltar a adotar muitas daquelas providências saneadoras ainda é

possível. Algumas delas estão sendo propostas paralelamente a esta PEC,

por meio de projetos de lei, pois a inventiva dos burocratas no Brasil pode

mais que a lei e a resistência passiva dos que se opõem ao cumprimento da

Constituição e das leis é mais poderosa que as leis e a Constituição juntas,

como se demonstra no caso das certidões de nascimento e de óbito gratuitas

para os reconhecidamente pobres. A imaginação criadora dos que estão do

outro lado do balcão, representando a cara visível do Estado que a maioria

dos cidadãos consegue ver, não encontra limites. Uma simples portaria de

quem esteja investido de qualquer dose, por mínima que seja, de autorida-

de, ou de quem a exerça por delegação de qualquer das muitas que prolife-

ram em nosso País, impõe ônus às vezes insuportáveis para o cidadão, ante

nosso olhar complacente e tolerante, quando se trata de atos de arbítrio do

Estado.

Com o bom propósito de evitar fraudes que, na linguagem cor-

rente, permitem “esquentar” documentos dos milhões de veículos que são

furtados e roubados anualmente em todo o País, instituiu-se um “Documento

Único de Transferência”, conhecido como DUT. A simples venda desse

semovente passou a exigir a presença física do vendedor em cartório, para o

ato de reconhecimento, por semelhança, de sua firma. Para se furtar ao pa-

gamento do Imposto Sobre Serviços (ISS), revendedores e concessionários

que aceitam veículos usados como parte do pagamento dos novos, usam o

subterfúgio de exigir procurações por instrumento público dos vendedores,

com a qual transferem o DUT a novos compradores. O que era um ato de

reconhecimento de firmas de pouco mais de R$1,00 se transformou em

procuração por instrumento público que, em Brasília, tem o preço de

R$14,91. Em alguns estados esse ônus se transformou em R$90,00 preço

de uma escritura pública indispensável para o ato de transferência de pro-

priedade. É parte do “custo Brasil” da burocracia e produto do poder de


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multiplicação da renda dos cartórios. Nada disso diminuiu o furto, o roubo

ou a fraude na transferência de propriedade dos veículos. Mas serviu para

enriquecer um pouco mais os titulares dos cartórios.

Desburocratizar o que é rotineiro, simplificar atos que dispen-

sam complexidade, tratar todos como cidadãos, e não como delinqüentes,

constituem parte do esforço de dar credibilidade, estabilidade e certeza à

ordem econômica, bem como à ordem legal vigentes no País, requisitos

sem os quais continuaremos a ser, eternamente, um Estado cartorial e um

País não mais que emergente.

Evidentemente, nem todos concordam com os argumentos aqui

expostos, nem vêem, como nós, a existência dos cartórios como uma

excrescência. De um artigo de 24-9-2001, do tabelião substituto Roberto

Carlos Parcianello, da cidade de Independência, no Rio Grande do Sul,

colhi a informação, retirada da homepage da Associação Nacional dos Ofi-

ciais Registradores do Brasil de 24-7-2002, de que “está a caminho do Con-

gresso a proposta de transferência de alguns atos de jurisdição voluntária

para os tabelionatos de notas”. Projeto de lei de autoria de um ilustre repre-

sentante de São Paulo, segundo a mesma fonte, “pretende transferir para os

notários algumas atribuições que hoje são da competência do Poder Judiciá-

rio. Na prática, prevê a possibilidade de o tabelião passar a executar os pro-

cessos de inventário, separação e divórcio, desde que tenham caráter consen-

sual”. Segundo o autor da proposta, “essa prática, que já é adotada em países

como Portugal e Bélgica, tem a simpatia do próprio Poder Judiciário, vez

que desafogaria seu expediente de trabalho”.

É um absurdo que a Lei n

o

8.936, de 18 de novembro de 1994,

que regulamentou o art. 236 da Constituição, tenha estabelecido em seu

art. 7

o

, por exemplo, que “aos tabeliães de notas compete, com exclusivi-

dade, (nosso o grifo) reconhecer firmas e autenticar cópias”, entre outras

funções.

Se o notário, por delegação do Estado, possui fé pública para

autenticar documentos ou reconhecer por similitude a assinatura de qual-

quer cidadão depositada em cartório, qualquer funcionário está igualmente

investido dessa faculdade, quando age em nome do próprio Estado, e não


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meramente por sua delegação, respondendo civil e criminalmente pelos atos

que, nesta condição, praticar.

Foi exatamente valendo-se deste argumento que o Programa

Nacional de Desburocratização permitiu que os servidores públicos, em vez

de exigirem dos contribuintes a autenticação em cartório de cópias de do-

cumentos privados, atestassem eles mesmos essa autenticidade, dispensan-

do-se a dos documentos que têm fé pública, exatamente por se tratar de

documentos oficiais que, nessa qualidade, dispensam autenticação.

Todas essas práticas têm origem histórica, calcada na precedência

não do poder religioso, mas do poder eclesiástico, sobre o poder civil, que

prevaleceu, preponderou e subsistiu na Idade Média, terminando incorpo-

rado aos nossos hábitos, costumes e leis. No artigo O Direito de Família

Gauche de Luiz Edson Fachin, (RTDC – Revista Trimestral de Direito Civil,

v. 9, jan/mar de 2002), o autor mostra que “o laço social colonial foi tecido

sob o jugo das relações parentais dominantes, sob a união da Igreja com o

Estado”. Por isso, frisa o autor, “Livros eclesiásticos governavam o ser e o

estar em família, nascimentos, casamentos e óbitos ali registrados. Livres ou

cativos também eram as qualificações dos indivíduos registrados, propi-

ciando-se, pois, através dos assentamentos cartoriais, também nessa seara, a

manutenção do status quo”. Assim, completa ele, “nucleados nessa perspec-

tiva, os elementos culturais de caracterização social vão alcançar as bases do

Estado brasileiro: um Estado cartorial, arquitetado pelo reino das solenida-

des, celebrações, ritos e processos”.

Isto não ocorreu apenas na esfera da vida privada, tutelada pela

Igreja. Verificou-se, também, em muitos sentidos, na esfera pública, como,

por exemplo, no da propriedade: “As instituições cartoriais se circunscre-

vem, ainda mais, na tutela dos interesses dominantes específicos, corporativos,

ligados ao modo dominante da produção em cada momento histórico. Para

essa clivagem, especial papel desempenhou o regime jurídico da proprieda-

de que propiciou, progressivamente, a apropriação privada do patrimônio

público. No regime econômico colonial, quer seja feudal, quer seja capita-

lista, a titularidade privada esteve no núcleo da estruturação do poder. Do

monopólio territorial do soberano ao poder absoluto dos latifundiários,


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mediante concessões e outorgas, manteve-se um regime monopolista, imu-

ne à justa distribuição das terras. Nasce e se desenvolve o latifundismo bra-

sileiro, sob um tipo feudal, com relações de domínio sobre coisas e pesso-

as”, reminiscência que ainda hoje sobrevive nas centenas de casos de trabalho

escravo, em pleno século XXI!

Essa herança permanece, no que respeita à atividade cartorial, in-

cólume e em muitos sentidos intacta entre nós, agravada em vez de abran-

dada. É na própria Revista de Direito Imobiliário, publicação oficial do Ins-

tituto de Registro Imobiliário do Brasil, n

o

53, ano 25, jul/dez de 2000,

que vamos encontrar essas conclusões, extraídas do artigo de Sérgio

Jacomino, intitulado Vésperas do Notariado Brasileiro – Um passeio histórico

às fontes medievais. Ao iniciar seu texto, o autor adverte logo: “O que se verá

a seguir é que desde os alvores da instituição tabelioa, e ao cabo da larga

tradição do Direito português, pouca coisa mudou, remanescendo, admira-

velmente incólume, o perfil básico do tabelião medieval português até os

dias de hoje. Pode-se dizer, seguramente, que poucas instituições serão tão

radicalmente tradicionais quanto a do tabeliato brasileiro”, para logo em

seguida concluir:

“A pesquisa trouxe à baila elementos que nos levam a con-

cluir, algo perplexos, que as transformações que a atividade tabelioa

e a própria sociedade brasileira reclamam, tardam já uns bons sécu-

los para se concretizar. Veremos que os laivos de procedimentos notariais

medievais ainda resistem bravamente, incrustados na práxis

cartorária, mantidos num ambiente ocluso e de certo modo refratá-

rio a toda mudança estrutural e institucional.” (Sublinhei)

Os males e abusos que hoje constatamos se reproduzem como

numa velha litania de vícios cansativamente repetidos e estão na própria

origem dessa atividade hoje supérflua na maior parte do mundo, mas resis-

tente nos países de origem latina. A primeira regulamentação vigente em

Portugal é o Regimento de 12 de janeiro de 1305, baixado por D. Dinis, a

respeito do qual o autor do texto assinala: “Os tabeliães haviam jurado pe-

rante a chancelaria [do rei] o cumprimento das regras e a sujeição às tabelas


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que haviam sido fixadas para remuneração de seus serviços. Mas não a cum-

priam, existindo, ainda, serviços que nela não estavam previstos, sendo omissa

em relação a alguns atos. O rei determina então, o envio de novas tabelas,

estabelecendo o quanto deveriam receber pelos atos e diligências que prati-

cassem, cerceando-os da cobrança arbitrária pelos serviços prestados”. (p. 195)

Não cessavam aí os abusos. Por isso, vai o autor a outro dos

males:

“Estava informado el rei que os tabeliães não cumpriam, no

aprazado, com suas obrigações na lavratura das escrituras enco-

mendadas, tendo já embolsado os valores relativos às taxas

emolumentares. Determina, assim, que dentro de três dias fos-

sem os trabalhos de lavratura ultimados, sob pena de satisfazer o

tabelião às custas devidas.”

Mesmo descumprindo normas e compromissos, os notários con-

seguiam privilégios contra os quais reclamava o povo. Um deles foi obter

que, “nas vilas em que atuassem dois tabeliães ou mais, que pudessem ir,

dois a dois a tabelioar, recebendo cada um por seu trabalho dois soldos. Esta

disposição, contudo, foi expressamente revogada por D. Afonso IV, filho

de D. Dinis, a pedido dos povos que assistem às Cortes de Santarém (1331).

Relatam ao rei que os tabeliães abusavam, exigindo salários ilegítimos e

serviam pior quando, aos pares, saíam às vilas: ‘e isso, senhor, representa

grande dano e agravamento do povo. Servem pior e são negligentes em seu

ofício, retardando as escrituras e por elas cobrando mais caro do que deve-

riam”. (p.197)

Diagnóstico do atraso mais atual impossível.

Portugal, de onde nos veio esse mal, está dele se livrando com

mais diligência do que nós.

Pelo Decreto-Lei n

o

28, de 13 de março de 2000, ainda durante

o Governo do Primeiro-Ministro socialista Antônio Guterres, Portugal deu

a faculdade de autenticar documentos a uma série de entidades e profissio-

nais: (a) Juntas de Freguesia; (b) operadores dos Correios; (c) Câmaras de

Comércio; (d) advogados e (e) solicitadores.


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Está na hora de atenuarmos o mal que a Constituinte fez ao País,

cedendo ao lobbydos cartórios, e trilharmos o caminho da desburocratização,

para chegarmos à modernidade que todos reclamam, pela qual tantos an-

seiam, mas em favor da qual tão poucos agem e lutam. Esta proposta é um

pequeno, mas pode, querendo o Congresso, ser um primeiro e decisivo

passo.

Sala das Sessões, 20 de agosto de 2003.

Senador GERALDO MESQUITA JÚNIOR


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